1. A sentença recorrida, ao julgar a presente acção procedente fez uma incorrecta aplicação das normas aplicáveis como uma incorrecta interpretação do artigo 63º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa.
2. De facto, a exigência do requisito de 15 anos de inscrição na Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 13º do Regulamento da CPAS, aprovado pela Portaria n.º 884/94, de 1.10, como condição de acesso ao direito à reforma por velhice, não é desconforme ao artigo 63°, n.º 4, da CRP.
3. Pois o referido artigo 63°, n.º 4, da CRP, ao mesmo tempo que estipula que “todo o tempo de trabalho contribui ... para o cálculo das pensões de velhice ..., independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado”, também o subordina aos “termos da lei”.
4. E cabe na margem de conformação do legislador a exigência de que os interessados estejam vinculados ao sistema de segurança social, pelo menos um determinado período mínimo de tempo, o chamado prazo de garantia, e contribuam para esse mesmo sistema de que pretendem vir a beneficiar.
5. E é isso mesmo que o Acórdão do Tribunal Constitucional (Ac. n.° 437/2006), a propósito do artigo 63°, n.° 4, da CRP, refere: «... a Constituição, do mesmo passo que assegura o direito a que todo o tempo de serviço contribua para o cálculo dessas prestações do sistema de segurança social, também o subordina aos “termos da lei”. Nessa remissão cabe a exigência de que o interessado tenha estado vinculado ao sistema de segurança social e suportado o pagamento das contribuições devidas ... contribuindo assim, para o financiamento do sistema de que pretende beneficiar.»
6. Aliás, a exigência do preenchimento do requisito do prazo de garantia não é monopólio do regime da CPAS, estando previsto, nomeadamente, no regime geral da Segurança Social.
7. De facto, o Decreto-Lei n.º 329/93, de 25.09, que define os grandes princípios enformadores da protecção social nas eventualidades de invalidez e velhice, estipula no seu artigo 14.°, n.º 1, que «o reconhecimento do direito às pensões previstas neste diploma depende da verificação de um prazo de garantia.»
8. E o artigo 21° do referido Decreto-Lei dispõe que «o prazo de garantia das pensões de velhice é de 15 anos civis, seguidos ou interpolados, com registos de remunerações...»
9. Esta exigência do prazo de garantia encontra a sua razão de ser na necessidade de haver um período mínimo de contribuições para que o regime seja sustentável.
10. Ora, se os beneficiários do regime geral da segurança social são obrigados, para acederem ao direito a uma pensão por velhice, ao preenchimento do requisito do prazo de garantia, por maioria de razão os beneficiários da CPAS o deverão ser igualmente.
11. Pois a CPAS vive essencialmente das contribuições dos seus beneficiários, em regime de auto-seguro, sem qualquer “apport”, quer do Orçamento da Segurança Social, quer do Orçamento Geral do Estado.
12. Por outro lado, a taxa contributiva que os beneficiários actualmente pagam para a CPAS, de 17% sobre uma remuneração convencional de referência por eles escolhida, entre o mínimo de 1 salário mínimo nacional e o máximo de 15 salários mínimos nacionais, é inferior ao próprio custo técnico de formação da pensão de invalidez, reforma e sobrevivência como resulta da comparação com a tabela de desagregação da taxa global contributiva para o Regime Geral de Segurança Social constante do anexo ao Decreto-Lei n.° 200/99, de 8 de Junho.
13. O mesmo é dizer que, a taxa de 17%, paga pelos beneficiários à CPAS, só por si é inferior à taxa técnica necessária à formação e cobertura dos benefícios regulamentares estatuários típicos, e garantidos, de pensão de reforma por invalidez, pensão de reforma por velhice, subsídios por morte e pensão de sobrevivência.
14. Se não se estabelecesse um prazo de garantia, considerado minimamente suficiente para estabilização da relação contributiva entre o beneficiário e a Caixa, e minimamente equilibrado entre o “apport” contributivo do beneficiário e a relação custo/benefício, correr-se-ia o risco grave de desestabilização financeira da Caixa e de corrosão das disponibilidades do findo de assistência até ao colapso actuarial da Caixa.
