Acordam no Tribunal Pleno da Secção do Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., casado, empregado comercial, residente no Bairro ..., Rua ..., casa nº ..., Luanda, República Popular de Angola, interpôs recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito do seu requerimento de 2/4/1996, dirigido ao Sr. Director de Serviços da Caixa Geral de Aposentações, no qual requeria o desarquivamento do seu processo de aposentação.
Por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 30/5/1997 foi o recurso rejeitado por carência de objecto (fls. 34 v. a 37 v), sentença esta que por sua vez foi revogada por acórdão da Secção de 14/11/2001 (fls. 88 a 95).
Deste acórdão interpôs o recorrente o presente recurso jurisdicional, fazendo nas suas alegações as seguintes conclusões:
- “1)A posição correcta é a defendida no acórdão fundamento, que decidiu pela irrecorribilidade contenciosa do silêncio da Administração face à renovação de pretensão, ao abrigo do nº 2 do art 9º do CPA, por inexistência de dever legal de decidir.
- 2)O douto acórdão recorrido deve ser revogado, vingando a tese constante do douto acórdão fundamento”.
Não contra-alegou o recorrido.
Emitiu douto parecer o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, com o seguinte teor:
“A meu ver, a oposição de julgados deve resolver-se com prevalência da tese do acórdão recorrido, dado ser a que melhor se adequa à letra do artº 9º nº 2 do CPA, que expressamente alude à existência de «dever de decisão» em caso de renovação de pedido, salvo ocorra a situação enunciada nessa mesma disposição legal, bem como à mutabilidade do interesse público, pois para cada tipo de situações administrativas os interesses são de tal modo alteráveis e mutáveis que não vale a pena pensar em qualquer coisa que se aproxime de caso julgado material. Importa, nomeadamente, que a administração possa «reagir à alteração das situações fácticas e reordenar a prossecução do interesse publico segundo os novos conhecimentos técnicos e científicos», reacção claramente potenciada pelo dever de decidir pretensões já apreciadas há mais de dois anos, mas obstaculizada pela cristalização própria do «caso decidido» e inerente, inexistência do dever de decisão.
Sobre o problema do «caso decidido» ou «caso resolvido» v.d. Freitas do Amaral, Curso, vol. 2º, págs. 372 e ssgs.”.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
No acórdão recorrido foram dados como assentes os seguintes factos:
- a)Em 18/10/88, o recorrente solicitou, ao abrigo do DL. nº 362/78, a concessão do direito à aposentação por ter prestado serviço em Angola no período entre 28/8/62 e 10/11/75, como militar e funcionário publico;
- b)Sobre esse requerimento foi proferida informação no sentido de indeferir o pedido e arquivar o processo, por o recorrente não possuir a nacionalidade portuguesa;
- c)Com a data de 15/5/89, e ao abrigo da delegação de poderes publicada no DR, II Série, nº 91, de 19/4/89, a Direcção de Serviços da Caixa Geral de Aposentações tomou a seguinte resolução:
“Indeferidos pelos motivos expostos”;
- d)Em 2/4/96, por requerimento dirigido do Presidente do Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações, o recorrente solicitou o desarquivamento do seu processo de aposentação, invocando os fundamentos constantes do documento de fls. 15 dos autos;
- e)A Caixa Geral de Aposentações pronunciou-se sobre esse requerimento através de oficio de 15/5/96, assinado pelo Director-Coordenador, Armando Guedes, e cujo teor era o seguinte:
“Reportando-me ao pedido de 2/4/96, em que, na qualidade de mandatário de A..., requerente de pensão de aposentação, ao abrigo do DL. nº 362/78, de 28/11, e legislação complementar, pretende a reabertura do respectivo processo, informo V. Ex.a de que a posição desta Caixa é a que oportunamente já foi transmitida ao interessado.
Aproveito o ensejo para esclarecer V. Ex.a que a posição perfilhada pelo STA, quanto ao requisito da nacionalidade, apenas é vinculativo relativamente aos casos submetidos a julgamento daquele Supremo Tribunal”.
Com base nestes factos, o Supremo Tribunal Administrativo, por seu acórdão de 14/11/2001, revogou a sentença do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa, de 30/5/1997 que, ao abrigo do disposto no § 4º do art 57º do RSTA, rejeitara o recurso contencioso interposto, “por carência de objecto, dado não se ter formado acto tácito de indeferimento, por inexistência do dever legal de decidir”.
