0176/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: I – Inconformada com o acórdão do TCAS que julgou verificada a caducidade do direito de impugnar os actos de liquidação das taxas de utilização do espectro radioeléctrico e de licenciamento de feixes hertzianos do 1.º semestre de 1997 efectuados pelo B..., dele vem a A..., SA, com os sinais dos autos, interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões: Considerou o Acórdão recorrido que uma vez que as facturas remetidas pelo B... à Recorrente estipulavam como data limite para pagamento o dia 05.03.1997 , à data da apresentação da impugnação judicial pela Recorrente (22.07.1997) já havia terminado o prazo de noventa dias que esta dispunha para esse efeito, o que não faz sentido. Com efeito, o B... remeteu à Recorrente facturas para liquidação de taxas fixando determinada data de pagamento, sendo que do verso das mesmas consta que apenas haverá cobrança coerciva no caso de falta de pagamento das taxas e sobretaxas, o que significa que é considerado voluntário o pagamento das taxas e sobretaxas nos prazos que venham a ser fixados. Nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPT o prazo de impugnação apenas se começa a contar desde o termo do prazo de pagamento voluntário, não fazendo a lei qualquer distinção, referindo-se apenas a “prazo de pagamento voluntário”. O pagamento coercivo só poderá ocorrer caso não sejam pagas nem as taxas nem as sobretaxas. Ou seja, é considerado voluntário o pagamento das taxas e sobretaxas nos prazos que venham a ser fixados pelo que apenas é considerado “coercivo” o pagamento obtido em sede e mercê de execução. Nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 320/88 , de 14 de Setembro, as taxas podem ser pagas voluntariamente, sem que haja lugar a pagamento coercivo, caso esse pagamento inclua o pagamento de sobretaxa e ocorra, naturalmente, dentro do prazo fixado para o efeito (Cfr. também artigo 123.º do CPT ). Dispõe o n.º 1 do artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 320/88 , de 14 de Setembro, que as taxas em apreço são cobradas nos meses de Janeiro e Julho, respectivamente, salvo se for fixado outro prazo para a sua liquidação . Foi concedido à Recorrente um novo prazo de pagamento voluntário, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 320/88 , de 14 de Setembro, não lhe tendo sido aplicada qualquer sobretaxa. O prazo de apresentação de impugnação judicial segue-se ao termo do prazo estipulado para o pagamento voluntário das taxas que se visam impugnar. Isto é, a contagem do primeiro depende, naturalmente, da contagem do prazo para pagamento voluntário, bem assim, como dos termos em que essa se faça. A concessão de novo prazo de pagamento voluntário terá forçosamente de produzir efeitos relativamente ao que, quanto a este último prazo, se encontra previsto na alínea a) do artigo 123.º do CPT . Decorrendo essa faculdade de uma competência da Administração expressamente prevista e admitida pelo Legislador nos termos do n.º 1 do artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 320/88 , de 14 de Setembro, não constitui a concessão de um novo prazo para pagamento voluntário à Recorrente uma violação da ordem jurídica vigente. De onde se conclui que a impugnação apresentada pela Recorrida é tempestiva. Nem sequer se poderá defender que a alteração do prazo para pagamento foi ilegal por violação do princípio da indisponibilidade dos créditos tributários e por violação das normas legais onde constam previstos os prazos de pagamento voluntário dado que estava ainda dentro do prazo de pagamento voluntário. De qualquer modo, a concessão de um novo prazo de pagamento voluntário ou a não aplicação de sobretaxa não configuram disposição de créditos tributários mas apenas uma alteração das condições em que os mesmos seriam cobrados. Mesmo que assim se não entenda sempre se dirá que do documento da liquidação das taxas (facturas) não consta qualquer menção aos meios de defesa ou ao prazo para reagir contra a liquidação notificada. Razão pela qual a liquidação não poderia ter produzido quaisquer efeitos por ter sido mal notificada em clara ofensa ao disposto no artigo 64.