01106/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não há nulidade por omissão de pronúncia quando a sentença se abstém de conhecer de uma questão, mas indica as razões pelas quais se não conhece dela.

II- Não pode salvar-se, em honra ao princípio da inoperância dos vícios, o acto que indeferiu pedido de inscrição na ATOC, considerado ilegal por ter aplicado as normas dos arts.1º/d) e 3º do Regulamento, violadoras do princípio da hierarquia normativa, por restringirem às declarações modelo 22 do IRC e/ou às declarações modelo 2 do IRS, os meios de prova admissíveis para demonstrar a qualidade de responsável directo por contabilidade organizada, se a matéria de facto provada persuade que a requerente dispunha de outros meios de prova e que só as não apresentou pelo efeito condicionador das sobreditas normas regulamentares ilegais.

-Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., devidamente identificada nos autos, intentou, no Tribunal do Círculo Administrativo de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho de 31 de Julho de 1998 da Comissão de Inscrição da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas que recusou a sua inscrição na referida Associação.

Por sentença de 5 de Abril de 2006 o Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa negou provimento ao recurso contencioso.

1.1. Inconformada, a impugnante recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. Como se pode ver do doc. 11 junto com a petição, a ATOC, aquando da aprovação da Lei nº 27/98, na Assembleia da República, escreveu, “preto no branco”, em comunicado, que iria “promover todas as iniciativas que estejam ao seu alcance a fim de evitar a concretização…” daquela Lei, “por pôr em causa a dignidade e o interesse público da nossa profissão” (sic).

2. E se bem o ameaçou, bem o concretizou, através do ilegal Regulamento que, sem competência para tal, aprovou, alterando e subvertendo a própria lei, ou seja, invadindo área da competência reservada da Assembleia da República (artº 165º, nº 1, alínea b) e art. 18º da CRP), pelo que aquele Regulamento, “contra legem”, enferma de ilegalidade e de inconstitucionalidade que, para todos os efeitos se argui.

3. E uma das formas que a ATOC, e ao que parece com sucesso, usou para impedir e boicotar a aplicação da Lei nº 27/98, foi, através do Regulamento em causa, impor como única forma de provar os requisitos do artº 1º da Lei nº 27/98 à apresentação dos Mod. 22, assinados pelo respectivo responsável pela contabilidade.

4. Isto equivale a impedir a prova de tais requisitos, porquanto, anteriormente a 1995, a lei não exigia, (antes determinava o contrário), que aqueles Modelos 22 fossem assinados pelo responsável pela contabilidade (V. Preâmbulo do Dec-Lei nº 265/95, de 17 de Outubro).

5. Isto mesmo se reconheceu, em caso similar, em sentença de 2002-12-16 (Proc. nº 30/01, da 2ª Secção do TACLx) de que se transcreve o seguinte:

“Além, de que, não sendo obrigatório para o responsável pela contabilidade assinar as declarações fiscais das entidades para quem prestava serviço no período em causa, exigir a apresentação de tais declarações assinadas pelos interessados é o mesmo que impor prova, que em certo casos, é de difícil ou mesmo impossível concretização. Seria a consagração de uma probatio diabolica, que certamente o legislador da Lei nº 27/98 não teve em vista e que impediria o interessado de demonstrar que reúne o requisito legalmente exigido” (sic).

6. E também em caso de todo idêntico ao dos autos, e por sentença de 2003-01-17 – Proc. nº 0738/98, da 3ª Secção, do TACLx, decidiu:

“Ora, sem embargo de se reconhecer, face à factualidade provada, que os elementos de prova apresentados pelo recorrente não demonstram que reúna os requisitos para ser admitida a sua inscrição, estando em causa no recurso saber apenas se a CI da ATOC podia ou não exigir como único meio de prova cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC e/ou anexo C do modelo 2 do IRS e devendo essa resposta ser negativa, procede o vício de violação de lei (artº 1º do DL 27/98), que a recorrente assaca ao acto recorrido, que consequentemente tem de ser anulado (artº 135º do CPA)”.

7. Como era possível ao recorrente fazer a prova da sua actividade como responsável durante três anos – entre 1989 e 1995 – se o Regulamento estabelecia como meio de prova, apenas a apresentação dos Modelos 22 assinados pela recorrente, quando, naquele período, tal assinatura não era obrigatória, pois, como se reconhece no Preâmbulo do Dec – Lei nº 265/95, de 17/10;

“Com a aprovação do Código do Imposto Sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas e o das Pessoas Singulares, que começaram a vigorar em 1989, foi revogado o referido Código da Contribuição Industrial, deixando de ser obrigatória a sua assinatura nas declarações fiscais, desaparecendo, no plano institucional, a figura do técnico de contas.”

8. É que a recorrente tinha outros modelos 22 posteriores a 1989, que não estão assinados por si e, por isso, teve de apresentar o Mod. 22 de 1995, por ser um dos que assinou, por mera casualidade.

9. Por outro lado, não é verdade, ao contrário do decidido na sentença recorrida, que a ilegalidade e a invalidade do Regulamento, que foi aplicado pelo acto impugnado, não o afectaram, pois, como se pode ver no doc. 1 junto com a petição, o acto impugnado reporta-se ao Regulamento e aos meios de prova ali estabelecidos (as célebres declarações Mod. 22 – assinadas pelo responsável pela contabilidade), assinatura que, como consta da conclusão anterior, não era legalmente exigida.

