0998/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O núcleo da alteração introduzida no artº 268º da C.R.P. pela Lei Constitucional nº 1/89, consistiu em fazer recair a recorribilidade não na circunstância do acto ser definitivo e executório, mas na sua lesividade, devendo o nº 1, do artº 25º da LPTA ser interpretado à luz do regime dali decorrente.

II- Assim, um acto de aprovação pelo Presidente do ICOR-Instituto para a Construção Rodoviária, de um projecto de traçado de Variante a uma Estrada Nacional, que surge como fase preliminar de um processo expropriativo de terreno que será interceptado por aquele projecto de traçado, não constitui acto recorrível.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

A. .., e ..., ambas com os demais sinais dos autos, interpuseram no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto (TAC) contra o Presidente do ICOR – Instituto para a Construção Rodoviária, e Câmara Municipal de Ponte de Lima (CMPL), recurso contencioso de anulação: do acto administrativo ínsito no despacho do Presidente do ICOR de 9.11.01 que aprovou o traçado da “Variante à EN 203 entre Ponte de Lima Sul (A3) e a EN 201”, e da deliberação de 28.09.01 da Câmara Municipal de Ponte de Lima que aprovou o traçado da Variante supra referida.

Suscitada no visto inicial do Ministério Público a questão prévia da (i)recorribilidade dos actos impugnados, e ouvidos os recorrentes para nos termos do artº 54º da LPTA, foi no Tribunal a quo proferida a decisão de fls. 145-152 no sentido de ser rejeitado o recurso.

É de tal decisão que vem interposto o presente recurso.

Alegando, os recorrentes formularam as seguintes CONCLUSÕES:

1. - O acto de aprovação pelo Presidente do ICOR do traçado da variante é um acto administrativo e não um mero acto preparatório do procedimento administrativo de expropriação, por possuir as características essenciais do acto administrativo.

2. - Possui um conteúdo decisório (estatuição autoritária), definindo imediatamente a localização espacial da variante, com isso identificando os terrenos por ela abrangidos, afectando os direitos subjectivos (maxime propriedade) sobre os prédios.

3. - Tal acto produz efeitos jurídicos numa situação individual e concreta definindo e identificando os terrenos por onde aquela vai passar, com isso individualiza ou são individualizáveis os titulares do direito de propriedade sobre os mesmos - que pela sua qualidade de proprietários dos terrenos sobre os quais recai o acto de aprovação são destinatários deste.

4. - O acto produz efeitos jurídicos externos e lesivos na esfera jurídica dos titulares dos imóveis abrangidos pelo traçado da variante por, ao definir o destino dos terrenos, introduz uma limitação no uso e fruição daqueles.

5. - E integra um procedimento administrativo autónomo - no seio do qual se assume como o acto principal - embora coligado com o procedimento administrativo adjudicatório de construção da variante e eventualmente (mas não necessariamente) com o procedimento administrativo da expropriação, não sendo um mero acto preparatório do acto de declaração de utilidade pública. Com efeito,

6. - O acto (de aprovação) constitui um acto administrativo funcionalmente autónomo por desencadear transformações em situações jurídicas, sendo certo que existe total autonomia entre este e o acto de declaração de utilidade pública, já que àquele não se segue obrigatoriamente este: assim é quando há aquisição por via do direito privado.

7. - Aquele acto é o resultado final do procedimento específico que conduziu à aprovação do traçado e que integrou vários actos funcionalmente dirigidos à aprovação da via: pareceres, consulta pública.

8. - Se tal acto não fosse autónomo, e se o mesmo fosse nulo, o acto de declaração de utilidade pública seria inválido por falta de um pressuposto legal (vício de violação da lei); pelo contrário, se aquele acto fosse um acto preparatório do acto expropriativo, a sua falta ou nulidade conduziria a que o acto de expropriação estaria inquinado de vício de forma. O que não é o caso.

9. - O acto de aprovação da variante, por desencadear efeitos jurídicos externos, vinculando não só o seu autor e outras autoridades administrativas que partam dessa definição jurídica para exercer as suas competências, como vincula e afecta todo o titular de um direito real atravessado pelo traçado da variante, é um acto administrativo lesivo das posições jurídicas substantivas dos destinatários e por isso é contenciosamente recorrível.

10. - Nestes termos, deve a douta sentença ser revogada por violação, entre outros, dos arts. 120.º, 123.º do CPA, arts. 1.º, 2.º, 10.º, 12.º e 13.º do CE (Lei 168/99), art. 874.º do CC, art. 25.º 1 LPTA e art. 268.º 4 CRP, e em consequência ser admitido o presente recurso de anulação do acto de aprovação pelo Presidente do ICOR da "variante à EN 203 entre Ponte de Lima Sul (A3) e a EN 201", seguindo-se os demais termos até final.