º, n.º 1 do Código de Processo Tributário, norma actualmente constante do artigo 36.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário. Só por isso a impugnação tem de ter-se por tempestiva. A Administração não informou de forma clara e evidente a Recorrente de que o prazo para impugnação deveria ser contado tendo em conta o prazo de vencimento indicado inicialmente nas facturas que liquidaram as taxas aqui em causa. Tendo sido expressamente referido que lhe era concedido um novo prazo , sem que lhe tivesse sido dado conhecimento de que o mesmo não influiria na contagem do prazo para impugnação, ainda que tal seja considerado ilógico pela Recorrente, não se vê como defender que esta tinha o ónus de requerer uma certidão para esclarecimento quanto a essa questão, nos termos do disposto no artigo 22.º , n.º 1 do CPT . Confiou, pois, a Recorrente na Administração e só por isso a impugnação tinha de ter-se por tempestiva dada a ineficácia da notificação da liquidação. Ainda que se entenda que a concessão de um novo prazo de pagamento voluntário foi ilegal, o que não se concede, o facto é que, repita-se, a ora Recorrente depositou legítimas expectativas na informação prestada pela Administração. A Administração não só deu na primeira notificação a entender que o pagamento coercivo apenas teria lugar na falta de pagamento voluntário de taxas e sobretaxas, ou seja, que se estaria no âmbito de um pagamento voluntário mesmo no âmbito de liquidação de sobretaxas, como nunca chegou sequer a exigi-las, prorrogando o prazo de pagamento, ou concedendo novo prazo para o efeito, sem as exigir. Tendo sido prorrogado o prazo de pagamento e nunca tendo sido notificada a Recorrente de mais coisa nenhuma – nem sequer dos seus meios de defesa como se impunha na lei – a A..., de boa fé, interpretou a lei e contou o prazo de impugnação tendo em consideração o termo do (novo) prazo fixado para pagamento voluntário. Nada nas notificações que recebera ou na lei que prevê o prazo para a impugnação permitia admitir o contrário. Se é de noventa dias o prazo de impugnação, se o mesmo se conta nos termos da lei desde o termo do prazo de pagamento voluntário, se esse prazo é alterado, e se nada é dito quanto às garantias de defesa, tem de se considerar legítimo apresentar a impugnação nos noventa dias que se seguem ao novo prazo. Mais do que legítimo é essa a única via que resulta da aplicação conjugada dos artigos 35.º , n.ºs 1, 2 e 3 do Decreto-Lei n.º 320/88 , de 14 de Setembro, e 123.º, n.º 1, alínea a) do CPT. Assim, no pior cenário, que será o da ilegalidade da prorrogação, ter-se-á que admitir que se tratou de um erro da Administração que, como é evidente, não pode prejudicar a Recorrente sob pena de um venire contra factum próprio e sob pena de a confiança depositada na conduta da Administração se quedar desprotegida. O Acórdão recorrido não levou em conta que a Recorrente confiou e assim foi induzida em erro pela Administração, desconsiderando totalmente quer as legítimas expectativas da Recorrente quanto à contagem do prazo para impugnação, quer o princípio da boa fé que presidiu àquela contagem, consubstanciando uma clara injustiça ao corroborar o evidente venire contra factum próprio da Recorrida. Não é de aceitar que um erro imputável à Administração prejudique o interessado, restringindo as suas garantias constitucional e legalmente previstas, impossibilitando-o de reagir contenciosamente contra os actos de liquidação que lhe digam respeito. Os princípios da boa