0112/23.2BALSB-S1 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A competência, como medida de jurisdição atribuída a cada tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, é de conhecimento prioritário, e determina-se pela substância do pedido formulado, isto é, pela pretensão do autor e pela relação jurídica subjacente ou factos com relevância jurídica concretizadores da causa de pedir, tal como são expostos, não interessando para a determinação da competência do tribunal o modo como esses factos são considerados pelo autor, isto é, a sua interpretação subjetiva desses factos.

II- A incompetência absoluta do tribunal, que pode ser em razão da nacionalidade, da matéria ou da hierarquia, constitui uma exceção dilatória nominada cujo conhecimento, nos termos do disposto no artigo 13.º do CPTA é de ordem pública e cuja procedência obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância nos termos dos artigos 1.º, 13.º, 14.º, n.º 2 e 89.º, n.º 4, alínea a) do CPTA. A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente.

III- A competência em razão da hierarquia é a competência das diversas ordens de tribunais disposta verticalmente. Com a fixação de regras de competência em função da hierarquia não se pretende estabelecer qualquer relação de subordinação dos juízes de primeira instância em relação aos juízes dos tribunais superiores, mas apenas expressar a ordem sucessiva de apreciação e reexame das causas.

IV- A competência da secção de contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo vem definida no artigo 24.º do ETAF. Ao abrigo do disposto na al. a) do n.º 1 do art.º 24.º do ETAF, o STA é o tribunal hierarquicamente competente para conhecer em 1.ª instância, das ações ou omissões praticadas pelos órgãos de soberania ou órgãos constitucionais, onde se incluem, as ações ou omissões imputáveis ao Conselho de Ministros ou ao Primeiro-Ministro.

V- Considerando que a própria Recorrente admite no r.i. que os documentos que pretende lhe sejam disponibilizados não estão na posse do Conselho de Ministros, nem do Primeiro-Ministro, encontrando-se os mesmos, a existirem, na posse da CTI ou da CA e constatando-se que estes estes organismos não têm nenhuma conexão orgânico-funcional com o Conselho de Ministros ou com o Primeiro-Ministro que justifique a sua demanda no âmbito do presente processo de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, disciplinado nos artigos 104.º e seguintes do CPTA, o STA é hierarquicamente incompetente para conhecer do presente processo.

(sumário elaborado pela relatora – art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil).

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. RELATÓRIO

1. A... - ASSOCIAÇÃO, melhor sinalizada nos autos, intentou no Supremo Tribunal Administrativo, sob a forma de ação popular, a presente intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, contra o CONSELHO DE MINISTROS, o PRIMEIRO-MINISTRO, o MINISTÉRIO DAS INFRAESTRUTURAS, o MINISTRO DAS INFRAESTRUTURAS, a COMISSÃO TÉCNICA INDEPENDENTE, a COORDENADORA-GERAL DA COMISSÃO TÉCNICA INDEPENDENTE e a COMISSÃO DE ACOMPANHAMENTO, todos igualmente identificados nos autos, formulando o seguinte pedido:

“C. ..) Deverá ser dado provimento ao presente processo e em consequência, serem as autoridades requeridas intimadas a prestar as informações solicitadas, facultando fotocópias integrais do requerido, em prazo não superior a 4 (quatro) dias, com as legais consequências, e Ser a responsável identificada, condenada a título pessoal ao pagamento de 76,00 (setenta e seis euros), a título de sanção pecuniária compulsória, por cada dia de atraso em relação ao prazo fixado para o cumprimento da sentença (...)“

2. A requerente pretende, através do presente meio processual, aceder às atas de todas as reuniões, ordinárias ou extraordinárias, realizadas pela Comissão Técnica Independente, constituída pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2022, de 14-10; tendo em conta a informação prestada no Doc. 4 junto, a ata da 2.ª reunião, realizada pela Comissão de Acompanhamento; ao Plano de Trabalho e o cronograma estabelecido da Comissão Técnica Independente, assim como aos Critérios de avaliação que irão ser utilizados na Avaliação Ambiental Estratégica.

3. A 13.07.2023, o STA proferiu acórdão, no qual expendeu, para o que releva, a seguinte fundamentação:

«1- “(…)

2. O processo foi concluso ao Relator para se esclarecer se a espécie em que os autos foram distribuídos era correta e, após leitura do articulado e dos documentos que o acompanham, verifica-se que estamos perante pedido formulado a tribunal incompetente (artigos 13.º e 14.º do CPTA), pelo que, antes mesmo de se proceder à citação das entidades demandas nos termos do artigo 107.º do CPTA e de se promoverem as demais diligências previstas nos artigos 13.º e seguintes da Lei n.º 83/95, impõe-se conhecer desta questão, o que fazemos em conferência por razões de economia e celeridade processual, atento o funcionamento do STA (artigos 12.º, n.º 2 e 17.º, n.º 2 do ETAF).

Vejamos.

3. Da leitura do articulado resulta evidente que as informações e os documentos cujas cópias a Requerente pretende consultar, a existirem, não estão na posse, nem do Conselho de Ministros, nem do Primeiro-Ministro.

Com efeito, afirma expressamente a Requerente o seguinte:

- no artigo 67.º do Requerimento Inicial

“(...) No dia 20-06-2023, a Requerente recebeu a resposta da Sra. Secretária da Direção da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, através de mensagem de correio eletrónico, dando nota do Ofício nº I/1588/2023/SGPCM, do Senhor Secretário-Geral AA - Doc. 2:

“(...) não tem, à sua guarda, nesta data, a documentação requerida.

Adicionalmente, cumpre referir que o apoio administrativo à Comissão Técnica Independente e à Comissão de Acompanhamento, criadas pelas Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2022 é, nos termos do n.º 17 da mesma, assegurado pelo Laboratório Nacional de Engenharia Civil, I.P..”

- no artigo 73.º do Requerimento Inicial

“(...) Finalmente, no passado dia 28-06-2023, a Requerente recebeu a resposta do Gabinete do Senhor Primeiro-Ministro, assinada pelo Senhor Chefe de Gabinete BB, remetendo a prestação de informações para as Comissões, a saber a Comissão Técnica Independente, e a Comissão de Acompanhamento, escusando-se à prestação de qualquer informação. (Doc. 5) (...)”.

4. Assim, do alegado no articulado do Requerimento Inicial e dos documentos juntos com o mesmo, resulta mais que evidente que a informação e os alegados documentos a que a Requerente pretende ter acesso não se encontram na posse do Conselho de Ministros, nem do Primeiro-Ministro: estas Entidades já deram nota desse facto à Requerente e a mesma nada alega no sentido de infirmar esse facto, ou seja, a Requerente não alega que os documentos e a informação a que pretende aceder estão na posse daquelas Entidades apesar de as mesmas lhe terem comunicado que não dispõe dos mesmos e que essas informações apenas podem ser obtidas junto de outras entidades.

Pelo contrário, para sustentar a decisão de demandar do Conselho de Ministros e o Primeiro-Ministro no âmbito da presente intimação a Requerente apenas alega que o Conselho Ministros tem competência (nos termos dos artigos 199.º e 200.º da CRP e da RCM n.º 89/2022) para “dirigir os trabalhos” e “deliberar sobre assuntos da competência do Governo que lhe venham a ser apresentados pelo Primeiro Ministro”, mas em nenhum momento indica que o Conselho de Ministros tenha deliberado sobre as questões a cuja informação pretende alegadamente ter acesso; e, no caso do Primeiro-Ministro, limita-se igualmente a alegar a sua competência constitucional e orgânico-funcional na condução do Governo e para a prática do acto de designação da Coordenadora-Geral da Comissão Técnica Independente, sem, em qualquer momento, sustentar que daí advenha a posse de qualquer documento ou informação a que alegadamente pretende aceder. Mais, é a Requerente que expressamente reconhece que a informação a que pretende alegadamente aceder se encontra na posse da Comissão Técnica Independente e não foi ainda, sequer, objeto de qualquer decisão administrativa por outra Entidade Demandada:

-Artigo 107º da p.i.