15. Assim, a exigência do prazo de garantia de 15 anos de inscrição na CPAS, previsto no artigo 13.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento aprovado pela Portaria n.º 884/94, de 1.10, como condição para que os beneficiários possam aceder ao direito à pensão por velhice, não é desconforme ao artigo 63.°, n.° 4 da CRP.
16. Na medida em que essa imposição se enquadra, plenamente, na margem de conformação do legislador, conferido pelo artigo 63.°, n.° 4 da CRP quando remete para “os termos da lei”.
17. E não tem aplicação ao caso “sub judice” o enunciado transcrito, na sentença recorrida, do Acórdão do Tribunal Constitucional (Ac. n.° 411/99) que refere que «quando o texto Constitucional remete para os “termos da lei” fá-lo para efeitos de concretização do direito, não a título de cláusula habilitativa de restrições.»
18. Pois, o caso julgado nesse Acórdão do Tribunal Constitucional não tem qualquer semelhança com o dos presentes autos.
19. Nem a exigência do prazo de garantia, para aceder ao direito à pensão de reforma, pode ser entendida como uma “cláusula habilitativa de restrições”.
20. Mas sim como uma condição de acesso a esse mesmo direito.
21. Aliás, se não fosse exigido um prazo de garantia como condição de acesso ao direito à pensão, qualquer beneficiário, qualquer que fosse o tempo de serviço prestado (por exemplo um ou dois anos ou, por absurdo, mesmo um ou dois meses), poderia, uma vez atingida a idade de reforma, exigir e obter uma pensão.
22. O que faria com que o sistema de segurança social entrasse em colapso, uma vez que este sistema (seja o público ou o da CPAS) está baseado numa relação sinalagmática entre contribuições e prestações.
23. Pois, os grandes modelos de segurança social (modelo comutativo e distributivo) assentam, essencialmente, no mesmo modelo de financiamento, ou seja, pelas quotizações sociais (cf. Ilídio das Neves, in “Direito da Segurança Social Princípios Fundamentais Numa Análise Prospectiva”, pág. 912).
24. E, por isso, é natural que o legislador exija determinados períodos mínimos de vinculação ao sistema, os chamados prazos de garantia, por forma a que o sistema seja auto-financiado.
25. E, como se referiu supra, por maioria de razão, o deve ser no regime da CPAS.
26. Todavia, essa exigência não colide com o artigo 63.°, n° 4 da CRP.
27. Mas, em face do que já se deixou dito, importa agora verificar se, com a solução que se preconiza e que exige o preenchimento do requisito do prazo de garantia de 15 anos de inscrição na CPAS, as contribuições efectuadas pelo ora Recorrido, correspondentes a 13 anos e 3 meses, são desaproveitadas.
28. Ora, como a própria CPAS, na sua Contestação, alegou existem duas soluções plenamente enquadradas dentro do regime regulamentar da CPAS, por forma a que o Recorrido não “perca” os 13 anos e 3 meses de contribuições.
29. Assim, no caso de não atribuição de pensão de reforma, o recorrente pode sempre requerer o resgate das contribuições pagas (Cfr. artigo 10º, n.° 3 do Regulamento, aprovado pela Portaria n.º 884/94, de 1.10).
30. E, por outro lado, é possível ao ora Recorrido, nos termos do artigo 5°-A do Regulamento da CPAS, pagar as contribuições correspondentes ao tempo de estágio por forma a perfazer o prazo de garantia de 15 anos previstos na alínea a) do n.° 1 do artigo 13° do Regulamento aprovado pela Portaria n.° 884/94, de 1 de Outubro.
31. Pelo que a douta sentença recorrida não tem razão quando afirma que «só a desaplicação do requisito dos 15 anos de inscrição ínsito no n.° 1, alínea a), in fine, do Artigo 13° da Portaria 884/94, permitirá não “deitar fora” o período de inscrição do aqui Autor na Caixa...»
32. Como a douta sentença recorrida não tem razão quando refere que se a CPAS «optou, até por vontade própria, por se manter independente da Segurança Social, em razão do que os descontos que lhe são feitos, não relevam para uma eventual pensão unificada, tal facto não poderá... servir de pretexto para que sejam ignorados períodos contributivos dos seus inscritos.»
