0639/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O prazo de prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar, a que se reporta o artº. 4º, nº 2 do ED, em relação a Magistrado do Ministério Público, ao qual, na sequência da classificação de medíocre, foi instaurado inquérito, só corre após o Conselho Superior do Ministério Público-CSMP (Secção Disciplinar) tomar conhecimento dos resultados do inquérito;

II- Interpretação essa que não viola o princípio da segurança jurídica ínsito no princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2º da Constituição.

III- Assim, o que releva para efeitos de evitar a prescrição de procedimento disciplinar é a decisão expressa no acórdão do Conselho Superior do Ministério Público (Secção Disciplinar), de converter em processo disciplinar o inquérito disciplinar, e não a da entrada do inquérito nos serviços da Procuradoria-Geral da República.

IV- Por força do princípio tempus regit actum desinteressa indagar sobre a possível incidência que teria no caso uma posterior deliberação do CSMP tomada em data posterior.

V- Ao exercer os seus poderes disciplinares em sede de graduação da culpa e de determinação da medida concreta da pena, a Administração goza de certa margem de liberdade, numa área designada de "justiça administrativa", movendo-se a coberto da sindicância judicial, salvo se os critérios de graduação que utilizou ou o resultado que atingiu atentarem contra os princípios que regem a actividade administrativa ou forem grosseiros ou ostensivamente inadmissíveis.

VI- A aplicação de uma pena de inactividade por 18 meses a situações de acentuada gravidade e desinteresse de magistrado Ministério Público pelo cumprimento dos seus deveres funcionais, traduzidas em grande quantidade de atrasos de vários meses e, até, de anos, na movimentação de processos, do que resultaram prejuízos graves para os serviços, para o prestígio do M.P. e da Justiça em geral e para o interesse público, não incorre em violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça.

Acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo (Pleno) do Supremo Tribunal Administrativo:

I. RELATÓRIO

A… Magistrado do Ministério Público, com a categoria de procurador-adjunto, recorre para este Pleno do acórdão proferido em Subsecção que julgou totalmente improcedente a acção administrativa especial que ali intentou contra o Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) pedindo a declaração de ilegalidade da sua deliberação, de 27/04/2007, que indeferiu a reclamação deduzida contra a decisão da sua Secção Disciplinar que lhe aplicou a pena de dezoito meses de inactividade.

Rematou a sua alegação de recurso com as seguintes Conclusões:

“I. Ao julgar improcedente a acção administrativa especial de impugnação da deliberação do plenário do Conselho Superior do Ministério Público, de 27 de Abril de 2007, que, indeferindo a sua reclamação, lhe aplicou a sanção disciplinar de dezoito meses de inactividade, o acórdão recorrido incorre em erro de julgamento, devendo ser revogado.

II. Desde logo, o acórdão recorrido incorre em erro de julgamento, ao sustentar que o prazo prescricional de três meses previsto no n° 2 do E.D. só começa a correr quando a questão da apreciação do inquérito e da sua conversão em processo disciplinar é agendada e discutida no Conselho Superior do Ministério Público porque «[...] aquele Conselho é um órgão colegial e porque o é o conhecimento que o mesmo venha a ter de uma qualquer realidade só ocorre quando esta é agendada para uma determinada sessão e essa realidade é nela apreciada, visto ser impossível um órgão colegial conhecer algo sem ter reunido e sem esse ponto ser posto a discussão»

III. A ser assim, o instituto da prescrição não seria, pura e simplesmente, aplicável ao Conselho Superior do Ministério Público, já que poderia transcorrer qualquer período de tempo desde a entrega dos autos de inquérito nos serviços da PGR sem que o prazo prescricional se tivesse sequer iniciado. Em rigor, nunca se iniciaria; é que o facto que determina o seu início (a reunião agendada) marca também o seu termo (a decisão de conversão).

IV. O que resulta dos argumentos expostos no acórdão recorrido é que o prazo de prescrição previsto no n° 2 do artigo 4° do E.D. não se aplica ao Conselho Superior do Ministério Público, já que o órgão em causa é que escolhe quando é que o quer iniciar através do agendamento para reunião. Assim, não pode ocorrer prescrição.