Contra-alegou o ICOR, sustentando a bondade do decidido.

Neste Supremo Tribunal a Exm.ª Procuradora-Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer:

“A nosso ver o recurso jurisdicional não merece provimento.

Nas conclusões da alegação a argumentação da recorrente apenas foca a questão da recorribilidade de um dos actos que são objecto do recurso contencioso, o acto de aprovação, pelo Presidente do ICOR - Instituto para a Construção Rodoviária, do traçado da variante aqui em causa, nada aduzindo a propósito da deliberação da Câmara Municipal de Ponte de Lima, pelo que ficou, por essa via, delimitado o objecto do presente recurso jurisdicional.

Tal como entendeu a sentença, o acto do Presidente do ICOR consubstancia um mero acto preparatório do acto de declaração de utilidade pública, este sim com potencialidade lesiva, pelo que sendo aquele acto desprovido de efeitos jurídicos lesivos é insusceptível, só por si, de impugnação contenciosa, podendo sim ser sindicado em sede de impugnação unitária dirigida contra o acto de declaração de utilidade pública.

Contrariamente ao alegado pelas recorrentes, a definição do traçado da variante só prejudicará efectivamente interesses legalmente protegidos das mesmas se, (e quando), for declarada a utilidade pública do prédio (ou de parte do prédio) de que são proprietárias. Até aí, não há lesão possível.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional.”

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

1.

De Facto

Na decisão recorrida foram seleccionados os seguintes factos (M.ª de F.ª) reputados relevantes para a apreciação e decisão da questão prévia suscitada pelo Ministério Público:

1- Por despacho proferido em 9 de Novembro de 2001 pelo presidente do ICOR - Instituto para a Conservação Rodoviária -, foi aprovado o projecto de traçado para a construção da Variante à EN 203 entre Ponte de Lima Sul (A3) e a EN 201, nos termos documentados a fls 48 a 66, cujo teor se dá aqui por reproduzido e integrado;

2- Para execução deste projecto foi submetido o processo de expropriações à apreciação do Departamento de Expropriações do ICOR, “devendo estes serviços promover a sua aprovação" (Cf fls 58);

3- A Câmara Municipal de Ponte de Lima, por deliberação de 28 de Setembro de 2001, aprovou o traçado mencionado em 1 (Cf fls. 85/86);

4- As recorrentes são donas e únicas proprietárias do prédio denominado "..." , sito na freguesia de Barca, Concelho de Ponte De Lima, descrito na respectiva conservatória do registo predial sob o n° 53984 e inscrito na matriz predial urbana sob os artigos 60, 22, 56 e 59 e na matriz predial rústica sob os artigos 72, 73, 74, 76, 77, 78, 79, 80, 108 e 110 (Cf fls. 25 a 46);

5- O traçado dito em 1 interceptará a meio o prédio dito em 4 (Cf fls. 43 e 62 a 65).

2.

Do Direito

As recorrentes interpuseram no TAC recurso contencioso de anulação do despacho proferido em 9 de Novembro de 2001 pelo presidente do ICOR - Instituto para a Conservação Rodoviária -, através do qual foi aprovado o projecto de traçado para a construção da Variante à EN 203 entre Ponte de Lima Sul (A3) e a EN 201 (Cf. fls. 58), e da deliberação de 28 de Setembro de 2001 da Câmara Municipal de Ponte de Lima que aprovou aquele traçado mencionado em 1 (Cf fls. 85/86), traçado esse que interceptará a meio um prédio de que as recorrentes são donas e únicas proprietárias.

Como se viu, através da decisão recorrida foi decidido rejeitar o recurso atenta a sua manifesta ilegalidade (cfr. § 4°, do artigo 57°, do RSTA).

Tal decisão assentou, basicamente, na ponderação de que “os actos objecto de impugnação contenciosa não envolvem qualquer lesão actual às posições subjectivas das Recorrentes”, visto que aqueles actos não são “passíveis de, per si e no imediato, causarem a lesão dos interesses das recorrentes já que estas, em consequência dos mesmos, vêm intocados os seus direitos, maxime, de propriedade, que exercem sobre o prédio”. “Ou seja”, e ainda segundo tal decisão, “os actos em causa e relativamente aos direitos e interesses das recorrentes mais não traduzem que uma fase preliminar ou inicial de um processo expropriativo, sendo que no respectivo iter procedimental da expropriação, o único acto dotado de potencialidade lesiva dos direitos e interesses legítimos dos particulares é o acto de declaração de utilidade pública -princípio da impugnação unitária."