fé e da tutela efectiva impedem que o interessado seja prejudicado pelos erros imputáveis à Administração, especialmente em casos como o aqui em apreço, quando não era legalmente exigível que o interessado adoptasse conduta processual diferente da prosseguida. Ainda que se considere que a concessão de um novo prazo/prorrogação do prazo de pagamento voluntário das taxas em causa consubstancia uma decisão ilegal, portanto, ineficaz, por faltar competência ao respectivo autor, no que não se concede, não poderá ser a Recorrente prejudicada por tal violação da lei, por ser estranha à mesma. Em suma, caso a impugnação originadora dos presentes autos seja julgada intempestiva, tal decisão ofenderá assim os artigos 36.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Procedimento e de Processo Tributário e 123.º do Código de Procedimento Administrativo ou o antigo 64.º do Código de Processo Tributário, bem como os artigos 35.º , n.ºs 1, 2 e 3 do Decreto-Lei n.º 320/88 , de 14 de Setembro, e 123.º, n.º 1, alínea a) do CPT. Ofenderá ainda os artigos 6.º-A do Código de Procedimento Administrativo, os artigos 55.º e 59.º da Lei Geral Tributária , e o artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa. Por outro lado, a confirmação do aresto em crise, não obstante todos os argumentos s upra expostos, consubstanciará ainda uma manifesta violação do direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva , previstos no artigo 20.º da CRP, direito fundamental que constitui uma imprescindível garantia dos direitos fundamentais e configura um dos pilares que sustentam um Estado de Direito. O princípio “favor actione” impõe que se faça uma interpretação restritiva das causas de inadmissibilidade do recurso hierárquico ou contencioso, visando privilegiar sempre que tal seja processualmente possível o conhecimento da questão de fundo, assim se assegurando uma tutela mais efectiva das posições subjectivas dos interessados, possibilitando o exame do mérito das pretensões deduzidas. Sendo a interpretação da Recorrente relativamente à contagem do prazo para apresentação de impugnação judicial perfeitamente legítima e plausível, nos termos supra expostos, deverá, pois, prevalecer tal interpretação, ou outra igualmente plausível, que favoreça a defesa da tempestividade da impugnação judicial que deu origem aos presentes autos. Sem prejuízo do já exposto e caso assim não se entenda, importa ainda referir que a Recorrente alegou desde sempre que os actos impugnados importam uma clara e grosseira violação de vários princípios constitucionalmente previstos, a saber, o princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, adiante CRP, os princípios da legalidade e imparcialidade da administração pública, previstos no artigo 266.º, n.º 2 da CRP. Conforme tem sido entendido pela jurisprudência, os actos que ofendam garantias dos cidadãos resultantes dos princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade, geram também nulidade, não apenas anulabilidade, quando a ofensa seja grave ou grosseira. Acresce que a violação de direitos constitucionalmente previstos torna a base legal que sustenta a liquidação em causa nos presentes autos inconstitucional. O teor da decisão de 1.ª instância permite, desde já, indiciar, senão confirmar, que efectivamente nos presentes autos se está perante uma violação grosseira e grave dos aludidos princípios constitucionais. Ora, fundamentando-se a presente impugnação na violação grosseira dos referidos princípios constitucionais, constituindo tal violação nulidade da liquidação, poderia a mesma ser intentada a todo o tempo, sendo por isso completamente tempestiva, nos termos do disposto no artigo 123.º do CPT , actual artigo 102.º , n.