0627/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A denominada tarifa de conservação de esgotos é uma taxa e não um imposto.

II- A mencionada taxa não viola os princípios constitucionais da proporcionalidade e da proibição do excesso, da justiça e da legalidade.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…, com sede no lugar de …, freguesia de São Pedro de Afurada, Vila Nova de Gaia, impugnou judicialmente, junto do TAF de Lisboa, a liquidação e cobrança da Taxa de Conservação de Esgotos, praticada pela Câmara Municipal de Lisboa.

Alegou vício de violação de lei.

O Mm. Juiz do 2º Juízo daquele Tribunal julgou a impugnação improcedente.

Inconformada, a impugnante interpôs recurso para este Supremo Tribunal. Formulou as seguintes conclusões nas alegações de recurso:

Ø A taxa a cobrar por um ente publico é um preço autoritariamente estabelecido embora pela sua natureza não sujeito aos mecanismos da oferta e procura, mas cujo valor deve respeitar um critério de reciprocidade face ao valor da contrapartida recebida pelo particular.

Ø A tarifa de conservação estabelecida pelo art. 77º do Edital 145/60, ao ser calculada com base no valor patrimonial do prédio e não nos efectivos encargos que os Serviços Municipais têm de suportar ao operar as obras de conservação da rede de esgotos, deixa de se configurar como uma taxa para se revelar um verdadeiro imposto.

Ø Na redacção do Art. 4º da Lei Geral Tributária, são os Impostos, e não as Taxas, que "assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada nos termos da lei através do rendimento ou da sua utilização e do património" .

Ø Diversamente, o carácter sinalagmático da taxa, exige, que perante a prestação do sujeito passivo, seja contraposta uma prestação individualizada do ente público.

Ø Esta prestação do direito público, ao contrário do que vem sendo superiormente entendido, sempre estará na base da quantificação do valor da prestação a pagar pelo sujeito passivo.

Ø Devendo o montante da taxa corresponder (na integra) ao custo do bem ou serviço integrador da contra prestação do ente público.

Ø O tributo liquidado e cobrado a título de taxa de conservação, ao ser calculado sobre o valor patrimonial dos prédios, e, não sobre o serviço efectivamente prestado, para além de contrariar a equivalência desejável entre as duas prestações;

Ø Propicia a ocorrência de situações em que o montante da taxa liquidada, será marcadamente superior ao serviço prestado, e,

Ø Como tal, o tributo liquidado e cobrado pela Câmara Municipal de Lisboa deixa de se configurar como taxa e passa a assumir contornos de verdadeiro imposto, já que, conforme referido supra, ao ser manifestamente superior ao serviço prestado, pressupõe uma certa capacidade contributiva, característica essencial desses mesmos impostos.

Ø A receita em causa foi criada por deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa, que, ao estabelecer um verdadeiro imposto, é nula.

Ø Podemos concluir que o montante liquidado e cobrado pela Câmara Municipal de Lisboa a título de "TAXA DE CONSERVAÇÃO DE ESGOTOS" não é devido, por ser aquele acto de liquidação ilegítimo, dada a ilegalidade e inconstitucionalidade do preceito de que resulta a criação da receita respectiva - as normas da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais que estabelecem o pagamento da taxa referida -vício que aqui se argui para todos os efeitos.

Ø O acto em causa viola frontalmente os princípios da legalidade, da justiça e da proporcionalidade, por exigir à impugnante o pagamento de tributo não previsto na Lei.

Ø É assim manifesto que o acto reclamado enferma de ilegalidade por violação de lei, inexistência de facto tributário e violação de princípios constitucionalmente consagrados.

Contra-alegou a recorrida, que finalizou as suas contra-alegações no seguinte quadro conclusivo:

1. A recorrente não imputa qualquer vício à sentença, mas, tão-só, ao acto de liquidação sub judice.

2. Se no recurso para o tribunal superior o recorrente não aponta nenhum vício, erro ou ilegalidade à sentença de que recorre, isto equivale a um pedido sem causa de pedir, pelo que se impõe a rejeição do presente recurso.