(…)Por razões óbvias, da própria natureza das questões, é a Coordenadora-Geral da CTI que tem o domínio e disponibilidade da informação mais relevante, não estando, por exemplo, na disponibilidade do Conselho de Ministros, nem do próprio Primeiro Ministro o acesso à informação, sendo ainda certo que, ambos foram diligentes na resposta, bem como no encaminhamento do pedido de informação pretendida, pelo que, em obediência aos princípios da colaboração entre a administração e administrados, e até da boa fé nos termos gerais, não faria sentido, serem estes penalizados por algo que não está diretamente sobre a sua alçada, mas sim na dependência de terceiros, in casu, na Coordenadora-Geral da CTI, que, para mais, parece não estar disposta a colaborar na disponibilização da informação (...)”.

Tal é suficiente para que seja manifestamente evidente, à luz do disposto no artigo 24.º do ETAF, a falta de competência hierárquica deste STA para apreciar o pedido, uma vez que o Conselho de Ministros e o Primeiro-Ministro são, segundo o alegado pela Requerente, partes manifestamente ilegítimas.

Nestes termos, e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em julgar o Conselho de Ministros e o Primeiro-Ministro partes ilegítimas e este Supremo Tribunal Administrativo hierarquicamente incompetente para conhecer do pedido formulado nestes autos em primeira instância e julgar competente para o seu conhecimento o TAC de Lisboa, para onde os autos serão remetidos.

Custa do Incidente 1,5 LJC nos termos do disposto no artigo 20. º, n.º 3 da Lei n.º 83/95, de 31 de agosto (1/2 das custa do incidente que normalmente seriam devidas), tendo em conta o manifesto mau uso do serviço de justiça pela Requerente»»

4. A Requerente, notificada do Acórdão de 13.07.2023 que julgou o Conselho de Ministros e o Primeiro Ministro partes ilegítimas e este Supremo Tribunal Administrativo hierarquicamente incompetente para conhecer do pedido formulado nestes autos em primeira instância e julgar competente para o seu conhecimento o TAC de Lisboa, para onde os autos serão remetidos-, vem dele interpor RECURSO DE APELAÇÃO PARA O PLENO DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, nos termos dos artigos 140.º, n.º 1, 141.º, n.º 1, 142.º, n.º 3, alínea d), 143.º, n.º 1, 144.º, n.º 2, 147.º e 149.º, n.º 1, do CPTA, e artigo 25.º, n.º 1, alínea a), do ETAF, para o que formulou alegações, que rematou com as seguintes conclusões:

«a) A Requerente interpôs, sob a forma de ação popular, intimação para a prestação de informações, consulta de processos e/ou passagem de certidões, contra, além do mais, o Conselho de Ministros, o Primeiro-ministro, a Comissão Técnica Independente, a Coordenadora-Geral da Comissão Técnica Independente e a Comissão de Acompanhamento, requerendo a prestação de informações e acesso a documentos que decorrem, unicamente, do cumprimento da Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2022 (do Conselho de Ministros).

b) À revelia das normas da aludida Resolução, entendeu este STA que “após leitura do articulado e dos documentos que o acompanham, verifica-se que estamos perante pedido formulado a tribunal incompetente (artigos 13.º e 14.º do CPTA), pelo que, (…) resulta evidente que as informações e os documentos cujas cópias a Requerente pretende consultar, a existirem, não estão na posse, nem do Conselho de Ministros, nem do Primeiro-Ministro”,

(…) “é a Requerente que expressamente reconhece que a informação a que pretende alegadamente aceder se encontra na posse da Comissão Técnica Independente”. Concluindo assim em julgar o Conselho de Ministros e o Primeiro-Ministro partes ilegítimas e este STA hierarquicamente incompetente para conhecer do pedido formulado nos autos, em primeira instância, remetendo, no dia imediatamente seguinte (e vedando qualquer possibilidade de reação da Requerente), o processo para o TAC de Lisboa.

c) Ou seja, este STA reconhece, de forma expressa, que os documentos cujas cópias a Requerente pretende consultar, a existirem, não estão na posse, nem do Conselho de Ministros, nem do Primeiro-Ministro, mas sim na posse da Comissão Técnica Independente;

d) A (escassa) autonomia atribuída àquela Comissão Técnica Independente, por meio da aludida Resolução, não compreende independência, e personalidade judiciária, para estar em juízo (vd. pontos 1, 2 e 3 da aludida Resolução)

e) É por demais óbvia (e pode desde já prever-se…) qual será a decisão do TAC de Lisboa, originando um verdadeiro conflito negativo de jurisdição, apenas porque este STA não cuidou de analisar qual a natureza jurídica da Comissão Técnica Independente.

f) Assim, a decisão do STA encontra-se viciada, porquanto a explicação contida e acolhida por este STA – a de que os documentos pertencem à Comissão Técnica Independente, e será essa a entidade a pronunciar-se acerca dos mesmos - conduz, a resultado oposto ao adotado no segmento decisório, havendo clara contradição entre os fundamentos e a decisão, porquanto deveria ter considerado ser aquela entidade desprovida de personalidade judiciária, sendo, de facto, o Conselho de Ministros responsável por tal atuação, porquanto a criou.

g) Os fundamentos que alicerçam o presente aresto, conduzem, necessariamente, à decisão de competência deste STA, por haver manifesta legitimidade passiva do Conselho de Ministros.

h) Concomitantemente, assistimos a uma contrariedade real entre a fundamentação e as suas premissas, de facto e de direito, tecidas no Acórdão e a decisão, porquanto existe um vício no raciocínio dos julgadores: a fundamentação aponta num sentido e a decisão segue caminho diferente.

i) Finalmente, a decisão faz ainda menos sentido, quando, em situação análoga (perante situações fácticas essencialmente idênticas e no âmbito do mesmo regime jurídico, foram proferidas decisões opostas sobre a mesma questão fundamental de direito), este Tribunal se pronunciou acerca de idêntica matéria, de forma oposta:

-Nomeadamente, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo: 0249/22.5BELSB, de 30-06-2022, disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/3a0ac32608cdd27d8025887700371fa8?OpenDocument&ExpandSection=1

“I- Para o conhecimento e julgamento, em 1ª instância, de uma Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias em que se questiona a aplicação de normas de uma “Resolução do Conselho de Ministros” (no caso, a RCM nº 157/2021), ou seja, de normas da autoria manifesta do “Conselho de Ministros”, Entidade listada na subalínea iii) da alínea a) do nº 1 do art. 24º do ETAF, é hierarquicamente competente o Supremo Tribunal Administrativo (Secção de Contencioso Administrativo), pois que a competência é determinada, em tal norma, pela autoria do ato ou da omissão em questão: se a Entidade Autora do ato ou da omissão em causa for uma das incluídas nas várias subalíneas do nº 1 daquele art. 24º, a competência pertencerá a este STA”

j) Entende assim, a ora recorrente, que o STA fez uma incorreta aplicação do direito, pois que, em face da situação concreta dos autos, e do acórdão fundamento, impunha-se solução jurídica diferente da produzida no Acórdão agora Recorrido.

k) Apreciação que desde já se requer,

Mais acrescenta,

l) Conforme decorre do próprio Código Civil (vd. artigo 199.º do CC), as Comissões Especiais, em regra, não têm personalidade jurídica, só a possuindo quando a mesma for expressamente requerida e concedida, o que in casu, manifestamente não aconteceu.

m) Não tendo a Comissão Técnica Independente (nem a Comissão de Acompanhamento) personalidade jurídica (vd. artigo 5.º, n.º 3 do CPC) – veja-se o artigo 2.º, n.º 1 do Regimento da CTI, disponível em https://aeroparticipa.pt/regimento-da-cti/ -, dispõe o n.º 3 do artigo 10.º do CPTA que:

“Os processos que tenham por objeto atos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença.”

n) Mais referindo os n.ºs 4 e 5 do aludido artigo 10.º que:

“4- O disposto nos n.ºs 2 e 3 não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada um órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público, ao ministério ou à secretaria regional que devem ser demandados.