V. Acresce que o poder de determinar a agenda se encontra atribuído ao presidente do órgão colegial (como decorre dos princípios gerais e se encontra aflorado no artigo 18° do Código do Procedimento Administrativo). No caso, tal significa que o senhor Procurador-Geral da República ficaria com o poder de determinar subjectivamente o curso, ou não, do prazo de prescrição, contrariando as finalidades subjacentes ao n° 2 do artigo 4° do E.D.

VI. No entendimento do recorrente, o conhecimento de factos relevantes para o início do prazo ocorre a partir do momento em que a informação se encontra disponível. Se quem tem o poder dever de levar esses factos a reunião do órgão não os leva, a questão é uma questão de responsabilidade mas nunca de determinação do momento do início da contagem do prazo.

VII. Consequentemente, o acórdão recorrido deve ser revogado e substituído por um outro dado violar o sentido da regra constante do n° 2 do artigo 4° do E.D.

VIII. O acórdão deve também ser revogado por erro de aplicação do direito já que assenta em pressupostos jurídicos erróneos: o pressuposto de que apenas o Conselho Superior do Ministério Publico, enquanto órgão colegial, pode converter inquéritos em processos disciplinares, não é correcto. O Conselho Superior do Ministério Público delegou tal competência no senhor Procurador-Geral da República, nos termos do n° 1, alínea u), da deliberação do Conselho Superior do Ministério Publico, de 29 de Novembro de 2006, publicada no Diário da República, 2ª Série, n° 249, de 29 de Dezembro.

IX. Finalmente, no que diz respeito à questão da prescrição, o acórdão recorrido procede a uma interpretação inconstitucional do sentido do n° 2 do artigo 4° do E.D., na sua aplicação ao Conselho Superior do Ministério Publico, por violação do princípio da segurança jurídica ínsito no princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2º da Constituição, ao sustentar que a determinação do momento do início da contagem do prazo de prescrição fica ao livre arbítrio do órgão administrativo.

X. A aplicação de uma pena de inactividade por 18 meses é desproporcionada face aos factos assentes, se devidamente contextualizados, concluindo-se que o acórdão recorrido errou ao decidir de modo diverso, assim desconsiderando o erro de apreciação que inquina o acto administrativo impugnado na acção e que equivale a violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade”.

O CSMP contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

“1ª

O “dies a quo” do termo inicial do prazo de 3 meses previsto no nº 2 do artigo 4° do ED é O DO MOMENTO DO CONHECIMENTO EFECTIVO DA FALTA PELO CSMP, enquanto órgão colegial e DIRIGENTE MÁXIMO DO SERVIÇO com competência EXCLUSIVA para determinar a conversão de inquérito em processo disciplinar (a delegação de competência para esse efeito no Senhor Procurador Geral da República, operada pela deliberação do CSMP de 29 de Novembro de 2006 citada na VIII CONCLUSÃO da Alegação de recurso confirma essa exclusividade).

2ª

Esse conhecimento é, no caso em presença, contemporâneo da decisão de instaurar procedimento disciplinar – 18 de Outubro de 2005 no processo disciplinar nº 170/2004 15 Março de 2006 no processo disciplinar n° 171/2005, respectivamente.

3ª

A factualidade provada REVELA UMA PRÁTICA REITERADA DE GRANDE DESLEIXO E GRAVE DESINTERESSE PELO CUMPRIMENTO DOS DEVERES PROFISSIONAIS, O QUE CONSTITUI OSTENSIVA VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE ZELO, LEALDADE E CORRECÇÃO, INTEGRADORA DE INFRACÇÃO DISCIPLINAR PUNÍVEL COM PENA DE INACTIVIDADE.

4ª

A escolha da pena disciplinar de “INACTIVIDADE” pelo período de 18 meses constitui a decisão adequada, proporcional e justa face aos elementos recolhidos no decurso dos processos de inquérito e disciplinares que a precederam e corresponde a uma ponderação e valoração acertadas da actividade do Autor ao longo dos últimos 10 anos, da gravidade dos factos provados com relevância disciplinar e das circunstâncias que militam a seu favor e contra si.

5ª

A invocada recuperação dos atrasos e o alegado investimento actual numa prestação digna de um registo positivo só relevarão em sede de uma futura avaliação da actividade profissional do Senhor Magistrado Recorrente – que sabe poder pedi-la, quando a achar oportuna e conveniente – por serem posteriores a pratica das infracções disciplinares pelas quais foi condenado.

