01537/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O regime jurídico das contribuições do Fundo Social Europeu instituído pelo Regulamentos (CEE) nºs 2052, de 24.6.88, 4253 e 4255, ambos de 19.12.88, e todos do Conselho, é essencialmente diferente do anterior, no que concerne à competência da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração de cada um dos Estados-membros em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio aprovado para cada um dos Estados para o período de 90/93.

II- Por isso, não é nula, por carência de atribuições, a decisão da Subdirectora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE), proferido no uso de competências subdelegadas, que determinou a redução de certo montante no custo total constante do pedido de pagamento de saldo por uma empresa no âmbito de uma acção de formação profissional co-financiada pelo Fundo Social Europeu.

Acordam em subsecção, na 1.ª Secção do Contencioso Administrativo:

1.

1.1. A..., LDA, sociedade por quotas, com os sinais dos autos, interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho de 18 de Julho de 1995, da Subdirectora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE), proferido no uso de competências subdelegadas, pelo qual foi reduzido em 5.099.43$00 (Escudos), o custo total constante do pedido de pagamento de saldo relativo ao PO 10 (904001 P1), por se terem considerado várias despesas como não elegíveis.

1.2. Por sentença de 19.4.99 o recurso foi rejeitado por ilegalidade da respectiva interposição.

1.3. Por acórdão deste STA, de 23.2.2000, foi concedido provimento ao recurso intentado contra aquela sentença e ordenado o prosseguimento do recurso contencioso.

1.4. Por sentença de 27.6.2000 foi concedido provimento ao recurso declarando nulo o acto impugnado.

1.5. Interposto recurso desta sentença, o acórdão deste Tribunal de 9.10.2001 determinou a baixa do processo ao tribunal a quo para que aí se conhecesse do pedido de reforma da sentença.

1.6. O TAC procedeu à reforma da sentença e proferiu nova decisão, a 13.3.2002.

É desta que vem interposto o presente recurso jurisdicional, pela recorrente contenciosa, a qual, alegando, produziu as seguintes conclusões:

“1. A competência que aqui está em causa – competência decisória em matéria de pagamento dos pedidos de saldo (no caso uma redução) de acções de formação no âmbito do QCAI – não é competência do DAFSE;

2. É uma competência que nem sequer pertence a qualquer órgão do Estado Português ou, mais latamente, da Administração Pública Portuguesa;

3. Trata-se de uma competência que pertence à Comissão Europeia (cfr. artigo 24.º do Regulamento CEE n.º 4253/88, do Conselho, de 19 de Dezembro);

4. A intervenção do DAFSE limita-se a uma decisão de certificação, designadamente no plano factual e contabilístico (cfr. alínea d) do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 37/91, de 18 de Janeiro);

5. O acto contenciosamente recorrido não procedeu, porém, à certificação do pedido de pagamento de saldo (certificação factual e contabilística), mas sim à própria redução do montante solicitado no pedido de pagamento de saldo, o que é diferente de certificar o pedido de pagamento de saldo;

6. Deveria por isso a douta sentença recorrida ter declarado o acto nulo com fundamento no vício de incompetência absoluta;

7. Ao manter, porém, o acto recorrido, a douta sentença ora recorrida violou o disposto no artigo 3.º do Regulamento n.º 4253/88 e os artigos 14°, 15° e 24° do Regulamento n.º 4253/88;

8. Por outro lado, a douta sentença recorrida, ao ter mantido o despacho da Senhora Subdirectora-Geral do DAFSE, na parte em que este não considerou os custos suportados pela ora recorrente nas sub-rubricas 4.3 - Outros Encargos -, 5.3 Outros Encargos - e 6.1- Alugueres, é também ilegal por violação da alínea f) do artigo 2.º do Despacho Normativo n.º 68/91, de 25 de Março;

9. Com efeito, nos termos da alínea f) do artigo 2° do Despacho Normativo n.º 68/91, de 25 de Março, (aplicável no caso dos autos por força do disposto no n.º 2 do artigo 40.º do Decreto Regulamentar n° 15/94, de 6 de Julho), custos elegíveis são os que «reúnem condições de co-financiamento, à luz da legislação nacional e comunitária no âmbito do Fundo Social Europeu»;

10. Todos os custos suportados pela recorrente encontram-se devidamente demonstrados e comprovados através dos documentos juntos aos autos;

11. Concretamente no que se refere aos custo da rubrica 4.3 (ponto x) da matéria de facto), a prova de que o argumento da não especificação dos custos nas facturas apresentadas pela CNS é rotundamente falso está na circunstância de se ter feito uma redução parcial desses custos.