3. O Município, no âmbito da prossecução das respectivas atribuições em matéria de saneamento, assegura a conservação em condições de funcionamento da rede geral de esgotos.

4. Tal actividade beneficia de forma individualizada, os utilizadores de cada prédio ligado à rede geral de esgotos.

5. O facto de um prédio ser ligado à rede de esgotos determina que, a partir desse momento, o respectivo proprietário/usufrutuário beneficia da prestação do serviço público de manutenção da mesma. Aqui reside o sinalagma.

6. Se o prédio se encontra ligado, à rede de esgotos, a falta de utilização do serviço proporcionado pelo Município não afasta a necessidade de efectiva conservação da mesma.

7. Para haver contraprestação, basta que se verifique a possibilidade da utilização da rede geral de esgotos, serviço que o Município assegura com carácter de permanência.

8. A taxa de conservação de esgotos configura uma verdadeira taxa, enquadrável no n. 2 do artigo 4° da L.G. T., porquanto, por força do serviço prestado pelo Município, o proprietário obtém a mais-valia traduzida no facto de o seu prédio dispor da rede geral de esgotos em bom estado de conservação, o que o valoriza pela comodidade que proporciona, quer seja habitado pelo próprio, quer seja arrendado.

9. A noção de sinalagma não pressupõe a existência de uma exacta equivalência económica entre as prestações dos sujeitos da relação jurídica tributária, porquanto, para haver taxa, basta uma equivalência jurídica de prestações.

10. A taxa de conservação de esgotos configura uma verdadeira taxa, cuja criação e consequente liquidação e cobrança caem no âmbito dos poderes tributários atribuídos às autarquias locais, por força do n. 4, do artigo 238°, da CRP.

11. A liquidação da taxa sub judice encontra suporte legal na alínea d) do art. 16° e na alínea l) do artigo 19°, da LFL, e na TTORM, sendo a Assembleia Municipal competente para deliberar em matéria tributária nos termos da alínea h), do n. 2 do artigo 53°, da Lei n. 169/99, de 18 de Setembro, com a redacção dada pela Lei n. 5/A/2002, de 11 de Janeiro.

12. O acto de liquidação e cobrança da taxa de conservação de esgotos, efectuado pela Câmara Municipal de Lisboa, em 1 de Abril de 2004 não padece, assim, de qualquer vício.

13. Bem decidiu o tribuna1 a quo na douta sentença proferida em 16 de Fevereiro de 2006 que deve, assim, manter-se em vigor na ordem jurídica, estando isenta de qualquer reparo.

O EPGA defende que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

2. É a seguinte a matéria de facto fixada no tribunal recorrido:

1. Com respeito ao ano de 2002, a CML emitiu, em 01/4/2004, em nome do ora impugnante, o aviso/recibo n. 560000002537, referente à Taxa de conservação de esgotos incidente sobre o prédio inscrito na matriz sob o artigo 0206-00865, sito na Rua Barata Salgueiro, 53, com o valor patrimonial de € 3.416,446,36, no montante total de € 8.541,12;

2. A liquidação acima identificada tinha como data limite do pagamento o dia 30/04/04;

3. A presente p.i. foi enviada, via correio electrónico para o TAF, no dia 9/7/04.

3 Defende a recorrida, nas duas primeiras conclusões das respectivas contra-alegações que a recorrente ataca apenas o acto de liquidação e não a sentença, pelo que entende que há falta de causa de pedir.

Mas não tem razão.

Na verdade, a recorrente imputa ao acto de liquidação um vício de violação de lei (no caso, uma inconstitucionalidade), aspecto que foi apreciado na sentença recorrida.

Significa isto a recorrente questiona a sentença.

Posto isto, importa apreciar a matéria do recurso.