33. Pois, se a CPAS se mantém independente da Segurança Social, entendida esta como o regime geral dos trabalhadores por conta de outrem e dos trabalhadores independentes, tal não foi “por vontade própria”, mas por vontade do legislador.
34. De facto, têm sido as diferentes Leis de Bases da Segurança Social que, ao longo dos anos, têm mantido a autonomia das instituições de previdência criadas anteriormente ao Decreto-Lei n.° 549/77, de 31.12, como é o caso da CPAS (cf. artigo 126° da Lei n.° 32/2002, de 20.12).
35. E foi, também, o legislador que no artigo 13° do Decreto-Lei nº 328/93, de 25.09 (regime dos trabalhadores independentes), excluiu expressamente os Advogados e Solicitadores do regime geral de segurança social dos trabalhadores independentes.
36. Pelo que não é possível a sentença recorrida fundamentar a sua decisão em factos que são puramente especulativos.
37. Mas, além disso, refira-se que é dentro do quadro legal que rege a CPAS que deve ser encontrada a solução para o caso “sub judice”, que não comporta a hipótese de pensão unificada.
38. Com efeito, não existindo “portabilidade” de recursos entre a CPAS e os outros regimes de segurança social e entre estes e a CPAS, não é possível que o período de 13 anos e 3 meses de inscrição na CPAS seja contabilizado para efeitos de uma eventual pensão unificada.
39. Pois, a pensão unificada só é possível entre o regime geral da segurança social e a Caixa Geral de Aposentações, uma vez que ambos os sistemas são geridos pelo Estado.
40. O que, todavia, não sucede com a CPAS que, não obstante ser tutelada pelos Ministros da Segurança Social e da Justiça, é gerida pelos próprios Advogados e Solicitadores, em regime de “auto-seguro”.
41. E, por isso, não podem ser encontradas soluções “ad hoc” e não enquadráveis no regime jurídico da CPAS.
42. Como no caso “sub judice”, em que o próprio Recorrido confirma que a sua pretensão “não tem cabimento no regulamento vigente” e que “não está a pedir qualquer das pensões previstas no regulamento”.
43. Ora, a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores foi criada pelo DL n.º 36.550, de 22/10/47, com âmbito nacional, tendo como âmbito pessoal de abrangência os advogados e solicitadores.
44. Como decorre do diploma da sua criação, a CPAS foi criada como instituição de previdência reconhecida pela Lei n.° 1884, de 16/3/35, e pertencente à 2ª categoria das indicadas na Base I da referida Lei n.° 1884, ou seja: Caixa de Reforma ou de Previdência.
45. A CPAS, ora recorrente, dada a sua qualidade de Pessoa Colectiva de Direito Público rege-se pelo princípio da legalidade, tendo a sua actuação de conformar-se sempre com a lei, não apenas como limite, mas também como fundamento.
46. A CPAS não pode conceber soluções em matéria de atribuição de pensões de reforma que extravasem o quadro regulamentar que aquela por imperativo legal está obrigada a cumprir.
47. O Regulamento da CPAS contém, nomeadamente quanto a regras e procedimentos a observar para o reconhecimento do direito à reforma dos seus beneficiários, a regulamentação integral e “in totum” do regime específico dos advogados e solicitadores em matéria previdencial.
48. O qual não é inconstitucional (Cfr. a propósito do artigo 72°, n.° 3, alínea d) do RCPAS, que representa um dos principais pilares em que se estrutura a concessão da reforma dos advogados e dos solicitadores, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 113/2001, de 14.03.2001).
49. Assim, não existindo qualquer desconformidade entre a alínea a) do n.° 1 do artigo 13.° do Regulamento da CPAS, aprovado pela Portaria n.° 884/94, de 1.10, e o artigo 63°, n° 4 da CRP, não é de atribuir uma pensão ao ora Recorrido, uma vez que não foi preenchido o prazo de garantia para o ilustre Recorrido ter direito a uma pensão de reforma.
