Quem foi o relator do acórdão 0247/10?

O relator foi António Políbio Ferreira Henriques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0247/10?

O acórdão foi proferido em 11 de janeiro de 2011.

0247/10 - STA

Sumário

I - A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, cuja densidade varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. II - Viola o disposto no art. 15º/b) do Regulamento de Inspecções a inconsideração de informações dos superiores hierárquicos, incluindo as solicitadas no âmbito do processo de inspecção. III - A Administração não tem a obrigação de apreciar as questões suscitadas no requerimento de impugnação cujo conhecimento fique prejudicado pela solução dada a outras. IV - O Tribunal só pode negar relevância anulatória aos vícios, sem risco de dupla administração, quando possa afirmar, com inteira segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. RELATÓRIO A…, Procuradora-Adjunta, casada, residente na Rua .., nº …, em Lisboa, vem intentar, contra o Conselho Superior do Ministério Público, acção administrativa especial de impugnação do acórdão proferido pelo Plenário daquela entidade, em 19 de Fevereiro de 2010, que lhe atribuiu a classificação de serviço de Bom. Na petição inicial, pede a anulação do acto impugnado imputando-lhe os vícios de falta de fundamentação, de violação dos princípios da justiça e da imparcialidade, violação do princípio da decisão, erro nos pressupostos e violação de lei, este por ofensa ao disposto no artigo 15º/b) do Regulamento de Inspecções do Ministério Público. Contestando, a entidade demandada defende que o acto recorrido não enferma de qualquer dos vícios que lhe vêm assacados e que, por consequência, deve a acção ser julgada improcedente. 1.1. Tendo os autos prosseguido, a autora, notificada nos termos previstos no art. 91º/4 do CPTA, apresentou alegações com as seguintes conclusões: I. O Acórdão do Plenário de 19 de Fevereiro de 2010 do Conselho Superior do Ministério Público, enquanto acto equiparado aos actos administrativos mencionados no art. 33º do Estatuto do Ministério Público, padece manifestamente de vícios de violação de lei que importam a sua anulabilidade nos termos do art.135° do Cód. Proc. Administrativo: quer por (1) violação do dever de fundamentação; quer por (2) violação do dever de justiça e imparcialidade; quer por violação dos princípios basilares da (3) legalidade e (4) da decisão; que regem os actos administrativos. II. Da apreciação do acto recorrido, resulta evidente a violação do dever de fundamentação, impostos pelos arts. 124° e 125° do Cód. Processo Administrativo, porquanto: i) do acto recorrido não constam menções obrigatórias, nem a enunciação de actos ou factos conducentes à decisão proferida, tendo-se deixado de atender a cada um dos parâmetros impostos pelo art. 13º do Regulamento de Inspecções do Ministério Público; ii) o acto recorrido baseou-se em fundamentos exíguos, recorrendo frequentemente a “expressões” vagas e sem identificar questões-de-facto e questões-de-direito, apesar de dar provimento a algumas questões que não identifica (!) e excluir outras que igualmente não identifica (!); iii) o acto recorrido adoptou na decisão considerações indevidas oriundas de trechos da Inspecção Ordinária n.°3/09, revogadas pelo próprio Inspector (!) em diligências complementares (absolutamente ignoradas), e sempre sem as questionar, nem respeitando o disposto no art. 16° n°4 do Regulamento de Inspecções do Ministério Público. III Tal violação do dever de fundamentação torna-se mais evidente, perante a melhor doutrina deste venerando Supremo Tribunal, que se lê no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 09.06.2010, disponível em www.dgsi.pt: “1 - Em matéria de fundamentação do acto administrativo, é decisivo que o discurso de justificação e motivação contextual do acto, incluindo a respectiva cadeia remissiva, se for esse o caso, permita a um destinatário normal, apreender o teor cognoscitivo e valorativo do seu autor, revelando os factos, interesses ou valores que terão determinado a decisão.” IV. Por outro lado, o acto recorrido tratou a recorrente de forma discriminatória, prejudicando-a na avaliação do mérito dos seus actos, através de um juízo assente na construção do próprio texto da Reclamação (!), em pleno confronto com o tratamento justo e imparcial que impõe o art. 6° do Cód. de Proc. Administrativo. V. O acto recorrido violou ainda o princípio da legalidade, a que todo o acto administrativo deve obedecer sob pena de anulabilidade, nos termos do art. 3° e do art. 135° do Cód. Proc. Administrativo, ao desrespeitar o disposto no Regulamento de Inspecções do Ministério Público, ao considerar inválidas as informações hierárquicas contidas na Inspecção sem determinar a invalidade de todo o processo de Inspecção. VI. Com relevância in casus, dispõe expressamente a al. b) do art. 150 do referido Regulamento de Inspecções que deverão constar “informações dos superiores hierárquicos, incluindo as solicitadas no processo de inspecção” - disposição legal que foi violada pelo acto recorrido. VII. Ainda, mas não de menor relevância, foi clara a violação do princípio da decisão dos actos administrativos perante a omissão de pronúncia sobre todas as questões sujeitas a apreciação perante o órgão recorrido do CSMP (!), excepto no que respeita ao alegado pela recorrente em sede de informações hierárquicas recolhidas no âmbito de Inspecção. VIII. Deverá, portanto, o acto recorrido ser anulado. Nestes termos, e nos demais de Direito do douto suprimento de Vossas Excelências, no qual desde já se louva a recorrente, deverão os autos ser julgados procedentes e provados e, por essa via: a) ser anulado o acto recorrido, por violação de lei, com todas as legais consequências incluindo a anulação do Processo n°16/2009 do CSMP, e bem assim também de todos os actos praticados na sua sequência [art. 46º, nº 2 alínea a) do CPTA]; b) ser o recorrido CSMP condenado em custas e em procuradoria condigna 1.2. Contra-alegando, a entidade demandada renovou o conteúdo da contestação, propugnando pela improcedência da acção. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. OS FACTOS Com base nos elementos que constam do processo consideramos provados os seguintes factos, com interesse para a decisão a proferir: a) A autora A… é Procuradora – Adjunta e exerceu funções na comarca do … desde 2000.09.18 até 2008.09.14 (fls. 11 do PA apenso); b) Levada a cabo pelo Serviço de Inspecção do Ministério Público, teve lugar, com início em 2009.03.02, uma acção de inspecção ordinária ao serviço prestado pela autora na comarca do …, reportada ao período compreendido entre 2004.07.31 e 2008.07.31 (fls. 6 e 115 do PA apenso); c) Feita a inspecção o Senhor Inspector elaborou o respectivo relatório, que consta a fls. 112 – 149 do PA apenso, que aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual deixou as seguintes conclusões e proposta: a) Quanto ao estado dos Serviços do MP Na parte observada, notamos a sua boa organização do ponto de vista administrativo, cumprindo-se as exigências postas pela Hierarquia. O funcionamento processou-se dentro de parâmetros de normalidade, sem o registo de atrasos ou outras anomalias. b) Quanto ao mérito da magistrada inspeccionada A Lic. A… perfez quinze anos e meio de tempo ao serviço da magistratura. Sem antecedentes disciplinares, é detentora de uma única classificação de serviço, por desempenho já na comarca do …, onde permaneceu durante 12 anos consecutivos. Foi notada de BOM COM DISTINÇÃO. Teve como última imediata superior hierárquica a Senhora Procuradora da República Lic. B…, magistrada que nos transmitiu a propósito da sua subordinada uma desabonatória informação. Ficou transcrita. Nos antípodas e, sem quebra de respeito, muito distante da realidade, seguramente por lacunoso conhecimento do real desempenho da inspeccionada, foi a apreciação trazida pela precedente directa hierarca. A inspecção defraudou as nossas iniciais expectativas, alicerçadas na distinção de mérito reconhecida à Lic. A… Avancemos para a síntese do relato. A coadjuvação prestada no Tribunal do Trabalho foi quantitativamente modesta, ainda que tecnicamente correcta. Nos inquéritos por crimes fiscais movimentou apreciável quantidade de processos. Contudo, os números que se definiram relativamente aos findos por apensação, acabam por retirar, de modo significativo, peso à carga processual. De qualquer modo, a produtividade nesse particular âmbito alcandorou – se a bom plano, o que não se verificou no cômputo global da sua prestação. Ficaram registadas imperfeições técnicas, avultando a respeitante à exigência de notificação decorrente da redacção dada ao nº 4 do art. 105° do RGIT pela Lei 53-A/2006, de 29.11. De resto, tal condição objectiva de punibilidade jamais foi levada, como era mister, aos despachos acusatórios. Nos demais inquéritos, foi chamada à execução de comportável volume de serviço. Estavam, pois, reunidas as condições para levar a cabo uma prestação cuidada e de valia, quer do ponto de vista da produtividade, quer na vertente da qualidade. A produtividade, como se deixou demonstrado, ficou aquém do exigível, se bem que os atrasos de despacho em que incorreu, de resto absolutamente injustificados, não fossem, em geral, de especial monta. Na direcção do inquérito e da investigação criminal, quando esta se realizou nos Serviços, andou deficientemente. O despacho inicial, despido de qualquer planificação da actividade investigatória, ficou por um displicente “Proceda a inquérito”. Acresceu a constante falta de agendamento dos actos. Foi, assim, como na altura sublinhamos, distanciadíssima na direcção e gestão do inquérito, sem preocupações no estabelecimento de prioridades investigatórias. Predominou a criminalidade de descomplicado tratamento. Incorreu pontualmente em procedimentos dilatórios e mostrou-se alheada, nas notificações para a dedução de acusação particular, da exigência de indicação, nos despachos respectivos, quanto à suficiência ou não dos indícios recolhidos. Violou com alguma frequência o disposto no nº 3 do art. 64° do CPP e atropelou constantemente o mandamento do seu nº 4. Na apreciação e valoração da prova houve-se geralmente a contento, mostrando-se experiente e ponderada. Os despachos de arquivamento primaram pela parcimónia da fundamentação, ainda que, na substância, se apresentassem correctos. Ficou distante do recomendável o recurso à suspensão provisória do processo, matéria em que foi de censurável displicência, incorrendo em imperfeições que se deixaram assinaladas. Viu-se um único requerimento para aplicação da pena em processo sumaríssimo, desta sorte votando ao ostracismo as orientações da Lei Sobre Política Criminal quanto ao tratamento da criminalidade menor. As acusações, na sua generalidade, acharam-se bem construídas. Registaram-se ocasionais reparos em sede de incriminação. O recurso à singularização do processo foi quantitativamente apreciável e, na substância, justificado. Pedia-se, no entanto, mais rigorosa fundamentação do recurso à prerrogativa. Nas acusações para julgamento em processo abreviado estavam reunidos os inerentes pressupostos. Na fase da instrução teve actuação a não suscitar reparos. A actividade nos recursos foi reduzida e não se enxergaram especiais merecimentos nas intervenções. A magistrada foi assídua e pontual. É senhora de um património de conhecimentos jurídicos que se enquadra no grau médio, plano em que se situou a sua dedicação à função. Observamos um desempenho sem rasgos, acomodado, medianamente diligente, surpreendendo-se imperfeições inesperadas numa magistrada experiente e a quem já foi reconhecido o mérito profissional. Arredada está irreticente e definitivamente a distinção desse patamar classificativo. Pelo exposto, propomos que à Senhora Procuradora-Adjunta Lic. A…, pelo serviço prestado na comarca do … no quadriénio, que foi de 31 de Julho de 2004 a 31 de Julho de 2008, seja atribuída a classificação de “BOM” c) A autora, com invocação do disposto no art. 17º/1 do Regulamento de Inspecções do Ministério Público, apresentou a sua Resposta (que aqui se dá por inteiramente reproduzida), a fls. 159-168 do PA apenso, na qual, além do mais, se pronunciou acerca da matéria relativa