Acordam em subsecção, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
1.
1.1. A..., com os sinais dos autos, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, recurso contencioso pedindo a declaração de nulidade ou a anulação do despacho de 27 de Janeiro de 1998, do Vereador do Pelouro de Obras da Câmara Municipal de Barcelos, que aprovou o projecto de arquitectura relativo a um pedido de construção formulado por ..., e dos despachos de 26 de Fevereiro e de 28 de Abril de 1998, ambos do Presidente da Câmara Municipal de Barcelos, que, respectivamente, deferiu aquele pedido de construção e determinou que se desse andamento ao processo.
Alegou, para tanto, a nulidade dos dois primeiros actos, nos termos dos artigos 133º n° 1, alíneas c) e d), do Código do Procedimento Administrativo (CPA) - porque envolvem a prática de um crime de falsificação e ofendem o conteúdo essencial do seu direito de propriedade -, sendo o despacho de 26 de Fevereiro de 1998, além disso, anulável por violação do artigo 63º, nº 2, alínea a), do DL n° 445/91, de 20 de Novembro, e por falta de fundamentação. No tocante ao despacho datado de 28 de Abril de 1998, apenas referiu que o mesmo “deveria ordenar o cancelamento definitivo do processo em vez de determinar que se lhe desse andamento, como fez”.
- 1.2.Contestaram os recorridos, suscitando diversas excepções e defendendo a improcedência do recurso.
- 1.3.Foi proferido despacho saneador (fls. 242), que julgou improcedentes as excepções da incompetência material do tribunal administrativo, da ilegitimidade activa, da falta de interesse em agir, da extemporaneidade de interposição do recurso e da irrecorribilidade contenciosa do despacho de 26 de Fevereiro de 1998, mas procedente, esta última, no tocante aos dois restantes actos, sendo rejeitado parcialmente o recurso quanto a eles.
Deste despacho não foi interposto qualquer recurso.
- 1.4.Em 18 de Maio de 2001, foi proferida sentença, que julgou improcedentes todos os vícios assacados ao único acto sob apreciação, o despacho de 26 de Fevereiro de 1998, e negou provimento ao recurso.
- 1.5.Inconformado, o recorrente vem impugnar a sentença, concluindo nas respectivas alegações:
“I - O Exmº Senhor Dr. Juiz "a Quo" considera como provado na sua douta Decisão ora recorrida que o terreno rústico "Leira de Mato na Bouça de Curros", para a qual os respectivos proprietários, ... e Marido ..., requereram à Câmara Municipal de Barcelos licença de construção, tem e só pode ter comunicação com a via pública pelo terreno agrícola "Campo dos Curros" do Recorrente, o qual terreno agrícola se interpõe entre aquela "Leira de Mato na Bouça de Curros" e a mesma via pública.
II - Esta questão assim dada como doutamente provada e resolvida implica, só por si e sem mais, a procedência do recurso interposto pelo Recorrente, em face do disposto no artº 15º, nº 1, alínea b) do Decreto-Lei nº 166/70, de 15 de Abril e no artº 63º, nº 2, alínea a), e nº 4 do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, uma vez que o recorrido Presidente da Câmara Municipal de Barcelos não podia, em atenção àquelas normas legais, licenciar a obra de construção no aludido terreno encravado, e, ao fazê-lo, violou tais normas.
Não obstante,
III - O Exmº Senhor Dr. Juiz "a Quo" entendeu que a situação do dito prédio encravado não obstava a que fosse concedida licença para nele construir edificação urbana, pelo que o recorrido acto do Presidente da Câmara não estava ferido de nulidade.
IV - Ao assim entender e ao negar provimento ao recurso do Recorrente, com tal fundamento, o Exmº Senhor Dr. Juiz ofendeu os preceitos legais mencionados sob o nº II destas Conclusões, o que implica a revogação da douta Decisão aqui recorrida e a sua substituição por Sapiente Decisão desse Exmº Alto Tribunal, que julgue procedente o Recurso do Recorrente e considere nulo o acto recorrido do Presidente da Câmara.
V - O recorrido acto do Presidente da Câmara de Barcelos tem contornos de natureza criminal, nos termos dos arts 256º, nºs 1 e 2. (a própria tentativa e punível) e 4., 335º, 382º, 360º, 14º e 386º do Código Penal, que o tornam incurso no disposto nos citados arts 133º e 134º do C.P.A..
VI - Ao não assim o considerar, o Exmº Magistrado "a Quo" violou estes preceitos do C.P.A..