50. E também não é regulamentarmente possível o recurso a quaisquer outros critérios, nomeadamente de “proporcionalidade” para suprir a falta de “prazo de garantia vencido ao abrigo de regulamento anterior”.
51. Razão pela qual se tem de perfilhar uma solução que decorra do quadro legal emergente da Portaria n.° 884/94, de 1 de Outubro.
52. Assim, a sentença recorrida ao ter julgado a acção procedente violou o artigo 13°, n.° 1 alínea a) do Regulamento da CPAS, aprovado pela Portaria n.° 487/83, de 27.04, com a redacção da Portaria n.° 884/94, de 1.10, bem como o artigo 126° da Lei n° 32/2002, de 20.12, e, ainda, o artigo 63°, n° 4, da CRP.
O recorrido contra-alegou, defendendo a bondade da sentença «a quo» e pugnando pela sua inteira confirmação.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.
Foi então proferido o acórdão de fls. 243 e ss., em que este STA concedeu provimento ao recurso jurisdicional, revogou a sentença recorrida e julgou improcedente, «in toto», a acção de reconhecimento de direito dos autos.
Todavia, o aqui recorrido interpôs recurso desse aresto para o Tribunal Constitucional que, pelo acórdão de fls. 323 e ss., decidiu:
a) Julgar inconstitucionais as normas dos artigos 10º, n.º 4, e 13º, n.º 1, alínea a), do Regulamento da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, aprovado pela Portaria n.º 487/83, de 27 de Abril, na redacção dada pelo n.º 1 da Portaria n.º 884/94, de 1 de Outubro e a norma do n.º 2 da Portaria n.º 884/94, de 1 de Outubro, no segmento em que revoga os artigos 19º e 20º do referido Regulamento, por violação do princípio da precedência da lei, consagrado no n.º 7 do art. 115º da Constituição, na versão decorrente da Lei Constitucional n.º 1/82 (actual n.º 7 do artigo 112º);
b) Conceder provimento ao recurso e determinar a reforma da decisão recorrida de acordo com o presente juízo de inconstitucionalidade.
O acórdão a reformar considerara provados os seguintes factos, cuja pertinência se mantém:
Em 28/12/94 e 28/9/95, o autor requereu à entidade requerida: pagamento das contribuições em dívida, para facilitar a transição para as alterações ao regulamento desta, efectuadas pela Portaria n.º 884/94, bem assim a efectivação do direito à velhice.
Sobre estes requerimentos, não incidiram despachos.
Perfazendo 70 anos de idade em Agosto de 1999, o autor declarou na Caixa de Previdência dos Advogados o escalão pretendido e juntou cheques para pagamento das contribuições de Agosto a Dezembro do referido ano, Janeiro a Abril de 2000.
Procedeu desta forma porque, ao perfazer 70 anos de idade, não contava os anos necessários de densidade contributiva na referida Caixa de Previdência.
Considerando as várias inscrições efectivas do autor e as suas suspensões, tanto na Ordem dos Advogados como na CPAS, as inscrições dele na CPAS somam um tempo de 13 anos e 3 meses, tendo a última dessas inscrições na CPAS ocorrido em 1989.
O autor está inscrito na Ordem dos Advogados, tendo esta última inscrição ocorrido já depois dele ter atingido os 60 anos de idade – o que sucedeu em 16/8/89.
Em 1989, a Direcção da CPAS cancelou a inscrição do autor e ora recorrido.
Passemos ao direito.