5- Quando, na situação prevista no número anterior, a citação for feita no órgão indicado na petição, considera-se citada a pessoa coletiva, o ministério ou a secretaria regional a que o órgão pertence.”

o) Ora, é manifesto que, tanto a CTI como a CA, estão na dependência do Conselho de Ministros e do Primeiro-Ministro (pertencendo-lhes no sentido do n.º 5 do artigo 10.º do CPTA), sendo estes que, têm a competência e obrigação de ordenar e obrigar aquelas a entregar a informação pretendida.

p) Nem se poderá invocar qualquer competência do Ministério das Infraestruturas em face da CTI ou da CA, porque não é perante este que estas “respondem” hierarquicamente, limitando-se a ser o Ministério sectorial, a quem o Conselho de Ministros e o Primeiro-Ministro incumbiu a CTI de apresentar o relatório da Avaliação Ambiental Estratégica.

III- DO PEDIDO

NESTES TERMOS,

E nos melhores de Direito que V. Exas sempre suprirão, deverá o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência ser revogado o Acórdão de 13-07-2023, com as legais consequências.»

5. Em 10/08/2023, proferiu-se despacho do seguinte teor:

«Por acórdão de 13.07.2023, a fls. 91/Sitaf, foi declarada a incompetência em razão da hierarquia deste STA para os termos da presente intimação com fundamento na ilegitimidade passiva do Conselho de Ministros e do Primeiro-Ministro, e ordenada a baixa dos autos ao TAC de Lisboa para prossecução da instância quanto aos demais Demandados, tramitação que se mostra efetivada em 1ª Instância conforme despacho a fls.102/sitaf e resposta do Ministério das Infraestruturas junta a fls.133/Sitaf.

Por requerimento a fls. 110/Sitaf de 31.07.2023 a Requerente deduziu recurso para o Pleno do acórdão de 13.07.2023 proferido nos autos, o que configura a interposição de recurso da decisão intercalar que admite impugnação autónoma mediante apelação a processar segundo o regime do artº 644º nº 2 al. b) do CPC, ex vi artº 142º nº 5 in fine, CPTA (António Geraldes, Recursos no novo Código de Processo Civil, Almedina/2013, pág.154; Aroso de Almeida/Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina/2021, págs. 1142-1143).

Pelo exposto, por estar em tempo, ser admissível e ter a Requerente legitimidade, admito o recurso de apelação do acórdão de 13.07.2023, a subir de imediato, em separado e no efeito suspensivo. Notifique os Recorridos para contra-alegar, querendo, em 15 dias (artº 147º/2 CPTA).»

6. O CONSELHO DE MINISTROS E O PRIMEIRO-MINISTRO vieram apresentar contra-alegações, que finalizaram com as seguintes conclusões:

«A. O Recorrente requereu a intimação dos Recorridos para a prestação de alegadas informações produzidas pela Comissão Técnica Independente, criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2022, de 14 de outubro, para avaliar as opções estratégicas para aumentar a capacidade aeroportuária da região de Lisboa, bem como pela respetiva Comissão de Acompanhamento, criada pela mesma Resolução.

B. Por Acórdão de 13.07.2023, proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo nos autos, foram os Recorridos Conselho de Ministros e Primeiro-Ministro absolvidos da instância e o tribunal julgado hierarquicamente incompetente para conhecer do pedido.

C. Isto por entender o Supremo “que as informações e os documentos cujas cópias a Requerente pretende consultar, a existirem, não estão na posse nem do Conselho de Ministros, nem do Primeiro-Ministro.”, não estando demonstrada qualquer conexão destes órgãos com o peticionado.

D. A norma legal habilitante para a criação da Comissão Técnica Independente e da Comissão de Acompanhamento é o art.º 28.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, que estabelece a possibilidade de criação, por resolução do conselho de ministros, de estruturas de missão, para a prossecução de missões temporárias que não possam, fundamentadamente, ser desenvolvidas pelos serviços existentes.

E. Enquanto órgãos temporários da Administração direta, as estruturas de missão não têm personalidade jurídica, nem personalidade judiciária, nem legitimidade passiva.

F. Concretamente, no âmbito das intimações para a prestação de informações, determina o artigo 105.º/1 do CPTA que "a intimação deve ser requerida contra (…) o ministério (…) cujos órgãos sejam competentes para facultar a informação ou a consulta, ou passar a certidão”.

G. Logo, a personalidade judiciária e a correspondente legitimidade passiva assistem ao Ministério das Infraestruturas.

H. O Recorrente insiste em defender a intimação do Conselho de Ministros e do Primeiro-Ministro a prestarem informações que são alheias a ambos os órgãos.

I. E que dizem respeito a estrutura de missão criada ao abrigo do art.º 28.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, para desenvolver trabalhos relativos às opções estratégicas para aumentar a capacidade aeroportuária da região de Lisboa,

J. Logo, ínsitos à competência do Ministério das Infraestruturas, ao qual será entregue o respetivo resultado (cf. artigo 27.º/1 do Decreto-Lei n.º 32/2022 e n.º 19 da RCM n.º 89/2022).

K. Esquece o Recorrente que ao Conselho de Ministros ou ao Primeiro-Ministro não está atribuída qualquer competência conexa com a atividade da estrutura de missão em causa, tendo apenas o Conselho aprovado a Resolução do Conselho de Ministros que a criou, como impõe o n.º 1 do art.º 28.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, e o Primeiro-Ministro designado a coordenadora-geral, como prevê a mencionada Resolução.

L. A competência não se presume (cf. 3.º e 36.º do Código do Procedimento Administrativo e art.º 266.º da Constituição da República).

M. Nem o Conselho de Ministros, nem o Primeiro-Ministro têm na sua posse quaisquer informações ou documentos produzidos pela Comissão Técnica ou pela Comissão de Acompanhamento.

N. Tanto mais que tanto o Conselho de Ministros como o Primeiro-Ministro informaram o Recorrente que não dispõem da informação, indicando quem a poderia deter, para efeitos do cumprimento do dever de informação.

O. Em suma, para a prestação de informações pretensamente produzidas por uma estrutura de missão integrada, nos termos do art.º 28.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, no Ministério das Infraestruturas, deve apenas este figurar nos autos como Requerido (cfr. n.º 2 do art.º 10.º do CPTA), na esteira do já decidido nos presentes autos pelo STA, ex vi artigo 27.º/1 do Decreto-Lei n.º 32/2022 e n.º 19 da RCM n.º 89/2022.

P. E devendo em conformidade absolver-se os ora Recorridos Conselho de Ministros e Primeiro-Ministro da instância, nos termos do n.º 2 do art.º 89.º do CPTA ex vi al. e) do n.º 4 do mesmo artigo, confirmando-se a incompetência do Supremo Tribunal Administrativo para conhecer do pedido.

7. A... - ASSOCIAÇÃO, ora recorrente, veio ao abrigo do artigo 8.º do CPTA, expor e requerer o seguinte:

«1. Na mesma linha do invocado nas motivações e conclusões do recurso apresentado, veio a Coordenadora-geral da CTI Professora CC, assumir a dois órgãos de comunicação social – TVI/CNN em 10.11.2023 https://cnnportugal.iol.pt/videos/exclusivo-queixa-crime-na-pgrcontra-comissao-tecnica-que-estuda-novoaeroporto/654e94eb0cf25f99538a9466; RTP em 17.11.2023 https://www.rtp.pt/play/p11144/a-prova-dos-factos - que os contactos entre a CTI e o Governo eram feitos através do então Chefe de Gabinete do Primeiro Ministro Professor BB e não com o Ministério das Infraestruturas;

2. Não obstante, conforme é do conhecimento público e resulta da comunicação ao País do dia 09.11.2023 constante da página oficial da Presidência da República, irão existir eleições legislativas no próximo dia 10.03.2024:

“(…)

Portugueses,

Chamado a decidir sobre o cenário criado pela demissão do Governo, consequência da exoneração do Primeiro-Ministro, optei pela dissolução da Assembleia da República e a marcação de eleições em 10 de março de 2024.