Termos em que deve a douta sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que declare nulo o acto recorrido ou que o anule, também na parte respeitante à decisão de inelegibilidade das despesas referentes às subrubricas 4.3. – Outros Encargos -, 5.3 – Outros encargos e 6.1. – Alugueres”.

1.7. A autoridade recorrida contra-alegou, concluindo:

“1. No âmbito da Reforma dos Fundos Estruturais, consagrada nos Regulamentos n°s. 2052/88, 4253/88 e 4255/88, os Estados-membros são responsáveis pela gestão e controlo dos Fundos Comunitários, cabendo-lhes definir as prioridades e os critérios de concessão destes apoios, tendo em vista a execução do QCA I, aprovado pela CE.

2. Nessa medida, foi fixado, a nível nacional, o regime jurídico dos apoios à formação profissional a conceder no âmbito do FSE bem como o sistema de gestão e controlo dos mesmos, consubstanciados respectivamente, no Despacho Normativo n° 68/91, de 25 de Março e Decreto-Lei n° 121-B/90, de 12 de Abril.

3. Resulta dos citados Regulamentos Comunitários e da legislação nacional que são os Estados-membros, no âmbito do QCA I, que aprovam os pedidos de co-financiamento e de pagamento de saldo, não sendo os mesmos enviados à CE para efeitos de decisão ao contrário do que sucedia no denominado Antigo Fundo.

4. Nesta conformidade, as entidades beneficiárias enquadram os pedidos de financiamento em Programas Operacionais, cabendo às entidades gestoras nacionais a consequente aprovação.

5. Donde, a sentença reformada, objecto do presente recurso, ao considerar a decisão da Directora-Geral do DAFSE válida, em razão da competência, decidiu bem, não violando qualquer disposição legal comunitária ou nacional.

6. Quanto à outra parte da sentença recorrida, também não se vislumbra que haja qualquer vício que a enferme.

Na verdade, a mesma contempla toda a matéria de facto que devia conhecer, encontra-se devidamente fundamentada de facto e de direito e não há qualquer contradição entre os fundamentos e a decisão, pelo que não merece qualquer censura”.

1.8. O EMMP emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. Ao abrigo do disposto no artigo 713.º, n.º 6, do CPC, e porque sobre ela não foi suscitada controvérsia, considera-se reproduzida a matéria de facto fixada na sentença recorrida.

2.2. A sentença foi do seguinte teor, na parte decisória:

“1. Concedo provimento ao recurso na parte que respeita à decisão de não eligibilidade das despesas apresentadas e referentes à sub-rubrica 4.4 – Material Didáctico, de esc.: 264.000$00, e consequente ordem de devolução deste montante;

2. Nego provimento quanto ao demais, mantendo-se o despacho no que se refere à inelegibilidade das demais despesas consideradas não elegíveis e bem assim da ordem de devolução do recebido por conta delas, e não ser devido o que ainda não foi adiantado por elas”.

2.3. Esta sentença foi objecto de um pedido de esclarecimento da recorrente quanto ao sentido do segmento referente à “consequente ordem de devolução deste montante”. No requerimento pediu-se, em concreto, “se esclareça se a referida «ordem de devolução» se deve entender como «ordem de não pagamento» ou, se assim não for, a que devolução se refere” (fls. 331).

Sobre este requerimento recaiu o seguinte despacho:

“Efectivamente o que deve entender-se é que onde se lê, ordem de devolução, deve ler-se e entender-se como despesas não elegíveis, apenas se tendo referido a eventual devolução por poderem existir ainda montantes a devolver que tivessem sido recebidos para além do que eram as despesas elegíveis, não resultando que assim não seja, totalmente claro do documento 1 junto com a petição.

O que quanto a nós, no fundo, se trata da mesma questão, no sentido de que tendo sido recebidos montantes que constam de despesas que acabaram por não ser elegíveis, haveria lugar à sua reposição, ou se tal não aconteceu, haverá apenas, nos termos da sentença que a recorrente o direito a haver o montante das que se consideraram na sentença elegíveis.

É este o sentido da sentença” (fls. 333).

2.4. Como se vê da matéria de facto apurada, em 1993

“i) A recorrente candidatou-se a um pedido de co-financiamento ao abrigo de um Programa Operacional (PO 904001 P1 - Medida 1), para a realização de uma acção de formação profissional;

ii) Esta candidatura foi aprovada pelas entidades competentes, entre elas, o Instituto do Emprego e Formação Profissional;

iii) Depois de realizadas as acções de formação, a recorrente apresentou o respectivo pedido de pagamento de saldo;

iv) O Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE) solicitou (...) a realização de uma auditoria financeira à acção promovida pela recorrente invocando a necessidade de aferir dos custos efectivamente imputados à acção e do seu enquadramento legal;