Essencialmente assenta a decisão objecto do presente recurso jurisdicional, por um lado, no entendimento de que resulta, a contrario sensu, do artº 9º nº 2 do CPA que existe o dever legal de decidir quando tenham passado mais de dois anos sobre a prática de anterior acto e, por outro, o segundo pedido feito à recorrente continha elementos novos face ao primeiro, pelo que sendo a pretensão a mesma, todavia já não é o mesmo o seu fundamento.
Ora, este entendimento contraria o perfilhado no acórdão fundamento, deste mesmo tribunal de 2/7/1996 (rec. nº 38 877), onde se entendeu que “o efeito de firmeza ou de caso resolvido ou decidido de que gozam as resoluções administrativas, por não terem sido oportunamente objecto de impugnação administrativa ou jurisdicional, não impede a Administração, por razões de conveniência e oportunidade, decorrido o prazo referido no artº 9º nº 2 do Código de Procedimento Administrativo, de reapreciar as situações em que se fundaram, mas não constitui a Administração no dever legal de o fazer” (Sumário).
A existência desta oposição de julgados já foi decidida pelo acórdão de 26/11/2002 (fls. 120 a 126).
Segundo a entidade recorrente a tese correcta é a do acórdão fundamento, violando o acórdão ora recorrido o artº 9º nº 2 do CPA (conclusões 1ª e 2ª das respectivas alegações).
Pronuncia-se o Ex.mo Magistrado do M.º P.º no sentido do acerto do acórdão recorrido, pelo que deve ser mantido.
O que está em causa é a aplicação do artº 9º do CPA, e mais concretamente, o seu nº2.
Assim, transcreve-se o teor do artº 9º do CPA (Princípio da decisão):
“1. Os órgãos administrativos têm, nos termos regulados neste Código, o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados pelos particulares, e nomeadamente:
a) Sobre os assuntos que lhes disserem directamente respeito;
b)Sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse geral.
2. Não existe o dever de decisão quando, há menos de dois anos contados da data da aposentação do requerimento, o órgão competente tenha praticado um acto administrativo sobre o pedido formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos”.
Apesar da epígrafe deste artigo ser “O Princípio da decisão”, todavia, o mesmo encerre dois princípios: o da pronúncia (contido no seu nº1) e o da decisão (regulado no seu nº2).
Se o primeiro dever (o de pronúncia) obriga sempre a Administração a tomar posição perante qualquer petição formulada por um particular, correspondendo a tal dever o direito fundamental de petição, em matérias que lhes digam respeito ou à Constituição e às leis dos cidadãos (arts. 52º da CRP e 74º e ss. do CPA e Lei nº 43/90 de 10/8).
Diferente deste, é o dever legal de decisão procedimental, que se liga a uma exigência de conclusão dos procedimentos, com a consequente prática de um acto administrativo (arts. 57º, 58º e 106º a 109º, todos do CPA).
Face à diferente natureza destes princípios, também o seu incumprimento tem de ter naturalmente consequências diferentes.
Assim, o dever de pronúncia e, consequentemente, o direito de pronúncia, sendo um direito de cariz politico-constitucional, é ai que, essencialmente, se encontra o seu regime.
Todavia, quando o destinatário de uma petição é a própria Administração Pública, e está em causa uma questão administrativa, a falta de pronúncia pode sancionar-se quer com uma acção para o reconhecimento de um direito, ou porventura, com uma intimação das previstas no art 86º da LPTA (Cfr. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, CPA, Anotado, 2ª ed., pág. 128).
Já bem diferente, é a sanção para a hipótese de incumprimento do dever de decisão. Em tal hipótese, haverá lugar à formação de indeferimento ou deferimento tácitos, residualmente, à hipótese de acção para reconhecimento de um direito e, eventualmente, a Administração Pública ser responsabilizada civilmente pela prática de um acto ilícito de gestão pública.
Na hipótese dos autos, estamos perante um procedimento administrativo iniciado pelo recorrente, solicitando a concessão do direito à aposentação por ter prestado serviço em Angola no período entre 28/8/62 e 10/11/75, como militar e funcionário público.
Esta pretensão foi indeferida em 15/5/89. Porém, em 2/4/96, por requerimento dirigido do Presidente do Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações, o recorrente solicitou o desarquivamento do seu processo de aposentação.
O recorrente fez este novo requerimento muito para além de dois anos decorridos após o indeferimento de 15/5/89, pelo que sobre a Administração recairia sempre o dever de decisão (artº 9º nº 2 do CPA).
Mas, no caso presente nem este limite temporal se colocava, para haver o dever legal de decidir.