(…) https://www.presidencia.pt/atualidade/toda-aatualidade/2023/11/comunicacao-ao-pais-do-presidente-da-republica/;

3. Acresce que: o Decreto do Presidente da República n.º 102-A/2023, de 13.11, dispõe que:

“O Presidente da República decreta, nos termos do artigo 133.º, alínea h), da Constituição, o seguinte:

Na sequência da proposta agora submetida pelo Primeiro-Ministro, o Presidente da República exonerou, a pedido dos próprios e com efeitos imediatos, DD das funções de Ministro das Infraestruturas bem como EE do cargo de Secretário de Estado da Economia.”

https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/11/21901/0000200002.pdf ;

4. Sendo que, o Decreto do Presidente da República n.º 102-B/2023, de 15.11, veio decretar expressamente que:

“O Presidente da República decreta, nos termos do artigo 133.º, alínea h), da Constituição, o seguinte:

Na sequência da proposta submetida pelo Primeiro-Ministro, o Presidente da República nomeou FF para o cargo de Secretário de Estado Adjunto e das Infraestruturas.

”https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/11/22101/0000200002.pdf ;

5. Em simultâneo (15.11.2023) foi publicada uma nota no site oficial da Presidência da República com o seguinte teor:

“Nos termos do número 2 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 32/2022, de 9 de maio, com a exoneração do Ministro das Infraestruturas as suas funções foram assumidas pelo Primeiro-Ministro.

Assim, o Presidente da República aceitou a proposta de recondução de FF, anterior Secretário de Estado das Infraestruturas, como novo Secretário de Estado Adjunto e das Infraestruturas, na dependência do Primeiro-Ministro.”

https://www.presidencia.pt/atualidade/toda-aatualidade/2023/11/primeiro-ministro-assume-funcoes-de-ministro-das-infraestruturas-e-presidente-da-republica-aceita-nomeacao-desecretario-de-estado-adjunto-e-das-infraestruturas/ ;

6. O n.º 2 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 32/2022, de 09.05, que aprovou o regime de organização e funcionamento do XXIII Governo Constitucional, define que:

“O Primeiro-Ministro pode exercer transitoriamente as competências atribuídas pelo presente decreto-lei a um/a Ministro/a, em caso de cessação de funções deste/a”;

7. Significando isto que, até à tomada de posse do Governo que resultar das eleições do dia 10.03.2024, o Primeiro-Ministro assume as funções do Ministro das Infraestruturas;

8. O novel Secretário de Estado Adjunto e das Infraestruturas, na dependência do Primeiro-Ministro, ainda não tem competências delegadas, pelo que, se desconhece que atribuições irá ter,

9. Não olvidando que, tal como decorre do n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 32/2022, de 09.05, que aprovou o regime de organização e funcionamento do XXIII Governo Constitucional:

“As/Os secretárias/os de Estado não dispõem de competência própria, exceto no que se refere aos respetivos gabinetes, e exercem, em cada caso, a competência que neles seja delegada pelo Primeiro-Ministro ou pela/o ministra/o respetiva/o”;

10. Em face do supra exposto, e estando em causa no presente recurso, além do mais, saber-se se a CTI “responde” perante o Conselho de Ministros, o Primeiro-Ministro, ou perante o Ministério das Infraestruturas, de modo a definir qual o tribunal competente, para conhecer do fundo da causa;

11. Dúvidas não restam que, compete ao Primeiro-Ministro tal tutela, pelo que, pelo menos, ao abrigo dos princípios da celeridade, da tutela jurisdicional efectiva, pro actione, e pela proibição da práctica de actos inúteis, deverá o presente recurso proceder, considerando-se competente a secção de contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, para conhecer do mérito da causa.»

8. Subidos os autos, foi o Ministério Público junto deste Supremo Tribunal notificado nos termos do artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, não tendo emitido parecer.

9. Em 24/05/2024, proferiu-se despacho a determinar a notificação das partes para se pronunciarem, querendo, sobre a possibilidade de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, com o seguinte teor, que se passa a transcrever:

«Conforme é do conhecimento público, a CTI já entregou o relatório final que elaborou ao Governo atualmente em funções.

Efetuada uma pesquisa no google, constatamos que no site da CTI “AeroParticipa” está disponibilizada informação sobre os seguintes pontos:

“

Relatório Ambiental

Declaração AmbientalParecer da Comissão de AcompanhamentoSumário ExecutivoRelatório AmbientalResumo Não Técnico Relatório da Consulta Pública

Relatório Técnicos Complementares (RTC) ao Relatório Ambiental

PT1 - Relatório Síntese (sem Anexos)

PT1 - Anexo 1 - Estudo da evolução histórica AHDPT1 - Anexo 2 - Projeção da procura aeroportuária agregadaPT1 - Anexo 3 - Projeção da procura aeroportuária com constrangimentosPT1 - Anexo 4 - Projeções da procura nos acessos terrestres

PT2 - Relatório Síntese (PACARL) (sem Anexos)

PT2 - Anexo 1 - Análise de VentosPT2 - Anexo 2 - Capacidade e DimensionamentoPT2 - Anexo 3 - Carga AéreaPT2 - Anexo 4 - Cronograma de Execução das Opções EstratégicasPT2 - Anexo 5 - CAPEX das Opções EstratégicasPT2 - Anexo 6 - Cronograma FinanceiroPT2 - Anexo 7 - Transição EnergéticaPT2 - Anexo 8 - Classificação de AeronavesPT2 - Anexo 9 - Espaço Aéreo, Procedimentos e Infraestruturas de NavegaçãoPT2 - Anexo 10 - Relatório da Análise de Curto PrazoPT2 - Anexo 11 - VertiportPT2 - Anexo 12 - LayoutsPT2 - Anexo 13 - Oficio EMFA

PT3 - Relatório Síntese (sem Anexos)

PT3 - Anexo 1 - Território e Acessibilidades Rodo e Ferroviárias 1PT3 - Anexo 2 - Território e Acessibilidades Rodo e Ferroviárias 2

PT4 - Relatório Síntese (sem Anexos)

PT4 - Anexo 1 - Condicionalismos nos domínios das dinâmicas sociaisPT4 - Anexo 2 - Condicionalismos nos domínios da biodiversidade, áreas naturais e avifaunaPT4 - Anexo 3 - Condicionalismos nos domínios da floresta de montadoPT4 - Anexo 4 - Condicionalismos nos domínios dos riscos naturais e tecnológicosPT4 - Anexo 5 - Estrutura e conteúdos do sistema de informação geográfica de suporte

PT5 - Relatório Síntese (sem Anexos)

PT5 - Anexo 1 - Conectividade Aeroportuária e Comércio InternacionalPT5 - Anexo 2 - Conectividade aérea e desenvolvimento regionalPT5 - Anexo 3 - Análise Input-OutputPT5 - Anexo 4 - Estudo Económico da Desativação e Renaturalização do AHDPT5 - Anexo 5 - Análise FinanceiraPT5 - Anexo 6 - Estudo Económico do Contrato de ConcessãoPT5 - Anexo 7 - Análise custo-benefício

PT6 - Relatório Síntese (sem Anexos)

PT6 - Anexo A - Análise legal do modelo de financiamento face aos regulamentos europeusPT6 - Anexo B - Análise e enquadramento das opções segundo o Contrato de ConcessãoPT6 - Anexo C - Restrições legais, designadamente ambientais, que impeçam a realização do projeto ou que impliquem riscosPT6 - Anexo D - Análise do regime de expropriaçõesPT6 - Anexo E - Estudo dos direitos dos antigos proprietários dos terrenos do AHDPT6 - Anexo F - Ações necessárias ao nível governamental e a legislação aplicável para o desenvolvimento do Projeto

A disponibilização pública de informação sobre a matéria referenciada nos pontos que se transcreveram, de acesso livre a todos quantos pretendam aceder a essa informação, e por conseguinte, à Requerente, entretanto ocorrida, constitui uma situação de facto suscetível de operar a extinção da presente instância recursiva por inutilidade superveniente da lide, pelo que, com vista a evitar a pratica de atos inúteis e como tal proibidos por lei – artigo 130.º do CPC- e inclusivamente, de se estar a reabrir um eventual conflito entre as partes com a decisão que se irá proferir, quando os tribunais são órgãos de pacificação social, ordeno que se notifique a Recorrente para no prazo de 5 dias se pronunciar, querendo, face à eventual inutilidade superveniente da presente instância recursiva. Mais se concede, igual prazo, aos Recorridos, após notificação da resposta que venha a ser dada pela Recorrente quanto a essa questão ou o decurso desse prazo de 5 dias concedido àquela, para se pronunciarem.