v) Pelo of. 003719, de 21.03.95, foi a recorrente notificada, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100° e 101° do CPA, para se pronunciar sobre o teor do relatório de tal auditoria que apontava para uma redução do «pedido de pagamento de saldo» correspondente a despesas não elegíveis na ordem dos 5.422.579$00;

vi) Atentos os factos constantes dos relatórios de auditoria, o DAFSE entendeu por necessário proceder às correcções propostas pelo auditor aos custos imputados pela recorrente no pedido de pagamento de saldo, o que implicou a redução dos quadros de financiamento constante da decisão de aprovação;

vii) Com base no resultado da análise feita pelos serviços do DAFSE, constantes da informação n" 1251/DAFSE/95, foi proferido despacho, de «Certifico» em 18.07.1995, onde se determina uma redução de 5.099.434$00 no custo total constante do pedido de pagamento de saldo;

viii) Este despacho ora impugnado foi proferido pela autoridade recorrida, ao abrigo da competência delegada pelo despacho de 12.12.1994, de S.Ex.a o Senhor Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional”.

2.5. O regime legal comunitário aplicável ao caso dos autos é, como foi delineado na sentença, e não vem questionado, sequer, o dos regulamentos (CEE) n.ºs 2052/88, 4253/88 e 4255/88, todos do Conselho, o primeiro de 24-6-88 e os outros dois de 19.12.1988.

A recorrente, invocando o artigo 3.º do Regulamento n.º 4253/88 e os artigos 14°, 15° e 24° do Regulamento n.º 4253/88, entende que a sentença errou ao não ter declarado nulo, por incompetência absoluta, o acto impugnado

A posição tomada pela sentença quanto à competência para a prática do acto impugnado vem alicerçada, entre o mais, na interpretação que dos preceitos respectivos tem sido reiteradamente feita por este STA. Nesse sentido, e já após a sentença, podem ver-se, ainda, a mero título exemplificativo, os acs. de 19.6.02, recurso 45695, de 5.12.2002, rec. 768/02, e de 27.02.2003, rec. 47785, todos em subsecção, e o do Pleno de 19.2.2003, rec. 45749.

Por brevidade reconduzir-nos-emos, para o efeito, à fundamentação enunciada naquele acórdão de 19.6.02, na parte que ora interessa:

“(...) o regime jurídico das contribuições do Fundo Social Europeu instituído por este Regulamento n.º 4255/88 e pelos Regulamentos n.º s 2052/88 (Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento n.º 2081/93, do Conselho, de 20-7-93, mas as alterações não têm relevância no que aqui interessa ) do Conselho, de 24-6-88, e 4253/88 (Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento n.º 2082/93, do Conselho, de 20-7-93, mas as alterações não relevam para apreciação do caso dos autos), do Conselho, de 19-12-88, é essencialmente diferente do anterior, no que concerne a essa competência da Comissão e dos órgãos dos Estados membros.

Na verdade, no novo regime, a gestão dos fundos comunitários com carácter estrutural foi descentralizada para os Estados-membros no que respeita à gestão das intervenções operacionais, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração de cada um dos Estados-membros em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio aprovado para cada um dos Estados para o período de 1990-1993.

A Comissão ficou com funções de avaliação, acompanhamento e controlo da medida ou forma de intervenção, em parceria com os Estados-membros, enquanto que a gestão e controlo financeiro dos pedidos concretos de co-financiamento (aprovação, fiscalização, pagamento de saldo e recuperação das verbas indevidamente recebidas pelos promotores das acções de formação) passou a ser da competência da Administração de cada um dos Estados-membros (arts. 5.º, n.º 2, alíneas a) e c) do Regulamento n.º 2052/88, 23.º, n.º 1, do Regulamento n.º 4253/88 e 6.º do Regulamento n.º 4255/88).

Os pedidos de contribuição do Fundo Social Europeu apresentados sob a forma de "programa operacional", como é o caso da acção de formação profissional realizada pela recorrente, reportam-se a um conjunto de medidas plurianuais (art. 5.º, n.º 5 do Regulamento n.º 2052/88), sendo apresentados à Comissão pelas autoridades competentes dos Estados-membros, nos termos do art. 4.º deste Regulamento, competindo a estas a aprovação e controlo das acções individuais através das quais se concretiza esse programa operacional, sendo a estas que o art. 23.º do Regulamento n.º 4253/88 atribui competência para verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram conduzidas de forma correcta, impedir e combater as irregularidades e recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou de negligência.

Embora a Comissão mantenha poderes para efectuar controlos directos aos promotores de acções financiadas (art. 8° do Regulamento n.º 4255/88) e para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição dos Fundos para a acção ou medida em causa (art. 24.º do Regulamento n.º 4253/88), a decisão final sobre os pedidos de co-financiamento individual, tanto no que concerne à aprovação da acção, como ao pagamento não está reservada aos órgãos comunitários.

