0811/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I - À luz do direito positivo vigente, é lei todo o acto que provenha de um órgão com competência legislativa e assuma a forma de lei ou decreto-lei. II - A declaração de ilegalidade de uma tal norma está excluída da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos do disposto no artigo 4.º, n.º 2, al. a) do ETAF.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: I – A A…, não se conformando com o acórdão do TCAS que na acção administrativa especial por si intentada absolveu da instância as entidades recorridas, dele vem interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões: Na presente acção administrativa especial a recorrente impugnou os actos de cobrança da extinta DGV (hoje IMMT) destinados ao fundo de fiscalização a que se refere o artigo 13.º do Dec.-Lei n.º 254/92 , de 20/11, ex vi do artigo 25.º-A do Dec.-Lei n.º 209/98 , de 15/07; A impugnação em causa resultou de violação da lei por considerar que havia uma desconformidade entre o conteúdo do acto e as normas aplicáveis; Para a recorrente havia ainda uma confluência de funções legislativas e administrativas no que toca à aprovação do artigo 25.º-A do Dec.-Lei 175/91 , de 11 de Maio; O exercício do poder administrativo também se manifesta na emanação de normas de carácter administrativo concluindo-se que, do texto dos motivos subjacentes à aprovação daquele dispositivo legal, resulta a prossecução das duas funções administrativas: o funcionamento da Direcção-Geral de Viação e a (suposta) prossecução do fim público; A norma em causa é dotada de operatividade imediata; A norma em causa é uma norma administrativa com eficácia externa lesiva dos direitos da recorrente porquanto a obrigação de pagamento se vence decorrido o prazo consignado nesta, sem a necessidade da prática de um acto administrativo de intermediação da sua aplicação; A recorrente, nos termos do artigo 268.º, n.º 5 da CRP, tinha e tem o direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos; A caracterização do suposto encargo como imposto acarreta a sua inconstitucionalidade material e orgânica; Tal direito resulta ainda dos artigos 72.º, n.º 1 e 73.º, n.º 2 do CPTA; As normas administrativas podem ser incidentalmente desaplicadas no âmbito do processo de impugnação de um acto administrativo quando esta impugnação se fundamente na ilegalidade (ou mesmo na inconstitucionalidade) dessa norma; A restrição do artigo 72.º, n.º 2, só vale para a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral; O artigo 52.º, n.º 1 do CPTA reitera o princípio de que a impugnabilidade dos actos administrativos não depende da forma sob a qual eles tenham sido praticados; Este artigo segue o princípio vertido e consignado no artigo 268.º, n.º 4 da CRP; Um acto administrativo pode, portanto, ser impugnado mesmo que surja inserido num acto legislativo (por exemplo num decreto-lei); O pedido formulado no caso sub judice foi a declaração de invalidade do acto administrativo de cobrança; Os Venerandos Juízes Desembargadores ao falarem na impugnação das normas no exercício da actividade legislativa contradizem o pedido formulado; Não há uma impugnação do acto sem uma impugnação das normas porque esta depende directa e necessariamente da apreciação da ilegalidade das normas; A sentença consubstanciada no Acórdão proferido é nula, nos termos do disposto no artigo 668.º , n.º 1, al. d) do CPC . Contra-alegando, diz o Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, IP, que: O pedido principal da ora Recorrente na Acção Administrativa Especial Conexa com a Impugnação de Normas e de Acto Administrativo foi o de “ declaração da ilegalidade do art.º 25.º-A do Decreto-Lei n.º 175/91 , de 11 de Maio, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 209/98 , de 15 de Julho, e pela Lei n.º 21/99 , de 21 de Abril, por inconstitucionalidade, material e orgânica ”; O artigo 72.º, n.º 1 do CPTA restringe a impugnação em contencioso administrativo às normas emanadas pela Administração no exercício da respectiva função administrativa; Acresce que a norma impugnada, tendo em conta o disposto no n.º 2 do art.º 73.