10. Aliás, a própria lei já tinha precedentes para prova do requisito de experiência profissional no âmbito da contabilidade que deveria ter sido seguido e respeitado, pois, como se pode ver no nº 3 do artº 10º do Estatuto da ATOC, a prova de três anos de experiência poderia ser feita por uma simples declaração.

11. Acresce que, alegada a ilegalidade e mesmo a inconstitucionalidade do Regulamento e das normas que o acto impugnado aplicou, cabia ao Meritíssimo Juiz “a quo” conhecer de tais questões, como se decidiu no Acórdão do STA, de 30-01-2003, (Proc. nº 1922/02-11, 1ª Subsecção) em caso similar, conforme se transcreve:

“Ora, examinados os autos, designadamente, a petição do recurso contencioso e as alegações a este pertinentes, vemos que a recorrente, a partir do artº 89º da sua petição imputa ao regulamento da ATOC, claramente aplicado na prolação do acto, vários vícios geradores da sua nulidade (usurpação do poder, INCOMPETÊNCIA absoluta) bem como da sua ilegalidade.

Estas questões foram devidamente tratadas também, nas conclusões 12 a 23 a fls. 75 e ss.

Examinada a sentença ora recorrida, a fls. 178 e ss, vemos que o senhor juiz se limitou a apreciar o vício de violação dos arts. 1º e 2º da Lei 27/98, concluindo pela sua não verificação.

Não obstante, à recorrente, como é pacificamente reconhecido, seria lícita a impugnação, por via indirecta, incidental ou de excepção, do regulamento aplicado no acto recorrido, arguindo a sua ilegalidade no recurso contencioso de anulação de um acto administrativo que nele se fundamente, sendo os efeitos da comprovação da eventual ilegalidade restritos às partes do processo, levando, tão só à anulação do acto administrativo objecto do recurso contencioso.

Esta via de impugnação é independente do regime de impugnação directa, ou por via de normas, quer do recurso directo de anulação, nos termos dos arts. 63º-65º, quer da acção de declaração de ilegalidade, nos termos dos arts. 66º-68º da LPTA.

Neste quadro, o Senhor Juiz, na sentença ora em crise, deveria ter conhecido da alegada matéria de impugnação indirecta ou incidental do regulamento, pelo que se verifica a nulidade de omissão de pronúncia p. na al. d) do nº 1 do art. 688º do CPC.” (sic).

12. O Regulamento aplicado pelo acto impugnado é ilegal, na medida em que define, de forma redutora, “responsável directo pela contabilidade”, como aqueles que assinaram as declarações tributárias Mod. 22, quando, como já se viu, a lei não exigia, ao tempo tal assinatura (v. Preâmbulo do Dec-Lei nº 265/95, de 17/10), ou seja, o Regulamento presume “contra legem”.

13. Não é lícito, também, ao Regulamento, excluir o exercício de 1995, já que, nada obsta a que, por exemplo, por substituição de colega que tivesse ficado impedido (morte ou doença) a recorrente, ou outro colega seu, tivesse iniciado a sua actividade, como responsável por contabilidade organizada em Setembro de 1992 e perfizesse os três anos de tal exercício em Setembro de 1995.

14. Aliás, sobre essa questão está levantada nos autos, desde sempre, a violação do princípio da autovinculação dos entes públicos à conduta anteriormente adoptada, consistente na circunstância da ATOC ter, na aplicação do Regulamento da ATOC de 22-09-97 (doc. 3, junto com a petição – alínea c) do ponto 1 -) por execução do Despacho do Ministro das Finanças 1179/97, de 97-09-16 e perante a mesma redacção, ter considerado relevante o exercício de 1995, sendo que esta parte da questão não foi conhecida pela sentença recorrida.

15. Sobre essa questão continua a haver nulidade da sentença recorrida, por omissão de pronúncia (alínea d) do nº 1 do artº 668º do CPCivil).

16. Como muito bem considera o Provedor de Justiça na Recomendação nº 37/A/99, de 11-5-99, relativamente à circunstância do Regulamento da ATOC definir “responsáveis directos por contabilidade organizada” e porque contraria a Lei nº 27/98:

«Assim só se poderia compreender e admitir que “os responsáveis directos por contabilidade organizada” a que se refere o artº 1º da Lei nº 27/98, de 3 de Junho, fossem as pessoas que assinaram as declarações fiscalmente relevantes de IRS e de IRC se tal formalidade decorresse expressamente de uma exigência legal. O que acontece é exactamente o contrário: a lei não impunha este procedimento entre 1989 e 1995, pelo que o seu cumprimento não pode, face à Lei nº 27/98, de 3 de Junho, ser exigível e determinante da inscrição na ATOC de um candidato ou da recusa dessa inscrição».