Como se viu, não é esse o entendimento dos recorrentes.

Vejamos:

Antes do mais haverá que precisar que na sua alegação os recorrentes desprezaram de todo o que foi decidido quanto à aludida deliberação da CMPL recorrida, pelo que, a pronúncia contida na sentença a tal respeito deve considerar-se como transitada em julgado, e dela não cumpre naturalmente conhecer.

Atentando no conteúdo do acto do Presidente do ICOR que está em causa, constata-se que o mesmo constitui um acto de aprovo exarado no rosto de uma Informação dos Serviços, ao longo da qual se analisa um Projecto de Execução da “Variante à EN 203 entre Ponte de Lima Sul (A3) e a EN 201”, com a finalidade de verificar se o mesmo estaria em condições de promover o lançamento da respectiva empreitada. Ali se analisa tal projecto em todas as suas vertentes de ordem técnica (nomeadamente com referência a um Estudo Geológico e Geotécnico e de Estudo de Impacte Ambiental dos terrenos interessados pelo traçado), ali se referindo que, “o processo de expropriações foi submetido à apreciação do Departamento de Expropriações do ICOR, devendo estes serviços promover a sua aprovação" (Cf. ponto 3 da M.ª de F.º), concluindo que, “da análise efectuada às peças do projecto verifica-se que o mesmo se encontra bem elaborado e contém todos os elementos necessários á boa execução da obra”.

Contém a sobredita informação um anexo, que se refere a descrição das obras e em jeito de conclusão (apreciação dos projectos), ali se afirma que, “da análise dos desenhos e das peças escritas apresentadas entende-se que as soluções apresentadas são adequadas aos condicionamentos que se verificam, no local, estando desenvolvidas de acordo com os critérios correntes para este tipo de obras, pelo que se encontram em condições de merecer aprovação”.

Isto é, e em resumo, e para o que aqui está em causa, o acto em apreciação, inserindo-se embora num sub-procedimento respeitante ao lançamento da empreitada tendente à Execução da “Variante à EN 203 entre Ponte de Lima Sul (A3) e a EN 201”, constituiu também, e fundamentalmente, um acto inserido no processo de expropriações a levar a efeito (Cf. ponto 2 da M.ª de F.º).

Constitui actualmente entendimento pacífico que, o núcleo da alteração introduzida no artº 268º da C.R.P. pela Lei Constitucional nº 1/89, consistiu em fazer recair a recorribilidade não na circunstância do acto ser definitivo e executório, como tradicionalmente se afirmava, mas na sua lesividade, assim se pretendendo consagrar uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, colocando-se assim a tónica do critério da recorribilidade contenciosa dos actos administrativos na sua idoneidade para produzirem efeitos imediata, actual e efectivamente lesivos daqueles direitos ou interesses.

Assim, o nº 1, do artº 25º da LPTA terá, por isso, de ser interpretado à luz do regime decorrente do nº 4, do artº 268º da C.R.P., sem o que haveria que considera-se inconstitucional como aliás alguma jurisprudência o chegou a considerar (( )Veja-se, v.g. o acórdão deste STA de 09-05-95 - rec. 28225.

Inconstitucionalidade que, porém, vem sendo reiteradamente rejeitada por este STA [entre muita outra jurisprudência, vejam-se àquele propósito os acórdãos: de 22-09-94 - recurso nº 32147; de 4.FEV.99 – rec. 44278, in APDR de 12.JUL.02, e, por mais recentes, os acórdãos de 18/04/2002 - rec. 46058-P – e de 25 de Março de 2003- Recurso nº 42.574/97-Pleno] e pelo Tribunal Constitucional. Por todos, atente-se, no Acórdão do TC de 6.FEV.96, nº 115/96, in DR. IIS. de 6.MAI.96 e na resenha de outra jurisprudência do TC, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 17-57.)

De acordo com o preceituado no seu art.º 120.º, “consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.

Um dos elementos essenciais do acto administrativo prende-se, assim, com a assinalada produção de efeitos jurídicos, elemento que, como se demonstrará de seguida, se não verificou no caso em análise.

Na verdade, será que inserido na aludida actividade administrativa o acto em causa, por ter definido por si só, imediatamente, a localização ou trajecto da Variante a construir, que é o que se colhe no plano substantivo da alegação dos recorrentes, e atento o já exposto, constitui acto recorrível contenciosamente? Ou, ao ser definida a localização da Variante, “balizando os terrenos afectados”, onde a alegada “transformação jurídica externa”, com carácter lesivo?