ao inquérito nº …, dizendo o seguinte: “A fls. 28 é referido que no inquérito … se investigou um “acidente de trabalho mortal”. Salvo o devido respeito os factos configurados neste inquérito não correspondem a um acidente de trabalho. A vítima não era trabalhador; era uma criança que brincava no local. Assim não podia haver lugar a qualquer investigação feita pela Inspecção Regional do Trabalho. A esta foi pedida legislação relativa a entulhos, andaimes e material deixado no local após a conclusão da obra, uma vez que era a situação configurada nos autos. Aliás a reclamante recorda-se perfeitamente desta situação uma vez que falou pessoalmente com a Inspectora C… da IRT., que aliás referiu de imediato que como não se tratava de um acidente de trabalho não haveria qualquer investigação da parte daquela Inspecção. Inclusivamente veio a apurar-se que tão pouco existia qualquer participação do ocorrida na PSP. Estranha o Exmº Senhor Inspector os termos do Auto de Compromisso na sua parte final. Ora não existe legislação sobre o acondicionamento de entulhos, andaimes desmontados e demais material deixado na via pública após a conclusão da obra. Sabe-se que deve ser removido o mais rapidamente possível, mas desconhece-se se existe legislação que exija uma forma específica de acondicionamento para protecção dos demais utentes da via pública. Face à dificuldade que se nos deparou recorremos à IRT por ser uma entidade idónea e habituada a lidar com legislação nesta área. Pelo exposto e na conversa com a Senhora Inspectora da IRT, esta disponibilizou-se para tratar da situação, sempre tendo em conta que o inquérito não era da sua competência porquanto não se tratava de um acidente de trabalho e porque tão pouco existia qualquer participação de óbito na PSP. Saliente-se que nunca se pediu a análise de diplomas sobre regras de segurança na construção civil (conforme parece resultar do conteúdo de fls. 28 do relatório), mas sim de regras de construção face aos factos relatados (conforme aliás consta no próprio Auto) – obra finda, sem operários, e material arrumado a um canto do campo sem ter contudo qualquer protecção. Face ao apurado, foi proferido o competente despacho de arquivamento” E rematou a Resposta do seguinte modo: “Face ao acima exposto entendemos que houve erro na interpretação e aplicação da lei, por um lado; e erro sobre os pressupostos de facto e de direito da decisão por outro. Mais ainda: A decisão ora em apreço, que provocou grande mágoa e desilusão à ora reclamante,frustrou as suas legítimas expectativas de progressão na carreira a quem dedicou todo o seu zelo, competência e dedicação em regime de exclusividade. A ora classificação de “BOM”, configura-se uma despromoção. Nenhuma referência faz o Exmo. Senhor Inspector às qualidades morais e de fino trato da ora reclamante, que julga serem meritórias e acima da média exigível. Em síntese: - parece ser de elementar justiça que se proceda à reapreciação dos factos apurados pelo Exmo. Senhor Inspector, com as adendas ora acima propugnadas, mantendo-se a classificação de “BOM COM DISTINÇÃO” como é de inteira JUSTIÇA.” d) O Senhor Inspector pronunciou-se sobre a Resposta da autora, nos termos que constam a fls. 238-234 do PA apenso. A respeito das observações da inspeccionada quanto ao inquérito nº …, pronunciou-se nos seguintes termos: “Concede-se razão na referência que faz ao inquérito 1902/05.3TA. Na verdade, os factos não consubstanciavam acidente de trabalho, traduzindo-se na queda de um menor, vitimando-o, de um andaime colocado em obra, o que poderia configurar a prática do crime do art. 272º, nº 2 do C. Penal – v.a propósito, fls. 298 e ss. do anexo, a reproduzirem os despachos intercalares, o “auto de compromisso” e a decisão de arquivamento” E culminou a sua apreciação nos seguintes termos: “Operando a síntese, concluímos que os termos da resposta quedam-se sem virtualidade para inflectirmos na proposta classificativa avançada. De facto, a Senhora Procuradora-Adjunta não demonstrou qualidades que transcendessem o normal exercício de funções.” e) No dia 20 de Novembro de 2009, a 1ª Secção de classificação do Conselho Superior do Ministério Público, tomou a deliberação contida a fls. 248-254 do PA apenso, que aqui se tem por integralmente reproduzida, na qual, além do mais, se escreveu o seguinte: “Tudo visto, não se discutindo a prestação positiva da magistrada inspeccionada nem a sua aptidão para o exercício do cargo, mas apenas se, no período inspeccionado, a mesma demonstrou “qualidades que transcendam o normal exercício de funções” (cfr. al. b) do art. 20° do RIMP), cabe a este Conselho Superior decidir se deve prevalecer a proposta do Exmo. Inspector ou proceder a pretensão daquela, recorrendo não só aos elementos factuais carreados para os autos, mas também aos critérios classificativos e correspondentes parâmetros de avaliação e de atribuição fixados, respectivamente, nos artigos 109° a 113º do EMP e 13°, 14°, 20° e 21° do Regulamento de Inspecções, cuja adequada ponderação e aplicação permitirá alcançar a melhor justiça possível. Dos elementos carreados para os autos resulta demonstrado o conjunto de atributos reconhecidos à magistrada inspeccionada pelo Exmo. Inspector, bem assim como os bons níveis de eficiência e de produtividade assinalados. Estamos perante uma magistrada já com alguns anos de experiência, afirmando-se como uma magistrada de formação consolidada, a distinguir pela capacidade de trabalho demonstrada e eficiência na execução do serviço. Porém, do processo inspectivo resultam assinalados alguns aspectos negativos na actuação da inspeccionada, acima salientados, que têm relevância para afectar a qualidade da sua prestação. Nos termos das disposições legais e regulamentares acima citadas, em matéria de classificação, deve atender-se “ao modo como os magistrados desempenham a função, ao volume e dificuldades do serviço a seu cargo, às condições do trabalho prestado, à sua preparação técnica, categoria intelectual, trabalhos jurídicos publicados e idoneidade cívica”, e ainda “aos resultados de inspecções anteriores, inquéritos, sindicâncias ou processos disciplinares, tempo de serviço, relatórios anuais e quaisquer elementos complementares que estejam na posse do Conselho Superior do Ministério Público”, justificando uma classificação de mérito, entre outros, os factores referidos no n° 2 do mencionado artigo 21° do Regulamento. No caso em apreço, face ao acima exposto, afigura-se que as deficiências apontadas pela inspecção, que não foram totalmente abaladas com a resposta da inspeccionada, levam a considerar que a Lic. A…, no serviço prestado na comarca do …, no período indicado, não preencheu os critérios e parâmetros para lhe ser atribuída, desta vez, classificação de mérito. De facto, o serviço prestado em coadjuvação no Tribunal do Trabalho, e o prestado nos inquéritos, com maior incidência na área da criminalidade fiscal, na qual deverão ser reconhecidos também alguns dos méritos que a inspeccionada invoca, e dar-lhe razão nalgumas das considerações apresentadas na sua resposta (é defensável o entendimento do concurso de crimes em detrimento do crime continuado, bem como da inaplicabilidade do uso da suspensão provisória do processo), ainda assim, tal serviço não demonstrou qualidades que transcendessem o normal exercício de funções. Apreciando os referidos critérios do nº 2 do art.21º do Regulamento verifica-se que a prestação funcional da magistrada inspeccionada não foi claramente acima da média, não revelou especiais qualidades de investigação, não apresentou celeridade ou produtividade invulgares. Pelo exposto, acordam nesta 1ª Secção de Classificação do Conselho Superior do Ministério Público em atribuir à Lic. A…, pelo serviço prestado, na comarca do …, no período compreendido entre 31-07-2004 e 31-07-2008, a classificação de BOM.”. f) A autora apresentou, junto do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, a reclamação de fls. 258-267, que aqui se dá por integralmente reproduzida; g) No dia 19 de Fevereiro de 2010, o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, conheceu da reclamação, proferindo o acórdão de fls. 269-285 do PA apenso, que aqui se tem por totalmente reproduzido, no qual, se disse, no essencial: “2-Decidindo a reclamação 2.1 De fls. 285 a 262. a Exmª Magistrada dispendeu o seu tempo e o seu labor a intentar demonstrar a incorrecção das informações hierárquicas. Não sendo processualmente correcto, como assevera, que os seus superiores hierárquicos se ativeram a informações orais que verbalmente, transmitiram ao Inspector, é, porém verdade que as informações foram prestadas sem qualquer fundamento factual que as suporte. Constituem meras afirmações infundamentadas. E sendo deste modo, como efectivamente é, cabe dar razão à Magistrada quando afirma que, assim, lhe foi coarctado o contraditório. Deste modo, no presente acórdão, não serão tidas em conta tais informações. 2.2. Por facilidade de raciocínio, e não tomando demasiado longo o que pode ser mais curto, aceita-se que, num ou outro ponto de reclamação, cabe alguma razão à Exª Magistrada. Mas não em pontos essenciais, apenas e só em questões mais laterais. Isso, todavia, mesmo admitindo tal procedência, nunca poderia permitir, como não permite, e muito menos impor, uma classificação de mérito que, no caso, seria de “BOM COM DISTINÇÃO”. Os art°s 20°, al b) e 21° do respectivo Regulamento não o concedem. Porque é evidente, até pela própria estrutura e arrumação da reclamação da Srª Magistrada, que se não está ante um magistrado que “ …demonstre qualidades que transcendem o normal exercício de funções” como o disciplina a al. b) do art° 20 já referido. Se não é assim, vejamos o que diz o relatório sem qualquer impugnação: a) “…Na direcção do inquérito fixou e controlou os prazos de delegação de competência nos OPC (vg. 157/07.OPC, 327/07.OTA, 607/07.5PB, 31 46/07.OPB, 603/07.2PB, 33 58/07.7PB, 272/08.2PB). Mas, quando as investigações correram pelos Serviços, o despacho inicial foi, “tout court” nestes termos: - “Proceda a inquérito”. A planificação da actividade investigatória e o prazo para o efeito primaram pela generalizada ausência (v.g. 1030/03 .6TA, 21 33/07.3PB, 25/05.OTA, 1 27/07.8PZ, 1 40/08.8PD, 1 149/08.7PB, 1 239/07.3TA, 463/07.3PB, 189 l/07.OTA, 1 576/07.7 TA, 3/08.7PA,14/08.2.PE). A este displicente e censurável modo de proceder acresceu a falta de agendamento dos actos e diligências, que foi constante. Tudo isto a acarretar, desde logo, distanciadíssimas direcção e gestão do inquérito, bem como absoluta despreocupação no estabelecimento de prioridades’’. b) “Nas notificações para a dedução de acusação particular fez tábua rasa do mandamento do n.° 2 do art. 285° do CPP, silenciando a indicação quanto à suficiência ou não dos indícios recolhidos (procs. 