O acórdão de fls. 243 e ss. começara por enunciar os problemas a resolver, fazendo-o nos seguintes termos:
A CPAS é uma instituição de previdência que primariamente se rege pelo regulamento aprovado pela Portaria n.º 487/83, de 27/4, e cujo fim é conceder pensões de reforma por velhice e outros benefícios a advogados e solicitadores e seus familiares («vide» os arts. 1º, 3º e 4º do dito regulamento). O aqui recorrido esteve inscrito na Ordem dos Advogados e simultaneamente na CPAS durante períodos vários que somam treze anos e três meses, remontando o termo da última dessas inscrições na CPAS a 1989. Ele diz-nos que, na versão original do regulamento da CPAS, adquiriria o seu direito à reforma com o preenchimento de duas condições necessárias – completar 70 anos de idade e ter, pelo menos, 10 anos de inscrição (cfr. a al. a) do n.º 1 do art. 13º). Contudo, este preceito foi alterado pelo regime introduzido pela Portaria n.º 884/94, de 1/10, de modo que tal direito à reforma passou desde então a ser reconhecido «aos beneficiários que tenham completado 65 anos de idade e tenham, pelo menos, 15 anos de inscrição». Ora, o recorrido só perfez 70 anos em 16/8/99, sucedendo até que já atingira os 65 anos aquando da entrada em vigor da nova versão do regulamento. Ou seja: à luz do regime regulamentar inicial, ele já havia completado os 10 anos do prazo de garantia e, por isso, confiava em que auferiria uma pensão de reforma ao atingir os 70 anos; mas o novo regime, com as simultâneas extensão do prazo de garantia e diminuição da idade de reforma, impedira-o de adquirir o direito à reforma – solução que o recorrido reputa de inadmissível, pelo que pediu ao tribunal o reconhecimento do seu direito a reformar-se a partir dos 65 anos e a receber da CPAS uma pensão proporcional ao seu período contributivo.
A sentença «sub judicio» deu-lhe razão, por dois fundamentais motivos: porque o art. 63º, n.º 4, da CRP imporia que todo o tempo correspondente às contribuições do autor para a CPAS fosse contabilizado no cálculo da sua pensão de velhice – devendo então desaplicar-se, por inconstitucional, o módulo de tempo de 15 anos introduzido pela Portaria n.º 884/94 no art. 13º, n.º 1, al. a), do regulamento da CPAS; e porque essa consideração do tempo, aliás feita proporcionalmente, deveria reportar-se à data em que ele perfez 65 anos, por ser este o elemento atendível à luz da «lex nova».
Depois, e no essencial, o acórdão dissera, sucessivamente, duas coisas: que não ocorria a inconstitucionalidade material reconhecida pela 1.ª instância; e que, «ex vi» do art. 12º do Código Civil, a segunda versão do regulamento da CPAS era a aplicável ao caso do autor – motivo por que ele não tinha o direito cujo reconhecimento visa com a acção dos autos.
Contudo, a inconstitucionalidade orgânica suscitada perante o Tribunal Constitucional e por este reconhecida no acórdão de fls. 323 e ss. obriga a alterar a solução. Mantendo-se a versão original do regulamento da CPAS no que toca aos arts. 10º, n.º 4, e 13º, n.º 1, al. a), é de concluir que o autor, e ora recorrido, tem direito a haver da recorrente uma pensão de reforma, a calcular nos termos desse regime – pois ele excedera o prazo mínimo de garantia, que era de dez anos; mas, agora, é também indiscutível que esse direito só se venceu na data em que o autor perfez 70 anos de idade.
Isto significa que a acção dos autos procede, como disse o tribunal «a quo» – pois o autor tem direito a auferir a pensão de reforma. Mas essa procedência é só parcial, já que o direito se venceu, não na data em que ele perfizera 65 anos, mas na ocasião em que atingiu os 70 anos. E isto deve-se à permanência em vigor do regime jurídico pretérito, pois não ocorreu a revogação dele, trazida pela Portaria n.º 884/94, de 1/10, dada a sua inconstitucionalidade formal.
Nestes termos, acordam:
Em conceder provimento parcial ao recurso e em revogar, em parte, a sentença recorrida;
Em julgar a acção dos autos parcialmente procedente e, assim, em reconhecer ao autor e ora recorrido o direito a auferir da aqui recorrente uma pensão de reforma adequada ao seu tempo de contribuição e devida desde a data em que perfez 70 anos de idade, o que inclui o direito a receber todas as prestações entretanto vencidas e os juros moratórios sobre elas devidos, desde a citação.
Em condenar o autor em custas, por haver parcialmente decaído, fixando-se nos seus mínimos a taxa de justiça e a procuradoria, tanto na 1.ª instância como no STA.
Lisboa, 27 de Maio de 2009. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.
