Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
O Presidente da Câmara Municipal de Marco de Canaveses e A..., recorreram jurisdicionalmente da sentença do TAC do Porto que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido por B..., identificada nos autos, declarou nulos os actos aí impugnados – os despachos de 3/8/98 e de 14/8/98, em que aquela autoridade licenciou, respectivamente, certas alterações a um alvará de loteamento e a construção de um edifício para o mesmo local.
O Presidente da CM Marco de Canaveses concluiu a sua alegação de recurso do modo seguinte:
1 – Na douta sentença recorrida, julgou-se verificado o vício de violação de lei, por desrespeito aos artigos 13º, nºs. 3 e 9, do Regulamento do PDM do Marco de Canaveses, na redacção dada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 34/94, 24º do DL n.º 64/90, de 2/3, 56º, n.º 1, al. b), do DL n.º 448/91, de 29/11, e 52º, n.º 2, al. b), do DL n.º 445/91, de 20/11, na redacção que lhe foi dada pelo DL n.º 250/94, de 15/10, e, consequentemente, dando provimento ao recurso, declarou nulos os actos recorridos, referidos em IV) e IX) da matéria de facto apurada;
2 – Consistiam tais actos: despacho da autoridade recorrida, proferido em 3/8/98, deferindo o 2.º aditamento ao alvará de loteamento n.º 30/95, tendo sido aprovadas alterações às suas prescrições, que consistiram na anexação dos lotes 1 e 2 que passaram a constituir um só lote (lote n.º 1) e na alteração das áreas de implantação e de construção correspondentes a esse lote (...) (IV da matéria de facto apurada);
3 – E: despacho de deferimento, pela autoridade recorrida, datado de 14/8/98, do pedido de licenciamento de obra particular no lote n.º 1, que correu termos sob o n.º 595/98, em cujo projecto se previa a construção de edifício em 4 pisos acima da cota da soleira e 2 abaixo daquela cota, e emissão de alvará em 24/8/98 (IX da matéria de facto apurada);
4 – Adoptou-se na douta sentença o entendimento de que se trata de despachos que deferiram índices de implantação e de construção e cércea para o loteamento e para a construção implantada no lote n.º 1 superiores ao permitido pelo PDMMC à data vigente, o que importa ou implica a sua nulidade, não aceitando a interpretação que a Edilidade e a Assembleia Municipal de Marco de Canaveses fazem do seu art. 13º e que consta das actas juntas ao processo, pois que, conforme foi entendido, na esteira do parecer da CCRN, certificado nos autos, apenas com a publicação no Diário da República, em 18/5/99, da alteração de pormenor ao Regulamento, que abrangia a alteração ao n.º 9 do art. 13º, é que a actual redacção do preceito adquiriu plena eficácia;
5 – Tais alterações ao alvará de loteamento n.º 30/95 e o deferimento do processo de licenciamento de obra particular n.º 595/98 eram perfeitamente possíveis e viáveis, porque conformes à letra e ao espírito do Regulamento do PDMMC então em vigor, razão por que foram deferidas;
6 – Com efeito, a norma de excepção contida no art. 13º, n.º 9, e o disposto nos artigos 12º e 8º, nºs. 3 e 4 do Regulamento, na interpretação que sempre lhes foi dada pelo Município de Marco de Canaveses, em consonância, de resto, com as deliberações da reunião ordinária da Assembleia Municipal de Marco de Canaveses, de 30/4/98 (AM), actas de 16/3/98 (CM), ofício da CCRN de 13/8/98, que aceitou a explicitação dada ao n.º 9 referido, e ainda actas de 7/9/98 (CM) e 18/12/98 (AM), documentos, todos eles, certificados nos autos, legitimaram as narradas alterações ao alvará de loteamento n.º 30/95 e o deferimento do processo de licenciamento de obra particular n.º 595/98, a requerimento da recorrida particular A...;
7 – Segundo melhor interpretação, em nada contendiam com os parâmetros urbanísticos previstos para a edificabilidade em H4, nomeadamente quanto aos índices de implantação e construção e cérceas;
8 – A «Declaração» publicada no DR, em 18/5/99, a que algo inviamente se denominou «Alteração de pormenor ao Regulamento do Plano Director Municipal de Marco de Canaveses», não constitui uma verdadeira e própria «alteração» àquele regulamento;
9 – Tal «Declaração» constitui mera e formal correcção e explicitação de certos normativos do regulamento publicado em 1994;
10 – Correcção e explicitação tais que se constatou ser imperioso efectuar em face das dúvidas interpretativas surgidas na sua vigência, a que urgia pôr cobro;
11 – Ainda que, conforme o documentado e certificado nos autos, os órgãos executivo e deliberativo do município, com vista a isentar os munícipes de potenciais prejuízos, decorrentes da interpretação literal e aplicação estrita dos normativos, potencialmente geradora de injustiças, tenham tempestivamente deliberado, por unanimidade, «continuar a proceder da forma que procedeu(eram) ao longo dos anos, atendendo a que há uma gralha na publicação. Proceda-se de seguida de acordo com a Lei para que a mesma seja corrigida» (deliberação da CMMC, de 16/3/98);