º do CPTA, não pode ser objecto de impugnação, na medida em que tal norma não é imediatamente lesiva, dependendo a respectiva lesividade da existência de acto administrativo concreto de aplicação da mesma; A norma que a Recorrente pretendeu que o TCA Sul apreciasse e declarasse inconstitucionalmente orgânica é da autoria da AR, por força de procedimento de apreciação parlamentar; A alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º do ETAF exclui do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios cujo objecto seja a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa; Em conformidade com o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 281.º da CRP, compete ao Tribunal Constitucional apreciar de forma autónoma e principal as questões de constitucionalidade, as quais não podem ser apreciadas pelos Tribunais Administrativos nos processos de impugnação de normas regulamentares; Não tem assim, ao contrário do que pretende a Recorrente, o TCA Sul competência para a fiscalização abstracta da constitucionalidade da norma em causa; A supracitada incompetência trata-se, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 493.º e na alínea a) do artigo 494.º , ambos do CPC , ex vi do artigo 1.º do CPTA, de uma excepção dilatória que obstou a que o referido Tribunal conhecesse do mérito da causa e absolvesse da instância as entidades Rés na referida Acção Administrativa Especial, entre elas o ora Recorrido; Assim, não se mostram verificados os fundamentos do presente recurso, não estando a sentença recorrida inquinada de nulidade nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 668.º do CPC . Também a Assembleia da República, contra-alegando, vem dizer que: No que toca à impugnação de norma ( art.º 25.º-A do DL 195/91 , na redacção da Lei 21/99 ), que a Autora cumula com a impugnação de actos tributários (de liquidação e cobrança), o pedido tinha de ser rejeitado por falta de verificação dos pressupostos legais para a utilização do meio processual previsto no art.º 73.º, n.º 2 do CPTA , ou seja, por inidoneidade do meio processual utilizado – impugnação de norma administrativa, a título principal, ainda que com efeitos restringidos ao caso concreto - , uma vez que, cumulativamente: 1- A norma impugnada não é uma norma emanada ao abrigo de disposições de direito administrativo – contrariamente ao exigido no art.º 72.º, n.º 1 do CPTA (e no art.º 38.º c) do ETAF); acrescendo, além disso, que 2- A norma impugnada não é uma norma imediatamente operativa – contrariamente ao exigido no art.º 73.º, n.º 2 do CPTA -, verificando-se, no caso concreto, a existência de actos administrativos de aplicação; devendo , em consequência, ser mantida e confirmada a absolvição das Rés determinada pelo Acórdão de 8/4/2008, ora sob recurso . Por sua vez, nas contra-alegações que apresentou, diz o Primeiro Ministro que: A Recorrente intentou uma acção especial de impugnação da norma contida no art.º 25.º-A do Decreto-Lei n.º 175/91 , nos termos dos artigos 72.º e 73.º do CPTA, e foi esse o pedido que formulou na alínea a) da petição inicial. Este pedido é inadmissível, uma vez que as normas contidas no Decreto-Lei n.º 175/91 , à luz de uma jurisprudência constante, segundo a qual uma norma contida num diploma legal é sempre uma norma legislativa (cfr., por todos, o Acórdão do STA de 5 de Dezembro de 2007, proferido no Processo n.º 01111/06). Ora, a acção prevista nos artigos 72.º e 73.º do CPTA não tem por objecto a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade de normas legais, pelo que não se verificam os pressupostos legais dessa acção. Além disso, tratando-se da impugnação de uma norma emanada ao abrigo da função legislativa, esse pedido está excluído do âmbito da jurisdição administrativa, nos termos do disposto no artigo 4.º, n.º 2, alínea a), do ETAF, pelo que se verifica também uma incompetência absoluta do Tribunal. Pela mesma razão, essa norma não pode ser impugnada através da acção administrativa especial prevista nos artigos 72.º e seguintes do CPTA. Por isso mesmo, é despiciendo saber se a norma é imediatamente exequível porquanto, mesmo nesse caso, a impugnação nos termos do artigo 73.