048376 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Tem natureza de acto administrativo contenciosamente recorrível a decisão do Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural que indefere o pedido de cessação, sem penalizações, de contrato de concessão de ajudas agro-ambientais celebrado entre o requerente e o IFADAP, com fundamento na inexistência do motivo de força maior previsto no art. 12 do Regulamento CEE nº 746/96, de 24.4.96.

II- O IFADAP é um instituto público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia jurídica e financeira, ao qual compete, nos termos da Portaria nº 745-0/96, de 18.12, assegurar o controlo e fiscalização dos compromissos assumidos pelos beneficiários daquelas ajudas.

III- O acto de indeferimento indicado em 1. respeita a matéria da competência do IFADAP, sendo nulo, por incompetência absoluta do seu autor.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

1. A..., melhor identificado nos autos, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho, de 7.6.01, do Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural (SEDR), que indeferiu recurso hierárquico interposto de despacho do Director Regional da Agricultura do Ribatejo e Oeste, que indeferiu o pedido de cessação, sem penalizações, do contrato nº 970143128 de atribuição de ajuda ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 2078/92 (medidas agro-ambientais) celebrado entre o recorrente e o Instituto para o Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP).

Fundamenta o recurso na violação do art. 12 do Regulamento (CE) nº 746/96, de 24.4.96.

Na resposta (fl. 47, ss.), a entidade recorrida suscitou a questão prévia da incompetência deste Supremo Tribunal para conhecer da matéria a que respeita o recurso, por estar em causa um contrato celebrado pelo IFADAP segundo as regras do direito privado. Para além disso, defende a mesma entidade que não tinha competência para a prática do acto contenciosamente impugnado, por caber ao IFADAP a apreciação da pretensão formulada pelo recorrente.

Este foi notificado para se pronunciar sobre aquela questão prévia e nada disse.

A Exma. Magistrada do Ministério Público emitiu, a fls. 59 e 60, dos autos, o seguinte parecer:

O recorrente vem interpor recurso contencioso do despacho proferido pelo Sr. Secretário de Estado que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho da DRARO que não aceitou o pedido de cessação, sem penalização, do contrato celebrado com o IFADAP.

Na resposta a autoridade recorrida veio alegar que o recurso foi mal dirigido porque deveria ter apresentado tal pretensão no IFADAP e não à DRARO e que esta por sua vez não deveria ter-se pronunciado sobre o pedido da recorrente, devendo tê-lo informado ou encaminhado o seu pedido para o IFADAP.

A meu ver, a autoridade recorrida está com a razão, pois sendo o IFADAP o organismo competente para conhecer da pretensão do recorrente ao abrigo do art. 3 alínea d) e f) da Portaria 745-0/96 de 18/12 estando este organismo, dotado de personalidade jurídica por se tratar de um instituto público, sob tutela do Ministro da Agricultura (art. 5 nº 1 – alínea c) do DL 74/96 de 18/6 e art. 2 do Estatuto do IFADAP aprovado pelo DL 414/93 de 23/12) carece o Sr. Secretário de Estado de competência para conhecer do recurso por não existir competência delegada.

XX

No caso, de assim não ser entendido, deverá conhecer-se da segunda questão suscitada pela autoridade recorrida.

Quanto a esta matéria, discordamos da tese desenvolvida pelo Sr. Secretario de Estado, seguindo a jurisprudência deste Tribunal, designadamente o Ac. 45.774 de 2/5/01 que passamos a citar: “as ajudas a conceder pelo IFADAP no âmbito do Regulamento CEE nº 2078/98 do Conselho de 30/7 ao abrigo dos contratos inserem-se numa relação jurídico-administrativa, sendo os tribunais administrativos competentes para apreciar acto pelo qual o IFADAP rescindir o contrato …”.

Na questão em apreço o IFADAP não chegou a pronunciar-se, por incúria do recorrente, uma vez que o recurso hierárquico foi mal dirigido, mas tal não obsta a que se considere competente o foro administrativo.

Pelo exposto, atenta a procedência da primeira questão, sou de parecer que deve negar-se provimento ao recurso.

O conhecimento da suscitada questão prévia foi relegado para final, por despacho do Relator, constante de fl. 60, v., dos autos.

O recorrente apresentou alegação (fl. 63, ss.), na qual formulou as seguintes conclusões:

A- Considera-se assim, que a situação concreta do recorrente, face à realidade social portuguesa e às especiais circunstâncias do caso (a gravidade das incapacidades em questão, o facto da doença ter atingido ambos os progenitores, o caso de o recorrente ser divorciado, e como tal não ter auxílio na assistência que dedica aos pais, a situação geográfica e a inexistência de assistência médica para a doença da mãe) configura exactamente uma situação de força maior, devendo ser qualificada como tal.