12 – Na decorrência do sempre entendido e deliberado, a CCRN aceitou os argumentos que lhe foram remetidos e, em consequência disso, por também aquela entidade considerar tratar-se de «clarificação regulamentar», concordou ela expressamente com a necessidade da «alteração» do contido no art. 13º, n.º 9, do Regulamento, «aceitando-a» (ofício n.º 13.825, de 13/9/98, certificado nos autos);
13 – Nem se diga, em contrário, que a «alteração de pormenor» ao Regulamento do PDMMC, que abrangia a alteração ao n.º 9 do art. 13º, por ter sido registada na Direcção-Geral do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Urbano em 24/4/99, tendo saído no DR de 18/5/99, só a partir desta última data adquiriu plena eficácia e permitiria alterações como as que deram origem ao recurso analisado nestes autos;
14 – Consistindo a «alteração» em simples «clarificação regulamentar», mera adequação do texto publicado ao original – em virtude de «gralha na publicação» – e ao pensamento do legislador, que já vinha dos trabalhos preparatórios de elaboração do PDM e seu Regulamento, no caso, o Município de Marco de Canaveses, é iniludível a sua eficácia e vigência desde a publicação da Resolução do Conselho de ministros n.º 34/94;
15 – E tal constatação impõe-se, também, face às regras contidas nos preceitos dos artigos 9º, ns.º 1, 2 e 3, 10º, 11º e 12º do Código Civil;
16 – E, ainda que «per absurdum», assim se não entendesse, sempre haveria de considerar-se que a «alteração» regulamentar constitui mero acto interpretativo do anteriormente publicado, operando, nessa medida, com efeitos «ab initio», para colmatar deficiências e correcções que só poderiam ser supridas através de uma interpretação e uma prática correctivas, por assim o exigir o interesse público, que ao Município de Marco de Canaveses cumpre defender e realizar;
17 – Na douta decisão recorrida, o Mm.º Juiz «a quo» violou e fez errada interpretação do disposto nos artigos 13º, nºs. 3 e 9, do Regulamento do PDM de Marco de Canaveses, na redacção dada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 34/94, 24º do DL n.º 64/90, de 2/3, 56º, n.º 1, al. b), do DL n.º 448/91, de 29/11, e 52º, n.º 2, al. b), do DL n.º 445/91, de 20/11, na redacção que lhe foi dada pelo DL n.º 250/94, de 15/10, e artigos 9º, ns.º 1, 2 e 3, 10º, 11º e 12º do Código Civil;
18 – Deve, pois, o recurso obter provimento, revogando-se a douta sentença recorrida, com as consequências legais daí decorrentes, como é de Justiça.
A recorrente particular «A...» terminou a sua alegação de recurso, formulando as seguintes conclusões:
No caso em apreço, a autora e recorrida B... não alegou matéria de facto susceptível de legitimar a sua pretensão, de consubstanciar a violação de interesses seus atendíveis.
Face ao PDM válido, e na ausência de qualquer disposição legal especial, a alteração do loteamento não dependia da consulta ou parecer de quaisquer entidades.
As clarificações e correcções introduzidas no PDM devem ser consideradas como produzindo efeito desde a data da aprovação do PDM, dada a sua natureza, legitimando também o licenciamento aprovado.
O conceito de cércea dominante é evolutivo e actualizável de acordo com os parâmetros urbanísticos dos planos de ordenamento do território.
Na interpretação dos diplomas legais haverá que considerar o pensamento legislativo, e não o pensamento do legislador, permitindo uma interpretação actualista.
Face à ausência de qualquer prejuízo ou interesse relevantes por parte da autora, a sua conduta seria sempre abusiva do direito.
Violou a aliás doutíssima sentença o disposto nos artigos 13º, nºs. 3 e 9, do Regulamento do PDM de Marco de Canaveses, na redacção dada pela Resolução do conselho de Ministros n.º 34/94, 14º do DL 64/90, de 2/3, 56º, n.º 1, al. b), do DL 448/91, 52º, n.º 2, al. b), do DL 445/91, e 334º do Código Civil.
A recorrida contra-alegou, defendendo a bondade da sentença recorrida e a sua manutenção na ordem jurídica.
O Ex.º Magistrado do MºPº emitiu douto parecer no sentido do não provimento dos recursos.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui consideramos integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.
Passemos ao direito.
A sentença recorrida declarou a nulidade de dois actos administrativos da autoria do Presidente da CM Marco de Canaveses: o despacho de 3/8/98, que deferiu o requerimento, emanado da ora recorrente particular, de que se aprovasse uma alteração a um alvará de loteamento por forma a que dois dos seus lotes fossem fundidos num só e que as especificações construtivas que a esse novo lote respeitariam passassem a comportar diferentes áreas de implantação, de construção e de número de pisos e de fogos; e o despacho de 14/8/98, que deferiu o pedido, formulado pela mesma interessada, de licenciamento da construção de um edifício com características e dimensões correspondentes à alteração atrás referida. Em ambos os casos, a sentença fundou a invalidade decretada na discrepância entre o decidido e os preceitos do PDM local que então estariam em vigor.