Notifique.»

10. O CM respondeu, concordando com a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, com custas a cargo da autora/ recorrente.

11. A recorrente respondeu, manifestando o seu interesse na manutenção da lide para a obtenção dos documentos solicitados, alegando que da «consulta aos links disponibilizados pelo Tribunal, constata a Requerente que nenhuma das atas da Comissão Técnica Independente foi disponibilizada».

II- QUESTÕES A DECIDIR

12. Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente - as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 635.º nº 4 e 639º nº 1 do CPC, ex vi dos artigos 1º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) - as questões a decidir no presente recurso são as de saber se o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento em matéria de direito, o que passa por determinar se o STA decidiu erradamente ao julgar que o Conselho de Ministros e o Primeiro-Ministro são partes ilegítimas no âmbito dos presentes autos de intimação para a prestação de informações, e que, com esse fundamento que o STA é incompetente em razão da hierarquia para conhecer dos pedidos formulados, sendo a competência do TAC de Lisboa.

13. Antes, porém, coloca-se a questão prévia, suscitada oficiosamente, de saber se em face da publicação do relatório elaborado pela CTI e dos estudos, pareceres e demais elementos disponibilizados em plataforma eletrónica acessível a todos os cidadãos, o prosseguimento da presente lide deixou de ter utilidade para a ora recorrente, por eventualmente já se encontrar satisfeita a sua pretensão.

Na resposta que a Recorrente apresentou para efeitos do exercício do seu direito ao contraditório a mesma opôs-se à extinção da instância, alegando ter interesse no prosseguimento da lide por entender que a sua pretensão ainda não foi satisfeita, dado que, consultados os links indicados pelo Tribunal nenhuma das atas da CTI a que cujo conteúdo pretende aceder foi aí disponibilizada.

A extinção da instância por inutilidade superveniente da lide é um mecanismo processual previsto no Código de Processo Civil para obviar ao prosseguimento de processos judiciais em que se verifique a desnecessidade de ver apreciada judicialmente a pretensão formulada no processo por, entretanto a mesma ter sido satisfeita, assim se obviando a que os tribunais despendam tempo e recursos na prolação de decisões já sem interesse para as partes e para a pacificação social.

No caso, perante a divulgação do relatório final elaborado pela CTI e dos demais documentos disponibilizados no site daquela entidade, afigurou-se ao tribunal como altamente provável, que a Recorrente já tivesse obtido, por essa via, a informação a que almejava aceder com o deferimento da pretensão formulada nos presentes autos ao ser-lhe possível aceder ao resultado do trabalho desenvolvido pela CTI e pelas demais entidades que participaram ou intervieram nesse processo.

Sucede que a Recorrente alega manter interesse no prosseguimento da lide, por não ter ainda conseguido aceder aos documentos identificados no r.i., logo, não pode este Tribunal, de forma segura e conscienciosa, sem mais, extinguir a presente instância com fundamento na sua inutilidade superveniente.

Nestes termos, perante a indicada oposição da Recorrente à extinção da instância, impõe-se conhecer do objeto do recurso interposto.

15. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

III. FUNDAMENTAÇÃO

A. DE FACTO

16. Os factos relevantes para a decisão da presente apelação, são os que constam do relatório que antecede.

III. B- DE DIREITO

18. Resulta do relatório que antecede, que a requerente dirigiu o pedido formulado de acesso aos documentos identificados no r.i. contra várias entidades, entre as quais, o CONSELHO DE MINISTROS E O PRIMEIRO-MINISTRO, e daí que esse requerimento de intimação para prestação de informações tenha dado entrada junto deste Supremo Tribunal Administrativo.

19. Entendeu o STA, “após leitura do articulado e dos documentos que o acompanham” constatar-se “que estamos perante pedido formulado a tribunal incompetente (artigos 13.º e 14.º do CPTA), pelo que, (…) resulta evidente que as informações e os documentos cujas cópias a Requerente pretende consultar, a existirem, não estão na posse, nem do Conselho de Ministros, nem do Primeiro-Ministro”. Em reforço desta afirmação, lê-se no acórdão recorrido que “é a Requerente que expressamente reconhece que a informação a que pretende alegadamente aceder se encontra na posse da Comissão Técnica Independente”. Partindo destes pressupostos, decidiu julgar o STA hierarquicamente incompetente para conhecer do pedido formulado nos autos, considerando o Conselho de Ministros e o Primeiro-Ministro partes ilegítimas, remetendo o processo para o TAC de Lisboa.

20. A Recorrente dissente da decisão proferida pelo STA, repudiando que a obrigação de prestar as informações que requereu não sejam da esfera de competência do Conselho de Ministros e do Primeiro-Ministro, uma vez que foi o Conselho de Ministros, através da RCM n.º 89/202, quem criou a CTI. Ademais, essa questão, a seu ver, ficou clara com a assunção da pasta das infraestruturas pelo Primeiro-Ministro, na sequência da demissão do então Ministro das Infraestruturas.

21. A questão nuclear a decidir é a de saber se o Acórdão de 13.07.2023 proferido pela Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal incorreu em erro de julgamento em matéria de direito, ao julgar, partindo da ilegitimidade passiva do Conselho de Ministros e do Primeiro Ministro, o STA incompetente em razão da hierarquia, para conhecer do pedido de intimação para a prestação de informações produzidas pela Comissão Técnica Independente (CTI) criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2022, de 14 de outubro, para avaliar as opções estratégicas para aumentar a capacidade aeroportuária da região de Lisboa, bem como pela respetiva Comissão de Acompanhamento, criada pela mesma Resolução, julgando competente para o efeito o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

O que dizer?

22. Tendo presente que o conhecimento do pressuposto processual da competência do tribunal é prioritário, embora se nos afigure, adiantando-se desde já, que a decisão a proferir pelo STA não poderia ser outra senão a de declarar a incompetência em razão da hierarquia do STA para conhecer os pedidos formulados no r.i., não se subscreve a fundamentação em que o acórdão recorrido se determinou para assim decidir ao fazer depender o juízo a que chegou sobre o pressuposto processual da incompetência hierárquica do STA da apreciação do pressuposto relativo à legitimidade do PM e do CM para serem demandados.

23. O dever de o juiz proferir decisão sobre o mérito de uma causa, depende da verificação dos pressupostos processuais previstos da lei adjetiva. Nas palavras de Antunes Varela e outros, os pressupostos processuais “são precisamente os elementos de cuja verificação depende o dever de o juiz proferir decisão sobre o pedido formulado, concedendo ou indeferindo a providência requerida. Trata-se das condições mínimas consideradas indispensáveis para, à partida, garantir uma decisão idónea e uma decisão útil da causa. Não se verificando algum desses requisitos, como a legitimidade das partes, a capacidade judiciária de uma delas ou de ambas, o juiz terá, em princípio, que abster-se de apreciar a procedência ou improcedência do pedido, por falta de um pressuposto essencial para o efeito” - cfr. Antunes Varela, Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, “Manual de Processo Civil”, 2ª ed., Coimbra Editora, 1985, pág. 104.

24. A ausência de um pressuposto processual compele o juiz a proferir uma decisão meramente processual, abstendo-se de apreciar o mérito, isto é, de estatuir sobre os interesses discutidos no processo. Assim, deve o juiz indeferir liminarmente a petição inicial sempre que o processo comporte despacho liminar; não o comportando, sempre que se aperceba desse vício, deve o juiz ordenar, por razões de economia e celeridade processual, que os autos lhe sejam feitos conclusos para despacho liminar; ou numa fase processual posterior, mas o mais tardar, em sede de despacho saneador, deve o juiz absolver o réu da instância ou, se esse for o caso e se encontrarem preenchidos os respetivos pressupostos legais, remeter o processo para o tribunal competente.