17. Refere ainda o Provedor de Justiça, na sua Recomendação:

“É assim evidente que o Regulamento da ATOC é claramente ilegal, ao restringir sobremaneira o âmbito da aplicação da Lei nº 27/98, de 3 de Junho, relativamente a situações que, face à letra da Lei e ao seu espírito, não poderiam deixar de se considerar por ela abrangidas”

18. O Regulamento em causa enferma do vício de usurpação de poder ao dispor “contra legem” e ao invadir a competência da Assembleia da República, enfermando ainda de inconstitucionalidade, por violação do artº 112º, nº 6 (anterior 115º, nº 5) da Constituição da República Portuguesa, sendo que só à Assembleia da República Portuguesa cabe dispor sobre o acesso a actividades profissionais representadas por associações públicas – artº 165º, nº 1, alínea b) da CRP, não se podendo por via do Regulamento restringir tal acesso, por constituir violação do artº 18º da CRP, questão que a sentença recorrida ignorou.

19. Ora, tais questões (vícios do Regulamento, ilegalidade e inconstitucionalidade) apesar de arguidas nos autos, não foram apreciadas, nem decididas pela douta sentença recorrida, que enferma assim, também a este título, de nulidade, por omissão de pronúncia (artº 668º, nº 1, alínea d) do CPCivil).

20. O Regulamento aplicado pelo acto impugnado (alínea d), do nº 1, do artº 1º) restringe, de forma contraditória e ilegal, os meios de prova dos requisitos do artº 1º, da Lei 27/98, com ofensa do princípio da livre admissibilidade da prova (artº 345º, nº 2 do Código Civil e artº 87º do CPA) questão que o Tribunal “a quo” também não conheceu, cometendo mais uma vez, nulidade por omissão de pronúncia (artº 668º, nº 1, alínea d) do CPCivil).

21. E era tão fácil fixar como meio de prova que a recorrente e os seus colegas em idêntica situação provassem ter estado colectados pela actividade de responsáveis por contabilidade durante três anos consecutivos ou interpolados, entre 1989 e 1995.

22. A douta sentença recorrida também não conheceu das inconstitucionalidades do Regulamento dito de execução da Lei nº 27/98, devidamente suscitadas nos autos.

23. Acontece que, como se demonstrou, a sentença recorrida avaliou mal a falta de fundamentação do acto impugnado que é manifesta, como se demonstrou.

24. Assim, a douta sentença recorrida, para além de ter violado as disposições legais e constitucionais citadas, viola ainda a alínea d) do nº 1, do artº 668º do CPCivil.

1.2. A autoridade recorrida contra-alegou defendendo a manutenção da sentença.

1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“Pelos fundamentos constantes do despacho de fls. 421, proferido nos termos do artº 668º, nº 4, do CPC, afigura-se-nos que a sentença recorrida não enferma de omissão de pronúncia.

Já quanto ao mérito, é nosso parecer que, de acordo com a jurisprudência pacífica deste STA, desde 2004, assiste razão à Recorrente.

A decisão recorrida concluiu pela ilegalidade das normas dos artsº 1º, nº 1, al. d), 2º e 3º do Regulamento da ATOC, de 3.6.98, dada a incompatibilidade da restrição dos meios probatórios nelas contida com a Lei nº 27/98, de 3.6.

Concluiu, contudo, que a existência deste vício não afectou, no caso concreto a Recorrente, como aconteceria se a Entidade Recorrida se tivesse recusado a considerar como relevantes, meios de prova apresentados pela Recorrente ou obstado a que ela produzisse prova requerida.

A Recorrente apresentou apenas à Comissão de Inscrição, as quatro declarações modelo 22 do IRC, por si assinadas, nos anos de 1993, 1994 e 1995 e não requereu a produção de qualquer outra prova.

Ora, contrariamente ao entendimento da sentença recorrida, deverá, de acordo com o Acórdão do Pleno deste STA, de 19.1.2006 e de 2.3.2006, Procs. nºs 424/04 e 423/04, respectivamente, conclui-se que esta restrição dos meios de prova «tinha reflexos necessários em termos de comportamentos normais e exigíveis nos diversos candidatos à inscrição, desde logo na forma como pudesse desempenhar-se do ónus de provar o facto constitutivo do direito à inscrição…» .

A restrição em causa afectou, no caso concreto, a Recorrente na medida em que condicionou «ab initio» o seu comportamento quanto à prova a apresentar.

Face ao exposto, somos de parecer que, em consonância com a jurisprudência unânime deste Tribunal, constante dos Acórdãos do Pleno de 18.5.2004, Proc. nº 48 397, de 5.7.2005, Proc. nº 613/03, de 25.10.2005, Proc. nº 768/04, de 19.1.2006, Proc. nº 424/04 e de 2.3.2006, Proc. nº 423/04, deverá ser revogada a sentença recorrida, anulando-se o acto contenciosamente impugnado.

Merecendo, assim, o recurso provimento.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

1) Em 5 de Junho de 1998, a recorrente solicitou a sua inscrição como Técnico Oficial de Contas e a sua inclusão na Lista dos Técnicos Oficiais de Contas, à respectiva Comissão, tendo instruído o pedido com os seguintes documentos;

- Fotocópia autenticada do BI;

-Fotocópia autenticada do cartão de contribuinte;

-Certificado do Registo Criminal;

- Cópias autenticadas das declarações Mod. 22 do IRC referentes aos anos de 1993, 1994 e 1995;

- e, cheque cruzado nº... s/ o BT&A no valor de 5 000$00, a favor da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas.

