0296/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O nosso ordenamento jurídico acolhe o princípio da inimpugnabilidade dos actos de execução de anterior acto administrativo, por os mesmos não conterem outros efeitos jurídicos que não sejam a mera concretização ou desenvolvimento da estatuição jurídica contida no acto executado – sendo, portanto, este que deve ser objecto de impugnação. II - O art. 151º do CPA veio consagrar duas excepções a esse princípio: admite, por um lado, a impugnação autónoma dos actos ou operações de execução “que excedam os limites do acto exequendo” (nº 3); e admite, por outro lado, a impugnação autónoma dos actos ou operações de execução que sejam “arguidos de ilegalidade, desde que esta ilegalidade não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo”. III - É insusceptível de impugnação autónoma, face ao disposto no art. 151º, nº 4 do CPA, o acto de execução que determinou a reposição de ajudas comunitárias indevidamente recebidas, por compensação de créditos do recorrente relativos a outras ajudas, quando vem assacado ao acto de execução (que determinou a compensação) um tipo de ilegalidade (prescrição dos créditos invocados pela Administração) já apontado pelo recorrente, em anterior recurso contencioso, como fundamento de invalidade do acto inicial que lhe ordenou a reposição.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . A..., identificado a fls. 2 dos autos, interpôs no TAF agregado de Ponta Delgada, a 12.12.2003, recurso contencioso de anulação do “acto de execução” praticado, ao abrigo de delegação de competência, pelo Vogal do CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DO INGA, a 09.10.2003, pelo qual foi determinada a reposição das ajudas comunitárias que havia recebido, no valor global de 12.535,29 €, relativas ao anos de 1994 e 1995, reposição efectivada mediante compensação de créditos de igual montante relativos a ajudas comunitárias do ano de 2003, imputando ao acto recorrido diversas ilegalidades. Por sentença daquele Tribunal, de 13.12.2005 (fls. 167 e segs.), foi rejeitado o recurso, por falta de impugnabilidade autónoma do acto recorrido, caracterizado como acto de execução, nos termos dos nºs 3 e 4 do CPA. É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação o recorrente formula as seguintes conclusões: a)Salvo o devido respeito, a douta sentença recorrida faz uma errada interpretação e aplicação do direito, já que os actos de execução praticados além do prazo legal de prescrição são sempre susceptíveis de impugnação contenciosa e, como tal, a questão prévia da irrecorribilidade deveria ter sido julgada improcedente; b)Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, a prescrição é um facto jurídico novo e autónomo e, como tal, sujeito a impugnação autónoma; c)A prescrição está unicamente relacionada com o decurso do tempo e, em consequência, a sua apreciação não envolve a apreciação da legalidade do acto exequendo fundante ou titulador ; d)Daí que a impugnação contenciosa com fundamento em prescrição não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo, na acepção do art. 151º , nº 4 do CPA , sendo portanto legal o recurso; e)Além disso, se a prescrição é fundamento de oposição à execução fiscal ( art. 204º , nº 1, alínea d) do CPPT ex vi arts. 149º , nº 3 e 155º do CPA ), é também, logicamente, fundamento de recurso contencioso contra actos de execução por compensação de créditos – ambos visam a satisfação coerciva de créditos da Administração; f)Pelo que ao não decidir desta forma, e ao julgar procedente a questão prévia da irrecorribilidade dos actos impugnados, o Mmo Juiz “a quo” violou os arts. 268º , nº 4 da CRP, 151º , nº 4 do CPA e 25º, nº 1 da LPTA. Nestes termos (…), deve ser dado provimento ao recurso jurisdicional e, consequentemente, ser revogada a douta sentença recorrida, devendo ser julgada improcedente a questão prévia da irrecorribilidade, prosseguindo