VII - O referido acto recorrido do Presidente da Câmara traduz-se, ainda, em usurpação e desvio de poder que o faz incorrer em violação das mesmas disposições citadas nos nºs V e VI.
E,
VIII - Também ao não assim considerar, o Douto Senhor Juiz "a Quo" ofendeu igualmente tais preceitos.
IX - O acto recorrido do Presidente da Câmara não se encontra fundamentado, como bem nota o Exmº Procurador do Ministério Público no seu Despacho-Parecer de fls 295-296.
Pelo que tal acto deve ser considerado nulo também por esse lado (artº 124" do C.P.A.).
Nestes termos e nos mais que vierem a ser proferidos em douto suprimento, a douta Decisão do Exmº Senhor Dr. Juiz "a Quo", aqui recorrida, deve ser revogada e substituída por Sapiente Decisão que julgue procedente o recurso ora interposto pelo Recorrente, com a consequente declaração de nulidade do acto de licenciamento em causa, praticado pelo Presidente da Câmara Municipal de Barcelos”.
- 1.6.Os recorridos não alegaram.
- 1.9.A EMMP emitiu o seguinte parecer:
“Concordando inteiramente com a sentença recorrida, quer quanto à parte decisória, quer quanto aos fundamentos, entendemos que a mesma não merece a censura que lhe é dirigida nas alegações de recurso jurisdicional.
Emitimos, assim, parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao presente recurso”.
2.
2.1. Em sede de fixação dos factos, a sentença estabeleceu o seguinte:
“Com fundamento nos documentos juntos aos autos, incluindo PA a eles anexo, e na posição tomada pelos recorridos face ao articulado pelo recorrente (artigo 840° do CA), consideramos provados os seguintes factos com interesse para a decisão a proferir:
1- Em 23 de Abril de 1969, mediante escritura pública, o aqui recorrente e esposa compraram a ... e mulher ... o prédio rústico designado por "Campo dos Curros", sito no limite e confluência das freguesias de São Bento da Várzea e Santa Eulália de Rio Covo, Barcelos, respectivamente nos lugares de Crujães e dos Curros ou do Rio, descrito na Conservatória do Registo Predial de Barcelos sob o n° 96313 e inscrito na matriz rústica da freguesia de São Bento da Várzea sob o artigo 477 e na matriz rústica da freguesia de Santa Eulália de Rio Covo sob o artigo 311 - ver folhas 24 a 39 dos autos e 45 a 48 do PA;
2- Este prédio encontra-se registado na Conservatória e inscrito na Matriz em nome do recorrente - ver folhas 28 a 39 dos autos;
3- Na dita escritura, diz-se, além do mais, que "este prédio compreende o caminho de servidão existente na estrema do lado sul bem como a respectiva ramada e videiras sobre o mesmo existente" ver folha 26 dos autos;
4- Na sua descrição predial -n° 96313- diz-se, além do mais, que o “Campo dos Curros" confronta, a nascente, "com estrada e caminho de servidão" - ver folha 32 dos autos;
5- Atendendo também aos que o precederam, o recorrente possui o "Campo dos Curros" há mais de 60 anos, de forma pacífica, ininterrupta, à vista de todos e sem qualquer oposição;
6- Em 6 de Agosto de 1984, ... - viúva - na qualidade de proprietária da "Leira de Mato na Bouça de Curros", requereu ao Presidente da CMB que lhe certificasse a viabilidade de aí construir um prédio para habitação - ver folha 114 do PA;
7- Em 24 de Agosto de 1984, e na sequência desse pedido de viabilidade, o Presidente da CMB despachou: "Após visita ao local verifiquei que não há inconvenientes pelo que se autoriza a construção na parcela em causa. Comunique-se" - ver folha 114 do PA;
8- Em 28 de Setembro de 1984, mediante escritura pública, a aqui recorrida particular e o marido compraram a ... (viúva) - então proprietária da raiz - e a ... (viúva) - então titular do usufruto - o prédio rústico designado por "Leira de Mato na Bouça de Curros" , sito no lugar do Rio, freguesia de Santa Eulália de Rio Covo, concelho de Barcelos, a confrontar do norte com ..., do sul com "caminho de servidão", do nascente com ... e do poente com ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Barcelos sob o n° 93054 e inscrito na matriz predial rústica da referida freguesia sob o artigo 966 - ver folhas 39 a 43 dos autos e 107 a 111 do PA;
9- Nesta escritura se diz, além do mais, que o prédio é "destinado a construção urbana" - ver folha 41 dos autos;