E a questão nuclear a decidir é esta: a denominada taxa de conservação de esgotos é um imposto ou uma taxa?

Vejamos então.

A definição de imposto é pacífica.

Teixeira Ribeiro, in Lições de Finanças Públicas, 5ª Edição, a págs. 258, define-o como uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos.

Diogo Leite de Campos, no seu Direito Tributário, a págs. 22, define-o como uma prestação patrimonial, integrada numa relação obrigacional, imposta por lei a um sujeito, a favor de uma entidade que exerça funções públicas, com o fim de satisfazer os seus objectivos próprios, e sem carácter de sanção.

Nuno de Sá Gomes, no seu Manual de Direito Fiscal, Volume I, 1995, a págs. 59, define-o como prestação patrimonial definitiva positiva e independente de qualquer vínculo anterior, definitiva e unilateralmente ou não sinalagmática, estabelecida pela lei a favor de entidades que exerçam funções públicas e para satisfação de fins públicos, que não constituam sanção de actos ilícitos.

Com este último Autor, podemos dizer que se trata de:

a) uma prestação patrimonial positiva;

b) independente de qualquer vínculo anterior;

c) definitiva;

d) unilateral ou não sinalagmática;

e) estabelecida por lei;

f) a favor de entidade que exerça funções públicas;

g) para satisfação de fins públicos;

h) que não constitua sanção ou prevenção de actos ilícitos.

E como definir a taxa?

O conceito de taxa tem sido objecto de longa elaboração doutrinal e jurisprudencial.

Teixeira Ribeiro, na Revista de Legislação e Jurisprudência, n. 112, pág. 294, define-a como a quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semi-públicos, ou como o preço autoritariamente fixado de tal utilização.

E o parecer da Procuradoria Geral da República, de 15 de Dezembro de 1992, in Diário da República, 2ª Série, de 4/6/93, reproduzindo o Parecer n. 64/80, bem como o Acórdão deste STA, de 10/2/83 (in Acórdãos Doutrinais, n. 257, pág. 579), defendem ser a taxa o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semi-públicos, tendo a sua contrapartida numa actividade do Estado ou de outro ente público, especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento.

Segundo Alberto Xavier, in Manual de Direito Fiscal, págs. 42 e 43, as taxas individualizam-se, no terreno mais vasto dos tributos, por revestirem carácter sinalagmático, não unilateral, o qual, por seu turno, deriva funcionalmente da natureza do acto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública, ou na utilização de bens do domínio público, ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares.

Para Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, págs. 491 e ss., a taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe ou dá origem a uma contraprestação específica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou serviço público.

Em suma, temos como elementos essenciais do conceito de taxa: prestação pecuniária imposta coactiva ou autoritariamente; pelo Estado ou outro ente público; sem carácter sancionatório; utilização individualizada, pelo contribuinte, solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte - Acórdão do STA de 2/3/94 - rec. 17.363 - in Ap. DR de 28/11/96, págs. 794 e ss.

Ora, posto isto, e pondo em cotejo as definições atrás expostas, devemos concluir que a denominada "tarifa de conservação de esgotos" é uma taxa e não um imposto.

Na verdade, nesta denominada "tarifa" há uma utilização individualizada de bens públicos ou semi-públicos, característica da taxa, no seu carácter sinalagmático, não unilateral. E é realmente no carácter sinalagmático da taxa, por oposição ao carácter não sinalagmático do imposto, que Soares Martinez acentua para os distinguir (Direito Fiscal, 8ª Edição, pág. 37).

Há na verdade entre o contribuinte e a Câmara Municipal uma relação entre a importância paga e o serviço de saneamento prestado.

