Do DIREITO.
Como se alcança da M.ª de F.º, o A.C.I. traduziu-se num despacho de concordância com os fundamentos e razões aduzidas no Relatório produzido no Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e em que se propunha o indeferimento do pedido formulado pelo ora recorrente (cidadão da Guiné Bissau, trabalhador indiferenciado na construção civil, por conta de outrem) para concessão de autorização excepcional de residência.
Em tal relatório afirmava-se no essencial, como fundamento do indeferimento de tal pedido, que, “não se vislumbra que da actividade profissional do requerente advenha para a Comunidade qualquer benefício ou vantagem concreta de natureza excepcional que permita ou aconselhe o afastamento das regras gerais de entrada, permanência e saída de estrangeiros do território português”, visto que o art.º 88.º do Dec. Lei n.º 244/98 de 8 de Agosto, implica a existência de casos excepcionais de interesse nacional e/ou razões humanitárias, sendo que os factos apresentados pelo ora recorrente, consubstanciam uma normal situação de emigração por razões económicas.
Intenta o recorrente convencer que a sua situação preenche os pressupostos enunciados no artigo 88º. do Decreto-Lei n.º 244/98, de 08 de Agosto, com as alterações do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, visto que a mesma é de reconhecido interesse nacional, verificando-se, cumulativamente, razões humanitárias, sendo que, o nosso ordenamento jurídico-constitucional recebe directamente, através do artigo 16.º da C.R.P., os Princípios e as normas da Declaração Universal dos Direitos do Homem, nomeadamente o seu artigo 13.º, o que tudo impõe que se não devia ter recusado a pedida autorização de residência a quem, como o requerente, vem de um país que não tem condições para lhe assegurar um mínimo de condições de vida, sem o que também se violará o preceituado no artigo 4.º do C.P.A.
Por outro lado, também concorre no A.C.I vicio de forma por falta de fundamentação, nos termos do disposto no artigo 125.º do Código do Procedimento Administrativo.
Vejamos:
Dispõe o art. 88°, n° 1 do DL n° 244/98, de 8 de Agosto, segundo a redacção dada pelo Dec. Lei n.º 4/2001 de 10 de Janeiro, o seguinte:
"Quando se verifiquem situações extraordinárias, a que não sejam aplicáveis as disposições previstas nos artigos 56.º e 87.º, bem como no art.º 10.ºda Lei n.º 10/98, de 26 de Março, pode o Ministro da Administração Interna a título excepcional determinar a concessão de residência por interesse nacional a cidadãos estrangeiros que não preencham os requisitos exigidos no presente diploma."
Rezava a redacção original do art. 88°, n° 1 do DL n° 244/98, de 8 de Agosto, o que segue:
"Em casos excepcionais de reconhecido interesse nacional ou por razões humanitárias, pode o Ministro da Administração Interna conceder a autorização de residência a cidadãos estrangeiros que não preencham os requisitos exigidos no presente diploma."
Pelo que ressalta da M.ª de F.º e pelo que mais à frente se dirá, crê-se que a situação do recorrente não configura qualquer situação extraordinária a que se refere a 1.ª parte do citado art.º 88.º, sendo certo que, como se viu, o recorrente invocou em sede graciosa (com o que continua a esgrimir no presente recurso) que o seu pedido deveria ter sido objecto de deferimento, não só por corporizar um caso de reconhecido interesse nacional, mas também, por nele concorrerem razões humanitárias.
Assim, face à situação factual em causa e ao que vem alegado, são perfeitamente transponíveis para o caso dos autos as razões, a que se adere, que eram reiteradamente expendidas pela jurisprudência do STA para situações (similares à vertente) reguladas face à anterior redacção do citado art.º 88.º do DL 244/98, sendo que, como se viu, actualmente a lei fala em interesse nacional e não em "reconhecido interesse nacional", como também não se refere expressamente a "razões humanitárias", começando antes por aludir à verificação de situações extraordinárias.
Transcreve-se, assim, o que se expendeu no acórdão do Pleno de 5 de Julho de 2001 (Rec. 44934):
“(...)
Como tem sido afirmado, de forma reiterada, por este Pleno, a concessão de autorização excepcional de residência ao abrigo do art. 88° do DL n° 244/98, de 8 de Agosto, consubstancia um poder discricionário da Administração, como tal apenas sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente os relativos à competência, à forma, aos pressupostos de facto e à adequação ao fim prosseguido, e quanto aos "limites internos" do exercício desse poder, designadamente o respeito pelos princípios da igualdade, justiça e imparcialidade.
Com a sua alegação... o recorrente afronta a decisão administrativa por esta ter feito uma incorrecta subsunção da situação concreta à hipótese normativa, colocando-se pois o problema do preenchimento dos conceitos de "reconhecido interesse nacional" e de "razões humanitárias".