º do CPTA só é admissível se se tratar de uma norma administrativa, nunca uma norma legal. Apesar dos tribunais administrativos poderem desaplicar quaisquer normas que julguem inconstitucionais, essa desaplicação tem de ocorrer sempre e só em via incidental, na sequência da impugnação de um acto administrativo, o que não acontece no caso vertente, uma vez que a Recorrente não intentou nenhuma acção de impugnação de actos, mas, pelo contrário, impugnou em via principal, através da acção de impugnação de normas, uma norma legislativa. A possibilidade de impugnação de actos administrativos contidos em actos legislativos também nada tem a ver com o caso em apreço. Primeiro, porque a Recorrente não impugnou nenhum acto administrativo. Segundo, porque não existe, na situação em apreço, nenhum acto administrativo sob a forma de lei – a própria Recorrente sempre falou em normas e na sua impugnação e defendeu mesmo, durante todo o processo, que se trataria de uma norma inconstitucional por ser da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP, o que é contraditório com a sua qualificação como norma administrativa. Aliás, segundo uma jurisprudência unânime, “ à luz do direito positivo vigente, é lei todo o acto que provenha de um órgão com competência legislativa e que assuma a forma de lei ”, pelo que, “ a declaração de ilegalidade de uma tal norma está excluída da jurisdição administrativa, nos termos do disposto no artigo 4.º, número 1, alínea b), do Estatuto dos Tribunais ” (cfr. o Acórdão do STA de 5 de Dezembro de 2007, proferido no Processo n.º 01111/06). Assim, não se verificam os pressupostos para intentar uma acção de impugnação de normas, nos termos dos artigos 72.º e 73.º do CPTA, e existe uma incompetência absoluta do Tribunal, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea a) do ETAF e do artigo 14.º, n.º 2 do CPTA. Nestes termos, existem, efectivamente, duas excepções dilatórias, de acordo com o disposto no artigo 89.º , n.º 1, alínea c) do CPTA, bem como no artigo 494.º , alínea a) do CPC , o que acarreta a absolvição da instância, nos termos do artigo 493.º, n.º 2, do mesmo diploma. Por último, também o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações contra-alega, dizendo: 1- A decisão constante no douto Acórdão sob recurso apreciou o pedido e as questões colocadas pela A. e pelas entidades demandadas, de acordo com o que se dispõe no artigo 95.º, n.º 1 do CPTA e, como regra geral aplicável ex vi do disposto no artigo 1.º deste Código, no artigo 660.º , n.º 1 do Código de Processo Civil . 2- Decidindo no sentido de que a norma constante no art.º 25.º-A, na versão conferida em apreciação parlamentar da Assembleia da República pela Lei n.º 21/99 , se encontra excluída da jurisdição administrativa e fiscal, com os fundamentos elencados, a sentença recorrida aplicou a lei e insere-se na orientação perfilhada em numerosa jurisprudência desse Supremo Tribunal. 3- Não se encontram fundamentos que sustentem a aplicação do disposto no artigo 668.º , n.º 1, al. d) do CPC e a revogação do Acórdão impugnado, pelo que deve ser negado provimento ao presente recurso. Notificado o Exmo. Magistrado do MP junto deste Tribunal para, querendo, se pronunciar, nos termos do artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, o mesmo silenciou. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. II – Mostra-se assente a seguinte factualidade: A ora recorrente é uma associação de duração limitada e sem fins lucrativos que tem por finalidade, designadamente, a promoção e defesa dos interesses dos seus associados, e promover e implementar centros de realização de exames de condução para todas as categorias de veículos; Em Dezembro de 2004, na sequência do requerimento com a referência 118/04/AC/EG, de 3 de Dezembro, a recorrente suscitou, pela primeira vez, a ilegalidade do pagamento para o fundo de fiscalização (vd. doc. n.º 2, apenso à p.i.); No mesmo requerimento, a recorrente suscitou também a omissão da emissão dos recibos relativos às quantias depositadas para o referido fundo – omissão que não ocorre, dado que a DGV já emitiu e enviou à recorrente todos os recibos de quitação referentes aos pagamentos do fundo por esta efectuados; Em resposta, a DGV emitiu vários ofícios, no sentido da manutenção da reclamação dos valores destinados ao fundo de fiscalização (vd. docs. n.