Assim, as autoridades nacionais têm competência para decidir sobre o montante das despesas financiáveis em determinada acção e para ordenar a restituição do que considerem indevidamente recebido. (Neste sentido, tem vindo a decidir este Supremo Tribunal Administrativo, como se pode ver pelos seguintes acórdãos, que se seguem de perto: de 11-5-2000, proferido no recurso n.º 45696; de 11-7-2000, proferido no recurso n.º 46189; de 29-3-2001, proferido no recurso n.º 46450; de 24-10-2001, proferido no recurso n.º 44888)”.

E pode adiantar-se que, pelo menos implicitamente, também o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 440/00, de 24.10.2000 (estava em causa execução fiscal para recebimento de quantia indevidamente recebida), aceitou a competência da DAFSE.

Pelas razões apontadas, andou bem a sentença quando julgou inexistir nulidade pela alegada incompetência absoluta.

Improcede, pois, a respectiva alegação da recorrente, conclusões 1 a 7.

2.6. Apreciemos, agora, as conclusões 8 a 11.

Pretende a recorrente que a sentença, “ao ter mantido o despacho da Senhora Subdirectora-Geral do DAFSE, na parte em que este não considerou os custos suportados pela ora recorrente nas sub-rubricas 4.3 - Outros Encargos -, 5.3 Outros Encargos - e 6.1- Alugueres, é também ilegal por violação da alínea f) do artigo 2.º do Despacho Normativo n.º 68/91, de 25 de Março” (conclusão 8).

Em primeiro lugar, há-de concordar-se com a observação da recorrida, quanto à insusceptibilidade de violação, por si, da citada alínea f) do artigo 2.

Com efeito, neste artigo 2.º enunciam-se, simplesmente, conceitos operativos no âmbito do diploma. Recorde-se:

“Artigo 2.º

Conceitos

Para efeitos do presente diploma entende-se por:

a) Entidade gestora - a responsável pela gestão de intervenções operacionais;

b) Pedido de co-financiamento (pedido) - solicitação de apoio financeiro para garantir a realização de um curso ou conjunto de cursos coerentes entre si, quer no conteúdo programático, quer na duração, quer na realização temporal;

c) Entidade promotora - aquela que é titular de um pedido de co-financiamento;

d) Entidade formadora - aquela que, dispondo de capacidade formativa, organiza e realiza acções de formação profissional;

e) Curso de formação - programa de formação a ser ministrado com o fim de proporcionar a aquisição de conhecimentos, capacidades práticas, atitudes e formas de comportamento necessários para o exercício de uma profissão dentro de uma área temática, com objectivos, metodologia, duração e conteúdos bem definidos. As acções de sensibilização são equiparadas a cursos para efeitos do presente diploma;

f) Custo total elegível - total dos custos que reúnem condições de co-financiamento, à luz da legislação nacional e comunitária no âmbito do Fundo Social Europeu (FSE);

g) Co-financiamento público - a soma da contribuição comunitária com a contribuição pública nacional;

h) Taxa de co-financiamento público - percentagem de co-financiamento público dos custos elegíveis.”

A sentença poderia não ter apreendido correctamente o conceito definido na alínea f) do artigo 2.º, mas tal incompreensão só teria significado jurídico se, em sede de interpretação e aplicação de um outro normativo em que tal conceito integrasse a respectiva fatti species, ou fosse seu pressuposto, o tribunal tivesse falhado em virtude mesmo dessa primária errónea interpretação. Por si, aquela alínea não é susceptível de violação.

Ora, a recorrente não indica a violação de qualquer outro normativo.

E também não impugna a decisão proferida sobre a matéria de facto. Poder-se-ia pensar que procedia a tal impugnação na conclusão 11, mas o que aí se alega é a falsidade de um “argumento”, sendo que no respectivo ponto da matéria de facto se procede a uma simples reprodução de relatório elaborado pela sociedade auditora.

Assim, o que, afinal, está em causa é a interpretação e integração que a sentença fez dos factos apurados.

Todavia, para além daquele apontado vício, por violação da alínea f) do artigo 2.º do Despacho Normativo n.º 68/91, nada mais vem assacado à decisão, sendo que não se revela que padeça de alguma deficiência na sua fundamentação de facto e de direito.

Terá, pois, de improceder tal alegação.

3.

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmam a sentença.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 450€ (quatrocentos e cinquenta euros);

Procuradoria: 225 € (duzentos e vinte e cinco euros).

Lisboa, 9 de Abril de 2003

Alberto Augusto Oliveira – Relator – Políbio Henriques – Pires Esteves