Por estas razões entende o CSMP que O ACÓRDÃO RECORRIDO NÃO PADECE DE QUALQUER DOS VÍCIOS QUE LHE APONTA O AUTOR, DEVENDO SER JULGADO IMPROCEDENTE O RECURSO”

Foram colhidos os vistos da lei.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. MATÉRIA DE FACTO

Por não terem sido questionados e por não haver lugar a alteração da matéria de facto, e ao abrigo do disposto no artº 713º, nº 6, do CPC, ex vi artº 1º do CPTA, dão-se aqui por reproduzidos os FACTOS seleccionados no acórdão recorrido.

II.2. DO DIREITO

O acórdão recorrido julgou improcedente a acção administrativa especial que o A, ora recorrente, intentou contra o Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) em que pedia a declaração de ilegalidade da sua deliberação, de 27/04/2007, que indeferiu a reclamação deduzida contra a decisão da sua Secção Disciplinar que lhe aplicou a pena de dezoito meses de inactividade.

As ilegalidades que eram assacadas à referida deliberação traduziam-se, sinteticamente, no facto de o processo que levou à aplicação da referida sanção haver sido instaurado já depois de prescrito o direito ao respectivo procedimento e, por outro, por ter havido erro manifesto na apreciação dos factos que determinaram a sua aplicação.

II.2. 1. Vejamos do que é invocado em abono dos imputados erros de julgamento assacados ao acórdão e bem assim por que é pedido a este Pleno a revogação do acórdão, começando pela questão da determinação da contagem do momento a quo da prescrição.

(i) - ao sustentar que o prazo prescricional de três meses previsto no n° 2 do E.D. só começa a correr quando a questão da apreciação do inquérito e da sua conversão em processo disciplinar é agendada e discutida no Conselho Superior do Ministério Público, o instituto da prescrição não seria passível de aplicação pelo Conselho Superior do Ministério Público, pois que poderia “transcorrer qualquer período de tempo desde a entrega dos autos de inquérito nos serviços da PGR sem que o prazo prescricional se tivesse sequer iniciado”, sendo que, “Em rigor, nunca se iniciaria; é que o facto que determina o seu início (a reunião agendada) marca também o seu termo (a decisão de conversão)”, no ponto em que “o órgão em causa é que escolhe quando é que o quer iniciar através do agendamento para reunião”, e assim, nunca poderia ocorrer prescrição;

(ii) - ao que acresceria que o “Procurador-Geral da República ficaria com o poder de determinar subjectivamente o curso, ou não, do prazo de prescrição, contrariando as finalidades subjacentes ao n° 2 do artigo 4° do E.D” na medida em que o poder de determinar a agenda se lhe encontra atribuído como presidente do órgão como decorreria dos princípios gerais e se mostraria aflorado no artigo 18° do Código do Procedimento Administrativo.

(iii) - Ora, para o recorrente, “o conhecimento de factos relevantes para o início do prazo ocorre a partir do momento em que a informação se encontra disponível”, sendo que o poder/dever de levar esses factos a reunião do órgão constitui uma questão de responsabilidade mas nunca de determinação do momento do início da contagem do prazo.

II.2. 2. Importa convocar o que, com toda a pertinência para o caso, este Pleno (através do seu recente acórdão de 19-03-2009 Rec.-0867/06) expendeu:

“(…)

