Texto
P. 390/09, 391/09, 392/09, 393/09, 394/09, 395/09, 396/09, 397/09, 398/09, 399/09, 404/09, 405/09, 406/09, 407/09 e 408/09 Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório A A… , a Freguesia de … , B… e outros (Freguesias e seus membros), todos devidamente identificados nos autos e seus apensos, vieram interpor uma " acção administrativa especial conexa com a prática de acto materialmente administrativo, constante das disposições conjugadas dos números 6, 7, 8, 9 e 10 do art.º 42 da Lei n.º 64-A/2008 , de 31 de Dezembro, de onde resulta a decisão de suspensão da transferência do Orçamento do Estado, directa, autónoma e específica, das verbas necessárias para garantir a remuneração dos membros das juntas de freguesia em regime de permanência, contra a Assembleia da República , com sede no Palácio de S. Bento, 1249-068 em Lisboa, na pessoa do seu Ilustre Presidente". Alegaram, resumidamente, que a Assembleia da República ao aprovar o Orçamento Geral do Estado para o corrente ano, através da Lei n.º 64-A/2008 de 31.12, suprimindo uma verba de aproximadamente €5.000.000 (cinco milhões de euros) necessária ao pagamento dos autarcas que exercem funções em regime de permanência a tempo inteiro ou a meio tempo, praticou um acto administrativo portador de alguns vícios que enunciou, devendo ser anulado. Contestou a autoridade recorrida sustentando a perfeita legalidade da sua intervenção, abstendo-se, todavia, de emitir qualquer qualificação sobre a natureza jurídica do identificado acto. II Cumpre decidir. Importa, em primeiro lugar, averiguar se nos encontramos perante um acto administrativo impugnável que possa constituir o objecto da presente acção administrativa especial. No entendimento dos autores esse acto resultou da não transposição para o Orçamento Geral do Estado para o ano de 2009 de um conjunto de determinações de disposições legais que, em seu entender, impunham a transferência autónoma de verbas necessárias ao pagamento dos autarcas e ao consequente funcionamento das Juntas de Freguesia. Temos, assim, por um lado o Orçamento Geral do Estado, a Lei n.º 64-A/2008 , de 31.12, designadamente o seu art.º 42, n.ºs 6, 7, 8, 9 e 10, e por outro, a Lei n.º 11/96 , de 18, que define o " Regime aplicável ao exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia " em parte alterado quanto a "remunerações" pelo art.º 27 da Lei n.º 169/99 de 18.9 com a redacção da Lei n.º 5-A/2002 de 11.1, a Lei n.º 42/98 , de 6.8, a " Lei das Finanças Locais ", revogada pela lei actual, a Lei n.º 2/2007 , de 15.1, e, finalmente, a Lei n.º 91/2001 , de 20.8, a " Lei de Enquadramento Orçamental ", com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 2/2002 , de 28. 8 (Título V). O acto administrativo estaria, segundo os autores, na não concretização do disposto no art.º 10 da Lei n.º 11/96 e no n.º 5 do art.º 32 da Lei n.º 2/2007 na Lei n.º 64-A/2008 , a lei que aprovou o Orçamento Geral do Estado para 2009. É o que resulta do artigo 41 da petição inicial, onde se diz que "A Lei n.º 64-A/2008 suprime, pois, pelo menos para o ano de 2009, o regime de transferência orçamental, directo, autónomo e próprio, para fazer face às remunerações dos membros das juntas de freguesia em regime de tempo inteiro e de meio tempo, previsto no art.º 10º da Lei n.º 11/96 e confirmado/mantido pelo n.º 5 do artigo 32 da Lei das Finanças Locais, não dando, consequentemente, cumprimento à injunção prevista nestes diplomas". Vejamos então. Estamos perante uma acção administrativa especial, prevista no art.º 46 e ss. do CPTA, que tem como objecto, naturalmente, um acto administrativo (singular ou plural). Esse acto administrativo, para os autores, teria consistido na não transposição do comando de alguns preceitos, entendidos por si como de valor reforçado, contidos num conjunto de leis para a Lei que aprovou o actual orçamento do Estado Português. Ora, vista a sua argumentação, não se vê onde está o acto administrativo, a " conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício de um poder público e para prossecução de interesse postos por lei a seu cargo, produza efeitos num caso concreto ", conceito extraído de Marcelo Caetano, que o art.º 120 do CPA acolheu e que subjaz ao art.º 51 do CPTA (Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, " Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos ", 2.ª edição, 2007, 307). Essa conduta voluntária de um órgão da Administração, no caso dos autos, não existe; nem tão pouco a produção de efeitos jurídicos num caso concreto. Aquilo que se aponta como sendo o acto administrativo não é uma acção mas uma (pretensa) omissão. Ou melhor, uma inacção traduzida na (alegada) não efectivação do comando do " art.º 10º da Lei n.º 11/96 e confirmado/mantido pelo n.º 5 do artigo 32 da Lei das Finanças Locais para a Lei n.º 64-A/2008 ". Não se vê como pode essa omissão, essa inacção, traduzir-se na prática de um acto administrativo impositivo e, muito menos, na produção de efeitos num caso concreto, porquanto dela não resulta a identificação de um ou de alguns destinatários Todavia, ainda que fosse de aceitar o entendimento dos AA., no sentido de que, por serem identificáveis os respectivos destinatários, faltam ao preceito em causa as referidas características de generalidade e abstracção, tal não impediria que lhe reconhecesse a natureza de verdadeiro acto normativo, emitido no exercício do poder legislativo. Desde logo, porque, como notam G. Canotilho/V. Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada , 3ª ed. rev., 502. « não existe qualquer definição material de acto legislativo constitucionalmente estabelecida: Nenhuma disposição constitucional obriga, por exemplo, que o acto legislativo envolva necessariamente normas gerais e abstractas ». . A acção foi intentada visando anular um acto administrativo lesivo dos direitos dos autores que, não sendo um acto expresso, como se viu, só pode ter sido um acto tácito ( art.º 109 do CPA ). Sucede, contudo, que esse tipo de acto, como se extrai da norma, apenas se coloca quando e se existir uma " pretensão dirigida a órgão administrativo ". Não foi esse o caso. Os autores não formularam qualquer pedido à Administração sobre o qual tivesse recaído o silêncio. Portanto, naquela eventual discrepância, naquela omissão, não existe acto administrativo nem assenta nenhuma opção definidora da situação jurídica dos autores. O que temos, isso sim, formal e materialmente, é um acto legislativo determinado por uma opção política da Assembleia da República "O objecto da política são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu destino colectivo", a função legislativa corporiza as opções vencedoras e a função administrativa dá-lhes execução (Freitas do Amaral , "Curso de Direito Administrativo", I, 2.ª edição, 48/49). , na sequência de idêntica opção assumida pelo Governo quando apresentou aquela concreta proposta de Orçamento Geral do Estado para o ano de 2009. De resto, é o que resulta, inequivocamente, da sugestão apresentada pelo Provedor de Justiça ao Secretário de Estado do Orçamento, na sequência da consulta (queixa) elaborada pela Associação Nacional de Freguesias (um dos autores), que a fez chegar aos autos, em cujo segmento final se vê o seguinte: "Não discutindo o resultado final almejado pelo Governo, na sua proposta, e acolhido pelo Parlamento, uma solução que passasse pela afectação dos aumentos anualmente verificados no FFF F undo de F inanciamento das F reguesias, onde, segundo a Lei que aprovou o Orçamento Geral do Estado Para 2009, foram incluídas "as quantias para pagamento de todos os montantes devidos aos membros dos órgãos de freguesia pelo exercício das suas funções (art.º 42.º, n.ºs 6, 7 e 8)" à incorporação gradual dos montantes destinados ao pagamento das remunerações em causa suavizaria em muito o impacto desta decisão no funcionamento das autarquias que mais perto estão do cidadão. De facto, o essencial da questão não se resume à possibilidade de a solução constante do art.º 42.º n.º 8, da Lei do Orçamento para 2009, ser ou não lícita face à legislação que a enquadra, mas antes na circunstância de a mesma solução ter criado, por si, e de alguma forma sem que os respectivos destinatários com a mesma contassem, os efeitos práticos negativos acima assinalados. É nesse sentido - no sentido de que a opção política do legislador de incluir no FFF relativo ao ano de 2009 o montante devido aos eleitos locais pelo seu trabalho enquanto tal, de forma imediata e sem salvaguarda de previsíveis efeitos negativos para os seus destinatários, não terá sido certamente a mais adequada -, que dirijo a Vossa Excelência este meu reparo, formulando votos para que, em futuro Orçamento, possa ser alcançada solução mais equilibrada, designadamente do tipo que se sugere" (negrito e sublinhado nossos). Observe-se, em apoio do que se disse, que o próprio inciso constitucional que confere competência à Assembleia da República para aprovar o Orçamento do Estado (art.º 161, alínea g)) tem como epígrafe, justamente, " Competência política e legislativa ", nele se identificando as mais importantes formas de exercício dessas funções, apresentando-se a Lei do Orçamento - juntamente com as Leis das grandes opções dos planos - provavelmente, como o instrumento mais significativo do exercício da Função política do Estado (afectação dos meios existentes aos fins prosseguidos, ou melhor, repartição dos escassos meios económico-financeiros pelas múltiplas funções que o Estado tem que cumprir), primeiro do Governo ao propor as suas opções políticas, depois da Assembleia da República ao conferir-lhe a sua forma definitiva. Forma que se apresenta com a veste mais rica e genuína dos actos legislativos, a Lei (art.º 112, n.º 1, da CRP). No dizer de Marcelo Rebelo de Sousa, " Lições de Direito Administrativo ", I, 10/11, " A função política corresponde à prática de actos que exprimem opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade, e que respeitam, de modo directo e imediato, às relações dentro do poder político e deste com outros poderes políticos" enquanto "A função legislativa é a actividade permanente do poder político consistente na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição". Só que, os actos emitidos no exercício dessas funções do Estado, enquanto tais, não são susceptíveis de apreciação pelos tribunais administrativos (art.º 4, n.º 2, a), do ETAF). A discussão dos actos políticos está arredada dos tribunais e a apreciação dos actos materialmente legislativos - fora as possibilidades de intervenção do Tribunal Constitucional (art.º 223, n.º 1, da CRP) - só é possível por via da sua aplicação a casos concretos submetidos a julgamento judicial. Tendo em consideração a posição dos autores, considera-se desnecessário ouvir os autores ( art. 3 , nº 3 do C.P.C .). III Decisão Assim, tendo em consideração o disposto no art.º 89, n.º 1, alínea c), do CPTA, acordam em rejeitar a presente a acção e em absolver a entidade demandada da instância ( art.º 288 , n.º 1, e), do CPC ). Custas a cargo dos autores, fixando-se a Taxa de Justiça em 4 unidades de conta. Lisboa, 12 de Novembro de 2009. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) - José Manuel da Silva Santos Botelho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.