2) A declaração Mod. 22 de IRC referente ao ano de 1993, junta com o requerimento referido em 1), respeitava ao sujeito passivo ... , Lda, foi assinada pela recorrente na qualidade de responsável pela contabilidade e apresentada em 25.8.1994.

3) As declarações Mod. 22 de IRC referentes ao ano de 1994, juntas com o requerimento referido em 1), respeitavam aos sujeitos passivos ... , Lda, e ... , Lda foram assinadas pela recorrente na qualidade de responsável pela contabilidade e apresentadas em 1.6.1995 e 26.5.1995, respectivamente.

4) A declaração Mod. 22 de IRC referente ao ano de 1995, junta com o requerimento referido em 1), respeitava ao sujeito passivo ... , Lda, foi assinada pela recorrente na qualidade de responsável pela contabilidade e apresentada em 27.5.1996.

5) A 3 de Junho de 1998 a Comissão Instaladora da ATOC aprovou o seguinte regulamento:

“A Lei nº 27/98, de 03 de Junho, veio permitir a título excepcional, a inscrição, na Associação dos Técnicos de Contas, como Técnico Oficial de Contas, dos responsáveis directos pela contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, de entidades que possuíssem ou devessem possuir esse tipo de contabilidade no período compreendido entre 01 de Janeiro de 1989 e 17 de Outubro de 1995, data da publicação do Decreto-Lei nº 265/95, que não se encontravam inscritos na D.G.C.I.

No entanto, sendo o referido texto legal omisso na definição dos termos procedimentais, é inequívoco que esse texto, quando devidamente interpretado, não oferece elementos bastantes para a sua adequada execução. Por exemplo, a referida Lei nada dispõe a respeito dos documentos que devem instruir o pedido de inscrição, documentos esses cuja apresentação, obviamente não pode ser dispensada, sob pena de se pôr em causa a certeza e a agilidade na tramitação do procedimento de inscrição. Sustentar a autosuficiência da referida Lei seria interpretá-la de forma manifestamente contrária ao seu espírito e, mais do que isso à sua ratio legis.

Nestes termos, a boa execução da mencionada Lei impõe a aprovação quer de normas procedimentais, quer de normas definidoras de alguns conceitos a que aquele diploma faz apelo, por forma a que possam ser plenamente alcançados os objectivos visados com a criação do mencionado regime excepcional de inscrição.

Nestes termos apresentamos o regulamento da Lei 27/98, de 03 de Junho:

Artigo 1º

1. O pedido de inscrição na Associação dos Técnicos Oficiais de Contas ao abrigo do disposto na Lei nº 27/98 de 03 de Junho, deve ser instruído com os seguintes documentos:

a) Fotocópia autenticada do bilhete de identidade;

b) Fotocópia do cartão de contribuinte;

c) Certificado do registo criminal para efeitos de inscrição como Técnico Oficial de Contas;

d) Cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC e/ou o Anexo C às declarações modelo 2 do IRS ou certidão por cópia dessas declarações, emitida pela Direcção Distrital de Finanças competente, de onde conste a assinatura do candidato, o número de contribuinte e a designação da entidade a que respeitam as ditas declarações.

2. No acto de entrega do pedido de inscrição, os candidatos pagarão uma taxa, para despesas administrativas, no montante de 5 000$00 (cinco mil escudos), por meio de cheque cruzado emitido à ordem da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas.

Artigo 2º

Declarações Tributárias

1. Para o efeito do disposto na alínea d) do nº 1 do artigo anterior, os candidatos deverão instruir o pedido de inscrição com cópias autenticadas ou certidões das declarações a que alude aquela alínea, relativas a três exercícios, seguidas ou interpoladas, compreendidos entre 1989 e 1994, inclusive.

2. Para o efeito do disposto no número anterior, as declarações devem ter sido assinadas e apresentadas durante o período em que, nos termos do disposto na alínea b) do artigo 79º do Código do IRS, no caso do anexo C, e no artigo 96º do Código do IRC, no caso do modelo 22, deveriam tê-lo sido, salvo se, tendo-o sido após o termo daquele período, ainda assim a data da assinatura e da apresentação não seja posterior a 17 de Outubro de 1995.

3. No caso de as entidades a que respeitam as declarações a que se refere o nº 1 terem feito a opção prevista nos nºs 2 e 3 do artigo 7º do Código do IRC, são aceites declarações relativas a exercícios terminados durante o ano de 1995, desde que o prazo de entrega dessas declarações, determinado nos termos do nº 2 do artigo 96º daquele Código, não tenha cessado após 17 de Outubro de 1995.

4. O disposto no número anterior aplica-se ainda, com as necessárias adaptações, nos casos em que tenha havido cessação de actividade durante o ano de 1995.

Artigo 3º

Responsáveis directos

1. Para o efeito do disposto no artigo 1º da Lei nº 27/98, de 03 de Junho, consideram-se responsáveis directos as pessoas singulares que assinaram como responsáveis pela escrita as declarações tributárias, quer o tenham feito em nome próprio, quer em representação da sociedade.

2. A prova da qualidade de representante de sociedade, para o efeito do número anterior, faz-se, nos termos gerais, mediante apresentação de certidão da conservatória do registo comercial competente, que ateste a existência dessa qualidade nas datas em que foram assinadas as declarações tributárias a que alude o nº 1 do artigo anterior.