Se voltarmos ao art.º 4, epigrafado de "Prescrição do procedimento disciplinar", verificamos que o n.º 1 nos diz que "O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados 3 anos sobre a data em que a falta houver sido cometida" (vê-se no art.º 298, n.º 1, do CC que "Estão sujeitos a prescrição, pelo seu não exercício durante o lapso de tempo estabelecido na lei, os direitos que não sejam indisponíveis ou que a lei não declare isentos de prescrição". A prescrição é, pois, uma figura, uma forma de extinção de um direito ou de uma obrigação, que opera pela ocorrência de um facto jurídico, o decurso do tempo. Tem subjacente, como valor fundamental, a protecção da segurança jurídica, com a consequente salvaguarda da posição da contra-parte perante a inacção do titular do direito, durante um período considerado razoável, determinado em função da natureza e do valor social do direito em causa. Em matéria disciplinar as razões da fixação de um prazo prescricional para a instauração do procedimento são essencialmente as mesmas. O legislador, no âmbito do ED, fixou em três anos, no n.º 1 do art.º 4, o prazo tradutor do interesse efectivo da Administração em desencadear uma reacção disciplinar, entendendo que para além dele sobrepunha-se a segurança do funcionário, a garantia de que os factos imputados não seriam já perseguidos disciplinarmente. É esse valor que subjaz ao n.º 1 do art.º 4, mas já não ao n.º 2. Para este releva, fundamentalmente, o bom funcionamento dos serviços e a sua imagem no exterior). A letra do preceito é muito clara ao ligar a prescrição à instauração do procedimento disciplinar e não à punição. O n.º 2 consagra um prazo de prescrição mais curto, de três meses, dentro de um mais longo, de três anos, o do n.º 1. Ora, não faria qualquer sentido que dois prazos, em que um corre no outro, não pressupusessem a intervenção da mesma entidade para os desencadear ou para os fazer parar, aquela que tem, como vimos, o poder de instaurar o procedimento. Assim, quando o n.º 2 do art.º 4 fala em "dirigente máximo do serviço" está a referir-se àquele que, podendo enquadrar-se nessa definição - face às regras estatutárias -, tem a competência a que alude o n.º 1, a de "instaurar procedimento disciplinar” e não o que tem competência para "aplicar sanções disciplinares”. Uma vez que tanto o Conselho como o Procurador-Geral têm competência para instaurar o procedimento disciplinar a que alude o n.º 1 do art.º 4 do ED ambos são, a nosso ver, o "dirigente máximo de serviço” referido no n.º 2]

(…).

5. Na construção mais enxuta que o recorrente trouxe para os autos a questão apresenta-se deveras simplificada, face à discussão mais ampla que havia sido suscitada e tratada no acórdão recorrido. Por um lado, invoca o disposto no art.º 224 do CC pretendendo com ele significar que o momento da apreensão do conteúdo do inquérito mandado instaurar pelo Conselho é marcado com a sua entrada nos serviços da PGR, por outro, que sendo o Conselho a única entidade com competência para transformar o inquérito em processo disciplinar, nos termos do art.º 214 do EMP, o prazo de prescrição previsto no n.º 2, do art.º 4 do ED começa a correr a partir desse justo momento. Relembre-se que, in casu, estamos perante um inquérito mandado instaurar pelo CSMP que podia ou não ser transformado em processo disciplinar ( Situação similar à dos presentes autos.). O art.º 214, n.º 1, do EMP, sob a epígrafe de "Conversão em processo disciplinar”, diz-nos que "Se se apurar a existência de infracção, o Conselho Superior do Ministério Público pode deliberar que o processo de inquérito ou sindicância em que o arguido tenha sido ouvido constitua a parte instrutória do processo disciplinar”. Se avaliarmos o disposto no EMP, a propósito das competências do Procurador-Geral e do CSMP (art.º 12, n.º 2, f) e art.º 27, a), 2.ª parte), verificamos que embora ambos detenham competência em matéria disciplinar só o Conselho pode "exercer a acção disciplinar e, em geral, praticar todos os actos de idêntica natureza respeitantes aos magistrados do Ministério Público” (em relação ao Procurador-Geral refere-se, apenas, que lhe compete "Inspeccionar ou mandar inspeccionar os serviços do Ministério Público e ordenar a instauração de inquéritos, sindicâncias e processos criminais ou disciplinares aos seus magistrados”). Confrontando o teor dos dois preceitos é fácil depreender que, enquanto esta competência do Procurador-Geral encerra uma enumeração taxativa desencadeadora de procedimentos, correspondente a um simples poder de iniciativa (mandar inspeccionar e ordenar a instauração de inquéritos, sindicâncias, processos disciplinares e criminais), aquela do Conselho, por ser em parte genérica, é muito mais ampla já que lhe atribui, em exclusivo, por um lado, o exercício da acção disciplinar, e por outro, a prática de todos os actos de idêntica natureza respeitantes aos magistrados do Ministério Público”, o que só pode querer significar todos os outros actos que possam ser integrados nessa qualificação (carácter disciplinar), e que vão para além da enumeração respeitante ao Procurador-Geral. Destarte, nestes actos de idêntica natureza, cabe seguramente a conversão do inquérito em processo disciplinar a que alude o referido art.º 214, n.º 1. Portanto, nesta matéria, ao Conselho foram atribuídas pelo Estatuto competências bem mais alargadas do que aquelas que foram conferidas ao Procurador-Geral e, assim, foi-lhe deferida, na alínea a) do art.º 27, a de transformar os inquéritos em processos disciplinares, competência que não consta da enumeração de actos do Procurador-Geral. O conteúdo do referido art.º 214 mais não é do que a explicitação duma competência conferida ao CSMP assim saindo salvaguardado o princípio de que não há competência sem lei (art.º 29, n.º 1, do CPA).