Convirá sublinhar que nem todos os conceitos indeterminados são objecto de uma operação de tipo subsuntivo no processo de aplicação da norma, sucedendo, por vezes, que o conceito indeterminado não descreve um pressuposto do exercício do poder discricionário, antes desempenha na estrutura da norma a função de indicação do fim a prosseguir ou o critério da discricionariedade (cfr. Cfr. Azevedo Moreira, "Conceitos Indeterminados - Sua Sindicabilidade Contenciosa em Direito Administrativo, separata de Direito Público, Ano I, Nov/97, pg. 57).
Ora, como se ponderou no Ac. da Subsecção de 06.04.2000. (Rec. 44.932):
"(..) o primeiro destes conceitos ("reconhecido interesse nacional") envolve o próprio critério da discricionariedade. O que nele se descreve é o interesse público específico a prosseguir, o fim em função do qual se concede o poder discricionário, não os pressupostos (abstractos) aos quais seja possível subsumir dados de facto. Efectivamente, só se colocaria um problema específico de aplicação subsuntiva de conceitos indeterminados se existisse ao menos uma zona de certeza positiva acerca do que é o interesse nacional, dada pela norma ou por outros lugares do sistema jurídico. Ora, embora balizada pelos valores constitucionalmente prescritos ou programados, a determinação do que é interesse nacional depende integralmente de juizos de valoração extra-legal que o legislador deixou à determinação casuística e à responsabilidade da Administração. A intenção do legislador ao adoptar este conceito não é descrever um quadro factual abstracto, alcançável ainda que por interpretação da norma.”
Ou, na expressão dos Acs. deste Pleno de 07.02.2001 e de 30.06.2000 (Recs. 44.852 e 44.933, respectivamente):
“Na estrutura do n° 1 do referido artigo 88.º o conceito de «interesse nacional» não descreve o pressuposto do exercício do poder discricionário, antes desempenha a função de indicar o fim especifico a prosseguir, ou o critério da discricioriaridade. "
Deste modo, não poderia o tribunal sindicar a legalidade da decisão administrativa pelo ângulo da qualificação jurídica dos factos, sendo o acto contenciosamente sindicável mas apenas nos termos gerais do exercício do poder discricionário, atrás apontados.
Seja como for, e ainda que porventura se considerasse haver um problema de aplicação de conceitos indeterminados, sempre o recurso teria que improceder pois que a decisão administrativa, ao indeferir o pedido de concessão de autorização excepcional de residência formulado pelo recorrente, não enferma de erro manifesto de apreciação nem releva da aplicação de critério manifestamente inadequado.
Isto porque a situação por ele descrita não tem qualquer cunho de excepcionalidade, e respeita apenas a interesses individuais do recorrente, não seguramente a interesses colectivos que possam, de algum modo, ser erigidos à categoria de "reconhecido interesse nacional".
Como bem se decidiu, "uma profissão tem interesse nacional quando o seu não exercício se projecta negativamente no todo de um país, quer seja a nível económico, cultural, social, etc.". Ora, o exercício da profissão de pedreiro na construção civil, por parte do requerente, não enquadra uma situação de reconhecido interesse nacional, uma vez que do seu não exercício pelo recorrente não advém qualquer consequência que possa reflectir-se negativamente na vida do país.
(...)”
Por outro lado, na situação concreta do aqui recorrente, a sua emigração para o nosso país, provocada pela circunstância, como alega, de vir de um país que não tem condições para lhe assegurar um mínimo de condições de vida (cf. art.º 16.º da p.i., a fls. 4), não é de molde a configurar qualquer situação extraordinária que legitime o uso da faculdade de concessão de autorização de residência a que se refere o citado art.º 88.º, até porque a lei apenas permite que dela se use a título excepcional.
Não basta, assim, como se ponderou no citado acórdão do Pleno, “que não se verifiquem prejuízos para o país com a permanência do recorrente em território nacional, ou que ele encontre aqui melhores condições para a sua actividade profissional, à semelhança do que aconteceu com muitos emigrantes portugueses, especialmente nos anos 60”.
O recorrente A... não demonstra, pois, que a factualidade que alega se integre em qualquer norma ou princípio jurídico que a permita incluir na zona de certeza positiva dos conceitos enunciados no referido art.º 88.º, pelo que a operação cognitiva da autoridade recorrida, quanto à (não) integração da situação invocada naquela norma, não enferma de erro manifesto.
Como também não será pela circunstância de, estando perante uma normal situação de emigração por razões económicas, e à qual a Administração entendeu não ser aplicável o regime excepcional de que se vem falando, que se pode considerar violado algum princípio consagrado na Declaração Universal dos Direitos do Homem, como o da liberdade para emigrar, ou ainda o art.º 4.º do CPA.