depois até decisão do pedido, assim se fazendo Justiça. II. Contra-alegou o ora recorrido INGA, concluindo nos seguintes termos: A)O acto notificado pelo ofício nº 045265, que a atacada compensação executa, já foi impugnado contenciosamente pelo agora recorrente, estando o respectivo Recurso Contencioso de Anulação a correr termos. B)Era dever do, ora, recorrido iniciar a execução da decisão final exequenda por o RCA dela interposto não ter efeito suspensivo, em virtude de o pedido de Suspensão da Eficácia do Acto interposta pelo recorrente ter sido indeferido. C)A prescrição da dívida não se trata de uma questão superveniente, nascida entre o acto e a sua execução, já que o agora recorrente atacou o acto exequendo com esse mesmo e exacto fundamento. D)A prescrição ou não do crédito do recorrido é questão controvertida, alegando o ora recorrente que o prazo do art. 40º do DL 155/92 se aplica à ajuda comunitária em causa, e, do outro lado, defendendo-se o ora recorrido que tal diploma não se lhes aplica por não saírem precípuas do orçamento de Estado mas do orçamento comunitário FEOGA. E)Encontrando-se pendente recurso do acto exequendo, em que já foi invocada a excepção de prescrição, apenas duas alternativas, salvo o devido respeito, se colocam ao decisor: ou se entende que (i) existe litispendência ou se entende que (ii) o acto de execução não padece de qualquer vício, que lhe possa ser assacado de forma autónoma. F)Haverá lugar a litispendência se se entender que a impugnação do acto, que se limita a executar o primeiro já atacado com fundamento na prescrição, será uma repetição da causa, por colocar o Tribunal na alternativa de contradizer ou reproduzir uma decisão anterior. G)A ser julgada procedente a excepção de litispendência, o recurso deverá ser rejeitado. H)O acto de execução não padece de qualquer vício que lhe possa ser assacado de forma autónoma, face à decisão final se se entender, como bem entendeu o Tribunal a quo , que o vício invocado não é próprio do acto de execução impugnado porque, a sê-lo (vício), sempre o seria do acto executado, tendo a situação jurídica do recorrente ficado definida pela decisão final que ordenou a reposição do referido montante e é contra ela que deve ser, como foi, invocada a prescrição. I)Não é legítimo o recurso ao nº 4 do art. 151º do CPA , por a putativa ilegalidade resultar já do acto exequendo, como reconheceu o recorrente, aquando da sua impugnação, já que lhe apontou o mesmo vício, com os mesmos e exactos fundamentos. J)O acto recorrido limita-se a executar, nos seus estritos termos, a decisão final sem inovar em nada na ordem jurídica, traduzindo uma obrigação legal, a sequência procedimental, lógica e necessária, do acto primário, a que autoridade recorrida está adstrita, por força do nº 1 do art. 155° do CPA – a partir do momento em que o recorrente não cumpriu voluntariamente o acto exequendo – e, nessa medida, não assume autonomamente a natureza de acto lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos. K)O acto exequendo notificado sob o ofício nº 010235 está abrangido por caso resolvido. L)Está consolidado na Ordem Jurídica que o recorrente é devedor de um determinado montante e tal é insindicável. M)A partir do momento em que o acto exequendo se consolida o recorrente só poderia invocar a prescrição se a mesma fosse superveniente, isto é, que tivesse ocorrido entre a prolação do acto e a sua execução. N)Esteve bem o Tribunal a quo ao julgar procedente a excepção de irrecorribilidade do acto e a, consequentemente, rejeitar o recurso. III . A Exma magistrada do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer: “Vem impugnado o acto de execução que compensou os montantes das ordens de reposição das Ajudas Comunitárias ..., relativos aos anos de 1994 (processo 1994/SA VFCG/2) e de 1995 (processo 1995/PBOFCG/9), as quais tinham sido notificadas com a menção de que «findo o prazo