2429/07.4PB, 630/08.2TA, 575/07.3PD).” c) “Veja-se agora como procedeu no inquérito 1902/05.3TA em que se investigou acidente de trabalho mortal (possível cometimento do crime do art. 277° do CP) e que culminou no arquivamento. Absteve-se, desde logo, de empreender a recolha de elementos constantes do processo de acidente de trabalho. Omitiu, depois, a essencial diligência da averiguação das causas do acidente, naturalmente a cargo da Inspecção do Trabalho. Exarou, depois, este insólito despacho: “Com cópia da participação solicite à IRT a legislação sobre obras públicas que eventualmente foi violada”. Posteriormente pediu à mesma entidade a indicação de um perito, que veio a nomear. Lavrou-se seguidamente, o auto de compromisso, dele constando que o perito foi “incumbido pela Digna Magistrada do Ministério Público que preside à diligência de proceder à análise de diplomas sobre regras de construção…” (!!!) O bizarro procedimento vai documentado através de cópias que se juntam” d) “Nos 23 inquéritos (quantidade módica e insatisfatória) elencados a fls. 80 recorreu à suspensão provisória do processo, em todos se manifestando a concordância do juiz de instrução. Há importantes críticas a fazer. Em primeiro lugar, a absoluta e constante omissão da descrição da factualidade indiciada, com os tipos legais de crime a serem conclusivamente apontados. De resto, a inspeccionada utilizou uniformemente, de forma displicente e acrítica, o mesmo formato pré-definido (vulgo “choca”) para os seus despachos de suspensão. A manifestação quanto ao grau de culpa quedou-se invariavelmente pela isolada invocação da ausência de antecedentes criminais, não descendo aos casos concretos” e) “No 1284/03.8TA qualificou os factos como consubstanciadores do crime de burla. Mal. Tratava-se de abuso de confiança As coisas foram mais longe. O juiz de instrução concordou com a suspensão. Espantosamente, a inspeccionada, inflectindo, prosseguiu com a investigação, a culminar com a prolação de despacho acusatório, desta feita com correcta incriminação. No mesmo processo, de resto, a iniciativa da suspensão não partiu de si mas do funcionário coadjuvante. De facto, no decurso do inquérito não se viu despacho seu no sentido da suspensão.” f) ‘’As injunções propostas foram generalizadamente de natureza pecuniária entrega de quantitativos para indemnizar o lesado ou com destino a instituições de solidariedade social. A tal propósito, não cuidou da averiguação da concreta situação económica dos arguidos, aspecto indispensável para que as injunções, que propôs “a olho”, respondessem de forma bastante às exigências preventivas reclamadas por cada caso. Vimos casos perfeitamente desequilibrados.” Em termos eufemísticos, trata-se de “imperfeições” que, como parece patente, obstaculam a uma classificação de mérito. Porque entra pelos olhos dentro que um magistrado, com tais lapsos no exercício das suas funções, não revela “elevado mérito no exercício do cargo”, nem demonstra “qualidades que transcendem o normal exercício de funções”, o que é exigido, respectivamente, para a classificação de MUITO BOM – art° 20°, al. a) – ou de BOM COM DISTINÇÃO – idem, al. b), do Regulamento das Inspecções. São termos em que o Conselho Superior do Ministério público, na improcedência o» reclamação, delibera manter a classificação de “BOM’ atribuída à Procuradora-adjunta, Drª A…, pelo exercício de funções, na comarca do … e no respectivo espaço temporal” 2.2. O DIREITO Devendo este Tribunal, de acordo com o previsto no art. 95º/2 do CPTA, conhecer de todos os vícios alegados, “excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito”, passamos a apreciar as causas de invalidade do acto impugnado de acordo com a ordem indicada pela autora nas conclusões da sua alegação. 2.2.1. Da falta de fundamentação Diz a autora que o acto padece do vício de falta de fundamentação, por três razões, a saber: (i) o Plenário do CSMP não enunciou os factos que estiveram na origem da decisão proferida, “quando se impunha que se ativesse, obrigatoriamente, a cada um dos parâmetros indicados no art. 13º do Regulamento das Inspecções do Ministério Público para avaliar a magistrada ora recorrente”; (ii) adoptou na decisão “fundamentos insondáveis e insuficientes que não esclarecem concretamente a motivação do acto; (iii) adoptou na decisão considerações indevidas oriundas da Inspecção Ordinária nº 3/09. Como se vê, nos termos da alegação da Autora, a invocada falta de fundamentação é uma causa de invalidade que, segundo aquela, decorre, em exclusivo, de um vício próprio do acto secundário, isto é, da decisão da impugnação administrativa. A suposta maleita formal do acto não tem, pois, de acordo com a alegação da Autora, qualquer enraizamento no acto primário, na circunstância a deliberação de 20 de Novembro de 2009, da 1ª Secção de classificação do Conselho Superior do Ministério Público que, acolhendo a proposta do Sr. Inspector, atribuiu à recorrente a classificação de “Bom” [vide al. e) do probatório]. Feita esta primeira observação, prosseguimos, tendo presente que, no nosso ordenamento jurídico é imperativo o dever de fundamentar os actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos – arts. 268º/3 da CRP e 124º e 125º CPA – sendo que, conforme a jurisprudência deste Supremo Tribunal, “a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, cuja densidade varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação” (cfr., por todos, o acórdão do Tribunal Pleno de 2005.12.06 – rec. nº 1126/02 e demais arestos nele citados). Dito isto, importa saber se, sim ou não, a fundamentação contextual do acto dá a conhecer, à luz do critério da compreensibilidade do destinatário médio, as razões pelas quais o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público indeferiu a impugnação administrativa necessária apresentada pela Autora. Alega esta que o Plenário do CSMP adoptou na decisão “fundamentos insondáveis e insuficientes que não esclarecem concretamente a motivação do acto”. Em abono da sua tese argumenta que (i) a entidade demandada lhe deu razão «num ou outro ponto da reclamação» e lhe negou razão em pontos considerados essenciais, sem ter identificado as questões de facto ou as questões de direito que aceitou como procedentes e as que considerou improcedentes, sem ter explicitado os motivos da procedência e/ou da improcedência e que (ii) alude à existência de pontos essenciais e/ou pontos “mais laterais” na reclamação, mas não os concretiza, nem acompanha da análise e ponderação de facto e/ou de direito que justificaria a dita diferenciação. Portanto, tudo vago e indefinido. Olhemos a parte da motivação relevante, a começar pelo seguinte extracto da deliberação de 19 de Fevereiro de 2010: “(…) 2.2. Por facilidade de raciocínio, e não tornando demasiado longo o que pode ser mais curto, aceita-se que, num ou outro ponto da reclamação, cabe alguma razão à Exmª Magistrada. Mas não em pontos essenciais, apenas e só em questões mais laterais (…)”. Ora, louvando-se neste segmento do texto, se a fundamentação do acto se ficasse por aqui, estaria a autora cheia de razão, dado o carácter meramente conclusivo da motivação, nesta parte. Todavia, a fundamentação não acaba aí. Logo de seguida, o autor do acto prossegue dizendo que “mesmo admitindo tal procedência, nunca poderia permitir, como não permite, e muito menos impor uma classificação de mérito que, no caso, seria de “Bom com Distinção”. Para fundar este juízo descreve, em alíneas, de a) a f), um conjunto de práticas da inspeccionada, mencionadas no relatório e depreciadas pelo Sr. Inspector e, depois, conclui do seguinte modo: “(…) Em termos eufemísticos, trata-se de “imperfeições” que, como parece patente, obstaculam a uma classificação de mérito. Porque entra pelos olhos dentro que um magistrado, com tais lapsos no exercício das suas funções, não revela “elevado mérito no exercício do cargo”, nem demonstra “qualidades que transcendem o normal exercício de funções”, o que é exigido, respectivamente, para a classificação de MUITO BOM – art° 20°, al. a) – ou de BOM COM DISTINÇÃO – idem, al. b), do Regulamento das Inspecções. Esta motivação, no seu conjunto, dá a perceber, claramente, a linha de raciocínio da autoridade decidente. Reconhece que à impugnante assiste razão, em alguns pontos, não essenciais, da reclamação. Mas, no seu juízo de avaliação, por causa das aludidas “imperfeições” do desempenho funcional da inspeccionada, considera que esta nunca poderia ver-lhe atribuída uma classificação de mérito, ainda que todos fundamentos da sua reclamação, relativos a outras matérias, merecessem inteiro acolhimento. Deste modo, na lógica da decisão e da sua motivação é inútil especificar todos e cada um dos pontos em que é dada razão à reclamante, sem que com essa omissão se afecte a coerência, a clareza e a suficiência da respectiva fundamentação. Esta permite à Autora, suposta destinatária média, ficar a saber que as enunciadas deficiências foram absolutamente determinantes para a não atribuição de uma nota de mérito, com prevalência sobre todos os outros aspectos do seu desempenho, por mais positivos que estes fossem. Deste modo, a motivação contextualmente externada dá-lhe a conhecer as razões, certas ou erradas, por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, abrindo-lhe a possibilidade efectiva de optar por se conformar com a decisão ou de desencadear os mecanismos contenciosos de impugnação. Não procede, pois, alegação da Autora, nesta parte. 2.2.2. Do erro nos pressupostos A Autora havia sido classificada, em anterior inspecção, de “Bom com Distinção”. Mediante o acto impugnado, a entidade demandada atribuiu-lhe uma notação inferior, classificando-a de “Bom”. Para o efeito, sopesando os aspectos positivos e negativos do seu desempenho, concluiu que a sua actividade foi globalmente positiva, mas pontuada por um conjunto de “imperfeições”, apontadas no relatório da inspecção, que, no seu juízo avaliativo, eram um obstáculo à atribuição de uma classificação de mérito, fazendo pender a balança para a notação de “Bom”. Relembrando, foram as seguintes as deficiências eleitas pela entidade demandada como obstáculo à classificação de mérito: a) “…Na direcção do inquérito fixou e controlou os prazos de delegação de competência nos OPC (vg. 157/07.OPC, 327/07.OTA, 607/07.5PB, 31 46/07.OPB, 603/07.2PB, 33 58/07.7PB, 272/08.2PB). Mas, quando as investigações correram pelos Serviços, o despacho inicial foi, “tout court” nestes termos: - “Proceda a inquérito”. A planificação da actividade investigatória e o prazo para o efeito primaram pela generalizada ausência (v.g. 1030/03 .6TA, 21 33/07.3PB, 25/05.OTA, 1 27/07.8PZ, 1 40/08.8PD, 1 149/08.7PB, 1239/07.3TA, 463/07.3PB, 189l/07.OTA, 1576/07.7TA, 3/08.7PA,14/08.2.PE) A este displicente e censurável modo de proceder acresceu a falta de agendamento dos actos e diligências, que foi constante. Tudo isto a acarretar, desde logo, distanciadíssimas direcção e gestão do inquérito, bem como absoluta despreocupação no estabelecimento de prioridades’’. b) “Nas notificações para a dedução de acusação particular fez tábua rasa do mandamento do n.° 2 do art. 285° do CPP, silenciando a indicação quanto à suficiência ou não dos indícios recolhidos (procs. 2429/07.4PB, 630/08.2TA, 575/07.3PD).” c) “Veja-se agora como procedeu no inquérito 1902/05.3TA em que se investigou acidente de trabalho mortal (possível cometimento do crime do art. 277° do CP) e que culminou no arquivamento. Absteve-se, desde logo, de empreender a recolha de elementos constantes do processo de acidente de trabalho. Omitiu, depois, a essencial diligência da averiguação das causas do acidente, naturalmente a cargo da Inspecção do Trabalho. Exarou, depois, este insólito despacho: “Com cópia da participação solicite à IRT a legislação sobre obras públicas que eventualmente foi violada “. Posteriormente pediu à mesma entidade a indicação de um perito, que veio a nomear. Lavrou-se seguidamente, o auto de compromisso, dele constando que o perito foi “incumbido pela Digna Magistrada do Ministério Público que preside à diligência de proceder à análise de diplomas sobre regras de construção…” (!!!) O bizarro procedimento vai documentado através de cópias que se juntam” d) “Nos 23 inquéritos (quantidade módica e insatisfatória) elencados a fls. 80 recorreu à suspensão provisória do processo, em todos se manifestando a concordância do juiz de instrução. Há importantes críticas a fazer. Em primeiro lugar, a absoluta e constante omissão da descrição da factualidade indiciada, com os tipos legais de crime a serem conclusivamente apontados. De resto, a inspeccionada utilizou uniformemente, de forma displicente e acrítica, o mesmo formato pré-definido (vulgo “choca”) para os seus despachos de suspensão. A manifestação quanto ao grau de culpa quedou-se invariavelmente pela isolada invocação da ausência de antecedentes criminais, não descendo aos casos concretos” e) “No 1284/03.8TA qualificou os factos como consubstanciadores do crime de burla. Mal. Tratava-se de abuso de confiança As coisas foram mais longe. O juiz de instrução concordou com a suspensão. Espantosamente, a inspeccionada, inflectindo, prosseguiu com a investigação, a culminar com a prolação de despacho acusatório, desta feita com correcta incriminação. No mesmo processo, de resto, a iniciativa da suspensão não partiu de si mas do funcionário coadjuvante. De facto, no decurso do inquérito não se viu despacho seu no sentido da suspensão.” f) “As injunções propostas foram generalizadamente de natureza pecuniária entrega de quantitativos para indemnizar o lesado ou com destino a instituições de solidariedade social. A tal propósito, não cuidou da