6. Vejamos então. Importa referir, como princípio geral, que se é certo que "o prazo de prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido” (art.º 306, n.º 1, do CC), princípio normativo que protege o titular do direito que a prescrição visa eliminar, o que poderíamos definir, em linguagem corrente, como a face de uma moeda, não é menos certo que o prazo de prescrição só pode iniciar-se depois de verificado o facto desencadeador do seu termo inicial, o que seria o seu reverso. No caso dos autos, a lei di-lo claramente, esse facto é determinado pelo conhecimento da falta disciplinar pelo dirigente máximo do serviço, o que corresponde à consagração da teoria da recepção (num sentido muito amplo), temperada pela teoria do conhecimento (pelo destinatário) com suporte no art.º 224 do CC (ter a declaração em seu poder ou ser dele conhecida) Mota Pinto, Teoria Geral da Relação Jurídica, 3.ª edição, 391, que identifica, em matéria de perfeição da declaração contratual, no âmbito dos contratos sinalagmáticos, a teoria da aceitação, doutrina da expedição, doutrina da percepção, a par da doutrina da recepção. Para esta o contrato estará "perfeito quando a resposta contendo a aceitação chega à esfera de acção do proponente, isto é, quando o proponente passa a estar em condições de a conhecer”.. Portanto, de acordo com o princípio que se pode extrair deste preceito, contrariamente ao pretendido pelo recorrente, subjacente ao conhecimento do n.º 2 do art.º 4 do ED está, não um momento formal de entrada e registo do processo nos serviços, mas uma apreensão material efectiva, com a aquisição do seu conteúdo substantivo, de modo a que o destinatário possa ficar ciente do que recebeu e, assim, conscientemente, possa ficar colocado em posição de poder optar por uma das várias condutas possíveis (no caso seriam, aprofundar a investigação, transformar o inquérito em processo disciplinar ou arquivar). Esta questão do conhecimento por parte do destinatário, digamos assim, assume uma especial relevância quando o visado é uma pessoa (ou órgão) colectiva, ainda mais, como é o caso, quando nessa entidade jurídica complexa se integram sujeitos com diversas proveniências, representando diferentes interesses, muitas vezes conflituantes entre si (art.º 15 do Estatuto). Se a simples recepção do expediente dirigido a um órgão singular, dada a proximidade entre um (expediente) e outro (órgão), poderia suscitar alguma controvérsia para o efeito de se fixar o momento do conhecimento, a entrada nos serviços ou a efectiva apreensão (aquisição), tratando-se de um órgão plural, como é o CSMP, o primeiro deles - a entrada nos serviços - fica abertamente afastado. Para além de outras, razões de ordem física impedem-no, uma vez que a maioria dos seus membros não tem lá o seu local de trabalho e portanto, inexiste entre eles e o expediente enviado a relação de proximidade, de imediação, que se observa quando o processo é dirigido a um órgão singular. Por outro lado, e muito mais importante, como resulta do preceituado nos art.ºs 16/22 do CPA, um órgão administrativo colegial só pode tomar conhecimento de um assunto depois de se ter reunido para esse efeito e de o ter previamente visto inscrito na ordem de trabalhos na sequência de convocatória expressa (depois, ultrapassada esta fase, mais formal, ainda seria necessário prosseguir a fim de se apurar quando se teria o momento do conhecimento como adquirido, com a convocatória ou com discussão efectiva do conteúdo desse expediente. Sobre este ponto pode ver-se Paulo Otero, "Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa", Coimbra, 1992, 244/5, onde sustenta que a formação de vontade do órgão colegial só pode ter-se por adquirida, à luz do princípio maioritário, no seguimento da discussão livre e plena das matérias da sua competência.).