Artigo 4º

Apresentação dos pedidos de inscrição

Os documentos previstos no nº 1 do artigo 1º, serão acompanhados de requerimento dirigido ao Presidente da Comissão de Inscrição, assinado pelo candidato e apresentado na sede da Associação dos Técnicos Oficias de Contas até às 16 horas do último dia do prazo de inscrição ou a remeter pelo correio, com aviso de recepção, com igual data limite de carimbo de expedição.

Artigo 5º

Revogação de actos tácitos de deferimento

A Associação dos Técnicos Oficiais de Contas pode revogar os actos tácitos de deferimento, dos pedidos de inscrição, que se formem ao abrigo do nº 2 da Lei nº 27/98 de 03 de Junho, com fundamento em ilegalidade, nos termos gerais de Direito.

Artigo 6º

No caso da candidatura ser aceite, a taxa a pagar nos termos do nº 2 do artigo 1º é convertida em jóia, não podendo a Associação dos Técnicos Oficiais de Contas exigir, a este título, qualquer outro montante.

Artigo 7º

O presente Regulamento produz efeitos a contar da data da entrada em vigor da Lei nº 27/98, de 03 de Junho”

6. Através do ofício com a referência nº A039, assinado pelo Presidente da Comissão de Inscrição da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas e datado de 31.7.98, foi comunicado à recorrente o seguinte:

“Assunto: Lei nº 27/98, de 3 de Junho (pedido de inscrição).

Exmº(a) Senhor(a)

Recebemos no dia 5 de Junho de 1998 o pedido de inscrição de V. Exa nesta Associação ao abrigo da Lei em epígrafe.

Nos termos daquela Lei os profissionais de contabilidade que tivessem, durante 3 anos seguidos ou interpolados, no período de 1 de Janeiro de 1989 a 17 de Outubro de 1995, sido os responsáveis directos por contabilidade organizada de entidades a ela obrigadas, podem requerer, até 31 de Agosto próximo, a sua inscrição na Associação.

Nos termos do artigo 11º do Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/95, de 17 de Outubro, os pedidos de inscrição nesta Associação deverão ser obrigatoriamente instruídos com fotocópias do bilhete de identidade, certificado do registo criminal, documento comprovativo das habilitações possuídas, certidão de aptidão do exame previsto no nº 2 do artigo 10º e declarações previstas no nº 3 daquele mesmo artigo.

O documento comprovativo das habilitações possuídas, a certidão de aptidão no exame e as declarações acima referidas, face ao regime excepcional previsto na Lei nº 27/98, não são exigíveis, por não se verificarem as circunstâncias que determinariam a sua apresentação.

Nos termos da mesma Lei nº 27/98 compete a esta Associação a verificação dos requisitos nela previstos.

Porque aqueles requisitos não podem comprovar-se por nenhum dos documentos previstos no referido artigo 11º do Estatuto dos Técnicos de Contas, esta Associação, para cumprir com o mandato que a Lei lhe conferiu, emitiu o Regulamento de que se junta cópia.

De acordo com aquele Regulamento a prova da responsabilidade directa pela contabilidade organizada durante o período considerado relevante terá de ser feita através da entrega com o requerimento de inscrição de cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC e/ou o anexo C às declarações modelo 2 do IRS, assinadas pelo profissional de contabilidade no quadro destinado pelas mesmas ao responsável pela escrita.

Verifica-se que a documentação apresentada por V.Exa não está conforme com o exigido pelos referidos Estatuto e Regulamento estando em falta os documentos a seguir assinalados:

(…)

a) cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC e/ou o anexo C às declarações modelo 2 do IRS ou certidão por cópia dessas declarações, emitida pela Direcção Distrital de Finanças competente, de onde conste a assinatura do candidato, o número de contribuinte e a designação da entidade a que respeitam as ditas declarações, referentes aos exercícios compreendidos entre os anos de 1989 a 1994, inclusive, cuja data de apresentação não seja posterior a 17 de Outubro de 1995;

b) o exercício referente ao ano de 1995 entregue em 1996 não é válido, nos termos da lei.

Assim, caso V. Exa, até ao termo do prazo concedido pela Lei nº 27/98 para a apresentação dos requerimentos de inscrição nesta Associação, 31 de Agosto próximo, não ofereça os documentos em falta, o seu pedido de inscrição considerar-se-á sem efeito”.

7. Em resposta a essa comunicação a recorrente enviou à Associação dos Técnicos Oficias de Contas uma carta, datada de 6.8.1998, a qual aí deu entrada em 10.8.1998, do seguinte teor:

“(…) venho informar V. Exas, que só me é possível apresentar as declarações dos modelo 22 do IRC e/ou anexo C às declarações modelo 2 do IRS, referente aos anos de 1993, 1994 e 1995, em virtude de só a partir do ano de 1993 ter começado a assinar as referidas declarações, muito embora exerça a minha actividade há cerca de 28 anos.