averiguação da concreta situação económica dos arguidos, aspecto indispensável para que as injunções, que propôs “a olho”, respondessem de forma bastante às exigências preventivas reclamadas por cada caso. Vimos casos perfeitamente desequilibrados.” Alega a Autora que há erro nesta apreciação, uma vez que a entidade demandada teve em consideração e relevou negativamente a matéria supra indicada na alínea c), reportada ao inquérito 1902/05.3TA, no pressuposto de que a mesma era um dos defeitos apontados no relatório da inspecção, quando, na realidade, o Sr. Inspector, na sua informação final, retratando-se, abandonou a referência a essa suposta falha profissional. E, neste ponto, assiste-lhe razão. A citada prática foi mencionada, nos precisos termos supra transcritos, no relatório da inspecção (vide fls. 139 do PA apenso). Porém, na informação final sobre a resposta da inspeccionada, o Sr. Inspector, consignou o seguinte: “Concede-se razão na referência que faz ao inquérito 1902/05.3TA. Na verdade, os factos não consubstanciavam acidente de trabalho, traduzindo-se na queda de um menor, vitimando-o, de um andaime colocado em obra, o que poderia configurar a prática do crime do art. 272º, nº 2 do C. Penal – v. a propósito, fls. 298 e ss. do anexo, a reproduzirem os despachos intercalares, o “auto de compromisso” e a decisão de arquivamento”. Fica, assim, claro que a entidade demandada, no seu juízo de avaliação, teve em conta, entre outros elementos depreciadores, um pressuposto inexacto reportado ao inquérito 1902/05.3TA. 2.2.3. Da violação de lei Segundo a Autora, o acto contenciosamente impugnado é ilegal porque desrespeitou o disposto no artigo 15º/b) do Regulamento de Inspecções do Ministério Público (publicado no DR II Série, de 2002.02.27). Alega, em abono da sua tese: primeiro, que, de acordo com o previsto na alínea b) do art. 15º do citado normativo, as informações dos superiores hierárquicos, incluindo as solicitadas no âmbito do processo de inspecção devem, obrigatoriamente, constar do processo de inspecção; segundo, que a recolha de tais informações é indispensável para a determinação da classificação do inspeccionado; terceiro, que, no caso em apreço, a entidade demandada considerou inválidas as informações hierárquicas, mas, a despeito disso, decidindo não as ter em conta, procedeu, sem elas, à classificação da inspeccionada; quarto, por consequência, sendo aquelas informações imprescindíveis e de ponderação obrigatória, de acordo com o previsto no art. 15º/b) do Regulamento de Inspecções, o acto impugnado, por haver desrespeitado tal preceito, padece do vício de violação de lei. Vejamos. Neste ponto, a deliberação impugnada tem o seguinte conteúdo: “(…) 2.1. De fls. 258 a 262, a Exmª Magistrada dispendeu o seu tempo e o seu labor a intentar demonstrar a incorrecção das informações hierárquicas. Não sendo processualmente correcto, como assevera, que os seus superiores hierárquicos se ativeram a informações orais que, verbalmente, transmitiram ao Inspector, é, porém, verdade que as informações foram prestadas sem qualquer fundamento factual que as suporte. Constituem meras afirmações infundamentadas. E sendo deste modo, como efectivamente é, cabe dar razão à Magistrada quando afirma que, assim, lhe foi coarctado o contraditório. Deste modo, no presente acórdão, não serão tidas em conta tais informações” (…). Este texto, em leitura articulada com a primeira parte da reclamação de fls. 258 a 262, mostra que a alegação de facto da Autora é exacta, mas apenas em relação às informações relativas aos anos de 2007 e 2008. Só estas lhe eram desfavoráveis, por serem “menos positivas” do que as dos anos de 2005 e 2006. Razão pela qual a conduta reactiva da Autora, com imputação de vícios de conteúdo, forma e procedimento, nos termos de fls. 258 a 262 do processo instrutor, se reportou, única e exclusivamente, às informações dos anos de 2007 e 2008. Deste modo, a decisão contida no extracto, supra transcrito, da deliberação impugnada, de não ter em conta as informações dos superiores hierárquicos, com o fundamento de que continham meras afirmações infundamentadas, sem qualquer suporte factual, consignadas sem contraditório, também ela diz respeito apenas e só às informações dos anos de 2007 e 2008. Posto isto, com estes precisos limites, procede a alegação de direito da Autora, quanto à violação do disposto no art. 15º/b) do Regulamento de Inspecções, cujo texto é o seguinte: Artigo 15º Elementos processuais Integrarão o processo de inspecção os seguintes elementos: (…) b) Informações dos superiores hierárquicos, incluindo as solicitadas no âmbito do processo de inspecção; (…) Esta norma de competência não é um preceito de possibilidade. Não atribui à Administração o poder de, num juízo de oportunidade, optar entre integrar/ponderar ou não integrar/não ponderar as informações dos superiores hierárquicos. Vincula-a, salvo as situações de impossibilidade absoluta que, porventura, possam ocorrer, a levar as informações ao processo de inspecção e a tê-las em consideração na apreciação do mérito do inspeccionado. Deste modo, estava vedado à entidade demandada dispensar as informações dos anos de 2007 e 2008, com o fundamento de que as mesmas enfermavam de irregularidades formais e procedimentais. Tendo poderes de reexame, cumpria-lhe providenciar pela reparação dos vícios e, depois, tê-las em conta como elementos de apreciação ou depreciação da valia do desempenho funcional da inspeccionada. Não o tendo feito, optando por, pura e simplesmente, não as levar em consideração, a Administração desrespeitou o disposto no art. 15º/b) do Regulamento de Inspecções. 2.2.4. Da violação do dever de justiça e da imparcialidade A Autora considera que os referidos princípios foram ofendidos pela deliberação impugnada. Sustenta a sua tese com o seguinte extracto que isola do conjunto da motivação do acto: «Porque é evidente, até pela própria estrutura e arrumação da reclamação da Srª Magistrada que se não está ante um magistrado que “…demonstre qualidades que transcendem o normal exercício de funções”, como o disciplina a al. b) do art. 20º já referido» Do ponto de vista da Autora, o estilo da reclamação ou a sua arrumação não são elementos válidos a ter em conta na avaliação do mérito profissional da magistrada, “são elementos que não podem ser enxertados no objecto do processo, muito menos sobrepor-se ao próprio objecto do processo que antecede tal reclamação”. Valorizando-os, a entidade demandada tratou a Recorrente de forma discriminatória e preconceituosa, ofendendo os princípios da justiça e da imparcialidade. Neste ponto não tem razão. Vê-se, no discurso justificativo da decisão que a alusão depreciativa à “estrutura e arrumação” da reclamação não foi determinante da classificação de serviço atribuída à Autora. Na lógica da entidade demandada, o que foi decisivo, o que não permitiu a obtenção de uma nota de mérito, foram as “imperfeições técnicas” especificadas nas alíneas a) a f) do ponto 2.2 da deliberação [vide al g) do probatório]. No juízo do CSMP, tais informações, pelo seu peso negativo, demonstravam, por si mesmas, independentemente de todas as demais ponderações, que se estava em presença de uma magistrada cujas qualidades não transcendiam o normal exercício de funções e que, por consequência, não reunia os requisitos necessários à classificação de “Bom com distinção”, à luz do art. 20º/b) do Regulamento de Inspecções. Não é, pois, exacto que as apontadas deficiências da estrutura e arrumação da ulterior reclamação se tenham sobreposto ao objecto do processo de inspecção. No contexto da deliberação, aquelas considerações são um mero obiter dictum não determinante da classificação. 2.2.5. Da violação do princípio da decisão A respeito, a tese da Autora, está condensada na seguinte alegação: “(…) O acto recorrido violou o princípio da decisão, ao omitir a pronúncia (omissão do dever de julgar) sobre todas as questões concretas que foram suscitadas para apreciação e julgamento da Reclamação de fls. 258 a 267 do Processo 16/2009, à excepção única do que a recorrente alegou relativamente às informações hierárquicas recolhidas em sede de Inspecção, em que lhe deu até razão (…)”. A alegação improcede. À margem da questão de saber se, em reexame, a Administração está, ou não, vinculada a resolver todas as questões suscitadas no requerimento de impugnação, Vide, a propósito, PEDRO GONÇALVES, in “Relações entre as impugnações administrativas e o recurso contencioso de anulação de actos administrativos”, p. 28 de todo o modo, não há justificação racional para estender essa obrigação às questões cujo conhecimento fique prejudicado pela solução dada a outras. Ora, no caso em apreço, vê-se que o CSMP considerou que as “imperfeições” que pôs em relevo eram de tal monta que impediam, em absoluto, a atribuição de uma classificação superior a “Bom”, fossem quais fossem os aspectos positivos do desempenho da inspeccionada. Sendo assim, na lógica interna da decisão, ficou prejudicado, por inútil, o conhecimento da impugnação na parte em que a Recorrente defendia uma apreciação mais favorável em relação a outros segmentos do seu desempenho profissional. 2.2.6. A (in) operatividade dos vícios Aqui chegados é tempo de indagar se, no caso em apreço, deve decretar-se a anulação do acto impugnado, em face dos vícios detectados, ou se em nome do interesse público na economia de meios, segundo o qual não devem ser tomadas decisões sem alcance real para o impugnante, deve o tribunal negar relevância anulatória aos vícios supra indicados (princípio do aproveitamento do acto administrativo). Neste ponto, diga-se, antes de mais, que de acordo com a jurisprudência mais recente do Pleno deste Supremo Tribunal, Cf. acórdão de 2010.11.18 – recº nº 855/09 e acórdão da Secção de 2002.02.07 – recº nº 46611, nele citado o princípio do aproveitamento do acto administrativo também é aplicável no perímetro das ponderações próprias da Administração, podendo o tribunal negar relevância anulatória aos vícios, sem risco de dupla administração, “quando pelo conteúdo do acto e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, possa afirmar, com inteira segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa porque não afectou as ponderações ou as opções compreendidas nesse espaço”. Dito isto, de regresso ao caso sujeito, não está este Tribunal persuadido, para além, de toda a dúvida razoável, de que os erros detectados nenhuma influência tiveram no juízo final de avaliação do desempenho da Autora. A inconsideração das informações desfavoráveis dos superiores hierárquicos, relativas aos anos de 2007 e 2008, é, a nosso ver, um vício inoperante, porque em nada contribuiu para o resultado menos favorável da avaliação. Por causa dele foram afastadas as informações hierárquicas de pendor negativo e só ficaram, para ponderação, as informações dos anos anteriores, reconhecidamente muito mais abonatórias. Já o mesmo não pode dizer-se, com segurança, do erro reportado ao inquérito nº 1902/05.3TA (vide, supra, ponto 2.2.2.). Como vimos, a entidade demandada considerou, erroneamente, que a actividade levada a cabo pela inspeccionada, nesse inquérito, fazia parte do conjunto essencial de práticas imperfeitas detectadas pelo inspector e que, pelo seu peso global negativo, determinaram o juízo de que o desempenho da Autora, pela sua qualidade, não transcendia o do normal exercício de funções. Temos, assim, um erro relativo a um dos elementos de um grupo nuclear de defeitos apontados ao desempenho da inspeccionada, que foram globalmente ponderados e que, no seu todo, foram absolutamente determinantes do resultado final. E o tribunal não pode saber, com segurança, qual foi o peso específico que o erro em causa teve na avaliação do conjunto, de molde a afirmar, com certeza, que a classificação seria inelutavelmente a mesma, com a desagregação daquele elemento, sem a valoração negativa relativa ao inquérito nº 1902/05.3TA. Não há pois, lugar, ao aproveitamento do acto. 3. DECISÃO Pelo exposto, acordam em julgar procedente a acção, anulando o acto contenciosamente impugnado. Custas pela entidade demandada. Lisboa, 11 de Janeiro de 2011. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Pires Esteves – António Bernardino Madureira.