Na verdade, de acordo com este preceito legal acabado de referir, são pressupostos cumulativos da dispensa do dever legal de decidir que: 1º- órgão competente; 2º- tenha praticado; 3º- um acto administrativo; 4º- há menos de dois anos; 5º- sobre o mesmo pedido e com os mesmos fundamentos; 6º - formulado pelo mesmo requerente.
Ora, no caso sub judice, não se verificam dois destes pressupostos. Assim, e em primeiro lugar, o novo pedido formulado pelo recorrente foi feito muito para além do prazo de dois anos contados a partir do primeiro efectuado (o primeiro pedido foi feito em 18/10/88 e o segundo teve lugar em 2/4/96).
Mas também um outro pressuposto dos enumerados naquele artº 9º nº 2 não se verifica no caso presente.
É que não há identidade de fundamentos entre os primeiro e segundo pedidos formulados pelo recorrente.
Na verdade, pelo requerimento de 18/10/1988, o recorrente solicitava “a concessão dos direitos à aposentação relativos à prestação de serviço na Província de Angola, no período de 28/8/1962 a 10/11/1975, como militar e funcionário público”, já no requerimento de 2/4/1996, o mesmo solicitava o desarquivamento do seu processo “uma vez que em acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, ..., o referido STA se pronunciou no sentido de que os agentes da antiga administração ultramarina não têm que possuir a nacionalidade portuguesa para obterem a aposentação ao abrigo dos DLs. Nºs 362/78, 23/80, 118/81 e 36306” e “atendendo, ainda, que conforme preceituam os acórdãos de 15/6/45 e de 23/6/54, nos termos do § 4º do artº 835º do Código Administrativo, aqueles a quem um recurso possa favorecer, mesmo que se não tenham coligado para o mesmo, aproveitam da eficácia do caso julgado sem intervenção no processo”.
Assim, enquanto o fundamento do pedido da concessão do direito à aposentação por ter sido militar e funcionário na antiga administração ultramarina, já o segundo requerimento tinha por base, não só o princípio da igualdade, dado que tal direito tinha sido reconhecido a outras pessoas em igualdade de circunstâncias, mas também, por entender beneficiar da eficácia do caso julgado apesar de não ter intervindo em tais processos.
Eram, pois, diferentes os fundamentos utilizados pelo recorrente nos dois pedidos.
Assim, também por esta razão, a Administração não estava perante uma dispensa do dever legal de decidir.
A entidade recorrida ao não decidir o segundo pedido formulado pelo recorrente, quando tinha o dever legal de o fazer, fez com que este presumisse o indeferimento do seu requerimento, pelo que podia impugnar contenciosamente tal indeferimento (artº 109º do CPA).
Tinha, pois, o recurso contencioso objecto, tal como foi decidido pelo acórdão ora recorrido, pelo que não podia ser tal recurso rejeitado, como foi feito na 1ª instância, e por isso, a revogação da sentença pelo acórdão recorrido.
E não se argumente, como o faz a 1ª instância e o acórdão fundamento, ter-se formado caso resolvido ou caso decidido, ao não ter sido impugnado o indeferimento do primeiro requerimento, pelo que o indeferimento tácito contenciosamente impugnado teria uma natureza confirmativa, face ao primeiro acto.
Em primeiro lugar, tal não é correcto, pois que para haver uma relação de confirmatividade é necessária a identidade de partes, pedido e causa de pedir, mantendo-se o mesmo quadro normativo.
No caso presente, já se apurou que a causa de pedir, ou seja, os fundamentos de um e outro requerimento não são os mesmos, pelo que afastada fica logo aquela natureza de confirmatividade.
Mas, e em segundo lugar, para haver uma relação de confirmatividade entre dois actos administrativos, é condição sine qua non, a existência de um primeiro acto – o acto confirmado – e um segundo acto – o confirmativo.
Não é o que acontece no caso presente. É que o acto contenciosamente impugnado é uma presunção de acto só para efeitos de reacção contenciosa e de que só o autor do requerimento se pode aproveitar, pois que sobre a Administração continua a pender o dever de decisão.
Ora, não havendo segundo acto, não se pode falar em confirmatividade (neste mesmo sentido, entre outros: Acs. do STA de 29/3/2000-rec. nº 39 756 e do TP de 21/5/98-rec. nº 37 209).
Em concordância com tudo o exposto, improcedendo todas as conclusões das alegações do recorrente, nega-se ao presente provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se o acórdão recorrido.
Sem custas.
Lisboa, 31 de Março de 2004
Pires Esteves – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Abel Atanásio – J Simões de Oliveira – Rosendo José – Jorge de Sousa – João Belchior – Santos Botelho (voto só a decisão)