No entanto não posso deixar de vos relembrar (pois certamente não se lembram), que ao abrigo do despacho nº 8470/97 de 16 de Setembro me candidatei ao “Exame do Concurso Extraordinário para inscrição como Técnico Oficial de Contas” que se realizou em 6 de Dezembro de 1997, fui admitida ao exame com base nos documentos que apresentei na altura referente aos anos de 1993, 1994 e 1995, não foi remetido qualquer objecção ou entrave aos documentos apresentados, pois fui admitida ao exame. Por quê agora? A lei é a mesma e eu o que tenho de diferente é que não tive a sorte de passar no exame, de resto tudo é igual, inclusive a lei que também se mantém, continuo a perguntar por quê dois pesos e duas medidas, quando na nossa Constituição está contemplado a igualdade de direitos para todos os cidadãos, não entendendo por isso esta mudança.

Considero-me uma profissional igual aos meus colegas que estando nas mesmas condições do que eu, foram ao exame e passaram, exercendo hoje a sua profissão.

Pretendendo a Associação dos Técnicos Oficiais de Contas ser um organismo que representa uma classe de profissionais sérios e competentes, que devem agir dentro da lei e da justiça, eu peço, por favor meus senhores ajam como tal, pois estão a prejudicar pessoas que só querem trabalhar dentro de lei…”

8. Na sequência dessa carta o Presidente da Comissão de Inscrição da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas assinou um ofício, datado de 2.9.98, através do qual foi comunicado à recorrente o seguinte:

“Assunto: Inscrição como Técnico Oficial de Contas ao abrigo da Lei nº 27/98 de 3 de Junho.

Exmo(a) Senhor(a)

Acusamos a recepção da V/carta, relativamente ao assunto em epígrafe, a qual foi objecto de análise por parte da Comissão de Inscrição desta Associação.

A motivação subjacente à elaboração da Lei nº 27/98 de 3 de Junho, que veio estabelecer uma condição excepcional de inscrição na Associação, prende-se com a situação vivida no período do Código da Contribuição Industrial e entrada em vigor do Decreto-lei nº 265/95 de 17 de Outubro. E aliás esta a explicação para a fixação do limite temporal constante do número 2 do artigo 2º do Regulamento, em consonância com o estabelecido no artigo 1º da Lei.

Com efeito, com a entrada em vigor dos Códigos do IRC/IRS, permitiu-me que responsáveis pela contabilidade sem estarem inscritos como técnicos de contas assinassem as declarações fiscais. Somente com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 265/95 de 17 de Outubro, foi expressamente consagrada a obrigatoriedade de as declarações fiscais, de contribuintes sujeitos ao imposto sobre o rendimento com a contabilidade organizada, serem assinadas por um Técnico Oficial de Contas.

Como é do conhecimento de V. Exa., a Associação dos Técnicos Oficiais de Contas é uma pessoa colectiva de direito público de tipo associativo, criada para assegurar a prossecução de interesses públicos determinados, pertencentes ao Estado. Como associação profissional, incumbe-lhe controlar a profissão do ponto de vista legal e deontológico, sendo-lhe atribuídas importantes funções de auto-regulação.

No âmbito das suas funções de auto-regulação elaborou a Comissão Instaladora da Associação o Regulamento de aplicação de lei, estabelecendo quais os documentos a apresentar por parte dos candidatos de modo a fazerem prova dos requisitos exigidos para inscrição.

Deste modo, só aos candidatos que tenham feito essa prova, mediante a apresentação dos documentos exigidos no Regulamento, o pedido de inscrição será deferido, caso contrário será objecto de despacho de indeferimento.

Lamentamos, mas não pode esta Comissão de Inscrição deliberar em sentido contrário ao disposto na Lei e respectivo Regulamento.”

9. Através do ofício com a referência nº A039, assinado pelo Presidente da Comissão de Inscrição da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas e datado de 25.9.98, foi comunicado à recorrente o seguinte:

“Assunto: Pedido de inscrição como Técnico Oficial de Contas ao abrigo da Lei nº 27/98, de 3 de Junho.

Exmº(a) Senhor(a)

Na sequência da nossa carta de 31.Julho.98, V.Exa. não juntou a documentação nela assinalada, pelo que se confirma a deliberação de não proceder à sua inscrição nos termos do artigo 2º da Lei nº 27/98, de 3 de Junho”

10. Pelo despacho 8470/97, de 16.9.1997, do Ministro das Finanças, foi autorizada a abertura de um concurso extraordinário para inscrição como técnico oficial de contas (TOC) destinado aos candidatos que reunissem os seguintes requisitos:

a) Satisfizessem as condições de inscrição previstas nas alíneas a) a d) do nº 1 e nº 2 do artigo 8º do Estatuto dos TOC, aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/95, de 17 de Outubro;

b) Possuíssem habilitações académicas iguais ou equivalentes, no mínimo, ao 9º ano de escolaridade obrigatória, tal como era exigido pela Portaria nº 420/76, de 14 de Julho;

c) Fossem ou tivessem sido, no período decorrido entre 1 de Janeiro de 1989 e a data da publicação do referido Estatuto, durante três exercícios seguidos ou interpolados, os responsáveis directos por contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, de entidades que naquele período possuíssem ou devessem possuir esse tipo de contabilidade.

d) Obtenham aprovação em exame a realizar para o efeito,mais determinando esse despacho, no seu ponto 13, que a comissão de inscrição da ATOC regulamentaria, até final de Setembro, as condições de aplicação do mesmo.