Sumário

II- Viola o disposto no art. 15º/b) do Regulamento de Inspecções a inconsideração de informações dos superiores hierárquicos, incluindo as solicitadas no âmbito do processo de inspecção.

III- A Administração não tem a obrigação de apreciar as questões suscitadas no requerimento de impugnação cujo conhecimento fique prejudicado pela solução dada a outras.

IV- O Tribunal só pode negar relevância anulatória aos vícios, sem risco de dupla administração, quando possa afirmar, com inteira segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A…, Procuradora-Adjunta, casada, residente na Rua .., nº …, em Lisboa, vem intentar, contra o Conselho Superior do Ministério Público, acção administrativa especial de impugnação do acórdão proferido pelo Plenário daquela entidade, em 19 de Fevereiro de 2010, que lhe atribuiu a classificação de serviço de Bom.

Na petição inicial, pede a anulação do acto impugnado imputando-lhe os vícios de falta de fundamentação, de violação dos princípios da justiça e da imparcialidade, violação do princípio da decisão, erro nos pressupostos e violação de lei, este por ofensa ao disposto no artigo 15º/b) do Regulamento de Inspecções do Ministério Público.

Contestando, a entidade demandada defende que o acto recorrido não enferma de qualquer dos vícios que lhe vêm assacados e que, por consequência, deve a acção ser julgada improcedente.

1.1. Tendo os autos prosseguido, a autora, notificada nos termos previstos no art. 91º/4 do CPTA, apresentou alegações com as seguintes conclusões:

I. O Acórdão do Plenário de 19 de Fevereiro de 2010 do Conselho Superior do Ministério Público, enquanto acto equiparado aos actos administrativos mencionados no art. 33º do Estatuto do Ministério Público, padece manifestamente de vícios de violação de lei que importam a sua anulabilidade nos termos do art.135° do Cód. Proc. Administrativo: quer por (1) violação do dever de fundamentação; quer por (2) violação do dever de justiça e imparcialidade; quer por violação dos princípios basilares da (3) legalidade e (4) da decisão; que regem os actos administrativos.

II. Da apreciação do acto recorrido, resulta evidente a violação do dever de fundamentação, impostos pelos arts. 124° e 125° do Cód. Processo Administrativo, porquanto:

i) do acto recorrido não constam menções obrigatórias, nem a enunciação de actos ou factos conducentes à decisão proferida, tendo-se deixado de atender a cada um dos parâmetros impostos pelo art. 13º do Regulamento de Inspecções do Ministério Público;

ii) o acto recorrido baseou-se em fundamentos exíguos, recorrendo frequentemente a “expressões” vagas e sem identificar questões-de-facto e questões-de-direito, apesar de dar provimento a algumas questões que não identifica (!) e excluir outras que igualmente não identifica (!);

iii) o acto recorrido adoptou na decisão considerações indevidas oriundas de trechos da Inspecção Ordinária n.°3/09, revogadas pelo próprio Inspector (!) em diligências complementares (absolutamente ignoradas), e sempre sem as questionar, nem respeitando o disposto no art. 16° n°4 do Regulamento de Inspecções do Ministério Público.

III Tal violação do dever de fundamentação torna-se mais evidente, perante a melhor doutrina deste venerando Supremo Tribunal, que se lê no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 09.06.2010, disponível em www.dgsi.pt:

“1- Em matéria de fundamentação do acto administrativo, é decisivo que o discurso de justificação e motivação contextual do acto, incluindo a respectiva cadeia remissiva, se for esse o caso, permita a um destinatário normal, apreender o teor cognoscitivo e valorativo do seu autor, revelando os factos, interesses ou valores que terão determinado a decisão.”

IV. Por outro lado, o acto recorrido tratou a recorrente de forma discriminatória, prejudicando-a na avaliação do mérito dos seus actos, através de um juízo assente na construção do próprio texto da Reclamação (!), em pleno confronto com o tratamento justo e imparcial que impõe o art. 6° do Cód. de Proc. Administrativo.

V. O acto recorrido violou ainda o princípio da legalidade, a que todo o acto administrativo deve obedecer sob pena de anulabilidade, nos termos do art. 3° e do art. 135° do Cód. Proc. Administrativo, ao desrespeitar o disposto no Regulamento de Inspecções do Ministério Público, ao considerar inválidas as informações hierárquicas contidas na Inspecção sem determinar a invalidade de todo o processo de Inspecção.

VI. Com relevância in casus, dispõe expressamente a al. b) do art. 150 do referido Regulamento de Inspecções que deverão constar “informações dos superiores hierárquicos, incluindo as solicitadas no processo de inspecção” - disposição legal que foi violada pelo acto recorrido.

VII. Ainda, mas não de menor relevância, foi clara a violação do princípio da decisão dos actos administrativos perante a omissão de pronúncia sobre todas as questões sujeitas a apreciação perante o órgão recorrido do CSMP (!), excepto no que respeita ao alegado pela recorrente em sede de informações hierárquicas recolhidas no âmbito de Inspecção.

VIII. Deverá, portanto, o acto recorrido ser anulado.

Nestes termos,

e nos demais de Direito do douto suprimento de Vossas Excelências, no qual desde já se louva a recorrente, deverão os autos ser julgados procedentes e provados e, por essa via:

a) ser anulado o acto recorrido, por violação de lei, com todas as legais consequências incluindo a anulação do Processo n°16/2009 do CSMP, e bem assim também de todos os actos praticados na sua sequência [art. 46º, nº 2 alínea a) do CPTA];

b) ser o recorrido CSMP condenado em custas e em procuradoria condigna

1.2. Contra-alegando, a entidade demandada renovou o conteúdo da contestação, propugnando pela improcedência da acção.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Com base nos elementos que constam do processo consideramos provados os seguintes factos, com interesse para a decisão a proferir:

a) A autora A… é Procuradora – Adjunta e exerceu funções na comarca do … desde 2000.09.18 até 2008.09.14 (fls. 11 do PA apenso);

b) Levada a cabo pelo Serviço de Inspecção do Ministério Público, teve lugar, com início em 2009.03.02, uma acção de inspecção ordinária ao serviço prestado pela autora na comarca do …, reportada ao período compreendido entre 2004.07.31 e 2008.07.31 (fls. 6 e 115 do PA apenso);

c) Feita a inspecção o Senhor Inspector elaborou o respectivo relatório, que consta a fls. 112 – 149 do PA apenso, que aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual deixou as seguintes conclusões e proposta:

a) Quanto ao estado dos Serviços do MP

Na parte observada, notamos a sua boa organização do ponto de vista administrativo, cumprindo-se as exigências postas pela Hierarquia. O funcionamento processou-se dentro de parâmetros de normalidade, sem o registo de atrasos ou outras anomalias.

b) Quanto ao mérito da magistrada inspeccionada

A Lic. A… perfez quinze anos e meio de tempo ao serviço da magistratura.

Sem antecedentes disciplinares, é detentora de uma única classificação de serviço, por desempenho já na comarca do …, onde permaneceu durante 12 anos consecutivos.

Foi notada de BOM COM DISTINÇÃO.

Teve como última imediata superior hierárquica a Senhora Procuradora da República Lic. B…, magistrada que nos transmitiu a propósito da sua subordinada uma desabonatória informação.

Ficou transcrita.

Nos antípodas e, sem quebra de respeito, muito distante da realidade, seguramente por lacunoso conhecimento do real desempenho da inspeccionada, foi a apreciação trazida pela precedente directa hierarca.

A inspecção defraudou as nossas iniciais expectativas, alicerçadas na distinção de mérito reconhecida à Lic. A…

Avancemos para a síntese do relato.

A coadjuvação prestada no Tribunal do Trabalho foi quantitativamente modesta, ainda que tecnicamente correcta.

Nos inquéritos por crimes fiscais movimentou apreciável quantidade de processos.

Contudo, os números que se definiram relativamente aos findos por apensação, acabam por retirar, de modo significativo, peso à carga processual.

De qualquer modo, a produtividade nesse particular âmbito alcandorou – se a bom plano, o que não se verificou no cômputo global da sua prestação.

Ficaram registadas imperfeições técnicas, avultando a respeitante à exigência de notificação decorrente da redacção dada ao nº 4 do art. 105° do RGIT pela Lei 53-A/2006, de 29.11.

De resto, tal condição objectiva de punibilidade jamais foi levada, como era mister, aos despachos acusatórios.

Nos demais inquéritos, foi chamada à execução de comportável volume de serviço. Estavam, pois, reunidas as condições para levar a cabo uma prestação cuidada e de valia, quer do ponto de vista da produtividade, quer na vertente da qualidade.

A produtividade, como se deixou demonstrado, ficou aquém do exigível, se bem que os atrasos de despacho em que incorreu, de resto absolutamente injustificados, não fossem, em geral, de especial monta.

Na direcção do inquérito e da investigação criminal, quando esta se realizou nos Serviços, andou deficientemente.

O despacho inicial, despido de qualquer planificação da actividade investigatória, ficou por um displicente “Proceda a inquérito”. Acresceu a constante falta de agendamento dos actos. Foi, assim, como na altura sublinhamos, distanciadíssima na direcção e gestão do inquérito, sem preocupações no estabelecimento de prioridades investigatórias.

Predominou a criminalidade de descomplicado tratamento.

Incorreu pontualmente em procedimentos dilatórios e mostrou-se alheada, nas notificações para a dedução de acusação particular, da exigência de indicação, nos despachos respectivos, quanto à suficiência ou não dos indícios recolhidos.

Violou com alguma frequência o disposto no nº 3 do art. 64° do CPP e atropelou constantemente o mandamento do seu nº 4.

Na apreciação e valoração da prova houve-se geralmente a contento, mostrando-se experiente e ponderada.

Os despachos de arquivamento primaram pela parcimónia da fundamentação, ainda que, na substância, se apresentassem correctos.

Ficou distante do recomendável o recurso à suspensão provisória do processo, matéria em que foi de censurável displicência, incorrendo em imperfeições que se deixaram assinaladas.

Viu-se um único requerimento para aplicação da pena em processo sumaríssimo, desta sorte votando ao ostracismo as orientações da Lei Sobre Política Criminal quanto ao tratamento da criminalidade menor.

As acusações, na sua generalidade, acharam-se bem construídas.

Registaram-se ocasionais reparos em sede de incriminação.

O recurso à singularização do processo foi quantitativamente apreciável e, na substância, justificado. Pedia-se, no entanto, mais rigorosa fundamentação do recurso à prerrogativa. Nas acusações para julgamento em processo abreviado estavam reunidos os inerentes pressupostos.

Na fase da instrução teve actuação a não suscitar reparos.

A actividade nos recursos foi reduzida e não se enxergaram especiais merecimentos nas intervenções.

A magistrada foi assídua e pontual.

É senhora de um património de conhecimentos jurídicos que se enquadra no grau médio, plano em que se situou a sua dedicação à função.

Observamos um desempenho sem rasgos, acomodado, medianamente diligente, surpreendendo-se imperfeições inesperadas numa magistrada experiente e a quem já foi reconhecido o mérito profissional.

Arredada está irreticente e definitivamente a distinção desse patamar classificativo.

Pelo exposto, propomos que à Senhora Procuradora-Adjunta Lic. A…, pelo serviço prestado na comarca do … no quadriénio, que foi de 31 de Julho de 2004 a 31 de Julho de 2008, seja atribuída a classificação de “BOM”

c) A autora, com invocação do disposto no art. 17º/1 do Regulamento de Inspecções do Ministério Público, apresentou a sua Resposta (que aqui se dá por inteiramente reproduzida), a fls. 159-168 do PA apenso, na qual, além do mais, se pronunciou acerca da matéria relativa ao inquérito nº …, dizendo o seguinte:

“A fls. 28 é referido que no inquérito … se investigou um “acidente de trabalho mortal”.