ºs 3, 4, 5 e 6); Ao contrário do que se alega no ponto 5.º da p.i., foi dada resposta ao requerimento de 3/12/2004 (vd. fls. 53-4 dos autos); Pelo ofício n.º 2760, datado de 4/12/2006, a DGV manteve a interpelação para o pagamento dos valores acima referidos (vd. doc. n.º 8); A recorrente opôs-se ao referido ofício por carta datada de 28/12/2006 (doc. n.º 9); Em 24/1/2007, a DGV remeteu à ora recorrente o ofício n.º 217 (vd. doc. n.º 10), no qual procedeu ao esclarecimento do enquadramento jurídico do fundo de fiscalização e da obrigatoriedade da realização do pagamento; A recorrente veio reiterar a sua posição em 29/1/2007, através de carta constante dos autos como doc. n.º 11; Em 27/2/2007, a DGV remeteu à recorrente o ofício n.º 555 (vd. doc. n.º 12); Ao referido ofício, a recorrente respondeu através de carta datada de 5/5/2007 (vd. doc. n.º 13); Em 25/5/2007, a DGV remeteu à recorrente o ofício n.º 10782 (vd. doc. n.º 14); A presente acção foi interposta em 17/7/2007. III – Veio a A…, ora recorrente, intentar acção administrativa especial conexa com impugnação de normas e de acto administrativo, ao abrigo do disposto nos artigos 38.º, al. c) do ETAF e 72.º, n.º1, e 73.º, n.º 2, do CPTA, pedindo fosse declarada a ilegalidade da norma ínsita no artigo 25.º-A do DL 175/91 , de 11/5, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo DL 209/98 , de 15/7, e pela Lei 21/99 , de 21/4. Por acórdão de 8/4/2008, declarou o TCAS não se verificarem os pressupostos para intentar uma acção de impugnação da norma em apreço e ser o tribunal incompetente para conhecer dessa acção. Não se conformando com tal decisão, dela vem agora a recorrente interpor recurso da mesma para este Tribunal, alegando, em síntese, que a norma em causa é uma norma administrativa com eficácia externa lesiva dos seus direitos, uma vez que a obrigação do pagamento da taxa nela prevista se vence decorrido o prazo consignado na norma, não havendo, por via disso, a necessidade de praticar um acto administrativo, pelo que lhe assiste assim o direito de impugnar tal norma, ao abrigo do disposto nos artigos 268.º, n.º 5 da CRP e 72.º e 73.º do CPTA, que os tribunais administrativos podem desaplicar incidentalmente quaisquer normas no âmbito da acção de impugnação do acto administrativo, designadamente se forem julgadas inconstitucionais, e que o artigo 52.º, n.º 1 do CPTA também prevê a possibilidade de impugnação de um acto administrativo independentemente da sua forma. Como supra se referiu, no acórdão recorrido, o TCAS não só se declarou incompetente materialmente para conhecer do pedido formulado de declaração de ilegalidade de norma como considerou, por outro lado, não se verificarem os pressupostos para a instauração da acção proposta pela ora recorrente. O conhecimento desta questão fica, porém, necessariamente prejudicado, caso se mostre acertada a decisão, afirmada no acórdão recorrido, no sentido da incompetência material do tribunal. Vejamos. A norma cuja ilegalidade se pede seja declarada é a norma ínsita no artigo 25.º-A do DL 175/91 , de 11/5, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo DL 209/98 , de 15/7, e pela Lei 21/99 , de 21/4. Tal norma determina que as associações autorizadas ficam obrigadas ao pagamento de uma importância igual a 8 % do valor da emissão das cartas de condução por cada exame realizado para o Fundo de Fiscalização da DGV (agora IMTT). Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal (al. a) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF). Está, por outro lado, excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa (al. a) do n.º 2 do artigo 4.º do ETAF). Entendendo-se a função legislativa como a actividade permanente do poder político que consiste na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição e a função administrativa como o conjunto de actos de execução de actos legislativos, traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades colectivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado-colectividade (v. Ac. do STA de 16/3/2004, in recurso 1343/03). Todavia, ao contrário do que a recorrente afirma, a norma que ela pede seja declarada ilegal não é uma norma administrativa mas sim uma norma legislativa, emitida no desempenho da função legislativa, da competência do Governo e da AR. E a impugnação de normas no contencioso administrativo prevista no artigo 72.