Tendo em consideração o enunciado quanto à possibilidade de conhecimento por aquele "superior hierárquico” que podia converter o inquérito em processo disciplinar, que era exclusivamente o CSMP, e tendo em consideração que o inquérito apenas lhe foi presente em 19.7.06, nessa data, não só não estava prescrito o direito de transformar o inquérito em processo disciplinar como só a partir desse momento o respectivo prazo começaria a correr (se não operasse a conversão), por só aí ter tomado conhecimento das faltas que vinham imputadas ao recorrente”.

Para não referir anterior jurisprudência, deve dizer-se que tal doutrina foi posteriormente reafirmada em Subsecção, pelo menos, nos acórdãos de 02-04-2009 (Rec. nº 0531/07) e de 21-05-2009 (Rec. 0791/07) e outra jurisprudência ali citada.

Ora, relativamente à enunciada doutrina afirmada pelo Pleno, com a qual se concorda e assim se reitera, importa referir que o recorrente não invoca razões que a ponham em crise, pelo que se não vê motivo válido para afastar.

Na verdade, as invocações feitas pelo recorrente, com o devido respeito, apenas impressionariam se para uma aventada inacção (ou selectiva acção “de determinar subjectivamente o curso, ou não, do prazo de prescrição”, como afirma) do "dirigente máximo do serviço" a que se refere o n.º 2 do art.º 4 do ED a lei não previsse o mecanismo da prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar (cf. n.º 1 do mesmo art.º 4, como prazo tradutor do interesse efectivo da Administração em desencadear uma reacção disciplinar, entendendo-se que para além dele se sobrepõe a segurança do funcionário em não ser já perseguido disciplinarmente, como ali se refere), ao passo que para o prazo previsto no n.º 2 o valor que fundamentalmente releva se prende com o “bom funcionamento dos serviços e a sua imagem no exterior”.

Ou seja, o recorrente, na sua alegação, não levou em conta o que decorre da previsão desses dois tipos de prazos e bem assim o seu significado.

Assim sendo, reafirmando o entendimento vertido no acórdão do Pleno da Secção, de 19.3.09, e transpondo-o para a situação dos autos, e tendo em consideração que o inquérito apenas foi presente ao Conselho Superior do Ministério Público (Secção Disciplinar), em 15.3.06, nessa data [em que por deliberação da Secção Disciplinar do CSMP se acordou “em converter o presente Inquérito em Processo Disciplinar, ficando este a constituir a sua parte instrutória”, a que coube o n.º …/2005, e se ordenou que se procedesse à ali referida apensação de inquéritos], não só não estava prescrito o direito de transformar o inquérito em processo disciplinar, como só a partir desse momento o respectivo prazo começaria a correr (se não operasse a conversão), por só aí ter tomado conhecimento das faltas que vinham imputadas ao Autor/recorrente.

Improcedem, assim, as conclusões I a VII da alegação do recorrente.

II.2. 3. Sobre a matéria levada à conclusão VIII – não haver o acórdão recorrido tomado em consideração que o Conselho Superior do Ministério, por sua deliberação de 29 de Novembro de 2006, delegou a competência em causa no senhor Procurador-Geral da República –, importa referir que a factualidade dos autos, concretamente a deliberação do CSMP em causa, foi tomada em data anterior (15.03.2006) à sobredita deliberação ora esgrimida e, por isso, por força do princípio tempus regit actum, inaplicável ao caso.

II.2. 4. Sob a conclusão IX. afirma o recorrente que o acórdão recorrido procedeu a uma interpretação inconstitucional do sentido do n° 2 do artigo 4° do E.D., na sua aplicação ao Conselho Superior do Ministério Publico, por violação do princípio da segurança jurídica ínsito no princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2º da Constituição, ao sustentar que a determinação do momento do início da contagem do prazo de prescrição fica ao livre arbítrio do órgão administrativo.

Efectivamente, é conatural a um tal direito “um mínimo de certeza e segurança das pessoas quanto aos direitos e expectativas legitimamente criadas no desenvolvimento das relações jurídico-privadas, podendo afirmar-se que, com base em tal princípio, não é consentida uma normação tal que afecte de forma inadmissível, intolerável, arbitraria ou desproporcionadamente onerosa daqueles mínimos de segurança que as pessoas, a comunidade e o direito tem de respeitar” (in acórdão do TC de 12-11-92-ACTC00003428).