º 3 do CPPT . Contra-alegando, o Exmo. RFP, em representação do B..., sustenta e defende o aresto recorrido. O Exmo. Magistrado do MP junto deste Tribunal emite parecer no sentido de que o recurso não merece provimento, devendo confirmar-se a decisão recorrida. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. II – Mostra-se assente a seguinte factualidade: À impugnante foi atribuída uma licença para exploração do 4.º canal de televisão, sendo detentora de uma rede transmissora/receptora de canal de televisão, que utiliza exclusivamente em seu proveito. O B... enviou à A... e esta recebeu a factura n.º 970121459, de 03.02.97, com indicação de respeitar à liquidação da taxa de utilização do espectro radioeléctrico do 1.º semestre de 1997, no valor total de 33.972.950$00, com data limite de pagamento de 05.03.97, e com a referência de corresponder às seguintes licenças: - Números 154361, 154396, 154397, 154398, 154400, 154401, 154403, 160887, 161084, 161085, 161086, 180036, 180148, 182303, 182304, 188575, 195396, 195397, todas com o Código 02, e a seguinte ‘‘discriminação do serviço”: 2404 Radiocomunicações privativas - SF - taxa de utilização - ligações hertzianas multivia, com o valor total de Esc. 31.664. 490$00. números 154400, 188575, 195396, 195397, todas com o Código 03, e a seguinte “discriminação de serviço”: 22404 - Radiocomunicações privativas - SF - taxa de utilização - ligações hertzianas multivia - Acerto decorrente da alteração em 22. 11.96, com o valor total de Esc. 2. 083.415$00. números 171812, 171814, 171815, 174351, 174352, 174353, 174354, 174369, 174370, 182308, todas com o Código 02 e a seguinte “discriminação do serviço”: Radiocomunicações de uso público - RDTV - Taxa de utilização - faixas de VHF e UHF, alterando apenas o número prévio (de 23901 a 23905) e os parâmetros (de P 10KW a P 550KW), com o valor total de 131 760$00. - números 191643, 192219, 192220, 195396, 195397, 195398, todas com o Código 19, e quanto às 3 primeiras a seguinte “discriminação do serviço”: licenciamento de estação; e quanto às 3 últimas: licenciamento - feixe hertziano, com o valor total de 321.285$00. c) O B... enviou à A... e esta recebeu a factura n.º 970 121460, de 03.02.97, do B..., com indicação de respeitar à taxa de licenciamento de feixes hertzianos do 1.º semestre de 1997, no valor total de 2.932.710$00, com data limite de pagamento de 05.03.97, e com a referência de corresponder às seguintes licenças: números 163850, 166215, 166220, 166221, 166222, 166224, 166878, todas com o Código 02, e a seguinte “discriminação do serviço”: 23904 - Radiocomunicações de uso público - RDTV - Taxa de utilização - faixas de VHF e UHF (Parâmetros de P 128KW a P 540 KW), no valor de Esc. 104.450$00. números 164224, 166225, 166895, l66896, 167194, todas com o Código 02, e a seguinte ‘‘discriminação do serviço”: 23903 Radiocomunicações de uso público - RDTV - Taxa de utilização – faixas de VHF e UHF (Parâmetros de P - 7KW a P - 8KW), no valor de Esc.: 32.130$00. números 166903, 166904, todas com o Código 02, e a seguinte “discriminação do serviço”: 23901 Radiocomunicações de uso público - RDTV -faixas de VHF e UHF (Parâmetros de P - 15KW a P - 130KW, no valor de Esc.: 17.500$00. número 195389, por duas vezes, uma com o Código 02 e outra com o Código 03, e a seguinte ‘‘discriminação do serviço”: 22404 Radiocomunicações Privativas SF - Taxa utilização - ligações hertzianas multivia, acrescentando na segunda ‘‘acerto decorrente de licenciamento em 22.11.96, no valor de Esc.: 2.505.075$00. - número 195389, com o Código 19, e a seguinte “discriminação do serviço”: 13606 - Radiocomunicações de uso público - SF - Licenciamento de feixe hertziano, no valor de Esc.: 6. 965$00. Em 03.03.97, a A... enviou ao B... o ofício fotocopiado de fls. 59 e 60, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, acompanhado de cheque no valor de Esc. 667. 060$00, destinado ao pagamento de parte das facturas referidas nas duas alíneas anteriores. Por ofício n.