25. Ora, um dos pressupostos processuais mais relevantes, atinente ao tribunal, é a competência. A incompetência absoluta do tribunal, que pode ser em razão da nacionalidade, da matéria ou da hierarquia, constitui uma exceção dilatória nominada cujo conhecimento, nos termos do disposto no artigo 13.º do CPTA é de ordem pública e precede o de qualquer outra matéria, e cuja procedência obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância nos termos dos artigos 1.º, 13.º, 14.º, n.º 2 e 89.º, n.º 4, alínea a) do CPTA. A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente – artigo 5.º do E.T.A.F.

A questão da competência, porque precede logicamente a apreciação jurisdicional pelo tribunal competente de outras questões essenciais, naturalmente que também impede que se conheça da falta de outros pressupostos, como o da legitimidade das partes, uma vez que, sendo o tribunal incompetente o mesmo apenas é competente para declarar a sua própria incompetência e quando muito remeter os autos ao tribunal competente.

26. A Constituição da República Portuguesa (CRP) estabelece que o nosso sistema judicial é composto por várias categorias ou ordens de tribunais, enquanto órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo. Um tribunal é competente para o julgamento de certa causa quando os critérios determinativos da competência lhe atribuem a medida de jurisdição que é a suficiente e adequada para essa apreciação e a competência assim delimitada denomina-se competência jurisdicional. Como explicita Antunes Varela, “Cada um dos órgãos judiciários, por virtude da divisão operada a diferentes níveis, fica apenas com o poder de julgar num círculo limitado de ações, e não em todas as ações que os interessados pretendam submeter à sua apreciação jurisdicional.” - cfr. ANTUNES VARELA, in Manual de Processo Civil, 2ª edição, página 195.

27. A competência, como medida de jurisdição atribuída a cada tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, determina-se pelos termos em que a ação é proposta, isto é, pela causa de pedir e pedido respetivos- cfr. artigo 5.º do ETAF. Como escreve Manuel de Andrade, «A competência do tribunal – ensina REDENTI – “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)”, é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do Autor. E o que está certo para os elementos objetivos da ação está certo ainda para a pessoa dos litigantes.» Diz ainda esse autor que «A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da ação. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão.» - cfr. MANUEL DE ANDRADE - in “Noções Elementares de Processo Civil”, 1979, página 91.

A competência jurisdicional afere-se pela substância do pedido formulado, isto é, pela pretensão do autor e pela relação jurídica subjacente ou factos com relevância jurídica concretizadores da causa de pedir, tal como são expostos, não interessando para a determinação da competência do tribunal o modo como esses factos são considerados pelo autor, isto é, a sua interpretação subjetiva desses factos. À determinação da competência do tribunal interessa a relevância objetiva desses factos (ou seja, o modo como eles são considerados pelo Tribunal).

Dentro destas coordenadas, não interessa para o juízo a formular quanto à competência do Tribunal, as questões atinentes à idoneidade do processual utilizado, bem como a verificação dos demais pressupostos de que a lei faz depender a apreciação do mérito da causa, nem a verificação das condições de procedência da ação.

28. Precise-se que a “A repartição do poder de julgar entre os vários tribunais faz-se em vários planos, segundo diferentes critérios” - cfr. Antunes Varela e outros, ob. cit. pág.198. Se a competência em razão da matéria é a competência das diversas ordens de tribunais disposta horizontalmente, a competência em razão da hierarquia é a competência das diversas ordens de tribunais disposta verticalmente. “Dentro de cada espécie ou categoria de tribunais pode haver diferentes ordens de tribunais dispostos em planos verticais, como numa pirâmide judiciária, com funções distintas, sucessivamente mais delicadas. (…) A competência em razão da hierarquia é assim a que resulta da distribuição de funções entre as diferentes ordens de tribunais escalonados verticalmente, dentro da mesma espécie ou categoria” - ob. cit.pág.212.

Com a fixação de regras de competência em função da hierarquia não se pretende estabelecer qualquer relação de subordinação dos juízes de primeira instância em relação aos juízes dos tribunais superiores, mas apenas expressar a ordem sucessiva de apreciação e reexame das causas.

29. A competência da secção de contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo vem definida no artigo 24.º do ETAF, nele se dispondo, que «1. Compete à secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conhecer: a) Dos processos em matéria administrativa relativos a ações ou omissões das seguintes entidades: (i)Presidente da República; (ii)Assembleia da República; (iii) Conselho de Ministros; (iv) Primeiro-Ministro, (…)». Como resulta do disposto nesta al. a) do n.º 1 do art.º 24.º do ETAF, o STA é o tribunal hierarquicamente competente para conhecer em 1.ª instância, das ações ou omissões praticadas pelos órgãos de soberania ou órgãos constitucionais, onde se incluem, as ações ou omissões imputáveis ao Conselho de Ministros ou ao Primeiro-Ministro.

30. A respeito desta norma, discute-se na doutrina se a referência a “ações ou omissões” dos órgãos que nela vêm elencados teve em vista o propósito do legislador nacional atribuir ao STA a competência para conhecer de todos os processos que tenham aquelas entidades como demandados, ou se teve a intenção mais restritiva de atribuir ao STA apenas a competência para conhecer dos processos impugnatórios de atos administrativos e das ações de condenação à prática de ato devido, excluindo os demais processos, como será o caso das ações que tenham por objeto matérias atinentes a contratos ou responsabilidade.

No sentido da interpretação restritiva da competência do STA prevista no art.º 24.º, n.º 1, al. a), do ETAF, circunscrevendo-a aos processos impugnatórios de atos administrativos e ações de condenação à prática de ato devido, veja-se Vieira de Andrade, in a Justiça Administrativa - Lições, 19.ª ed., Almedina, Coimbra, p. 135, nota 277; e, bem assim, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in CPTA e ETAF Anotados, vol.I, Almedina, Coimbra, 2004, anot.III ao art. 24.º. De referir que também Mário Aroso de Almeida, in Manuel de Processo Administrativo, 8.ª ed., Almedina Coimbra, 2024, pp. 222-223, criticando embora a solução legal, também não deixa de afirmar que a «previsão parece ter apenas em vista as ações relativas ao exercício de poderes de autoridade por parte dos órgãos elencados, respeitantes à prática, recusa ou omissão de atos administrativos ou de normas regulamentares, que até 2015 eram tramitados segundo a forma de ação administrativa especial».

31. Sem que se possa negar alguma pertinência a esta tese, a verdade é que o STA tem seguido uma interpretação lata do disposto no art.24.º, n.º 1, al. a) do ETAF, no sentido de caberem neste preceito todos os processos relativos aos órgãos e entidades nela indicados, que os tenham como demandados e não apenas os processos impugnatórios. Este entendimento, perante a literalidade do preceito, afigura-se-nos correto, sob pena de enveredarmos por uma solução contra legem.

32. Feito este parêntesis, regressando à questão objeto do recurso, é consensual, quer na perspetiva da doutrina, quer na da jurisprudência, que a competência do tribunal se afere pelo pedido do autor e pelos factos concretizadores da causa de pedir em que o mesmo se apoia, expressos na petição inicial, dado que tal pressuposto processual não depende da legitimidade das partes nem contende com o mérito ou demérito da pretensão formulada pelas partes. Para se reconhecer a competência do STA ao abrigo da al. a) n.º 1 do art.º 24.º do ETAF não basta tratar-se de um processo em que a parte demandada seja uma das entidades que aí vêm indicadas, como sucede in casu. Como dissemos, há que verificar se em função da pretensão do autor e da relação jurídica subjacente ou factos com relevância jurídica concretizadores da causa de pedir, tal como são expostos, os mesmos devem ser considerados pelo Tribunal, objetivamente relevantes para conferir competência ao tribunal, não interessando para a determinação da competência do tribunal o modo como esses factos são considerados pelo autor, isto é, a sua interpretação subjetiva desses factos.