11. O Regulamento previsto no nº 13, desse Despacho nº 8470/97, dispunha que:

“1. A título excepcional e como última e derradeira hipótese, são admitidos a concurso extraordinário para admissão como Técnico Oficial de Contas, nos termos do nº 1 do Despacho nº 1179/97, de 97.09.16, do Ministro das Finanças, os candidatos que reúnam cumulativamente os seguintes requisitos:

a) Satisfaçam as condições de inscrição previstas nas alíneas a) a d) do nº 1 e nº 2 do artigo 8º do Estatuto do Técnicos Oficiais de Contas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/95, de 17 de Outubro;

(…)

b) Possuam habilitações académicas iguais ou equivalentes, no mínimo, ao 9º ano de escolaridade obrigatória, tal como era exigido pela Portaria nº 420/76, de 14 de Julho;

c) Sejam ou tenham sido, no período decorrido entre 1 de Janeiro de 1989 e 17 de Outubro de 1995 (exercícios de 1989 a 1995, inclusive), durante três exercícios seguidos ou interpolados, responsáveis directos por contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, de entidades que, naquele período, possuíssem ou devessem possuir esse tipo de contabilidade.

d) Obtenham aprovação em exame a realizar para o efeito.

(…)”

12. Pela Comissão de Inscrição da ATOC foi considerado relevante, em relação a ... , em situação idêntica à da recorrente, o exercício fiscal de 1995 e declarações fiscais apresentadas após 17.10.1995 e aceite a sua inscrição como técnico oficial de contas ao abrigo da Lei nº 27/98.

13. A recorrente, ao abrigo do despacho nº 8470/97, mencionado em 10., candidatou-se ao concurso extraordinário para inscrição como técnico oficial de contas, tendo sido admitida ao mesmo pela Comissão de Inscrição da ATOC com base nos documentos que apresentou referentes aos anos de 1993, 1994 e 1995.

15. Por sentença de 5.5.2000, constante de fls. 93 a 100 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, foi julgada procedente a questão prévia, suscitada pelo MP, da irrecorribilidade do acto impugnado por carecer de definitividade vertical e, em consequência, foi rejeitado o presente recurso contencioso.

16. Inconformada com o assim decidido, a recorrente interpôs recurso jurisdicional e, por Acórdão do STA de 9.5.2001, constante de fls. 136 a 153 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, já transitado em julgado, foi concedido provimento – por considerar que a sentença impugnada, ao rejeitar o recurso por falta de definitividade vertical, fez incorrecta interpretação e aplicação da lei, já que o recurso hierárquico em causa é facultativo -, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa dos autos ao TAC de Lisboa para aqui prosseguirem os seus termos, se outra coisa a tal não obstasse.

2.2. O DIREITO

2.2.1. A recorrente, na sua alegação, considera que a sentença impugnada padece de nulidade, por omissão de pronúncia, nos termos previstos no artº 668º/1d) doo CPC.

Do seu ponto de vista, são várias as questões que o tribunal a quo deveria ter apreciado e sobre as quais não emitiu qualquer pronúncia.

Alega que a sentença não conheceu da matéria de impugnação indirecta ou incidental do regulamento (conclusão 11.), deixando de fora as questões da ilegalidade e inconstitucionalidade (conclusões 19.e 22.), da ofensa ao princípio da livre admissibilidade dos meios de prova (conclusão 20.), da ilegalidade da exclusão do exercício de 1995 (conclusões 13. e 15.), da violação do princípio da auto-vinculação (conclusões 14.e 15.), do vício de usurpação do poder (conclusões 18. e 19.) e da inconstitucionalidade por violação do artº 112°/6 da Constituição da República Portuguesa.

Sem razão, porém. Na verdade, a sentença recorrida, louvando-se na fundamentação do acórdão deste Supremo Tribunal, de 2003.05.14 – rec. nº 495/02, com a qual manifestou inteira concordância, apreciou, por via incidental, a validade Regulamento e considerou que as normas dos arts. l°/l/d), 2° e 3°/1 eram materialmente inconstitucionais (fls 335) e que a restrição de meios probatórios efectuada no artº 3º era ilegal, carecendo de validade jurídica (fls. 337).

Consignou (fls. 338/339) que “o acto recorrido não fez só essa restrição dos meios de prova, pois considerou que não podiam ser utilizadas declarações daqueles tipos apresentadas depois de 17-10-95 e também esta restrição é ilegal”.

E concluiu que dada a “ilegalidade das normas dos artsº 1º, nº1, alínea d) , 2º e 3º, nº1, do referido Regulamento, que são aplicadas ao presente caso pela autoridade recorrida, deixa de ter qualquer interesse apreciar se esse Regulamento enferma ou não dos outros vícios que lhe são imputados - maxime incompetência absoluta e usurpação do poder - pois está afastada a relevância daquelas normas para a decisão do presente recurso contencioso”.

Temos, assim, que a sentença emitiu pronúncia sobre a maioria das questões indicadas e que, em razão da solução dada a essas, considerou prejudicado o conhecimento das demais.