B- E, ao considerá-la como tal, deve ser reconhecido ao recorrente, o direito de resolver o contrato sem penalizações.

C- Tanto mais que, as ajudas recebidas foram aplicadas no solo, em cumprimento das obrigações contratuais, nada havendo a devolver.

D- A entidade recorrida devia, pelo exposto, ter aplicado correctamente a legislação em vigor, atendendo às circunstâncias do caso concreto, considerando existir aqui, de facto, um caso de força maior, cuja verificação, impede o exercício da actividade profissional do recorrente por um período logo de duração imprevisível.

A entidade recorrida apresentou alegação, na qual reiterou a posição assumida na respectiva resposta, no sentido de que, sendo a matéria objecto da decisão contenciosamente impugnada da competência do IFADAP e não do SEDR, carecia esta entidade e competência para conhecer do recurso hierárquico. Conclui no sentido de que deve ser julgado improcedente o recurso contencioso.

A Exma. Procuradora-Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer final:

(…).

A entidade recorrida suscita nos autos a questão da sua incompetência absoluta para a prática do acto impugnado, porquanto “a matéria objecto da decisão recorrida é da competência do IFADAP (art. 3º alínea d) e f) da Portaria 745-0/96 de 18 de Dezembro” (alegação de fl. 71).

Na verdade, assim é.

Em decorrência, o acto recorrido e enferma de nulidade nos termos do art. 133º nº 2 b) do CPA, questão que é do conhecimento oficioso e deverá ser conhecida, nessa medida se julgando o recurso procedente.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

2. Em face dos elementos dos autos e do processo instrutor apenso, dão-se como provados os seguintes factos:

a) Em 9.12.97, o recorrente celebrou com o IFADAP o contrato nº 970143128, para atribuição de ajuda ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 2078/92, sobre ‘Medidas agro-ambientais’;

b) Em 20.1.00, o recorrente enviou ao Director Regional da Agricultura do Ribatejo e Oeste uma carta, cujo teor se dá aqui por reproduzido, na qual solicitou a «denúncia ou revogação», sem penalizações, do referido contrato, invocando para tal circunstâncias imprevistas e de força maior, impeditivas do respectivo cumprimento – vd. doc. de fl. 11 e 12, dos autos;

c) Por ofício de 11.9.11, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, o Director Regional da Agricultura do Ribatejo e Oeste informou o recorrente de que o pedido por este formulado havia merecido da entidade gestora das Medidas Agro-Ambientais, Direcção Geral do Desenvolvimento Rural, a seguinte decisão: “De acordo com a legislação em vigor, o caso apresentado não configura situação de Força Maior” – vd. doc. de fl. 16, dos autos;

d) Em recurso hierárquico, que dirigiu ao Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, o recorrente requereu a revogação da decisão indicada em c) e sua substituição por outra «que contemple a pretensão do recorrente, deferindo o pedido de revogação, sem penalizações, do contrato celebrado com o IFADAP ao abrigo do Regulamento CEE 2078/92, ou seja, sem a obrigatoriedade de devolução das quantias recebidas, que foram efectivamente aplicadas de acordo com os objectivos contratuais» – vd. fl. 17 a 23, dos autos;

e) Através do ofício nº 3079/G, de 27.3.01, dirigido ao Chefe de Gabinete do SEDR, constante de fl. 34 e 34, dos autos e cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, o Director Regional do Ambiente do Ribatejo e Oeste prestou informação no sentido de que as circunstâncias invocadas pelo recorrente não integram o conceito de ‘força maior’, para efeitos do art. 12 do Regulamento CE nº 746/96, pelo que o recurso hierárquico deveria ser indeferido;

f) Em 14.5.01, foi elaborada por técnica da DRARO a Informação nº 108/MC/2001, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, na qual se conclui igualmente no sentido do indeferimento do referido recurso hierárquico – vd. fls. 31 e 32, dos autos;

g) Sobre esta informação, o SEDR exarou o seguinte despacho:

Visto.

Concordo. Pelos fundamentos da presente informação e tendo ainda em conta o teor do ofício 3079/G da DRARO e a resposta do recorrente indefiro o recurso.

À DRARO para conhecimento e notificação do recorrente

01.06. 07

(ass.)

h) Este despacho foi notificado ao recorrente através de ofício por este recebido em 13.7.01 – vd. fl. 30, dos autos;

i) Esse mesmo despacho, de 1.6.01, do SEDR constitui o objecto do recurso contencioso, cuja petição deu entrada na secretaria do TAC de Lisboa em 17.9.01 – vd. fl. 1, dos autos.