10- Entre a "Leira de Mato na Bouça de Curros" e a Estrada Nacional n° 204 - Famalicão/Barcelos - interpõe-se o "Campo dos Curros", de tal modo que o acesso do primeiro à segunda se faz unicamente através do terceiro, pelo caminho sito na estrema sul deste último, caminho esse dito de "servidão" nas referidas escrituras;
11- Em 27 de Março de 1985, ... e mulher ..., assinaram declaração na qual reconhecem que o acesso à "Bouça dos Curros" "é feito, e só pode ser feito por terreno dele" - referindo-se ao aqui recorrente – ver folhas 45 dos autos;
12- Em 11 de Junho de 1985, a recorrida particular solicitou ao Presidente da CMB licença para construir na "Leira de Mato na Bouça de Curros" a sua habitação, em conformidade com projecto que apresentou - ver folhas 96 a 106 do PA;
13 - Em 2 de Julho de 1985, foi prestada a seguinte informação- "O requerido está viabilizado por despacho de 24.08.94. Tecnicamente o projecto encontra-se em condições de merecer aprovação. As paredes exteriores deverão ser pintadas em tons claros. O poço de água deverá ser construído nos termos do artigo 105 do RGEU” – ver folha 92-verso do PA;
14- Em 25 de Julho de 1985, e na sequência desta informação, foi proferido o seguinte despacho; "Deferido, de acordo com a informação” – ver folha 92 do PA;
15- Em 14 de Agosto de 1985, e na sequência deste deferimento, foi emitido o alvará de licença de construção n° 1598/85, em favor da recorrida particular, sucessivamente prorrogado, a seu pedido – ver folhas 69, 78, 80 e 86 do PA;
16- Em 14 de Dezembro de 1994, a Junta de Freguesia de São Bento da Várzea emitiu a declaração constante de folha 44 dos autos e 30 do PA - dada por reproduzida- na qual se diz, além do mais que o "Campo dos Curros", pertença do recorrente, "compreende, como sua parte integrante, um caminho de servidão, com ramada e videiras sobre ele pendentes e que serve outros prédios agrícolas confinantes, dois dos quais têm cada um a sua habitação";
17- Em 23 de Maio de 1995, foi proferido o parecer jurídico (pela Dra. ...) que consta de folhas 8 e 9 do PA - dado por reproduzido - no qual se conclui que "terá de ser analisado o processo de forma a verificar se houve suspensão da licença de construção, e, se tiver havido, se cessando esta ainda resta algum prazo de vigência, caso contrario terá de ser concedida nova licença”;
18 - Em 2 de Junho de 1995, foi prestada a seguinte informação - "Face ao parecer da Dra. ..., a requerente deverá solicitar nova licença. Para tal, o processo deve ser instruído de acordo com a nova legislação – ver folha 8 do PA;
19- Em 16 de Junho de 1995, o vereador da CMB, ..., despachou: "Informe-se a requerente em conformidade com a informação de 2.6.95" - ver folha 8 e 7 do PA;
20- Em 2 de Maio de 1996, a recorrida particular requereu ao Presidente da CMB que lhe fosse concedida nova licença para construção do edifício a que se referem os autos - ver folha 1 do PA;
21- Em 20 de Maio de 1996, e na sequência deste pedido, foi prestada a seguinte informação: "Para que seja concedida nova licença toma-se necessário que a requerente apresente um projecto organizado nos termos do DL 445/91, com a redacção dada pelo DL 250/94. Este processo, deve conter todas as peças que constam na ordem de serviço comunicada aos autores dos projectos em 15/03/94, com excepção das que já constam no projecto inicial - ver folha 1 do PA;
22- Em 12 de Agosto de 1997, a recorrida particular requereu ao Presidente da CMB "o licenciamento de alterações ao processo n° 657/85-R (habitação unifamiliar de rés-do-chão e andar)", a levar a efeito na dita "Leira de Mato na Bouça de Curros", declarando que tal terreno confronta de norte com ..., de sul com "caminho de servidão", de nascente com ... e de poente com ... - ver folha 22 dos autos – registo 5735;
23- Em 13 de Outubro de 1997, foi informado no respectivo processo que o projecto de arquitectura estava em condições de merecer aprovação e que a requerente devia apresentar, no prazo de 180 dias as "especialidades" (sic) - ver folha 104-verso do PA;
24- Em 16 de Outubro de 1997, foi informado e chamado à atenção, nos respectivos autos, que a requerente declara no requerimento que o seu terreno confronta apenas com terrenos particulares, tendo acesso por um caminho de servidão, enquanto na planta de implantação se faz referência a um caminho vicinal - ver folha 22 verso dos autos;