Por outro lado, a invocação de que a Administração tratou o recorrente de modo discriminatório relativamente a outros cidadãos estrangeiros, independentemente da área de vinculação em que a Administração se move, como se deixou registado, e na qual, como é sabido, a violação do princípio da igualdade não cobra autonomia relativamente ao princípio da legalidade, e relativamente ao qual não foi demonstrado que tenha sido infringido, como também se viu, sempre o recorrente teria de demonstrar, o que não logrou, que tais cidadãos se encontravam em situação idêntica à sua.
Há, assim, que concluir, à semelhança do que, em situações similares, decidiram os citados Acs. deste Pleno, e na linha do que vinha sendo decidido em subsecção, que "a recusa de autorização excepcional de residência a um estrangeiro, que em Portugal vem trabalhando na construção civil, como servente, alegando que se viu forçado a abandonar o seu país de origem por aí não conseguir obter meios económicos que lhe permitissem viver acima do limiar da pobreza, não evidencia ter incorrido em erro grosseiro ou feito aplicação de critério manifestamente inadequado”, pois que, “a actividade desenvolvida pelo recorrente, de carácter fungível e indiferenciado, não surge como especificamente relevante para a execução dos interesses essenciais que o Estado deve prosseguir quanto à existência, conservação e desenvolvimento da sociedade portuguesa.
(...)”.
Como se viu, o recorrente também argui o A.C.I de vício de forma por falta de fundamentação, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 125.º do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que, e no essencial, “os fundamentos adoptados são obscuros e manifestamente insuficientes, deixando por esclarecer concretamente a motivação do acto”.
Vejamos:
Adiante-se, desde já, que também aqui o recorrente carece de razão.
Como é sabido, a fundamentação dos actos administrativos traduz a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa de molde a que possa reconstituir-se o iter cognoscitivo e valorativo que lhe presidiu, visando essencialmente habilitar o destinatário a poder reagir eficazmente contra a respectiva lesividade, e assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas.
Assim, considera-se que um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão, e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação.
Como ressalta da matéria de facto acima registada, o despacho contenciosamente recorrido indeferiu o pedido de autorização excepcional de residência por concordância com os fundamentos e razões aduzidas no aludido Relatório do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, para o qual o mesmo expressamente remeteu e de que, assim, passou a fazer parte integrante (cf. citado art.º 125.º, n.º1).
Ora, a proposta contida em tal relatório enuncia com clareza as razões de facto e de direito pelas quais o pedido do recorrente deve ser indeferido.
Efectivamente, como se alcança do ponto 2. da M.ª de F.º, afirmou-se no sobredito Relatório, e como de mais relevante, que “não se vislumbra que da actividade profissional do requerente advenha para a Comunidade qualquer benefício ou vantagem concreta de natureza excepcional que permita ou aconselhe o afastamento das regras gerais de entrada, permanência e saída de estrangeiros do território português”, razão porque ali se propôs o indeferimento do pedido ao abrigo do art.º 88.º do Dl 244/98, visto que, os factos apresentados pelo requerente se consubstanciavam na ocupação de um posto de trabalho que lhe permita auferir os necessários meios de subsistência, sendo reveladores de uma situação de normalidade e não de excepcionalidade.
Deste modo, dúvidas não restam de que o conteúdo do acto era de molde a que recorrente pudesse ficar ciente das razões que determinaram a autoridade recorrida a indeferir o seu pedido de autorização excepcional de residência, ou seja, a decidir naquele sentido e não noutro, tanto bastando para se dever considerar satisfeito o dever de fundamentação, talqualmente o Pleno já decidiu, em situações similares à dos presentes autos, nos citados Acs. de 07.02.2001 e de 30.06.2000:
"Está devidamente fundamentado o acto de recusa de autorização excepcional de residência que, através de remissão expressa, se apropria da fundamentação da informação/proposta sobre que foi exarado, se desta constam, de modo claro, suficiente e congruente, embora sucintamente, as razões de facto e de direito que sustentam" aquela decisão, possibilitando ao destinatário do acto a percepção de que a Administração considerou que os motivos por ele alegados para continuar a residir em Portugal são meramente individuais - ou seja, que interessam a ele próprio e não à colectividade nacional - e que não se provaram outros factos que pudessem constituir razões humanitárias.
Para o acto se considerar fundamentado basta a indicação das razões por que se entende que no caso concreto do recorrente o interesse nacional não reclama a adopção de um regime excepcional de autorização de residência, não sendo exigível que a Administração enuncie, em abstracto, os casos em que, em seu entender, o interesse nacional justificaria a adopção desse regime excepcional.”
Deve, assim, concluir-se que o acto recorrido está suficientemente fundamentado, pois que os fundamentos ali adoptados revelam suficientemente por que a Administração se decidiu pelo indeferimento do pedido de autorização excepcional de residência.
Improcedem, deste modo, todos os fundamentos do recurso.