A resposta àquelas questões, mais do que de ensinamentos da doutrina (que os recorrentes citam) a propósito das características do acto administrativo e de procedimentos (e sub-procedimentos) administrativos, haverá que residir na concreta violação de direitos ou legítimos interesses seus que um tal acto seja idóneo a causar.

Ora, a tal respeito, dos elementos que os autos fornecem não se colhe que o acto em causa introduza alguma limitação no uso e fruição dos terrenos das recorrentes.

Na verdade, e atentando no essencial que vem alegado, nada esclarece, o dizer-se que o acto serve de base ao procedimento de adjudicação da obra de construção da Variante, independentemente da emissão da declaração de utilidade pública dos terrenos.

Como também não esclarece, a asserção de que, “ao acto de aprovação do traçado não tem de se seguir necessariamente o acto de declaração de utilidade pública”, pois que, “o proprietário de um dos terrenos pode, por exemplo, decidir doar o seu terreno ao Estado, ou, chegar a acordo com a autoridade administrativo” (situação em que alegadamente haveria um contrato de compra e venda - artº 874º do C.Civil).

Como também não releva no plano em causa, o invocado desvalor dos terrenos alegadamente resultante do conhecimento da sua intersecção pelo aludido traçado. Na verdade, tal arguição traduz uma invocação vaga e genérica para cuja tutela, de resto, não se mostra adequado o recurso contencioso.

Finalmente afirmam as recorrentes que, “o acto de aprovação pode ainda servir de base a um outro procedimento, o procedimento expropriatório; e se for emitido um acto de declaração de utilidade pública, terá necessariamente como pressuposto o acto de aprovação do traçado (que funciona como justificação daquela declaração) – artºs 1º, 2º, 10º, 12º e 13º do Código das Expropriações”, pelo que, alegadamente, se tal acto não fosse autónomo, e se o mesmo fosse nulo, o acto de declaração de utilidade pública seria inválido por falta de um pressuposto legal (vício de violação da lei); pelo contrário, se aquele acto fosse um acto preparatório do acto expropriativo, a sua falta ou nulidade conduziria a que o acto de expropriação estaria inquinado de vício de forma (in conclusão 8.ª).

Só que uma tal asserção (natureza do acto em causa relativamente à declaração expropriativa), continua a não demonstrar o seu carácter lesivo.

Na verdade, não ousam as recorrentes afirmar e concretizar que exista alguma limitação (ou alguma forma de indisponibilidade) relativamente aos seus prédios ex vi do acto em causa.

Muito menos demonstram que exista, com a mera prolação do acto em apreciação, e em contrário do que sugerem, alguma “decisão jurídica que define o destino dos terrenos em causa”, pois que, como pretensa demonstração de tal asserção, mais não invocam que, “a circunstância de ao acto de aprovação não ter de se seguir necessariamente um acto de expropriação”!

Para terminar, e elucidativo da incapacidade de demonstração do necessário carácter lesivo do acto em causa, indicam como normas pretensamente violadas, para além dos arts. 120.º e 123.º do CPA, art.º 25.º 1, da LPTA e art.º 268.º 4º CRP, os arts. 1.º, 2.º, 10.º, 12.º e 13.º do CE (Lei 168/99), e ainda o já citado art.º 874.º do CC.. Isto é, buscando alguma norma de carácter substantivo que possa conferir-lhes tutela, apenas emerge relevantemente o regime de expropriação.

E assim as recorrentes, malgré eux, acabam por conferir razão à decisão recorrida quando ali se afirma que o acto em causa constitui uma fase preliminar ou inicial de um processo expropriativo. É que, face a tudo o que se deixou enunciado, a única ameaça séria que se prefigura quanto á propriedade das recorrentes é o processo expropriativo dos terrenos necessários à viabilização do projecto de traçado aprovado pelo acto recorrido (cf. citado ponto 2 da M.ª de F.º).

Mas, assim sendo, só pelo próprio acto expropriativo se pode dizer que a esfera jurídica do recorrente é efectivamente atingida pelos efeitos ablativos produzidos na sua propriedade.

Razões por que, e concluindo, não pode afirmar-se que o acto de aprovação do projecto de traçado da Variante à EN 203, haja causado qualquer lesão a algum direito ou interesse das recorrentes, maxime, ao seu direito de propriedade, pelo que atento nomeadamente o preceituado nos art.º 25.º 1, da LPTA e 268.º 4º CRP, e como se decidiu, não é o mesmo acto contenciosamente impugnável.

III. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento a presente recurso.

Custas pelas recorrentes que se fixam:

- a taxa de justiça em 250 €

- e a procuradoria em 100 €

Lisboa, 8 de Julho de 2003.

João Belchior – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Adelino Lopes