A autoridade recorrente critica a decisão «a quo» porque ela teria captado mal o sentido autêntico das normas do PDM de que fez uso ou, ao menos, porque teria negligenciado que as alterações ao PDM, introduzidas pela Declaração n.º 135/99, publicada na II Série do DR de 18/5/99, tinham eficácia retroactiva e, por si só, determinavam a legalidade dos actos impugnados. A recorrente particular também defende que tais alterações produziam efeitos «ab initio»; mas, para além disso, censura o julgado porque a aqui recorrida estaria desprovida de legitimidade processual, porque ela teria actuado com abuso do direito, porque os actos não pressuporiam a anterior consulta de entidades externas e porque o conceito de cércea deveria ser abordado com uma maleabilidade que a sentença não considerou.
Comecemos pelo problema da legitimidade activa no recurso contencioso. Esta particular questão foi decidida no despacho saneador em termos expressos; e os recursos jurisdicionais que, desse despacho, os ora recorrentes interpuseram foram julgados desertos, por falta de oferecimento das respectivas alegações (cfr. fls. 131 verso). Deste modo, aquela decisão sobre tal matéria ganhou a força de caso julgado formal (cfr. o art. 672º do CPC), pelo que a legitimidade processual da aqui recorrida já não pode ser questionada.
A denúncia de que a ora recorrida teria agido com abuso do direito confina com a questão da sua legitimidade, já que esse abuso vem apresentado como exclusivamente advindo de ela carecer de qualquer interesse real e sério no provimento do recurso contencioso. Contudo, e estando assente que a aqui recorrida tinha legitimidade para interpor o recurso, assente está também, e de um modo necessário, que ela tinha um interesse (aliás qualificado – cfr. o art. 46º, n.º 1º, do RSTA) na supressão dos actos que impugnara – pois a aceitação da conveniência de um qualquer predicado envolve sempre a aceitação da conveniência dos elementos constitutivos da sua definição. Assim, soçobra claramente a denúncia de que haveria abuso do direito, não se justificando que prossigamos a análise com vista a demonstrar que tal abuso continuaria a não existir, ainda que ele fosse encarado segundo perspectivas diferentes da adoptada no recurso jurisdicional em apreço.
Dissemos atrás que a recorrente particular tentou acometer a sentença através da alegação de que os actos não tinham de ser precedidos de consultas a entidades externas ao Município. Mas, relendo a sentença, constata-se que as nulidades declaradas não se fundaram na falta dessas consultas. Deste modo, é óbvio que aquele pretenso ataque erra manifestamente o seu alvo, já que censura um juízo que a decisão criticada não contém.
Ultrapassadas as anteriores questões, centremos a nossa atenção no problema de fundo resolvido pelo tribunal «a quo». Aquando da prática dos actos, encontrava-se em vigor o PDM de Marco de Canaveses, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 34/94 e publicado, com o texto dessa mesma Resolução, na I Série-B do DR de 19/5/94. A propósito das regras a que se submeteriam as operações de loteamento e a edificação, aquele PDM hierarquizava os espaços urbanos em quatro categorias – H1, H2, H3 e H4 (art. 7º). «In casu», não vem questionado que os actos se reportaram a um local classificado como H4, pelo que os parâmetros urbanísticos que aí deviam ser considerados eram os constantes do art. 13º desse PDM.
Relendo a petição de recurso, na parte correspondente ao problema de fundo que ora nos ocupa, vê-se que as preocupações manifestadas pela aqui recorrida respeitam à volumetria («lato sensu») da construção possibilitada por um dos actos e licenciada pelo outro. Por isso, é que a petição acometeu os actos na estrita medida em que eles teriam ofendido as prescrições do PDM referentes ao índice máximo de utilização bruta e à altura máxima dos edifícios.
Os vícios de violação de lei que a sentença «sub judicio» detectou nos actos foram apresentados como tendo por fonte o conteúdo dos nºs. 3 e 9 do mencionado art. 13º. Mas, para além disso, a sentença recorrida também aludiu aos «índices de implantação» e à «cércea», que se reportavam a outros números do mesmo preceito. Ante estes dados, e para lograrmos uma melhor elucidação do problema em análise, convém que transcrevamos integralmente a redacção original dessa norma – cuja epígrafe era «edificabilidade em H4». Dispunha ela, aquando da prática dos actos, o seguinte:
«Para os restantes aglomerados, H4, os parâmetros urbanísticos a considerar são os seguintes:
1 – Densidade populacional: 50 hab./ha;
2 – Índice de implantação: 0,15;
3 – Índice máximo de utilização bruta: 0,30;
4 – Área média de lotes ou terrenos para edificação: 900 m2;