E não há nulidade por omissão de pronúncia, ficando deste modo, cumprido o dever de pronúncia, quando a sentença se abstém de conhecer de uma questão, mas indica as razões pelas quais se não conhece dela (vide artº 660º/2 do CPC). Como sublinhava Alberto dos Reis in “Código de Processo Civil”, Anotado, V’, pág. 143 “realmente uma coisa é o tribunal deixar de pronunciar-se sobre a questão que devia apreciar, outra invocar razão, boa ou má, procedente ou improcedente, para justificar a sua abstenção”. Quando assim, pode haver erro de julgamento, mas não se verifica a nulidade da sentença. Cfr acórdãos de:

- 1994.04.13 – rec nº26421 (Pleno)

- 1996.04.24 – rec nº42752

- 2000.10.04 – rec nº45986

- 2002.06.26 – rec. nº46646

- 2003. 05.27 – rec nº86/03

2.2.2. A decisão judicial impugnada considerou (i) ilegais as normas dos artºs 1º/1/d, 2° e 3°/1 do Regulamento, que (ii) o acto recorrido por “ se apoiar em tal regulamento ilegal por recusar a inscrição da recorrente, incorreu no vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito” e que, (iii) em princípio devia ser anulado. Todavia, entendeu que, na situação concreta, de acordo com o princípio da inoperância dos vícios (utile per inutile non vitiatur) não se justificava a anulação, uma vez que a existência do vicio não afectou o recorrente.

O impugnante discorda, argumentando que só não apresentou outra prova porque essa possibilidade lhe foi coarctada pelo Regulamento e de nada lhe valeria requerer outra que sabia não ser aceite pela autoridade recorrida.

Ora, o efeito condicionador e restritivo daquelas normas ilegais do Regulamento sobre a prova a apresentar pelo requerente foi já reconhecido pela jurisprudência deste Supremo Tribunal nos termos que a seguir se indicam, colhidos no acórdão de 2004.05.18, do Pleno, proferido no processo n° 48397:

“(...)

É evidente que os interessados perante estas normas não podiam requerer outra prova do exercício da actividade no período em causa senão pelas ditas declarações de IRC e IRS.

Daí que possamos dizer que pela forma como estão redigidas as normas emanadas da Comissão Instaladora em 3 de Junho de 1998, denominadas “Regulamento” e relativas à inscrição a título excepcional permitido pela Lei 2/79, pelo momento em que foi emitida (isto é, antes da abertura do período de inscrição), pela forma como foi imposta aos interessados (como condicionamento da instrução do requerimento) e tal como foi aplicada (excluindo outro meio de prova) torna-se evidente que não se tratou de sugerir uma forma mais adequada de prova, mas sim de elevar os documentos exigidos a único meio de prova, afastando a possibilidade de os interessados requererem e de a Comissão admitir qualquer outra (...).

Dito isto, no caso concreto, a matéria de facto provada persuade que a requerente dispunha de outros meios de prova e que só os não apresentou por força das sobreditas normas regulamentares restritivas e ilegais. Na verdade, (i) à data da candidatura, já tinha sido aprovado o Regulamento (cf. pontos 1 e 5 do probatório), (ii) os documentos apresentados limitaram-se aos previstos no artº 1” do Regulamento (vide os mesmos pontos 1.e 5.) e (iii) a candidata, em resposta ao oficio da Comissão de Inscrição que lhe dava nota de que a documentação apresentada não estava conforme com o exigido no Regulamento, disse o seguinte (vide ponto 7. do probatório):

“(...) venho informar V. Exas, que só me é possível apresentar as declarações dos modelo 22 do IRC e/ou anexo C às declarações modelo 2 do IRS, referente aos anos de 1993, 1994 e 1995, em virtude de só a partir do ano de 1993 ter começado a assinar as referidas declarações, muito embora exerça a minha actividade há cerca de 28 anos.

No entanto não posso deixar de vos relembrar (pois certamente não se lembram), que ao abrigo do despacho n° 8470/97 de 16 de Setembro me candidatei ao “Exame do Concurso Extraordinário para inscrição como Técnico Oficial de Contas” que se realizou em 6 de Dezembro de 1997, fui admitida ao exame com base nos documentos que apresentei na altura referente aos anos de 1993, 1994 e 1995, não foi metida qualquer objecção ou entrave aos documentos apresentados, pois fui admitida ao exame (...).

Neste quadro, não pode sufragar-se a conclusão do tribunal a quo de que “o referido vício de restrição dos meios de prova a estas declarações de IRC e aos anexos C das declarações modelo 2 de IRS não afectou a ora recorrente”.

Na verdade, não só a candidata tinha outros meios de prova que poderia ter apresentado, não fora o condicionamento regulamentar, mas também, alguns deles já eram do conhecimento da ATOC.

Assim, não pode asseverar-se que a ilegalidade não operou neste caso concreto e que a interessada sempre veria indeferido o seu pedido de inscrição, por défice probatório, independentemente da limitação constante das normas em causa.

Não pode, pois, ao contrário do decidido na sentença recorrida, salvar-se o acto recorrido ilegal.

Deste modo, com prejuízo do conhecimento de qualquer outro, procede o erro de julgamento assacado à sentença nas conclusões 7. 8. e 9. da alegação da recorrente.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em:

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- dar provimento ao recurso contencioso;

- anular o acto contenciosamente impugnado.

Sem custas em ambas as instâncias.

Lisboa, 27 de Fevereiro de 2007. - Políbio Henriques (relator) – Edmundo Moscoso – João Belchior.