33. A pretensão da requerente com a instauração do presente processo, traduz-se em ter acesso às atas de todas as reuniões, ordinárias ou extraordinárias, realizadas pela Comissão Técnica Independente, constituída pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2022, de 14-10, para assim passar a dispor das «informações discutidas em reuniões da Comissão Técnica Independente e da Comissão de Acompanhamento (públicas), bem como documentos de trabalho e técnicos respeitantes ao procedimento de análise estratégica e multidisciplinar do aumento da capacidade aeroportuária da região de Lisboa». Como tal, pretende que as entidades demandadas sejam intimadas a apresentar a documentação requerida, em prazo não superior a 4 dias.

34. Compulsado o r.i., tal como se refere no acórdão recorrido, verifica-se que para sustentar a decisão de demandar o Conselho de Ministros e o Primeiro-Ministro no âmbito da presente intimação, a Requerente apenas alega que o Conselho Ministros tem competência (nos termos dos artigos 199.º e 200.º da CRP e da RCM n.º 89/2022) para “dirigir os trabalhos” e “deliberar sobre assuntos da competência do Governo que lhe venham a ser apresentados pelo Primeiro Ministro”, mas em nenhum momento indica que o Conselho de Ministros tenha deliberado sobre as questões a cuja informação pretende alegadamente ter acesso; e, no caso do Primeiro-Ministro, limita-se igualmente a alegar a sua competência constitucional e orgânico-funcional na condução do Governo e para a prática do ato de designação da Coordenadora-geral da Comissão Técnica Independente, sem, em qualquer momento, sustentar que daí advenha a posse de qualquer documento ou informação a que alegadamente pretende aceder. Mais, é a Requerente que expressamente reconhece que a informação a que pretende alegadamente aceder se encontra na posse da Comissão Técnica Independente e não foi ainda, sequer, objeto de qualquer decisão administrativa por outra Entidade Demandada.

35. A Requerente escreveu no artigo 107.º do r.i.:«(…)Por razões óbvias, da própria natureza das questões, é a Coordenadora-Geral da CTI que tem o domínio e disponibilidade da informação mais relevante, não estando, por exemplo, na disponibilidade do Conselho de Ministros, nem do próprio Primeiro Ministro o acesso à informação, sendo ainda certo que, ambos foram diligentes na resposta, bem como no encaminhamento do pedido de informação pretendida, pelo que, em obediência aos princípios da colaboração entre a administração e administrados, e até da boa fé nos termos gerais, não faria sentido, serem estes penalizados por algo que não está diretamente sobre a sua alçada, mas sim na dependência de terceiros, in casu, na Coordenadora-Geral da CTI, que, para mais, parece não estar disposta a colaborar na disponibilização da informação (...)“.

36. Ademais, nos artigos 19.º e seguintes do r.i., a requerente aduz como fundamento para demandar o Ministério das Infraestruturas e o respetivo Ministro, que a matéria em causa no processo é da responsabilidade do Ministério das Infraestruturas e/ou do Ministro das Infraestruturas, enquanto tutela setorial, o que é atestado por vários diplomas aprovados em matéria de aviação civil, como o Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de junho, Decreto-lei n.º 186/2007, de 19 de maio, e Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, sendo o Ministério a entidade administrativa competente para no âmbito do exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos praticar os atos ou observar os comportamentos necessários à satisfação desses direitos .

37. Considerando que a própria Recorrente admite no r.i. que os documentos que pretende lhe sejam disponibilizados não estão na posse do Conselho de Ministros, nem do Primeiro-Ministro, encontrando-se os mesmos, a existirem, na posse da CTI ou da CA (Comissão de Acompanhamento) importa verificar se estes organismos têm alguma conexão orgânico-funcional com o Conselho de Ministros ou o Primeiro-Ministro que justifique a sua demanda no âmbito do presente processo de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, disciplinado nos artigos 104.º e seguintes do CPTA.

38. A CTI foi criada pela RCM n.º 89/2022 “para avaliar as opções estratégicas para aumentar a capacidade aeroportuária da região de Lisboa e coordenar e realizar a avaliação ambiental estratégica (AAE), nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de junho, na sua redação atual” - cfr. art.º 1.º. Pela mesma resolução criou-se também “a Comissão de Acompanhamento dos trabalhos da Comissão Técnica, presidida pelo presidente do CSOP, que reúne periodicamente por iniciativa do seu presidente ou de qualquer dos seus membros.” - cfr. art.º 8. Ora, o regime legal que regula a criação deste tipo de “Comissões” consta da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, em cujo artigo 28.º se prevê a possibilidade de criação, por resolução do Conselho de Ministros, de estruturas de missão, para a prossecução de missões temporárias que não possam, fundamentadamente, ser desenvolvidas pelos serviços existentes. Estas estruturas de missão são de duração limitada e têm objetivos contratualizados, estando o seu funcionamento dependente do apoio logístico da secretaria-geral ou de outro serviço executivo (n.º 2). Tratando-se de estruturas temporárias, ou seja, de órgãos temporários da Administração Direta do Estado, de acordo com as regras gerais, estas estruturas não têm personalidade judiciária, nem legitimidade passiva.

39. Realça-se que no ponto n.º 19 da RCM n.º 89/2022, se estabeleceu «que a Comissão Técnica conclui os trabalhos referidos no n.º 2 e no anexo à presente resolução até ao dia 31 de dezembro de 2023, mediante a entrega de um relatório final ao membro do Governo responsável pela área das infraestruturas, ouvida a Comissão de Acompanhamento”. Esta RCM foi alterada pela RCM n.º 86/2023, de 26.07.2023, mas manteve-se a obrigação de entrega do relatório final à mesma entidade.

40. Decorre do expendido, que a CTI é uma estrutura de missão criada ao abrigo do art.º 28.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, para desenvolver trabalhos relativos às opções estratégicas para aumentar a capacidade aeroportuária da região de Lisboa, ou seja, para prosseguir objetivos que integram as atribuições do Ministério das Infraestruturas, sendo a este departamento governamental que a mesma deverá entregar o relatório final, o que bem se compreende, considerando que é ao Ministro das Infraestruturas que incumbe a missão de “formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de infraestruturas na área dos transportes”. Conforme dispõe o n.º 1 do artigo 27.º da «Lei Orgânica» do XXIII Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 32/2022, de 9 de maio, na versão dada pelo Decreto-Lei n.º 17/2023, de 27 de fevereiro «O Ministro das Infraestruturas tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de infraestruturas na área dos transportes, incluindo a segurança dos mesmos, e das comunicações, bem como as políticas dos transportes marítimos e dos portos, incluindo a segurança dos mesmos.»

41. Não resulta da RCM n.º 89/2022, de 14.10, o estabelecimento de qualquer relação orgânica ou funcional entre o Conselho de Ministros, a CTI e a CM, não se identificando qualquer ato normativo que atribua ao Conselho de Ministros competência relativamente à CTI ou à CA. Quanto ao PM, a sua intervenção, nos termos do n.º 4 da RCM n.º 89/2022, de 14 de outubro, restringe-se à designação de um coordenador-geral, sob proposta conjunta do presidente do Conselho Superior de Obras Públicas, do Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável e do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas, o que em si mesmo não constitui fundamento para sustentar que a estrutura de missão em causa está na dependência do Primeiro-Ministro. Em suma, a referida RCM não atribui ao Conselho de Ministros, nem ao Primeiro-Ministro qualquer competência conexa com a atividade da estrutura de missão em causa. Daí que, certamente por não desconhecer o quadro que acabamos de delinear, a Recorrente tenha alegado o que alegou no artigo 107.º do requerimento inicial.

42. Alegando a própria recorrente que os documentos que pretende lhe sejam facultados não estão na posse do PM nem do CM, mas que os mesmos estão antes na posse da CTI e não detendo o PM, nem o CM qualquer poder para ordenar ou obrigar aquela CTI, é apodítico que de acordo com a relação material controvertida delineada pela recorrente no r.i., o STA é hierarquicamente incompetente para conhecer dessa mesma relação jurídica material controvertida. Como bem se escreve no acórdão recorrido «3. Da leitura do articulado resulta evidente que as informações e os documentos cujas cópias a Requerente pretende consultar, a existirem, não estão na posse, nem do Conselho de Ministros, nem do Primeiro-Ministro». Atendendo ao pedido formulado pela requerente e aos fundamentos que aduz para suportar a condenação do Conselho do Ministros e do Primeiro-Ministro, este STA não é competente em razão da hierarquia para conhecer do pedido de condenação deduzido contra essas entidades.