º, n.º 1 do CPTA tem por objecto apenas a declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo, ou seja, apenas podem ser impugnadas as normas emanadas pela Administração no exercício da função administrativa, isto é, regulamentos e não normas legais. Neste sentido, veja-se o que a esse respeito dizem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, in Comentário ao CPTA, a p. 373: « Como resulta da primeira parte do n.º 1 deste artigo (72.º do CPTA), as normas que podem ser objecto do pedido de declaração de ilegalidade são apenas as normas administrativas, ou seja aquelas que sejam emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo. Trata-se assim de normas editadas pela Administração (estadual, directa ou indirecta, regional, autárquica) no exercício da função administrativa. ». Por outro lado, o facto de a norma em questão ser ou não imediatamente exequível por si própria pouco importa, neste caso, pois a sua impugnação, nos termos do artigo 73.º, n.º 2 do CPTA, só seria admissível se se tratasse de uma norma administrativa e não de uma norma legal, como sucede. Acresce que a acção prevista nos artigos 72.º e 73.º do CPTA também não tem por objecto a declaração de inconstitucionalidade de normas legais. É que, muito embora os tribunais administrativos e fiscais possam não aplicar uma norma que considerem inconstitucional, tal só ocorre a título incidental e não a título principal, pois estes tribunais não têm competência para a fiscalização abstracta da constitucionalidade das normas. Como dizem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in CPTA e ETAF anotados, p. 440, « Excluída da competência dos tribunais administrativos encontra-se a declaração de inconstitucionalidade (material, orgânica ou formal) com força obrigatória geral de quaisquer normas administrativas, por se tratar de matéria constitucionalmente reservada ao Tribunal Constitucional (alínea a) do artigo 281.º da CRP). O que se permite aos tribunais administrativos é coisa diferente: é que, num processo que não tenha por objecto a declaração da ilegalidade com força obrigatória geral do regulamento, mas uma outra pretensão ou pedido, desapliquem o regulamento inconstitucional ou qualificadamente ilegal aos feitos submetidos a julgamento, é dizer, que julguem incidentalmente dessas questões e vícios regulamentares, com efeitos circunscritos ao processo em causa. ». Por último, a norma em questão também se não apresenta como simples desenvolvimento ou concretização de qualquer lei anterior, de que pudesse considerar-se execução, antes se revestindo de carácter inovador. E, na falta de um critério de definição da fronteira material entre o domínio legislativo e o domínio regulamentar, a distinção só pode fazer-se, como se diz no acórdão deste STA de 5/12/07, no recurso 1111/06, no plano formal e orgânico. Assim sendo, à luz do direito positivo vigente, é lei todo o acto que provenha de um órgão com competência legislativa e que assuma a forma de lei ou decreto-lei. No caso em apreço, a norma em questão consta de Decreto-Lei que é um acto legislativo proveniente do exercício pelo Governo da função legislativa. E, nessa medida, não há dúvida que estamos perante uma norma legislativa, pelo que a apreciação e declaração da sua eventual ilegalidade e/ou inconstitucionalidade cabe ao Tribunal Constitucional (artigo 281.º, n.º 1, alíneas a) e b) da CRP), estando excluída da jurisdição administrativa e fiscal (artigo 4.º, n.º 2, alínea a) do ETAF), como bem decidiu o acórdão recorrido. A procedência desta questão prejudica o conhecimento das demais questões suscitadas nos autos. IV- Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida, com a presente fundamentação. Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em 1/6. Lisboa, 21 de Janeiro de 2009. – António Calhau (relator) – Pimenta do Vale – Miranda de Pacheco .