Salvo o devido respeito os factos configurados neste inquérito não correspondem a um acidente de trabalho. A vítima não era trabalhador; era uma criança que brincava no local. Assim não podia haver lugar a qualquer investigação feita pela Inspecção Regional do Trabalho.

A esta foi pedida legislação relativa a entulhos, andaimes e material deixado no local após a conclusão da obra, uma vez que era a situação configurada nos autos.

Aliás a reclamante recorda-se perfeitamente desta situação uma vez que falou pessoalmente com a Inspectora C… da IRT., que aliás referiu de imediato que como não se tratava de um acidente de trabalho não haveria qualquer investigação da parte daquela Inspecção.

Inclusivamente veio a apurar-se que tão pouco existia qualquer participação do ocorrida na PSP.

Estranha o Exmº Senhor Inspector os termos do Auto de Compromisso na sua parte final. Ora não existe legislação sobre o acondicionamento de entulhos, andaimes desmontados e demais material deixado na via pública após a conclusão da obra. Sabe-se que deve ser removido o mais rapidamente possível, mas desconhece-se se existe legislação que exija uma forma específica de acondicionamento para protecção dos demais utentes da via pública. Face à dificuldade que se nos deparou recorremos à IRT por ser uma entidade idónea e habituada a lidar com legislação nesta área.

Pelo exposto e na conversa com a Senhora Inspectora da IRT, esta disponibilizou-se para tratar da situação, sempre tendo em conta que o inquérito não era da sua competência porquanto não se tratava de um acidente de trabalho e porque tão pouco existia qualquer participação de óbito na PSP.

Saliente-se que nunca se pediu a análise de diplomas sobre regras de segurança na construção civil (conforme parece resultar do conteúdo de fls. 28 do relatório), mas sim de regras de construção face aos factos relatados (conforme aliás consta no próprio Auto) – obra finda, sem operários, e material arrumado a um canto do campo sem ter contudo qualquer protecção.

Face ao apurado, foi proferido o competente despacho de arquivamento”

E rematou a Resposta do seguinte modo:

“Face ao acima exposto entendemos que houve erro na interpretação e aplicação da lei, por um lado; e erro sobre os pressupostos de facto e de direito da decisão por outro.

Mais ainda:

A decisão ora em apreço, que provocou grande mágoa e desilusão à ora reclamante,frustrou as suas legítimas expectativas de progressão na carreira a quem dedicou todo o seu zelo, competência e dedicação em regime de exclusividade.

A ora classificação de “BOM”, configura-se uma despromoção.

Nenhuma referência faz o Exmo. Senhor Inspector às qualidades morais e de fino trato da ora reclamante, que julga serem meritórias e acima da média exigível.

Em síntese:

- parece ser de elementar justiça que se proceda à reapreciação dos factos apurados pelo Exmo. Senhor Inspector, com as adendas ora acima propugnadas, mantendo-se a classificação de “BOM COM DISTINÇÃO” como é de inteira JUSTIÇA.”

d) O Senhor Inspector pronunciou-se sobre a Resposta da autora, nos termos que constam a fls. 238-234 do PA apenso.

A respeito das observações da inspeccionada quanto ao inquérito nº …, pronunciou-se nos seguintes termos:

“Concede-se razão na referência que faz ao inquérito 1902/05.3TA.

Na verdade, os factos não consubstanciavam acidente de trabalho, traduzindo-se na queda de um menor, vitimando-o, de um andaime colocado em obra, o que poderia configurar a prática do crime do art. 272º, nº 2 do C. Penal – v.a propósito, fls. 298 e ss. do anexo, a reproduzirem os despachos intercalares, o “auto de compromisso” e a decisão de arquivamento”

E culminou a sua apreciação nos seguintes termos:

“Operando a síntese, concluímos que os termos da resposta quedam-se sem virtualidade para inflectirmos na proposta classificativa avançada.

De facto, a Senhora Procuradora-Adjunta não demonstrou qualidades que transcendessem o normal exercício de funções.”

e) No dia 20 de Novembro de 2009, a 1ª Secção de classificação do Conselho Superior do Ministério Público, tomou a deliberação contida a fls. 248-254 do PA apenso, que aqui se tem por integralmente reproduzida, na qual, além do mais, se escreveu o seguinte:

“Tudo visto, não se discutindo a prestação positiva da magistrada inspeccionada nem a sua aptidão para o exercício do cargo, mas apenas se, no período inspeccionado, a mesma demonstrou “qualidades que transcendam o normal exercício de funções” (cfr. al. b) do art. 20° do RIMP), cabe a este Conselho Superior decidir se deve prevalecer a proposta do Exmo. Inspector ou proceder a pretensão daquela, recorrendo não só aos elementos factuais carreados para os autos, mas também aos critérios classificativos e correspondentes parâmetros de avaliação e de atribuição fixados, respectivamente, nos artigos 109° a 113º do EMP e 13°, 14°, 20° e 21° do Regulamento de Inspecções, cuja adequada ponderação e aplicação permitirá alcançar a melhor justiça possível.

Dos elementos carreados para os autos resulta demonstrado o conjunto de atributos reconhecidos à magistrada inspeccionada pelo Exmo. Inspector, bem assim como os bons níveis de eficiência e de produtividade assinalados.

Estamos perante uma magistrada já com alguns anos de experiência, afirmando-se como uma magistrada de formação consolidada, a distinguir pela capacidade de trabalho demonstrada e eficiência na execução do serviço.

Porém, do processo inspectivo resultam assinalados alguns aspectos negativos na actuação da inspeccionada, acima salientados, que têm relevância para afectar a qualidade da sua prestação.

Nos termos das disposições legais e regulamentares acima citadas, em matéria de classificação, deve atender-se “ao modo como os magistrados desempenham a função, ao volume e dificuldades do serviço a seu cargo, às condições do trabalho prestado, à sua preparação técnica, categoria intelectual, trabalhos jurídicos publicados e idoneidade cívica”, e ainda “aos resultados de inspecções anteriores, inquéritos, sindicâncias ou processos disciplinares, tempo de serviço, relatórios anuais e quaisquer elementos complementares que estejam na posse do Conselho Superior do Ministério Público”, justificando uma classificação de mérito, entre outros, os factores referidos no n° 2 do mencionado artigo 21° do Regulamento.

No caso em apreço, face ao acima exposto, afigura-se que as deficiências apontadas pela inspecção, que não foram totalmente abaladas com a resposta da inspeccionada, levam a considerar que a Lic. A…, no serviço prestado na comarca do …, no período indicado, não preencheu os critérios e parâmetros para lhe ser atribuída, desta vez, classificação de mérito.

De facto, o serviço prestado em coadjuvação no Tribunal do Trabalho, e o prestado nos inquéritos, com maior incidência na área da criminalidade fiscal, na qual deverão ser reconhecidos também alguns dos méritos que a inspeccionada invoca, e dar-lhe razão nalgumas das considerações apresentadas na sua resposta (é defensável o entendimento do concurso de crimes em detrimento do crime continuado, bem como da inaplicabilidade do uso da suspensão provisória do processo), ainda assim, tal serviço não demonstrou qualidades que transcendessem o normal exercício de funções.

Apreciando os referidos critérios do nº 2 do art.21º do Regulamento verifica-se que a prestação funcional da magistrada inspeccionada não foi claramente acima da média, não revelou especiais qualidades de investigação, não apresentou celeridade ou produtividade invulgares.

Pelo exposto, acordam nesta 1ª Secção de Classificação do Conselho Superior do Ministério Público em atribuir à Lic. A…, pelo serviço prestado, na comarca do …, no período compreendido entre 31-07-2004 e 31-07-2008, a classificação de BOM.”.

f) A autora apresentou, junto do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, a reclamação de fls. 258-267, que aqui se dá por integralmente reproduzida;

g) No dia 19 de Fevereiro de 2010, o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, conheceu da reclamação, proferindo o acórdão de fls. 269-285 do PA apenso, que aqui se tem por totalmente reproduzido, no qual, se disse, no essencial:

“2- Decidindo a reclamação

2. 1 De fls. 285 a 262. a Exmª Magistrada dispendeu o seu tempo e o seu labor a intentar demonstrar a incorrecção das informações hierárquicas.

Não sendo processualmente correcto, como assevera, que os seus superiores hierárquicos se ativeram a informações orais que verbalmente, transmitiram ao Inspector, é, porém verdade que as informações foram prestadas sem qualquer fundamento factual que as suporte. Constituem meras afirmações infundamentadas. E sendo deste modo, como efectivamente é, cabe dar razão à Magistrada quando afirma que, assim, lhe foi coarctado o contraditório. Deste modo, no presente acórdão, não serão tidas em conta tais informações.

2.2. Por facilidade de raciocínio, e não tomando demasiado longo o que pode ser mais curto, aceita-se que, num ou outro ponto de reclamação, cabe alguma razão à Exª Magistrada. Mas não em pontos essenciais, apenas e só em questões mais laterais.

Isso, todavia, mesmo admitindo tal procedência, nunca poderia permitir, como não permite, e muito menos impor, uma classificação de mérito que, no caso, seria de “BOM COM DISTINÇÃO”.

Os art°s 20°, al b) e 21° do respectivo Regulamento não o concedem. Porque é evidente, até pela própria estrutura e arrumação da reclamação da Srª Magistrada, que se não está ante um magistrado que “ …demonstre qualidades que transcendem o normal exercício de funções” como o disciplina a al. b) do art° 20 já referido.

Se não é assim, vejamos o que diz o relatório sem qualquer impugnação:

a) “…Na direcção do inquérito fixou e controlou os prazos de delegação de competência nos OPC (vg. 157/07.OPC, 327/07.OTA, 607/07.5PB, 31 46/07.OPB, 603/07.2PB, 33 58/07.7PB, 272/08.2PB).

Mas, quando as investigações correram pelos Serviços, o despacho inicial foi, “tout court” nestes termos: - “Proceda a inquérito”. A planificação da actividade investigatória e o prazo para o efeito primaram pela generalizada ausência (v.g. 1030/03 .6TA, 21 33/07.3PB, 25/05.OTA, 1 27/07.8PZ, 1 40/08.8PD, 1 149/08.7PB, 1 239/07.3TA, 463/07.3PB, 189 l/07.OTA, 1 576/07.7 TA, 3/08.7PA,14/08.2.PE).

A este displicente e censurável modo de proceder acresceu a falta de agendamento dos actos e diligências, que foi constante.

Tudo isto a acarretar, desde logo, distanciadíssimas direcção e gestão do inquérito, bem como absoluta despreocupação no estabelecimento de prioridades’’.

b) “Nas notificações para a dedução de acusação particular fez tábua rasa do mandamento do n.° 2 do art. 285° do CPP, silenciando a indicação quanto à suficiência ou não dos indícios recolhidos (procs. 2429/07.4PB, 630/08.2TA, 575/07.3PD).”

c) “Veja-se agora como procedeu no inquérito 1902/05.3TA em que se investigou acidente de trabalho mortal (possível cometimento do crime do art. 277° do CP) e que culminou no arquivamento.

Absteve-se, desde logo, de empreender a recolha de elementos constantes do processo de acidente de trabalho. Omitiu, depois, a essencial diligência da averiguação das causas do acidente, naturalmente a cargo da Inspecção do Trabalho.

Exarou, depois, este insólito despacho:

“Com cópia da participação solicite à IRT a legislação sobre obras públicas que eventualmente foi violada”.

Posteriormente pediu à mesma entidade a indicação de um perito, que veio a nomear. Lavrou-se seguidamente, o auto de compromisso, dele constando que o perito foi “incumbido pela Digna Magistrada do Ministério Público que preside à diligência de proceder à análise de diplomas sobre regras de construção…”

(!!!)

O bizarro procedimento vai documentado através de cópias que se juntam”

d) “Nos 23 inquéritos (quantidade módica e insatisfatória) elencados a fls. 80 recorreu à suspensão provisória do processo, em todos se manifestando a concordância do juiz de instrução.

Há importantes críticas a fazer.