25- Em 18 de Outubro de 1997 foi despachado: "Colha-se parecer em conformidade com a informação de 16/10/97 à Junta de Freguesia" - ver folha 47 dos autos e 99 do PA;
26- Em 4 de Dezembro de 1997, deu entrada na CMB informação da Junta de Freguesia de Rio Covo Santa Eulália segundo a qual o terreno de implantação da construção da recorrida particular "confronta do nascente com o caminho vicinal, caminho esse que esta Junta tem reparado" - ver folha 49 dos autos;
27- Em 11 de Dezembro de 1997, foi despachado: "Face à declaração da Junta de Freguesia que atesta que o terreno da requerente confronta com caminho vicinal não se levantam objecções ao projecto apresentado - ver folha 104-verso do PA;
28- Em 27 de Janeiro de 1998, o Vereador da CMB, ..., aprovou o projecto de arquitectura apresentado pela recorrida particular - ver folha 104 do PA;
29- Em 10 de Fevereiro de 1998, a recorrida particular foi notificada deste despacho, bem como para apresentar, em 180 dias, os projectos de especialidade - ver folha 96 do PA;
30- Em 11 de Fevereiro de 1998, a recorrida particular apresentou na CMB os respectivos projectos das especialidades - ver folhas 51 a 95 do PA;
31- Em 16 de Fevereiro de 1998, foi prestada informação no sentido de o projecto estar em condições de aprovação final - ver folha 105 do PA;
32- Em 26 de Fevereiro de 1998, o Presidente da CMB despachou: "DEFERIDO, tendo em consideração a informação de 16.02.98 - ver folha 104 do PA - acto recorrido;
33- Em 13 de Março de 1998, e face a exposição apresentada pelo mandatário do aqui recorrente ao Presidente da CMB, este ordenou que o processo fosse presente, para parecer, ao Dr. ... - ver folha 1 do PA;
34- Em 3 de Abril de 1998, o Dr. ... emitiu o parecer jurídico que consta de folhas 158 a 170 do PA;
35- Em 28 de Abril de 1998, o Presidente da CMB despachou: "Tendo em consideração o parecer jurídico do Dr. ... constante de folhas 158, determino que se dê andamento ao processo - ver folha 1 do PA;
36- O recorrente teve conhecimento do acto recorrido em 7 de Maio de 1998;
37- Em 6 de Julho de 1998, deu entrada em tribunal este recurso.
Estes os factos pertinentes e provados”.
Esta matéria não vem questionada.
Há apenas que rectificar o erro material constante do ponto 13, pois onde aí se refere “despacho de 24.08.94”, quer dizer-se, “despacho de 24.08.84”.
2.2. Esteve, pois, em apreciação, na sentença ora em crise, o despacho de 26 de Fevereiro de 1998, do Presidente da Câmara Municipal de Barcelos, que deferiu pedido de licenciamento de construção, apreciação realizada na perspectiva dos vícios que lhe vinham cominados.
A discordância do recorrente com a sentença vem sintetizada nas conclusões das respectivas alegações.
Julga-se adequado proceder ao exame do presente recurso seguindo, exactamente, a ordem daquelas conclusões.
Assim,
2.2.1. Das conclusões I a IV, que se repetem:.
“I - O Exmº Senhor Dr. Juiz "a Quo" considera como provado na sua douta Decisão ora recorrida que o terreno rústico "Leira de Mato na Bouça de Curros", para a qual os respectivos proprietários, ... e Marido ..., requereram à Câmara Municipal de Barcelos licença de construção, tem e só pode ter comunicação com a via pública pelo terreno agrícola "Campo dos Curros" do Recorrente, o qual terreno agrícola se interpõe entre aquela "Leira de Mato na Bouça de Curros" e a mesma via pública.
II - Esta questão assim dada como doutamente provada e resolvida implica, só por si e sem mais, a procedência do recurso interposto pelo Recorrente, em face do disposto no artº 15º, nº 1, alínea b) do Decreto-Lei nº 166/70, de 15 de Abril e no artº 63º, nº 2, alínea a), e nº 4 do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, uma vez que o recorrido Presidente da Câmara Municipal de Barcelos não podia, em atenção àquelas normas legais, licenciar a obra de construção no aludido terreno encravado, e, ao fazê-lo, violou tais normas.
Não obstante,
III - O Exmº Senhor Dr. Juiz "a Quo" entendeu que a situação do dito prédio encravado não obstava a que fosse concedida licença para nele construir edificação urbana, pelo que o recorrido acto do Presidente da Câmara não estava ferido de nulidade.