º 299, de 21.04.97, o B... devolveu o referido cheque, solicitando o envio de novo cheque no valor total de Esc.: 36. 905. 660$00, até ao dia 05 de Maio de 1997. Da certidão de fls. 66 e ss. consta que: “No 1.º semestre de 1997, o B... aplicou à C..., SA, as taxas números 23602, 23603 e 23606 constantes do tarifário do Serviço de Radiocomunicações, aprovado pela Portaria n.º 772-A/96 , de 31 de Dezembro, referentes a radiocomunicações públicas - serviço fixo - ligações hertzianas multivia.” “O valor das taxas em questão é: n.º 23602 - 960$00 (novecentos e seiscentos escudos). Nk. Nm. n.º 23603 - 9.600$00 (nove mil e seiscentos escudos). Nk. Nm. n.º 23606 - 4.800$00 (quatro mil e oitocentos escudos). Nk. Nm. em que Nk igual ao número de quilómetros de ligação hertziana e Nm é igual ao número de mega-hertzes da faixa ocupada”. (…) “a aplicação das taxas anteriormente mencionadas foi determinada pelo facto de os feixes hertzianos em causa serem empregues em comunicações de uso público por se destinarem à oferta aberta de capacidade de transmissão a entidades devidamente autorizadas”. No 1.º semestre de 1997 o B... cobrou à C..., SA, uma taxa de utilização de feixes hertzianos em montante inferior ao que reclamou da A.... A data referida na precedente alínea e) foi fixada pelo Director Administrativo e Financeiro do recorrente e notificado à recorrida através do doc. que constitui fls. 62 dos autos e que aqui se dá por reproduzido – cfr. ainda os docs. de fls. 374 a 376 inclusive dos autos. O articulado inicial dos presentes autos deu entrada em juízo 1997JUL22 – cfr. carimbo aposto no rosto da p.i.. III – Vem o presente recurso interposto de acórdão do TCAS que, concedendo provimento ao recurso interposto pela Fazenda Pública de sentença proferida pelo TAF de Lisboa, julgou improcedente a impugnação judicial deduzida pela ora recorrente contra a liquidação de taxas de licenciamento de feixes hertzianos, referentes ao 1.º semestre de 1997, efectuada pelo B..., com fundamento na caducidade do direito de impugnar. Para tanto, considerou-se no acórdão recorrido que, tendo o prazo de pagamento voluntário das taxas impugnadas terminado em 5/3/1997, à data de apresentação da impugnação judicial pela recorrente (22/7/1997) já havia decorrido o prazo de 90 dias que esta dispunha para o efeito, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPT , então em vigor. Contrapõe a recorrente que, tendo-lhe sido concedido um novo prazo de pagamento voluntário, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 35.º do DL 320/88 , de 14 de Setembro, o prazo de apresentação da impugnação judicial deve contar-se a partir deste novo prazo, pelo que a impugnação por si deduzida é assim tempestiva. Não tem, porém, razão a recorrente. Com efeito, ainda que se entenda que o B... concedeu à recorrente um novo prazo para esta pagar as taxas aqui em causa, tal prazo só pode ter relevância para os estritos termos do pagamento na medida em que os efeitos jurídicos consubstanciados no direito de impugnação judicial, do prazo do seu exercício e dos referentes ao seu cômputo, seja o dies a quo seja o dies ad quem , são efeitos jurídicos autónomos que não decorrem da lei em aplicação da qual foi autorizado esse novo prazo de pagamento mas antes de outros preceitos legais, como é o caso do artigo 123.º do CPT , então em vigor. E mesmo que a autorização desse novo prazo tivesse visado instituir esse efeito, o que se não vislumbra, sempre essa estatuição haveria de ter-se por ilegal e até inconstitucional, como se salienta no acórdão deste Tribunal de 20/11/2002, proferido no recurso n.º 1151/02: « Ilegal, porque os termos em que poderá ser impugnado o acto administrativo e a definição do seu prazo apenas poderão ser definidas por lei, enquanto relativos a matéria de garantias equivalentes a direitos fundamentais, segundo decorre dos art.