Ora, se o decurso do lapso de tempo necessário à verificação da extinção de um direito (de instauração de processo tendente à punição disciplinar) perante a inacção do seu titular durante um período considerado razoável, determinado em função da natureza e do valor social do direito em causa e que subjaz à prescrição, tendo em vista o valor da protecção da segurança jurídica, ficasse ao livre arbítrio do órgão estadual respectivo, seria posto em causa aquele princípio do Estado de direito democrático que, justamente, postula um mínimo de segurança nas relações jurídicas.

Só que, um tal perigo fica afastado se o legislador, como já antes se deixou referido, paralelamente ao prazo previsto no n.º 2 do artº 4º do ED (atinente ao “bom funcionamento dos serviços e a sua imagem no exterior”), consagrar um prazo de instauração do procedimento disciplinar, como o do n.º 1 do artº 4º do ED (de três anos) que, dado o carácter objectivo da sua contagem, sempre obsta à falada arbitrariedade em que pudesse traduzir-se a determinação do momento do início da contagem do prazo previsto naquele n.º 2 do artº 4º do ED.

Improcede, assim, a alegada interpretação inconstitucional do n° 2 do artigo 4° do E.D.

II.2. 4. Sob a conclusão X afirma o recorrente que a aplicação de uma pena de inactividade por 18 meses é desproporcionado face aos factos assentes, o que equivaleria a violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade.

Não sendo questionado o enquadramento dos factos na infracção disciplinar operada pelo acto impugnado, o que é invocado apenas pode relevar em sede de graduação da culpa e de determinação da medida concreta da pena.

Tenha-se, no entanto, presente que a referida sanção disciplinar emerge da seguinte ordem de factos que sinteticamente se mencionam e que o acórdão recorrido aduziu em fundamento da improcedência de arguição similar feita perante a Secção.

- o Autor no longo período em causa revelou um manifesto desinteresse pelo serviço a seu cargo e uma enorme insensibilidade pelas consequências que daí pudessem advir, e que daí tinha resultado um indesculpável atraso no processamento dos processos a seu cargo e um grave prejuízo para a regular satisfação do interesse público evidenciada designadamente nos seguintes factos:

- “não processava os processos a seu cargo com a celeridade devida nem tinha a produtividade exigível e que tentando esconder essa realidade, com o propósito de evitar ser advertido pelo seu superior hierárquico, alterava os elementos estatísticos que lhe apresentava, falsificando-os voluntária e conscientemente, por forma a fazer crer que tinha terminado mais processos do que aqueles que na realidade acabara. E, assim, e por ex., só no ano de 2000 fez constar dos correspondentes mapas como findos 44 inquéritos que se encontravam pendentes e deu baixa de 121 inquéritos de que anteriormente já tinha sido dado baixa. E se inicialmente ainda se podia admitir que o propósito do Autor era o de, rapidamente, recuperar os atrasos e fazer coincidir aqueles mapas com a realidade, a verdade é que a continuidade desse procedimento revelou que tais artifícios fraudulentos se ficaram a dever a uma grave e continuada falta de zelo e a um manifesto desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres. Com esta conduta desorganizou a estatística dos Serviços do Ministério Público que, quando detectada, obrigou a um trabalho de vários meses na verificação da situação dos processos para a sua regularização, assim perturbando o funcionamento desses Serviços”.

- “Por outro lado, despachava os processos com atrasos muito significativos, muitos deles vários anos depois de aberta a respectiva vista, sem qualquer justificação uma vez que o mesmo “era um Magistrado tecnicamente bem preparado e o volume de serviço que estava a seu cargo era perfeitamente compatível com a possibilidade de um despacho tempestivo”;

- “Em 2001, 2002 e 2003 reteve em seu poder 146 processos de contra ordenação, que lhe tinham sido remetidos pela autoridade administrativa para execução por coimas e custas, sem que tivesse instaurado a respectiva execução sendo que desses processos 79 prescreveram por falta do seu impulso processual o que teve como consequência a perda da cobrança de coimas no montante de 4.782,92 euros”.

- “E em dois processos de falência com termos de vista abertos em 15/07/99 e 25/09/2001 o Autor, em Março de 2005, antes de se ausentar para S. Tomé e Príncipe em comissão de serviço, deixou um bilhete à sua funcionária pedindo que despachasse tais processos durante a sua ausência para o que lhe deixou seis folhas A4 contendo apenas a sua assinatura”.