O DIREITO

Começaremos, naturalmente, por conhecer da questão prévia suscitada na resposta da entidade recorrida.

A propósito, sustenta a entidade recorrida, em síntese, que o acto impugnado respeita a um contrato para cuja celebração, rescisão e modificação é legalmente competente o IFADAP, que celebrou aquele mesmo contrato despido das suas prerrogativas de autoridade, ficando sujeito às normas de direito privado. Pelo que estaríamos em presença de questão subtraída ao contencioso administrativo, carecendo este Supremo Tribunal de competência para dela tomar conhecimento.

Mas sem razão.

Diversamente do que pretende a entidade recorrida, e como bem se concluiu no acórdão de 2.5.00 (Rº 45774), citado no parecer (fl. 59v.) do Ministério Público, a concessão de ajudas pelo IFADAP no âmbito do referido Reg. CEE nº 2078/92 do Conselho, ao abrigo de contratos, tendo em vista a prossecução do interesse público ligado à protecção do ambiente e em que o interessado particular aparece a preencher as condições previamente fixadas para a realização desse interesse público, insere-se numa relação jurídica administrativa. No mesmo sentido, e perante situação semelhante, decidiu o acórdão de 20.12.00 (Rº 46372).

Para além disso, no caso ‘sub judice’ é decisiva a consideração de que o acto contenciosamente impugnado não se pronunciou sobre a validade do contrato celebrado pelo recorrente com o IFADAP nem tão pouco interpretou qualquer das cláusulas desse contrato. Antes corresponde a decisão de indeferimento da pretensão formulada pelo interessado, ora recorrente, de que lhe fosse concedida a possibilidade de resolução daquele contrato, sem penalizações, pelo reconhecimento da existência de motivo de força maior, nos termos dos arts 11 e 12 do Regulamento 746/96 da Comissão, de 24.4, que estabelece normas de execução do Regulamento nº 2078/92 do Conselho.

Está, pois, em causa a interpretação e aplicação destes preceitos, com base nos quais a Administração definiu autoritariamente a situação do interessado. Pelo que tal decisão se enquadra no conceito de acto administrativo definido no art. 120 do CPA, sendo susceptível de constituir, nos termos do art. 25, nº 1 da LPTA, objecto de recurso contencioso, para cujo conhecimento é competente a jurisdição administrativa (art. 3 ETAF).

Assim, improcede a questão prévia suscitada pela entidade recorrida.

Esta mesma entidade defende, por outro lado, que a matéria objecto da decisão impugnada é da competência do IFADAP, nos termos do art. 3, al. d) e f) da Port. 745-0/96, de 18.12, que é um instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira, conforme o art. 1 do respectivo Estatuto, aprovado pelo DL 414/93, de 23.12. Com o que suscita a questão, que respeita já ao mérito do recurso contencioso, da respectiva incompetência absoluta para a prática do acto impugnado.

Trata-se de vício gerador de nulidade e, por isso, de conhecimento oficioso (arts 133/2/b) e 134/2 CPA).

Vejamos, pois.

O regime de concessão de ajudas a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências de protecção do ambiente, previsto no referido Regulamento (CEE) nº 2078/92 é o estabelecido no DL 31/94, de 5.2 e na Port. 688/94, de 22.7, com as alterações introduzidas pela Port. 745-0/96, de 18.2.

Nos termos do disposto no art. 7, nº 3 da citada Port. 688/94, compete ao IFADAP “c) Celebrar os contratos de concessão das ajudas” e “f) Assegurar o controlo e fiscalização dos compromissos contratuais assumidos pelos beneficiários”.

E, conforme o disposto no nº 2, alínea d) do mesmo art. 7, às Direcções Regionais de Agricultura (DRA) compete apenas “d) Proceder ao acompanhamento das candidaturas aprovadas e verificar o cumprimento dos compromissos assumidos pelos beneficiários, dando disso conhecimento ao IFADAP, através de relatório”.

Assim, não cabia à DRARO a apreciação e decisão da pretensão formulada pelo ora recorrente. Pelo que, ao praticar o acto contenciosamente impugnado, mantendo a decisão da DRARO e indeferindo o recurso hierárquico dela interposto pelo recorrente, a entidade ora recorrida (SEDR) decidiu sobre matéria da competência do IFADAP e estranha às respectivas atribuições. O que, como defende a Exma. Procuradora Geral Adjunta, implica a nulidade daquele acto, nos termos do já citado art. 133, nº 2, al. b) do CPA, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas pelo recorrente.

(Decisão)

3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, declarando a nulidade do acto contenciosamente recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Maio de 2003.

Adérito Santos – Relator – Cândido Pinho – Vítor Gomes