ºs 268.º, n.ºs 3 e 4, e 18.º, n.ºs 2 e 3, ambos da Constituição da República Portuguesa. Tal matéria está subtraída à competência do administrador. - [no caso em apreço ela era regulada no artigo 123.º do CPT ] - Nesta óptica, torna-se legalmente impossível ao administrador conceder prazos de impugnação alargados ou encurtados quando confrontados com os estabelecidos na lei relativamente aos actos por si praticados. Uma tal possibilidade seria, de resto, atentatória do princípio da igualdade no exercício do direito de recurso constitucionalmente garantido aos cidadãos, e como tal violador do art.º 13.º, n.º 1, da CRP, na medida em que colocaria em condições desiguais os contribuintes que pagassem dentro do prazo de pagamento voluntário inicialmente estabelecido e os que o não fizessem, mas lhes fosse permitido fazê-lo num prazo adicional ». Neste contexto, o ofício remetido pelo B... em 21/4/97 à recorrente apenas teve o efeito de conceder a esta a faculdade de pagamento das taxas até ao termo do novo prazo aí estabelecido, não produzindo quaisquer outros efeitos, designadamente o estabelecimento de novo prazo para poder impugnar judicialmente. Daí que é, de facto, intempestiva a impugnação judicial apresentada em 22/7/97 contra a liquidação de taxas cujo termo do prazo para pagamento voluntário se verificou em 5/3/97. Em caso análogo ao presente se decidiu também neste sentido no acórdão deste Tribunal de 23/11/2004, no recurso n.º 913/04. Por outro lado, alega ainda a recorrente que do documento da liquidação das taxas não consta qualquer menção aos meios de defesa ou ao prazo para reagir contra a liquidação notificada, razão pela qual a liquidação não poderia ter produzido quaisquer efeitos por ter sido mal notificada em clara ofensa ao artigo 64.º , n.º 1 do CPT e, por isso, também a impugnação seria tempestiva. Todavia, a forma de reagir contra notificação deficiente, designadamente quando seja omitida a indicação do prazo para reagir ou dos meios de defesa, é a faculdade prevista no artigo 22.º do CPT , segundo o qual o interessado pode requerer, em tais situações, a notificação dos elementos que hajam sido omitidos (v. acórdão STA de 22/9/04, no recurso n.º 577/04). Daí que, não tendo a recorrente feito uso de tal mecanismo, se terá de concluir que a notificação efectuada, nos precisos termos em que foi feita, produziu os efeitos que lhe são típicos, nomeadamente para o efeito de contagem do prazo de impugnação. Por último, alega ainda a recorrente que a liquidação impugnada viola grosseiramente vários princípios constitucionais e, por isso, é nula e, consequentemente, impugnável a todo o tempo. Contudo, como este Tribunal vem sustentando, nem todos os actos que ferem princípios constitucionais são nulos, mas apenas aqueles que contendem com o núcleo duro de princípios fundamentais (v., entre outros, o acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA de 22/6/05, no recurso n.º 1259/04). É o que resulta da alínea d) do n.º 2 do artigo 133.º do CPA ao dispor que são actos nulos os actos que ofendem o conteúdo essencial de um direito fundamental. Sendo evidente que não é o que acontece no caso dos autos, pelo que mesmo que a liquidação impugnada violasse vários princípios constitucionais, e, por isso, ferida de vício de violação de lei, nunca seria nula, mas meramente anulável, e, nessa medida, apenas impugnável no prazo de 90 dias, contados do termo do prazo para pagamento voluntário, e não impugnável a todo o tempo, como sustenta a recorrente (v. acórdão do STA de 23/11/04, no recurso n.º 913/04. Razão por que o acórdão que assim decidiu deve ser confirmado. IV – Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em 50%. Lisboa, 28 de Maio de 2008. – António Calhau (relator) – Brandão de Pinho – Jorge de Sousa.