Em primeiro lugar, a absoluta e constante omissão da descrição da factualidade indiciada, com os tipos legais de crime a serem conclusivamente apontados.

De resto, a inspeccionada utilizou uniformemente, de forma displicente e acrítica, o mesmo formato pré-definido (vulgo “choca”) para os seus despachos de suspensão.

A manifestação quanto ao grau de culpa quedou-se invariavelmente pela isolada invocação da ausência de antecedentes criminais, não descendo aos casos concretos”

e) “No 1284/03.8TA qualificou os factos como consubstanciadores do crime de burla.

Mal. Tratava-se de abuso de confiança

As coisas foram mais longe.

O juiz de instrução concordou com a suspensão.

Espantosamente, a inspeccionada, inflectindo, prosseguiu com a investigação, a culminar com a prolação de despacho acusatório, desta feita com correcta incriminação.

No mesmo processo, de resto, a iniciativa da suspensão não partiu de si mas do funcionário coadjuvante. De facto, no decurso do inquérito não se viu despacho seu no sentido da suspensão.”

f) ‘’As injunções propostas foram generalizadamente de natureza pecuniária entrega de quantitativos para indemnizar o lesado ou com destino a instituições de solidariedade social.

A tal propósito, não cuidou da averiguação da concreta situação económica dos arguidos, aspecto indispensável para que as injunções, que propôs “a olho”, respondessem de forma bastante às exigências preventivas reclamadas por cada caso.

Vimos casos perfeitamente desequilibrados.”

Em termos eufemísticos, trata-se de “imperfeições” que, como parece patente, obstaculam a uma classificação de mérito. Porque entra pelos olhos dentro que um magistrado, com tais lapsos no exercício das suas funções, não revela “elevado mérito no exercício do cargo”, nem demonstra “qualidades que transcendem o normal exercício de funções”, o que é exigido, respectivamente, para a classificação de MUITO BOM – art° 20°, al. a) – ou de BOM COM DISTINÇÃO – idem, al. b), do Regulamento das Inspecções.

São termos em que o Conselho Superior do Ministério público, na improcedência o» reclamação, delibera manter a classificação de “BOM’ atribuída à Procuradora-adjunta, Drª A…, pelo exercício de funções, na comarca do … e no respectivo espaço temporal”

2.2. O DIREITO

Devendo este Tribunal, de acordo com o previsto no art. 95º/2 do CPTA, conhecer de todos os vícios alegados, “excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito”, passamos a apreciar as causas de invalidade do acto impugnado de acordo com a ordem indicada pela autora nas conclusões da sua alegação.

2.2.1. Da falta de fundamentação

Diz a autora que o acto padece do vício de falta de fundamentação, por três razões, a saber: (i) o Plenário do CSMP não enunciou os factos que estiveram na origem da decisão proferida, “quando se impunha que se ativesse, obrigatoriamente, a cada um dos parâmetros indicados no art. 13º do Regulamento das Inspecções do Ministério Público para avaliar a magistrada ora recorrente”; (ii) adoptou na decisão “fundamentos insondáveis e insuficientes que não esclarecem concretamente a motivação do acto; (iii) adoptou na decisão considerações indevidas oriundas da Inspecção Ordinária nº 3/09.

Como se vê, nos termos da alegação da Autora, a invocada falta de fundamentação é uma causa de invalidade que, segundo aquela, decorre, em exclusivo, de um vício próprio do acto secundário, isto é, da decisão da impugnação administrativa. A suposta maleita formal do acto não tem, pois, de acordo com a alegação da Autora, qualquer enraizamento no acto primário, na circunstância a deliberação de 20 de Novembro de 2009, da 1ª Secção de classificação do Conselho Superior do Ministério Público que, acolhendo a proposta do Sr. Inspector, atribuiu à recorrente a classificação de “Bom” [vide al. e) do probatório].

Feita esta primeira observação, prosseguimos, tendo presente que, no nosso ordenamento jurídico é imperativo o dever de fundamentar os actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos – arts. 268º/3 da CRP e 124º e 125º CPA – sendo que, conforme a jurisprudência deste Supremo Tribunal, “a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, cuja densidade varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação” (cfr., por todos, o acórdão do Tribunal Pleno de 2005.12.06 – rec. nº 1126/02 e demais arestos nele citados).

Dito isto, importa saber se, sim ou não, a fundamentação contextual do acto dá a conhecer, à luz do critério da compreensibilidade do destinatário médio, as razões pelas quais o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público indeferiu a impugnação administrativa necessária apresentada pela Autora.

Alega esta que o Plenário do CSMP adoptou na decisão “fundamentos insondáveis e insuficientes que não esclarecem concretamente a motivação do acto”.

Em abono da sua tese argumenta que (i) a entidade demandada lhe deu razão «num ou outro ponto da reclamação» e lhe negou razão em pontos considerados essenciais, sem ter identificado as questões de facto ou as questões de direito que aceitou como procedentes e as que considerou improcedentes, sem ter explicitado os motivos da procedência e/ou da improcedência e que (ii) alude à existência de pontos essenciais e/ou pontos “mais laterais” na reclamação, mas não os concretiza, nem acompanha da análise e ponderação de facto e/ou de direito que justificaria a dita diferenciação.

Portanto, tudo vago e indefinido.

Olhemos a parte da motivação relevante, a começar pelo seguinte extracto da deliberação de 19 de Fevereiro de 2010:

“(…) 2.2. Por facilidade de raciocínio, e não tornando demasiado longo o que pode ser mais curto, aceita-se que, num ou outro ponto da reclamação, cabe alguma razão à Exmª Magistrada. Mas não em pontos essenciais, apenas e só em questões mais laterais (…)”.

Ora, louvando-se neste segmento do texto, se a fundamentação do acto se ficasse por aqui, estaria a autora cheia de razão, dado o carácter meramente conclusivo da motivação, nesta parte.

Todavia, a fundamentação não acaba aí. Logo de seguida, o autor do acto prossegue dizendo que “mesmo admitindo tal procedência, nunca poderia permitir, como não permite, e muito menos impor uma classificação de mérito que, no caso, seria de “Bom com Distinção”. Para fundar este juízo descreve, em alíneas, de a) a f), um conjunto de práticas da inspeccionada, mencionadas no relatório e depreciadas pelo Sr. Inspector e, depois, conclui do seguinte modo:

“(…) Em termos eufemísticos, trata-se de “imperfeições” que, como parece patente, obstaculam a uma classificação de mérito. Porque entra pelos olhos dentro que um magistrado, com tais lapsos no exercício das suas funções, não revela “elevado mérito no exercício do cargo”, nem demonstra “qualidades que transcendem o normal exercício de funções”, o que é exigido, respectivamente, para a classificação de MUITO BOM – art° 20°, al. a) – ou de BOM COM DISTINÇÃO – idem, al. b), do Regulamento das Inspecções.

Esta motivação, no seu conjunto, dá a perceber, claramente, a linha de raciocínio da autoridade decidente. Reconhece que à impugnante assiste razão, em alguns pontos, não essenciais, da reclamação. Mas, no seu juízo de avaliação, por causa das aludidas “imperfeições” do desempenho funcional da inspeccionada, considera que esta nunca poderia ver-lhe atribuída uma classificação de mérito, ainda que todos fundamentos da sua reclamação, relativos a outras matérias, merecessem inteiro acolhimento.

Deste modo, na lógica da decisão e da sua motivação é inútil especificar todos e cada um dos pontos em que é dada razão à reclamante, sem que com essa omissão se afecte a coerência, a clareza e a suficiência da respectiva fundamentação. Esta permite à Autora, suposta destinatária média, ficar a saber que as enunciadas deficiências foram absolutamente determinantes para a não atribuição de uma nota de mérito, com prevalência sobre todos os outros aspectos do seu desempenho, por mais positivos que estes fossem. Deste modo, a motivação contextualmente externada dá-lhe a conhecer as razões, certas ou erradas, por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, abrindo-lhe a possibilidade efectiva de optar por se conformar com a decisão ou de desencadear os mecanismos contenciosos de impugnação.

Não procede, pois, alegação da Autora, nesta parte.

2.2.2. Do erro nos pressupostos

A Autora havia sido classificada, em anterior inspecção, de “Bom com Distinção”. Mediante o acto impugnado, a entidade demandada atribuiu-lhe uma notação inferior, classificando-a de “Bom”. Para o efeito, sopesando os aspectos positivos e negativos do seu desempenho, concluiu que a sua actividade foi globalmente positiva, mas pontuada por um conjunto de “imperfeições”, apontadas no relatório da inspecção, que, no seu juízo avaliativo, eram um obstáculo à atribuição de uma classificação de mérito, fazendo pender a balança para a notação de “Bom”.

Relembrando, foram as seguintes as deficiências eleitas pela entidade demandada como obstáculo à classificação de mérito:

a) “…Na direcção do inquérito fixou e controlou os prazos de delegação de competência nos OPC (vg. 157/07.OPC, 327/07.OTA, 607/07.5PB, 31 46/07.OPB, 603/07.2PB, 33 58/07.7PB, 272/08.2PB).

Mas, quando as investigações correram pelos Serviços, o despacho inicial foi, “tout court” nestes termos: - “Proceda a inquérito”. A planificação da actividade investigatória e o prazo para o efeito primaram pela generalizada ausência (v.g. 1030/03 .6TA, 21 33/07.3PB, 25/05.OTA, 1 27/07.8PZ, 1 40/08.8PD, 1 149/08.7PB, 1239/07.3TA, 463/07.3PB, 189l/07.OTA, 1576/07.7TA, 3/08.7PA,14/08.2.PE)

A este displicente e censurável modo de proceder acresceu a falta de agendamento dos actos e diligências, que foi constante.

Tudo isto a acarretar, desde logo, distanciadíssimas direcção e gestão do inquérito, bem como absoluta despreocupação no estabelecimento de prioridades’’.

c) “Veja-se agora como procedeu no inquérito 1902/05.3TA em que se investigou acidente de trabalho mortal (possível cometimento do crime do art. 277° do CP) e que culminou no arquivamento.

Exarou, depois, este insólito despacho:

“Com cópia da participação solicite à IRT a legislação sobre obras públicas que eventualmente foi violada “.

(!!!)

O bizarro procedimento vai documentado através de cópias que se juntam”

d) “Nos 23 inquéritos (quantidade módica e insatisfatória) elencados a fls. 80 recorreu à suspensão provisória do processo, em todos se manifestando a concordância do juiz de instrução.

Há importantes críticas a fazer.

Em primeiro lugar, a absoluta e constante omissão da descrição da factualidade indiciada, com os tipos legais de crime a serem conclusivamente apontados.

De resto, a inspeccionada utilizou uniformemente, de forma displicente e acrítica, o mesmo formato pré-definido (vulgo “choca”) para os seus despachos de suspensão.

A manifestação quanto ao grau de culpa quedou-se invariavelmente pela isolada invocação da ausência de antecedentes criminais, não descendo aos casos concretos”

e) “No 1284/03.8TA qualificou os factos como consubstanciadores do crime de burla.

Mal. Tratava-se de abuso de confiança

As coisas foram mais longe.

O juiz de instrução concordou com a suspensão.

Espantosamente, a inspeccionada, inflectindo, prosseguiu com a investigação, a culminar com a prolação de despacho acusatório, desta feita com correcta incriminação.

No mesmo processo, de resto, a iniciativa da suspensão não partiu de si mas do funcionário coadjuvante. De facto, no decurso do inquérito não se viu despacho seu no sentido da suspensão.”

f) “As injunções propostas foram generalizadamente de natureza pecuniária entrega de quantitativos para indemnizar o lesado ou com destino a instituições de solidariedade social.

Vimos casos perfeitamente desequilibrados.”

Alega a Autora que há erro nesta apreciação, uma vez que a entidade demandada teve em consideração e relevou negativamente a matéria supra indicada na alínea c), reportada ao inquérito 1902/05.3TA, no pressuposto de que a mesma era um dos defeitos apontados no relatório da inspecção, quando, na realidade, o Sr. Inspector, na sua informação final, retratando-se, abandonou a referência a essa suposta falha profissional.