Ora, face a uma tal factualidade assumem inteira pertinência as considerações produzidas no acórdão recorrido que se transcrevem:

[a referida factualidade] “evidencia que o Autor, continuadamente, durante um prolongado período temporal (mais de dez anos) manifestou uma grave negligência e uma enorme insensibilidade e desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres profissionais e pelas consequências que daí pudessem advir, quer para o serviço quer para as pessoas que a ele recorriam, não mostrando qualquer vontade em aperfeiçoar os seus métodos de trabalho e em adequá-los a um correcto desempenho da sua função, o que estava perfeitamente ao seu alcance não só porque o volume de serviço era perfeitamente compatível com a possibilidade de um despacho tempestivo como também porque estava tecnicamente bem preparado para esse fim.

Acresce que esse desinteresse e insensibilidade são tanto mais censuráveis quanto é certo que o Autor foi advertido para as consequências negativas da sua conduta e foi objecto de uma classificação de “Medíocre” e tanto um como outro desses alertas nenhuma consequência tiveram na melhoria do desempenho da sua função.

São, assim, graves as responsabilidades do Autor, bem como as consequências daí resultantes quer para o prestígio da Justiça em geral e para a imagem do M.P. em particular quer, sobretudo, para os cidadãos que recorreram às instâncias judiciais e viram defraudadas as suas legítimas expectativas de uma célere e eficaz resolução dos seus problemas

Deste modo, e sendo que - como se prescreve no n.º 3 do art.º 3.º, do ED - “é dever geral dos funcionários e agentes actuar no sentido de criar no público confiança na Administração Pública, em especial no que à sua imparcialidade diz respeito”, encontrando-se entre esses deveres gerais o dever de zelo que o n.º 6 do mesmo preceito caracteriza como consistindo “em conhecer as normas legais regulamentares e as instruções dos seus superiores hierárquicos, bem como possuir e aperfeiçoar os seus conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correcção”, é manifestamente evidente que o Autor com o seu comportamento violou o dever geral de zelo como também violou o dever de lealdade (n.º 8 do citado art.º 3.º) visto que este se traduz no desempenho das funções com subordinação aos objectivos do serviço e na prossecução do interesse público e a conduta do Autor revela uma total inconsideração pelo cumprimento dos objectivos que estavam a seu cargo e um manifesto desinteresse pelo interesse público.

Deste modo, atenta a enorme gravidade - quer pela sua natureza, forma e duração quer pelas suas consequências – da sua conduta e o grau de culpa com que o Autor agiu, não ocorreu violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade na pena que lhe foi aplicada”.

Ora, sendo certo que ao exercer os seus poderes disciplinares em sede de graduação da culpa e de determinação da medida concreta da pena, a Administração goza de certa margem de liberdade, numa área designada de “justiça administrativa”, movendo-se a coberto da sindicância judicial, salvo se os critérios de graduação que utilizou ou o resultado que atingiu atentarem contra os princípios que regem a actividade administrativa ou forem grosseiros ou ostensivamente inadmissíveis Cf. a propósito, entre outros, o acórdão deste Pleno de 29-03-2007 (Rec. 0412/05), com citação de outra jurisprudência.

, face a uma ordem de factos com a referida gravidade, carece de qualquer fundamento a invocação do recorrente de que a aplicação da referida pena de inactividade é desproporcionada e atentatória do princípio da justiça.

Na verdade, o primeiro daqueles princípios, sinteticamente, postula que os direitos e interesses legalmente protegidos do interessado devem ser afectados apenas em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar e o segundo que o acto que afecte o particular repugne aos valores essenciais da Ordem Jurídica.

Atentando na enunciada factualidade vê-se bem que nem um nem outro dos enunciados valores foram postos em questão pelo acto que determinou a aplicação da referida pena.

Sendo a pena de inactividade, nos termos dos art.ºs 183.º/1 do EMP e 158.º/1 da LOMP, aplicável “nos casos de negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais”, e atendendo à sua medida abstracta (não poder ser inferior a um ano nem superior a dois - artigo 170.º, nº 3, do EMP), por tudo o exposto, a sua dosimetria concreta em 18 meses não pode considerar-se desproporcionada nem atentatória do princípio da justiça.

III. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso, assim se confirmando o acórdão recorrido.

Custas a cargo do recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça em 10 Unidades de Conta.

Lisboa, 2 de Julho de 2009. - João Manuel Belchior (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José António de Freitas Carvalho.