concedido, caso se não verificasse a reposição voluntária seria o montante em dívida compensado com futuros créditos e na sua falta instaurado processo de execução fiscal». O Recorrente impugnou os actos de revogação das ajudas comunitárias. No recurso contencioso interposto do primeiro acto (Proc. nº 498/2002) desistiu da instância. O recurso interposto do segundo acto encontra-se pendente no TAF de Ponta Delgada, após ter sido apreciado neste STA e merecido provimento o recurso jurisdicional da decisão que o rejeitou por ilegitimidade passiva (Proc. n° 186/04). A questão que se coloca nos presentes autos é a da susceptibilidade de impugnação do acto de compensação – acto já de execução – com fundamento na prescrição da obrigação exequenda. Somos de parecer que assistirá razão ao Recorrente. Porque, tal como se entendeu no Ac. de 22.02.2005, Proc. n° 1209/04, a impugnação da compensação com fundamento em prescrição é dirigida contra a falta de título da compensação, hipótese abrangida pela previsão do n° 4 do art° 151° do C.P.A. por não ser a referida ilegalidade consequência da ilegalidade do acto exequendo. A prescrição não se reporta à validade do acto, mas sim à sua eficácia tendo apenas que ver com a realização do mesmo na ordem jurídica. Logo, a sua apreciação reportada ao acto de execução não interfere na apreciação do acto exequendo. Por outro lado, nos termos do Código de Procedimento e de Processo Tributário, aplicável à execução para o pagamento da quantia aqui em causa (art°s 149°, n° 3 e 155°), a prescrição constitui fundamento de oposição à execução nos termos do art° 204°, n° 1. al. d). Face ao exposto, somos de parecer que deverá ser revogada a decisão recorrida e ordenada a baixa do processo a fim de que seja apreciada a matéria de facto relativa à prescrição e à sua alegada interrupção pelos factos invocados pela Entidade Recorrida nos art°s 89° e seguintes da sua Resposta. Merecendo, assim, o recurso provimento.” Colhidos os vistos, cumpre decidir. ( Fundamentação ) OS FACTOS A sentença recorrida considerou provados, com interesse para a decisão a proferir, os seguintes factos: 1)O Recorrente A... foi notificado em 10 de Outubro de 2003, através do ofício nº PA/2003/747533, do acto de execução – praticado ao abrigo de delegação de competências publicada no DR nº 12, II Série, de 15 de Janeiro de 2003 – do Sr. Vogal do Conselho de Administração do Recorrido "Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola" (INGA), de 09 de Outubro de 2003, que lhe ordenou a reposição das ajudas comunitárias que havia recebido num valor global de 12.535,29 (doze mil, quinhentos e trinta e cinco euros e vinte e nove cêntimos), relativas aos anos de 1994 (processo 1994/SA VFCG/2, a que corresponderam 4.136,60 euros e 2.561,07 euros) e de 1995 (processo 1995/PBOFCG/9, no valor de 5.837,62 euros), tudo conforme o documento de fls. 12 dos autos e de fls. 3 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; 2)Tal reposição foi efectuada por compensação com créditos de que o ora Recorrente era titular, relativos a ajudas comunitárias do ano de 2003 (processos 2003/INC/133302, no valor de 4.136,60 euros e 2003NLAFCG/1750, no valor de 8.398,69 euros) – (idem) ; 3)Mas a reposição daqueles valores referidos em 1) já estava incluída na ordem que o Recorrido deu ao Recorrente nesse sentido pela notificação que lhe enviou em 14 de Março de 2002 – e por ele recebida em 18 de Março seguinte – através do ofício nº 010235, num valor global de 17.190,40 euros, relativo à Ajuda Comunitária ..., campanha de 1994/1995 (que incluía os referidos valores de 4.136,60 euros e 2.561,07 euros do processo 1994/SAVFCG/2) – (vide o documento de fls. 27 a 33 e o aviso de recepção a fls. 34, todos do processo instrutor apenso, e ainda os documentos que aí constam a fls. 4, 5, 6 e 8), 4)E do ofício nº 045265, de 18 de Novembro de 2002, num montante global de 116.096,37 euros, relativo à Ajuda Comunitária ... – Ajudas ao Abastecimento, campanha de comercialização de 1995 (que incluía o referido valor de 5.837,62 euros do processo 1995/PBOFCG/9) – (vide o documento de fls. 21 a 26 daquele mesmo processo instrutor apenso e ainda os documentos que nele constam a fls. 10, 11, 12 e 13). 5)Em ambas essas notificações se mencionando, na sua parte final, que " findo o prazo referido no parágrafo anterior e caso se não verifique a reposição voluntária da quantia indevidamente recebida, será o montante em dívida compensado nos termos legais, com créditos que lhe venham a ser atribuídos, seguindo-se, na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao montante em dívida " (fls. 26 e 33, referidas). 6)E tendo o recorrente, em ambos esses actos de revogação das ajudas comunitárias, exercido o seu direito de audiência prévia, como deles consta. 7)A ambos veio entretanto o Recorrente a opor-se, intentando, quanto ao primeiro, em 18 de Setembro de 2002, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, o recurso contencioso de anulação nº 498/2002, da 4ª Secção (vide os documentos de fls. 38 e 39 a 53 dos autos), 8)De que veio a desistir da respectiva instância em 23 de Setembro de 2002, desistência homologada por sentença de 21 de Outubro seguinte, conforme fls. 59 dos autos. 9)E, quanto ao segundo, interpondo em 13 de Janeiro de 2003, neste Tribunal, o recurso contencioso de anulação nº 18/2003 (vide os documentos de fls. 61 e 63 dos autos). 10)O presente recurso contencioso foi instaurado em 12 de Dezembro de 2003, conforme o carimbo de entrada aposto a fls. 2 dos autos. O DIREITO A sentença impugnada rejeitou, por falta de impugnabilidade autónoma do acto recorrido, o recurso contencioso interposto por A... do “acto de execução” praticado pelo Vogal do Conselho de Administração do INGA, a 09.10.2003, pelo qual foi determinada ao recorrente a reposição das ajudas comunitárias que havia recebido, no valor global de 12.535,29 €, relativas aos anos de 1994 e 1995, reposição efectivada mediante compensação com créditos de igual montante de que o recorrente era titular, relativos a ajudas comunitárias do ano de 2003. Insurgindo-se contra o decidido, alega o recorrente, em suma, que a prescrição é um facto jurídico novo e autónomo, que está unicamente relacionado com o decurso do tempo, sem envolver a apreciação da legalidade do acto exequendo fundante, sendo pois, como tal, autonomamente impugnável, pelo que a impugnação contenciosa com fundamento em prescrição não é consequência da ilegalidade do acto exequendo, na acepção do art. 151º , nº 4 do CPA , sendo pois legal o recurso. Sustenta, nessa conformidade, que a sentença agravada, ao rejeitar o recurso contencioso, violou o citado art. 151º , nº 4 do CPA , bem como o art. 25º, nº 1 da LPTA e 268º, nº 4 da CRP. Vejamos. Como resulta da matéria de facto dada por assente, o recorrente foi notificado do acto de execução praticado pelo Vogal do Conselho de Administração do INGA, de 09.10.2003 (acto recorrido), que determinou a reposição das ajudas comunitárias que havia recebido, num valor global de 12.535,29 €, relativas aos anos de 1994 e 1995, reposição efectivada mediante compensação com créditos de igual montante de que o ora recorrente era titular, relativos a ajudas comunitárias do ano de 2003. Essa reposição fora já ordenada pelo INGA ao recorrente, através das notificações que lhe enviou em 14.03.2002, pelo ofício nº 010235 (relativo à Ajuda Comunitária ..., campanha de 1994/1995), e em 18.11.2002, pelo ofício nº 045265 (relativo à Ajuda Comunitária ..., campanha de comercialização de 1995). Em ambas as notificações se mencionava, na sua parte final, que " findo o prazo referido no parágrafo anterior e caso se não verifique a reposição voluntária da quantia indevidamente recebida, será o montante em dívida compensado nos termos legais, com créditos que lhe venham a ser atribuídos, seguindo-se, na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao montante em dívida ". O recorrente veio, entretanto, a impugnar essas duas ordens de reposição, componentes da compensação de créditos operada pelo acto ora recorrido, intentando, quanto à primeira, o recurso contencioso de anulação nº 498/2002 – 4ª Secção, do TAC de Lisboa, findo por desistência da instância, homologada por sentença judicial, e, quanto à segunda, o recurso contencioso de anulação nº 18/2003 do TAF de Ponta Delgada, ainda pendente. Perante esta factualidade relevante, entendeu a sentença agravada que “ houve efectivamente produção de actos administrativos definitivos e passíveis de execução, de que o interessado foi notificado (contendo menção expressa de que seriam executados caso não fossem acatados) – e contra os quais reagiu na altura com a instauração dos pertinentes recursos contenciosos que entendeu e onde utilizou boa parte da argumentação que agora também utiliza –, sendo os impugnados nos presentes autos mera execução daqueles …, cuja execução se impunha mesmo à autoridade Recorrida em função do não pagamento voluntário ”. E – acrescenta – “ quer a invocada irrevogabilidade das ajudas comunitárias concedidas, quer a prescrição do direito, são «ilegalidades» imputáveis àqueles próprios actos administrativos iniciais e não se destacam nos actos de execução ora impugnados ”, pelo que “ não são passíveis de impugnação autónoma, nos termos dos nºs 3 e 4 do artigo 151º do Código do Procedimento Administrativo ”. Ora, aquilo que o recorrente alega é, justamente, que a prescrição é um facto jurídico novo e autónomo, que não envolve a apreciação da legalidade dos actos iniciais, pelo que tal ilegalidade não é consequência da ilegalidade dos actos exequendos, na acepção do art. 151º , nº 4 do CPA . Posição que é também sustentada pela Exma magistrada do Ministério Público neste Supremo Tribunal, que convoca, em seu abono, a doutrina do Ac. STA de 22.02.2005 – Proc. n° 1209/04, onde se afirma que a impugnação da compensação com fundamento em prescrição é dirigida contra a falta de título da compensação, hipótese abrangida pela previsão do n° 4 do art° 151° do CPA , por não ser a referida ilegalidade consequência da ilegalidade do acto exequendo. O acerto da decisão contida neste aresto do STA é manifesto. Resta, porém, saber se a situação nele contemplada é idêntica à dos presentes autos, e se, por consequência, a solução nele acolhida se impõe igualmente no caso sub judice . Acolhido, por via de regra, o princípio da inimpugnabilidade contenciosa autónoma dos actos de execução de anterior acto administrativo, “ por não conterem outros efeitos jurídicos que não sejam a mera concretização ou desenvolvimento da estatuição jurídica contida no acto executado – sendo, portanto, este que deve ser objecto de impugnação ” (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo , 2ª edição, pág. 723), o art. 151º do CPA veio consagrar duas excepções a esse princípio: admite, por um lado, a impugnação autónoma dos actos ou operações de execução “que excedam os limites do acto exequendo” (nº 3); e admite, por outro lado, a impugnação autónoma dos actos ou operações de execução que sejam “arguidos de ilegalidade, desde que esta ilegalidade não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo”. Sobre esta última situação de excepção (justamente a que nos ocupa), afirmam os Autores citados: “ Se se tratar de uma destas ilegalidades próprias, específica do acto de execução, ele passa … a ser também administrativa e contenciosamente impugnável. Ao invés, se a ilegalidade do acto (ou operação) de execução corresponder ou derivar de alguma ilegalidade que já afectava o acto executado, é este que deve ser impugnado, não podendo sê-lo (autonomamente) o acto de execução ”. Ora, o citado acórdão STA de 22.02.2005, a cuja doutrina inteiramente se adere, reporta-se a uma situação que pode