IV - Ao assim entender e ao negar provimento ao recurso do Recorrente, com tal fundamento, o Exmº Senhor Dr. Juiz ofendeu os preceitos legais mencionados sob o nº II destas Conclusões, o que implica a revogação da douta Decisão aqui recorrida e a sua substituição por Sapiente Decisão desse Exmº Alto Tribunal, que julgue procedente o Recurso do Recorrente e considere nulo o acto recorrido do Presidente da Câmara”
Como resulta da matéria de facto dada como assente (supra 2.1., em particular pontos 18 e seguintes), o acto administrativo recorrido foi praticado sobre requerimento invocando o regime do DL 445/91, e ao abrigo desse regime, e não veio, aliás, questionado ser esse o diploma aplicável.
E, na verdade, o DL 166/70 foi revogado pelo DL 445/91, nos termos do seu artigo 73.º.
Convém recordar este preceito e o artigo 72.º, para que remete:
“Artigo 72.º
Regime transitório
1 - Às obras particulares cujo processo de licenciamento decorra na respectiva câmara municipal, à data da entrada em vigor do presente diploma, é aplicável o regime do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de Abril.
2 - Na situação prevista no número anterior, o requerente e a câmara municipal podem, de comum acordo, optar pelo regime previsto no presente diploma.
3 - Às alterações aos alvarás de licença de construção e de utilização emitidos ao abrigo do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de Abril, aplica-se o regime previsto no presente diploma.
4 - (...)
5 – (...)”;
“Artigo 73.º
Revogação
Sem prejuízo do disposto nos n.os 1, 2 e 3 do artigo anterior, é revogado o Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de Abril, bem como todas as disposições contrárias ao presente diploma”.
Ora, o processo de licenciamento dos autos deixou de se subsumir à previsão do n.º 1 do artigo 72.º a partir do momento em que, em 2 de Maio de 1996, a recorrida particular requereu nova licença, ao abrigo do DL n.º 441/91, e que para esta nova licença foi ordenada a apresentação de projecto com respeito do DL n.º 445/91.
A sentença também em nenhum momento aplicou o artigo 15.º do DL n.º 166/70, pelo que não pode ter errado na interpretação da norma nele contida.
E, pelo acabado de expor, também não há qualquer vício da sentença quanto à não aplicação do artigo 15.º daquele diploma legal
No que respeita à alegada violação do artigo 63º, n.º 2, alínea a), e n.º 4 do Decreto-Lei nº 445/91.
A sentença apreciou neste termos:
“Diz o recorrente que o despacho de 26.02.98 viola o artigo 63º nº 2 alínea a) do DL nº 445/91 de 20 de Novembro, e que, por via disso, deve ser anulado ao abrigo do artigo 135° do CPA.
O DL n° 445/91 de 20 de Novembro - Regime Jurídico do Licenciamento Municipal de Obras Particulares (RJMLOP) - dispõe na invocada norma o seguinte: O pedido de licenciamento é indeferido com base em desconformidade com alvará de loteamento ou com instrumentos de planeamento territorial, válidos nos termos da lei.
A violação deste preceito consiste, segundo o recorrente, na circunstância de a entidade recorrida ter licenciado a construção da recorrida particular num terreno sem as mais elementares infra-estruturas urbanísticas, desprovido, nomeadamente, de rede de drenagem de esgotos e saneamento, de rede de abastecimento de água, de arruamentos etc. etc....
Não é bem isso que resulta do processo administrativo junto aos autos, vertido, no seu essencial, para a matéria de facto provada.
Segundo ele - e é com base no mesmo que deveremos apreciar os vícios imputados ao acto recorrido - o projecto de arquitectura e projectos das especialidades foram aprovados porque a recorrida particular apresentou alternativas às infra-estruturas de abastecimento de água e de saneamento.
A apreciação dessas alternativas, e a consideração da sua relevância para o efeito ao abrigo do artigo 63° n° 1 alínea a) do RJMLOP, integra-se no âmbito do poder discricionário da entidade recorrida.
Afigura-se-nos, por conseguinte, que deve ser julgado improcedente”.
Detecta-se, imediatamente, que a sentença não transcreve a alínea
- a)do n.º 2 do artigo 63.º, antes, a alínea
- a)do n.º 1 do mesmo artigo.
É o seguinte o texto do artigo 63.º, no que interessa (redacção do DL 250/94):
“Artigo 63.º
Indeferimento