43. Na motivação de recurso que apresentou, a recorrente apela à seguinte jurisprudência veiculada no Acórdão deste STA, de 30.06.2022, proferido no processo n.º 0249/22.5BELSB:

“I- Para o conhecimento e julgamento, em 1ª instância, de uma Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias em que se questiona a aplicação de normas de uma “Resolução do Conselho de Ministros” (no caso, a RCM nº 157/2021), ou seja, de normas da autoria manifesta do “Conselho de Ministros”, Entidade listada na subalínea iii) da alínea a) do nº 1 do art. 24º do ETAF, é hierarquicamente competente o Supremo Tribunal Administrativo (Secção de Contencioso Administrativo), pois que a competência é determinada, em tal norma, pela autoria do ato ou da omissão em questão: se a Entidade Autora do ato ou da omissão em causa for uma das incluídas nas várias subalíneas do nº 1 daquele art. 24º, a competência pertencerá a este STA; caso negativo, o STA será incompetente.

II- Tal conclusão não depende de a Intimação ter sido requerida contra o “Conselho de Ministros” ou contra a “Presidência do Conselho de Ministros”, visto que não varia o fator legalmente determinante desta competência: a autoria da ação ou omissão questionada pelos Requerentes (no caso, o “Conselho de Ministros”).

(…)»

44. Essa jurisprudência não é transponível para a situação em análise nestes autos, não estando em discussão nenhuma questão relativa à aplicação de uma norma da resolução do Conselho de Ministros que suscite dúvidas, mas tão só a questão de saber se o Conselho de Ministros e o Primeiro-Ministro, perante os pedidos formulados pela recorrente e os fundamentos invocados para sustentar a obrigação daquelas entidades prestarem as informações que pretende obter com o processo, permitem ao julgador afirmar a competência hierárquica do STA para conhecer do processo.

Como vimos, embora a recorrente demande o Conselho de Ministros e o Primeiro-Ministro, os factos concretizadores da pretensão deduzida pela recorrente não suportam o pedido de condenação dirigido a essas entidades.

45. Por fim, vem a Recorrente invocar, através de requerimento que apresentou posteriormente às alegações de recurso, que em consequência da demissão do Senhor Ministro das Infraestruturas e da assunção dessas funções pelo Primeiro-Ministro até à tomada de posse do novo Governo que viesse a resultar das eleições legislativas antecipadas marcadas pelo Senhor Presidente da República para o dia 10.03.2024, não podem subsistir dúvidas em como é da sua competência disponibilizar as informações requeridas. Ademais invoca que, sendo igualmente certo que o Secretário de Estado Adjunto e das Infraestruturas, na dependência do Primeiro-Ministro não tem, nos termos do n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 32/2022, de 09.05, competência própria, exceto no que se refere ao respetivo gabinete, apenas exercendo, “em cada caso, a competência que neles seja delegada pelo Primeiro-Ministro ou pela/o ministra/o respetiva/o”, não restam dúvidas de que “compete ao Primeiro-Ministro tal tutela, pelo que, pelo menos, ao abrigo dos princípios da celeridade, da tutela jurisdicional efetiva, pro actione, e pela proibição da prática de atos inúteis, deverá o presente recurso proceder, considerando-se competente a secção de contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, para conhecer do mérito da causa».

46. Ao caso interessa recordar que se está no âmbito da aferição de um pressuposto processual da competência em razão da hierarquia do tribunal. Considerando que os factos invocados pela Recorrente, agora sob análise, ocorreram depois de instaurada a presente ação de intimação para a prestação de informações, tendo por irrefutável que a competência se fixa quando se instaura a ação, sendo, como regra, irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente, logo por este fundamento, improcede a pretensão da Recorrente com base na argumentação expendida no referido requerimento, pelo que nos dispensamos de outras considerações.

Termos em que se impõe decidir pela confirmação da decisão na parte em que julgou o STA incompetente em razão da hierarquia, para conhecer do presente pedido de intimação, embora com diferente fundamentação.

IV- Decisão

Nestes termos, acordam os Juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal em negar provimento ao presente recurso, confirmando-se, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido.

Custas pela Recorrente.

Notifique.

Lisboa, 26 de junho de 2024. – Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Cláudio Ramos Monteiro – Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (com declaração de voto em anexo) – Pedro Manuel Pena Chancerelle de Machete (com declaração de voto) (Pontos 30.A e 31: o STA só é competente em razão da hierarquia, nos termos do art.º 24-1 do ETAF, quando, de acordo com o pedido do autor ou requerente, esteja imediatamente em causa uma ação ou omissão específica de qualquer um dos órgãos mencionados nesse preceito.) – Pedro José Marchão Marques (com voto de vencido).

DECLARAÇÃO DE VOTO

Processo n.º 112/23.2BALSB-S1

Concordando com a decisão quanto à questão objeto do recurso, respeitante à incompetência em razão da hierarquia deste STA, entendemos que a mesma deveria ser conhecida em primeiro lugar, por logicamente ser precedente em relação à questão da inutilidade superveniente da lide, nos termos do disposto no artigo 13.º do CPTA, por a questão da competência, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria.

Além disso, divirjo da fundamentação adotada, pois este STA não pode decidir da questão da inutilidade superveniente da lide, não porque uma das partes se oponha, mas pela precedência da questão de incompetência, que é prévia e precede em relação a qualquer outra, tendo por efeito a consequência de impedir este Supremo Tribunal de decidir sobre a referida inutilidade, que consiste em decidir sobre o mérito da pretensão do Requerente.

Neste sentido, a questão da inutilidade superveniente da lide deveria ser decidida pelo tribunal de primeira instância, para o qual os autos serão remetidos.

Lisboa, 26 de junho de 2024

Ana Celeste Carvalho

VOTO DE VENCIDO

Não acompanho a posição que logrou vencimento, pelas seguintes razões:

1. O acórdão recorrido conheceu da exceção da ilegitimidade quanto ao Conselho de Ministros e Primeiro-Ministro e julgando-a procedente, julgou consequentemente procedente a exceção de incompetência absoluta (em razão da hierarquia), o que, salvo o devido respeito, inverte a ordem de conhecimento das exceções (decreta a ilegitimidade, sendo incompetente).

2. Isto estabelecido, a apreciação da exceção de (i)legitimidade, do meu ponto de vista, não foi corretamente decidida, uma vez que a legitimidade das partes deve ser apreciada em face da relação material controvertida tal como avançada no pedido e causa de pedir e não em consideração do fundo da questão a decidir. Ou seja, a decisão recorrida tem ínsita uma ausência de distinção entre a legitimidade enquanto pressuposto processual – apreciação das condições de procedibilidade da ação - e a “legitimidade” material ou substancial – apreciação da procedência do pedido. Saber se o Conselho de Ministros ou o Primeiro-Ministro tem ou não os documentos a fornecer, ou se essa competência pode por si ser exercida, é algo que se insere já no mérito da intimação e não no plano da legitimidade para a ação. Aliás, o Requerente da intimação na p.i. não só as identificou expressamente, como configurou a causa de pedir com elementos de conexão substantiva e procedimental com essas mesmas partes.

3. A legitimidade processual, constituindo um pressuposto processual relativo às partes, afere-se face à relação material controvertida tal como configurada pelo A.; a legitimidade substancial ou material, que tem que ver com a efetividade de tal relação material, interessa já ao mérito da causa. Assim, olhando para o art. 105.º, n.º 1, do CPTA e tal como foi construída a causa de pedir pelo Requerente, não teria decidido pela ilegitimidade.

4. Em suma, o STA é competente para conhecer da intimação, sendo o Conselho de Ministros e o Primeiro-Ministro partes legitimas. Pelo que, na procedência do recurso, declararia competente a Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo para conhecer do mérito da causa.

5. Nesta sequência, uma vez que foi oficiosamente suscitada a inutilidade superveniente da lide, determinativa da extinção da instância, da mesma conheceria.

26.06. 2024

Pedro Marchão Marques