considerar-se corrente, que é a de ter entretanto prescrito o direito que foi objecto de compensação (direito à reposição de ajudas indevidamente recebidas), o que implica a insubsistência do título que a entidade administrativa invoca como elemento de compensação com créditos a favor do particular (ajudas a receber). Ou seja, o acórdão versa uma situação de prescrição superveniente, como se vê do seguinte passo do mesmo: “ É precisamente o caso da invocação de prescrição em que não é atacado o acto impugnado por vícios próprios, mas a ilegalidade superveniente referida ao acto de execução , a qual consiste em ser imposto coercivamente o cumprimento de uma obrigação que deixou de ser vinculativa por estar prescrita ( ter entretanto prescrito ). ” (sublinhados nossos) Esta prescrição é efectivamente um tipo de ilegalidade nova, reportada ao acto de execução que determina a compensação de créditos, na medida em que, a ser procedente, inviabiliza a própria compensação. Utilizando as palavras do acórdão citado, “ esta questão não se reconduz à execução pura e simples da determinação de repor uma quantia, porque implica a avaliação de um facto extintivo do direito e, portanto, da (in)subsistência do título em que se baseou a compensação ”. Mas a situação dos presentes autos é diversa. Aqui vem assacado ao acto de execução (que determinou a compensação dos créditos) um tipo de ilegalidade já apontado ao acto exequendo, ou seja, uma ilegalidade que já afectava, no entender do próprio recorrente, o acto inicial que lhe ordenou a reposição. Falamos, obviamente, de uma prescrição já por ele reportada ao acto exequendo, como fundamento de invalidade deste. É o que resulta expressamente do seguinte segmento da petição do recurso contencioso nº 18/2003 do TAF de Ponta Delgada (fls. 61 e segs.), que acomete o despacho do Presidente do CA do INGA, de 18.11.2002, referido no ponto 4 da matéria de facto: “ (…) E) Por excepção peremptória 57ª 58º Para além de todos os argumentos acima expostos, deve sublinhar-se ainda que todos e quaisquer créditos eventualmente pertencentes à entidade recorrida estariam prescritos por força do disposto no nº 1 do art. 3º do Regulamento CE – EURATOM nº 2988/95 do Conselho e, sem conceder, do nº 1 do art. 40º do Decreto-Lei nº 155/92 , de 28 de Julho. Por conseguinte, é ilegal a decisão final que determina a reposição de créditos já prescritos à data em que essa decisão foi tomada. ” Esta questão da prescrição constitui, aliás, como sublinha a entidade recorrida na sua alegação, a principal questão em discussão naquela sede, e que é ali objecto de acesa controvérsia, não se tratando de uma questão superveniente que tenha ocorrido entre o acto exequendo (determinativo da reposição) e o acto de execução (determinativo da compensação). Com efeito, a ilegalidade traduzida na prescrição dos créditos reclamados pela entidade recorrida, assacada naquele recurso contencioso ao acto inicial que ordenou a reposição (acto exequendo), é a mesma que ele vem agora assacar neste recurso ao acto de execução que determinou aquela reposição por compensação de créditos. Bem andou, pois, a sentença impugnada, ao decidir pela inimpugnabilidade autónoma do acto de execução aqui acometido, nos termos do nº 4 do art. 151º do CPA , com o fundamento de que “ quer a invocada irrevogabilidade das ajudas comunitárias concedidas, quer a prescrição do direito, são «ilegalidades» imputáveis àqueles próprios actos administrativos iniciais e não se destacam nos actos de execução ora impugnados ”. Decisão que não violou, assim, o citado art. 151º , nº 4 do CPA , bem como não violou, pelos mesmos motivos, o art. 25º, nº 1 da LPTA e o art. 268º, nº 4 da CRP. Improcedem pois, integralmente, as conclusões da alegação do recorrente. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 euros e 200 euros. Lisboa, 5 de Julho de 2007. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.