Como se escreveu no Acórdão deste STA de 1994 (rec. n. 17.363), in Ap. - DR de 28/11/96, pág. 794 e ss., "a referida prestação, atinente à conservação da rede geral de esgotos, tem, assim, a natureza de uma taxa, por se tratar, como o próprio nome indica, de uma prestação pecuniária autoritariamente imposta, sem carácter de sanção, pela Câmara Municipal, e a pagar a esta, com relação ao serviço recebido: a dita conservação, em benefício dos prédios respectivos e seus proprietários".

Assim, e como já dissemos, a quantia reclamada, impropriamente designada como tarifa, é uma verdadeira taxa.

E é óbvio que a tratar-se de uma tarifa, estar-se-ia perante "uma prestação pecuniária paga pelo particular de prestação de serviços de natureza privada", sendo um preço "predeterminado e expressado em tabelas ou pautas reportadas a índices valorimétricos das realidades".

E é bom não esquecer o que se diz no Acórdão do Tribunal Constitucional de 7/4/88, in BMJ, n. 376-179: "a tarifa, se ao nível da lei ordinária, pode ter significação própria, não releva, porém, numa perspectiva constitucional, como categoria tributária autónoma. Nesta óptica, ela constitui apenas uma modalidade especial de taxa e nada mais".

Também a Procuradoria-Geral da República, sempre qualificou tal prestação como verdadeira taxa - cf. os Pareceres de 18/4/85 e de 11/3/88, in DR, II Série, de 2/10/85 e de 8/9/88.

Assentamos assim que a quantia exigida ao recorrente é uma taxa e não um imposto, com previsão na Lei das Finanças Locais e no Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da cidade de Lisboa.

E o facto de o tributo ser calculado sobre o valor patrimonial dos prédios não lhe retira a qualidade de taxa.

Na verdade, o facto de alegadamente a equivalência e a cobertura do custo estar anexada ao valor patrimonial dos imóveis e não ao custo especificamente suportado pela edilidade tem a ver com o princípio da proporcionalidade. Que abordaremos de seguida.

E que dizer então da violação do princípio constitucional da proporcionalidade ou da proibição do excesso?

Pois bem,

A questão foi tratado no acórdão deste STA de 22/5/2002 (rec. 26.472), em termos que merecem o nosso inteiro acordo.

Escreveu-se no citado aresto:

"Na verdade, e desde logo, a taxa não tem praticamente qualquer relevo quando comparada com o valor do prédio, sobretudo atenta a mais-valia resultante da existência da rede de esgotos e sua conservação, acarretando custos elevadíssimos e atento o disposto no n. 2 do art. 12º referido no sentido de a tarifa fixada não dever ser inferior aos encargos de exploração e administração e reintegração dos equipamentos e considerada até a própria inflação.

"Não se vê, pois, aí, como seria mister, a existência de uma desproporção intolerável entre os bens opostos no concreto tipo de taxa ... tanto mais que falta um valor de referência que permita afirmar que é a nova taxa a desproporcional, por excesso e não a antiga, por defeito, relativamente à utilidade proporcionada ao sujeito passivo

"Aliás, na actualização da taxa, sobretudo tendo em conta a inflação, pode falar-se com o Tribunal Constitucional na existência de uma delegação normativa que a permite - cfr. o Ac. de 16/02/00, in DR, II Série, de 17/03/00, e de 12/05/98, in II Série, de 15/07/98".

Não havendo pois violação do princípio de proporcionalidade ou de proibição do excesso não se vê igualmente onde esteja a violação dos princípios constitucionais da justiça e da legalidade.

Aquele (o princípio da justiça) porque não se vê onde um tributo bilateral (taxa) pago por um serviço prestado pela Câmara possa ofender tal princípio.

Este (o princípio da legalidade), com tradução expressa no art. 103º, nºs. 2 e 3 da CRP, porque não estamos perante um imposto, cuja criação está realmente sujeita a apertado regime legal.

Improcede pois a pretensão da recorrente.

4. Face ao exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em um sexto.

Lisboa, 28 de Setembro de 2006. - Lúcio Barbosa (relator) – Jorge Lino – Baeta de Queiroz.