E, neste ponto, assiste-lhe razão.

A citada prática foi mencionada, nos precisos termos supra transcritos, no relatório da inspecção (vide fls. 139 do PA apenso). Porém, na informação final sobre a resposta da inspeccionada, o Sr. Inspector, consignou o seguinte:

“Concede-se razão na referência que faz ao inquérito 1902/05.3TA.

Na verdade, os factos não consubstanciavam acidente de trabalho, traduzindo-se na queda de um menor, vitimando-o, de um andaime colocado em obra, o que poderia configurar a prática do crime do art. 272º, nº 2 do C. Penal – v. a propósito, fls. 298 e ss. do anexo, a reproduzirem os despachos intercalares, o “auto de compromisso” e a decisão de arquivamento”.

Fica, assim, claro que a entidade demandada, no seu juízo de avaliação, teve em conta, entre outros elementos depreciadores, um pressuposto inexacto reportado ao inquérito 1902/05.3TA.

2.2.3. Da violação de lei

Segundo a Autora, o acto contenciosamente impugnado é ilegal porque desrespeitou o disposto no artigo 15º/b) do Regulamento de Inspecções do Ministério Público (publicado no DR II Série, de 2002.02.27).

Alega, em abono da sua tese: primeiro, que, de acordo com o previsto na alínea b) do art. 15º do citado normativo, as informações dos superiores hierárquicos, incluindo as solicitadas no âmbito do processo de inspecção devem, obrigatoriamente, constar do processo de inspecção; segundo, que a recolha de tais informações é indispensável para a determinação da classificação do inspeccionado; terceiro, que, no caso em apreço, a entidade demandada considerou inválidas as informações hierárquicas, mas, a despeito disso, decidindo não as ter em conta, procedeu, sem elas, à classificação da inspeccionada; quarto, por consequência, sendo aquelas informações imprescindíveis e de ponderação obrigatória, de acordo com o previsto no art. 15º/b) do Regulamento de Inspecções, o acto impugnado, por haver desrespeitado tal preceito, padece do vício de violação de lei.

Vejamos.

Neste ponto, a deliberação impugnada tem o seguinte conteúdo:

“(…) 2.1. De fls. 258 a 262, a Exmª Magistrada dispendeu o seu tempo e o seu labor a intentar demonstrar a incorrecção das informações hierárquicas.

Não sendo processualmente correcto, como assevera, que os seus superiores hierárquicos se ativeram a informações orais que, verbalmente, transmitiram ao Inspector, é, porém, verdade que as informações foram prestadas sem qualquer fundamento factual que as suporte. Constituem meras afirmações infundamentadas. E sendo deste modo, como efectivamente é, cabe dar razão à Magistrada quando afirma que, assim, lhe foi coarctado o contraditório.

Deste modo, no presente acórdão, não serão tidas em conta tais informações” (…).

Este texto, em leitura articulada com a primeira parte da reclamação de fls. 258 a 262, mostra que a alegação de facto da Autora é exacta, mas apenas em relação às informações relativas aos anos de 2007 e 2008. Só estas lhe eram desfavoráveis, por serem “menos positivas” do que as dos anos de 2005 e 2006. Razão pela qual a conduta reactiva da Autora, com imputação de vícios de conteúdo, forma e procedimento, nos termos de fls. 258 a 262 do processo instrutor, se reportou, única e exclusivamente, às informações dos anos de 2007 e 2008. Deste modo, a decisão contida no extracto, supra transcrito, da deliberação impugnada, de não ter em conta as informações dos superiores hierárquicos, com o fundamento de que continham meras afirmações infundamentadas, sem qualquer suporte factual, consignadas sem contraditório, também ela diz respeito apenas e só às informações dos anos de 2007 e 2008.

Posto isto, com estes precisos limites, procede a alegação de direito da Autora, quanto à violação do disposto no art. 15º/b) do Regulamento de Inspecções, cujo texto é o seguinte:

Artigo 15º

Elementos processuais

Integrarão o processo de inspecção os seguintes elementos:

(…)

b) Informações dos superiores hierárquicos, incluindo as solicitadas no âmbito do processo de inspecção;

(…)

Esta norma de competência não é um preceito de possibilidade. Não atribui à Administração o poder de, num juízo de oportunidade, optar entre integrar/ponderar ou não integrar/não ponderar as informações dos superiores hierárquicos. Vincula-a, salvo as situações de impossibilidade absoluta que, porventura, possam ocorrer, a levar as informações ao processo de inspecção e a tê-las em consideração na apreciação do mérito do inspeccionado.

Deste modo, estava vedado à entidade demandada dispensar as informações dos anos de 2007 e 2008, com o fundamento de que as mesmas enfermavam de irregularidades formais e procedimentais. Tendo poderes de reexame, cumpria-lhe providenciar pela reparação dos vícios e, depois, tê-las em conta como elementos de apreciação ou depreciação da valia do desempenho funcional da inspeccionada. Não o tendo feito, optando por, pura e simplesmente, não as levar em consideração, a Administração desrespeitou o disposto no art. 15º/b) do Regulamento de Inspecções.

2.2.4. Da violação do dever de justiça e da imparcialidade

A Autora considera que os referidos princípios foram ofendidos pela deliberação impugnada. Sustenta a sua tese com o seguinte extracto que isola do conjunto da motivação do acto:

«Porque é evidente, até pela própria estrutura e arrumação da reclamação da Srª Magistrada que se não está ante um magistrado que “…demonstre qualidades que transcendem o normal exercício de funções”, como o disciplina a al. b) do art. 20º já referido»

Do ponto de vista da Autora, o estilo da reclamação ou a sua arrumação não são elementos válidos a ter em conta na avaliação do mérito profissional da magistrada, “são elementos que não podem ser enxertados no objecto do processo, muito menos sobrepor-se ao próprio objecto do processo que antecede tal reclamação”. Valorizando-os, a entidade demandada tratou a Recorrente de forma discriminatória e preconceituosa, ofendendo os princípios da justiça e da imparcialidade.

Neste ponto não tem razão.

Vê-se, no discurso justificativo da decisão que a alusão depreciativa à “estrutura e arrumação” da reclamação não foi determinante da classificação de serviço atribuída à Autora. Na lógica da entidade demandada, o que foi decisivo, o que não permitiu a obtenção de uma nota de mérito, foram as “imperfeições técnicas” especificadas nas alíneas a) a f) do ponto 2.2 da deliberação [vide al g) do probatório]. No juízo do CSMP, tais informações, pelo seu peso negativo, demonstravam, por si mesmas, independentemente de todas as demais ponderações, que se estava em presença de uma magistrada cujas qualidades não transcendiam o normal exercício de funções e que, por consequência, não reunia os requisitos necessários à classificação de “Bom com distinção”, à luz do art. 20º/b) do Regulamento de Inspecções.

Não é, pois, exacto que as apontadas deficiências da estrutura e arrumação da ulterior reclamação se tenham sobreposto ao objecto do processo de inspecção. No contexto da deliberação, aquelas considerações são um mero obiter dictum não determinante da classificação.

2.2.5. Da violação do princípio da decisão

A respeito, a tese da Autora, está condensada na seguinte alegação:

“(…) O acto recorrido violou o princípio da decisão, ao omitir a pronúncia (omissão do dever de julgar) sobre todas as questões concretas que foram suscitadas para apreciação e julgamento da Reclamação de fls. 258 a 267 do Processo 16/2009, à excepção única do que a recorrente alegou relativamente às informações hierárquicas recolhidas em sede de Inspecção, em que lhe deu até razão (…)”.

A alegação improcede.

À margem da questão de saber se, em reexame, a Administração está, ou não, vinculada a resolver todas as questões suscitadas no requerimento de impugnação, Vide, a propósito, PEDRO GONÇALVES, in “Relações entre as impugnações administrativas e o recurso contencioso de anulação de actos administrativos”, p. 28 de todo o modo, não há justificação racional para estender essa obrigação às questões cujo conhecimento fique prejudicado pela solução dada a outras.

Ora, no caso em apreço, vê-se que o CSMP considerou que as “imperfeições” que pôs em relevo eram de tal monta que impediam, em absoluto, a atribuição de uma classificação superior a “Bom”, fossem quais fossem os aspectos positivos do desempenho da inspeccionada. Sendo assim, na lógica interna da decisão, ficou prejudicado, por inútil, o conhecimento da impugnação na parte em que a Recorrente defendia uma apreciação mais favorável em relação a outros segmentos do seu desempenho profissional.

2.2.6. A (in) operatividade dos vícios

Aqui chegados é tempo de indagar se, no caso em apreço, deve decretar-se a anulação do acto impugnado, em face dos vícios detectados, ou se em nome do interesse público na economia de meios, segundo o qual não devem ser tomadas decisões sem alcance real para o impugnante, deve o tribunal negar relevância anulatória aos vícios supra indicados (princípio do aproveitamento do acto administrativo).

Neste ponto, diga-se, antes de mais, que de acordo com a jurisprudência mais recente do Pleno deste Supremo Tribunal, Cf. acórdão de 2010.11.18 – recº nº 855/09 e acórdão da Secção de 2002.02.07 – recº nº 46611, nele citado o princípio do aproveitamento do acto administrativo também é aplicável no perímetro das ponderações próprias da Administração, podendo o tribunal negar relevância anulatória aos vícios, sem risco de dupla administração, “quando pelo conteúdo do acto e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, possa afirmar, com inteira segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa porque não afectou as ponderações ou as opções compreendidas nesse espaço”.

Dito isto, de regresso ao caso sujeito, não está este Tribunal persuadido, para além, de toda a dúvida razoável, de que os erros detectados nenhuma influência tiveram no juízo final de avaliação do desempenho da Autora.

A inconsideração das informações desfavoráveis dos superiores hierárquicos, relativas aos anos de 2007 e 2008, é, a nosso ver, um vício inoperante, porque em nada contribuiu para o resultado menos favorável da avaliação. Por causa dele foram afastadas as informações hierárquicas de pendor negativo e só ficaram, para ponderação, as informações dos anos anteriores, reconhecidamente muito mais abonatórias.

Já o mesmo não pode dizer-se, com segurança, do erro reportado ao inquérito nº 1902/05.3TA (vide, supra, ponto 2.2.2.). Como vimos, a entidade demandada considerou, erroneamente, que a actividade levada a cabo pela inspeccionada, nesse inquérito, fazia parte do conjunto essencial de práticas imperfeitas detectadas pelo inspector e que, pelo seu peso global negativo, determinaram o juízo de que o desempenho da Autora, pela sua qualidade, não transcendia o do normal exercício de funções.

Temos, assim, um erro relativo a um dos elementos de um grupo nuclear de defeitos apontados ao desempenho da inspeccionada, que foram globalmente ponderados e que, no seu todo, foram absolutamente determinantes do resultado final. E o tribunal não pode saber, com segurança, qual foi o peso específico que o erro em causa teve na avaliação do conjunto, de molde a afirmar, com certeza, que a classificação seria inelutavelmente a mesma, com a desagregação daquele elemento, sem a valoração negativa relativa ao inquérito nº 1902/05.3TA.

Não há pois, lugar, ao aproveitamento do acto.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em julgar procedente a acção, anulando o acto contenciosamente impugnado.

Custas pela entidade demandada.

Lisboa, 11 de Janeiro de 2011. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Pires Esteves – António Bernardino Madureira.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPTA02 ART95 N2.
CONST76 ART268 N3.
CPA91 ART124 ART125.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC855/09 DE 2010/11/18.; AC STA PROC46611 DE 2002/02/07.

Doutrina

PEDRO GONÇALVES RELAÇÕES ENTRE AS IMPUGNAÇÕES ADMINISTRATIVAS E O RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS PAG28.

Sumário

Texto

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Sumário

Texto Integral

1. RELATÓRIO

2. FUNDAMENTAÇÃO

3. DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina