Quem foi o relator do acórdão 0661/05?

O relator foi João Belchior, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0661/05?

O acórdão foi proferido em 29 de março de 2007.

0661/05 - STA

Sumário

O regime de revogação dos actos administrativos inválidos, previsto no artigo 141º do CPA, atenta a sua interpretação conforme ao direito comunitário, é inaplicável no domínio das ajudas à destilação de vinho referente à campanha de 1991/92, nos termos do regulamento (CEE) nº 2384/91, da Comissão, de 31.7.91, quando esteja em causa o controlo a posteriori dos documentos comerciais do destilador beneficiário, efectuado nos termos do regulamento (CEE) nº 4045/89 do Conselho, de 21.12.89, e dele resulte a desconformidade desses documentos com a realidade.

Texto

Acordam em conferência no Pleno os Juízes do Supremo Tribunal Administrativo (STA): I.RELATÓRIO A... (Rec.te) com os demais sinais dos autos, recorre por oposição de acórdãos do acórdão proferido em subsecção a 2 de Fevereiro de 2006 (cf. fls. 256-264) que concedeu provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo Conselho Directivo do Instituto da Vinha e do Vinho (IVV) (ER), da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo do Porto (TAC), a 26.1.05 (cf. fls. 198 a 215), que concedeu provimento ao recurso contencioso do despacho que determinou a recuperação da quantia de Esc. 26.699.412$00, paga à referida firma a título de subsídio comunitário de ajuda à destilação específica, relativa à campanha de 1991/1992, por se considerar verificado o alegado vício de violação do artº 141º do CPA, considerando prejudicado o conhecimento dos restantes vícios imputados ao acto impugnado. Admitido o recurso e produzidas alegações tendentes à demonstração de oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão-fundamento (Ac. do STA de 13 de Maio de 1999), por despacho do Relator de fls. 315 foi reconhecida a invocada oposição e determinado o prosseguimento dos autos. Pelo Rec.te foram produzidas alegações que rematou com as seguintes conclusões: “A.- As circunstâncias fácticas apuradas nos casos versados nos dois acórdãos em contradição – de 13.05.1999 e 02.02.2006 – são idênticos, variando apenas quanto às datas da deliberação da revogação do acto do pagamento e quanto ao montante das importâncias exigidas. B.- No primeiro dos referidos acórdãos foi anulada a deliberação que exigia a restituição de determinada quantia por enfermar do vício de violação de lei, vício esse consistente na violação dos arts. 140° n° 1 al. b) e 141° do CPA. C.- Na verdade, e como é referido em tal aresto, os poderes de controlo e os limites temporais não contendem com os prazos para a revogação administrativa fixados pelas leis internas de cada Estado, conforme resulta do n° 1 do artº 8° do citado Regulamento CEE 729/70. D.- No qual expressamente se dispõe que 1. Os Estados-membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para: - se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo; - evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades; - recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências. Os Estados-membros informarão a Comissão das medidas tomadas com esses objectivos, e nomeadamente do ponto da situação dos procedimentos administrativos e judiciais. E.- No caso em apreço nem sequer houve qualquer irregularidade ou negligência da recorrente, pois que o pagamento efectuado pelo IVV foi feito inteiramente de acordo e em conformidade com as “regras de execução” que o próprio IVV elaborara e publicara, F.- Pelo que a haver erro no pagamento ele ocorreu apenas por erro de decisão ou julgamento do IVV e não por qualquer erro material ou contabilístico. G.- Assim, o caso em apreço tem de ser decidido à luz do direito nacional, pelo que tem de aplicar-se os normativos contidos nos citados arts. 140º nº 1 al. b) e 141° do CPA, como foi aliás doutamente decidido no douto acórdão de 13.05.1999. H.- Com efeito, e como é salientado em tal aresto, a regra geral de revogabilidade dos actos constitutivos de direito não é afastada pelo facto de estarem em causa dinheiros públicos (...), nem é prejudicada pela existência de prazo, mais longo, durante o qual poderiam ser efectuadas, designadamente pela Comissão Europeia, diligências de fiscalização e controlo da aplicação das ajudas recebidas, para verificação da correcta aplicação das correspondentes normas comunitárias. I.- É que a responsabilização de eventuais culpados por ilegal aplicação das ajudas recebidas não se confunde com a condição a que tenha ficado sujeito o acto que, com base nos elementos apresentados pelo interessado, decide que a este seja pago o montante daquela. J.- Acresce que a existência de irregularidades ou negligências constituem ilícitos criminais ou contra-ordenacionais cujos prazos não se confundem com os prazos administrativos, nomeadamente os estabelecidos no dito artº 141° do CPA. K.- Por isto, há que reconhecer e fixar jurisprudência no sentido de que em matéria de reposição de quantias, é de um ano o prazo máximo para a revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos feridos de ilegalidade, sendo por isso ilegal a ordem de reposição de quantias alegadamente pagas a mais emitida para além do prazo de um ano após acto constitutivo de direitos consolidado na ordem juridica. L.- Donde, e como consequência, a revogação, como se invoca, do douto acórdão recorrido e, em consequência, a confirmação da douta sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto que concedeu provimento ao recurso contencioso para ele interposto pela ora recorrente”. A ER contra-alegou formulando as seguintes conclusões: “1- O douto Acórdão recorrido, não merece qualquer censura, seguindo aliás a doutrina do acórdão do Pleno, desta 1ª secção, proferido em 06.10.95, no processo 02037/02. 2- Com efeito a revogação do acto de concessão de ajudas, não está sujeita ao regime jurídico previsto nos arts 140º e 141º do CPA. 3- Na verdade, conforme refere o acórdão proferido no recurso n°46.162, de 20 de Fevereiro de 2001, considerou inaplicável o regime de revisão dos actos administrativos quando inválidos, previsto no art° 141º do CPA, quando estamos na presença do controlo exercido por um Estado membro, através de um seu órgão competente na matéria, sobre a exactidão dos documentos comerciais (na acepção do Regulamento (CEE) n° 4045/89) no domínio das ajudas à destilação e sobre a decisão daquele mesmo órgão administrativo de ordenar a devolução ou restituição de qualquer ajuda ou subsídio recebido no aludido âmbito a empresa ou empresas que os receberam na base de documentos por elas apresentados desconformes à realidade, desconformidade essa apreciada no exercício daquele controlo (citado Regulamento CEE n° 4045/89). 4- Neste sentido se pronunciou o citado acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, de 6 de Outubro de 2005, pelo que deverá perfilhar-se a mesma solução no presente recurso”. O Digno Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer do teor seguinte: “O douto Acórdão recorrido mostra-se proferido em consonância com o entendimento perfilhado, por unanimidade, sobre questão jurídica idêntica à que constitui objecto do presente recurso por oposição de julgados, nos doutos Acórdãos do Pleno deste STA, de 6/10/05, rec. 2037/02 e de 6/12/05, rec. 0328/02. Das alegações da recorrente não se constata existirem razões sérias que fundamentem uma revisão desse entendimento. Deverá, por isso, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso e confirmado o douto Acórdão recorrido”. Colhidos os vistos da lei cumpre decidir. II. FUNDAMENTAÇÃO II.1. O acórdão recorrido decidiu com base nos seguintes FACTOS (Mª de Fº): 1. A Recorrente dedica-se ao comércio de vinhos por grosso e a retalho. 2. Em Outubro de 1991, requereu a sua equiparação a destilador, equiparação que lhe foi homologada pelo Instituto da Vinha e do Vinho, conforme comunicação de 7 de Novembro de 1991 (fl. 12 do Proc. nº 290/95). 3. Na campanha de 1991/92, a recorrente candidatou-se às ajudas comunitárias. 4. Em 25-08-1992, o IVV, por transferência bancária, comunicada à recorrente pela U.B.P., por ofício datado de 01-09-92, pagou à recorrente a importância de Esc. 77.519.031$00 relativamente às ajudas comunitárias à destilação específica para a campanha supra referida (fl. 27 a 39 do proc. nº 290/95). 5. Este pagamento foi feito pelo IVV nos termos e em conformidade com as “regras de Execução” por ele elaboradas e que se mostram juntas a fls. 40 a 46 do Proc. nº 290/95 cujo teor se dá aqui por reproduzido. 6. Na sequência da Comunicação nº 102/IC/94 da Divisão de Inspecção e Controlos que consta de fls. 51-55 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido e bem assim da Comunicação nº 117/IC/94 de 27-10 da mesma Divisão e da Informação nº 251/94 da Divisão Jurídica e de Contencioso do dia 6 do mesmo mês e pelos fundamentos constantes da Comunicação nº 102/IC/94, o recorrido deliberou em 19-12-94 “proceder à recuperação das ajudas pagas indevidamente aos agentes económicos constantes dos anexos IV, V, e VI da Comunicação nº 102/IC/94, devendo, a Direcção de Serviços dos Assuntos Comunitários proceder, para o efeito, à notificação de todos os agentes económicos das referidas listas, de acordo com o artº 100º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, dando-lhes conhecimento da intenção do IVV de recuperar os montantes indevidamente pagos” (fls. 50 do PA apenso). 7. A recorrente foi notificada nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e 101º do Código de Procedimento Administrativo da intenção do IVV de proceder à recuperação de Esc. 26.699.412$00 pagos indevidamente aquando da concessão de ajudas comunitárias à Destilação Específica da campanha de 1991/92 através do ofício 05/07/95 (fls. 48-49 do PA apenso). 8. A recorrente apresentou a sua resposta nos termos que constam de fls. 41 e 44-46 do PA apenso cujo teor se dá aqui por reproduzido. 9. Em 17-08-95 foi elaborada pela Divisão Jurídica e de Contencioso a Informação nº 159/95 que consta de fls. 4 a 11 do PA apenso cujo teor se dá aqui por reproduzido. 10. Na sequência da deliberação que antecede, o recorrido deliberou em 03-10-95 (Acta nº 28) quanto a DESTILAÇÃO ESPECÍFICA/CAMPANHA 1991/92. A..., CONTROLO COMUNITÁRIO AO ABRIGO DO REG. (CEE) Nº 4045/89, DO CONSELHO DE 21-12 – “Vista a Informação nº 159/95 da Divisão Jurídica e de Contencioso, do dia 17 de Agosto, concordar com os termos e conclusões da mesma e, consequentemente, proceder à recuperação da quantia de Esc. 26.669.412$00, paga indevidamente (Acto Recorrido) (fls. 2 do PA apenso). 11. A recorrente foi notificada da deliberação id. em 10, através do ofício 1776/95, tendo também, pelo mesmo meio, sido notificada para no prazo máximo de 20 dias a contar da recepção do ofício pagar o montante de Esc. 26.699.412$00 (fls. 1 do PA apenso). 12. A recorrente instaurou o presente recurso contencioso em 15-12-1995 (fls. 2 destes autos). II. 2. DO DIREITO II.2.1. Antes do mais, e porque a decisão relativa à questão pode ser alterada no julgamento final do recurso, como resulta do n.° 3 do artº 766.º do C.P.C Apesar da revogação dos seus arts. 763.º a 770.º, no âmbito do processo civil, continuam os mesmos aplicáveis, com as necessárias adaptações, na tramitação do recurso por oposição de julgados para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, como a jurisprudência deste STA vem reiteradamente afirmando, pelo menos desde o Acórdão do Pleno de 27.05.96-rec.36829.., importa reafirmar o que já se concluiu no despacho de fls. 315 dos autos, no sentido de que entre os referidos acórdãos existe oposição de julgados. Efectivamente, posteriormente à prolação de tal despacho nenhum outro elemento sobreveio que leve a alterar-se o que ali se decidiu. Verifica-se, deste modo, e sem necessidade de outras considerações, a oposição de acórdãos, pelo que se impõe apreciar a questão jurídica objecto do recurso. II.2.2. A questão a decidir no presente recurso consiste essencialmente em saber qual o prazo que assiste à Administração com vista à recuperação de importâncias referentes a fundos comunitários traduzidos em ajudas à destilação específica quando detectada ocorrência de irregularidades na respectiva atribuição, em resultado de controlos a posteriori efectuados ao abrigo do Reg. 4045/89 à documentação comercial das beneficiárias, e, em resultado do que é revogado o anterior acto de atribuição das mesmas. No acórdão recorrido, a tal respeito, foi julgado que, “o regime de revogação dos actos administrativos inválidos, previsto no artigo 141º do CPA, é inaplicável no domínio das ajudas à destilação de vinho referente à campanha de 1991/92, nos termos do regulamento (CEE) nº 2384/91, da Comissão, de 31.7.91, quando esteja em causa o controlo a posteriori dos documentos comerciais do destilador beneficiário, efectuado nos termos do regulamento (CEE) nº 4045/89 do Conselho, de 21.12.89, e dele resulte a desconformidade desses documentos com a realidade” (in respectivo sumário). Por seu lado, no acórdão fundamento, e como se alcança do respectivo sumário, foi julgado em sentido contrário, ou seja, que os - “poderes de controlo conferidos à Comissão e os limites temporais estabelecidos nos n. 2 do artigo 9º do Regulamento nº 729/70 de 21-4 e no artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 4045/89 (conservação dos documentos comerciais pelas empresas durante, pelo menos, três anos), não contendem com os prazos para a revogação administrativa fixados pelas leis internas de cada Estado, conforme resulta do nº 1 do artº. 8º do citado Regulamento (CEE) 729/70”, pelo que, - “É ilegal a ordem de reposição de ajudas comunitárias, revogatória de acto de pagamento ao destilador ao abrigo do artigo 7º, nº 2 do Regulamento nº 2046 do Conselho de 29/6/89, fundada, não em qualquer erro de ordem material ou contabilístico, mas sim em ilegalidade, traduzida em erro de interpretação de normas comunitárias e determinada depois de decorrido o prazo mais longo do recurso contencioso (um ano), por violação do disposto no artº 141º, nº 1 do CPA. Sendo, assim, indesmentível a divergência de soluções adoptadas e ancorada em diferentes interpretações jurídicas do mesmo regime normativo, especificamente sobre a preponderância ou não do regime dos mesmos Regulamentos Comunitários sobre a norma nacional do artº 141º do CPA, no segmento em que estabelece o prazo limite de um ano para a revogação de actos cujos pressupostos estivessem errados, mesmo que se pretendesse rever o acto com fundamento em o erro ter sido induzido por documentação ou informações irregulares fornecidas pela empresa beneficiária da ajuda ou subsídio, importa tomar posição sobre a solução a adoptar. Ora, sobre tal matéria, este Pleno, pelo seu acórdão de 6/10/2005 (Rec. nº. 2037/02), e em que se discutiu questão idêntica à que está aqui em causa e em que a argumentação jurídica era coincidente no essencial com a apresentada no presente recurso, escreveu-se na parte respectiva o seguinte: “III – O Regime Legal Aplicável 1. A Confiança Legítima em Concurso com o Princípio Geral da Repetição do Indevido. Atento que ambos os Acórdãos em confronto consideraram que a atribuição das ajudas comunitárias foi um acto constitutivo de direitos para os respectivos destinatários e que a ordem de restituição de montantes entregues a título daquelas ajudas era um acto revogatório não vamos entrar em nenhuma consideração que ponha em causa estes dados do problema, antes vamos concentrar a nossa atenção no ponto em que as decisões, divergentemente, consideraram aplicável, ou não, à ordem de reposição das ajudas comunitárias financiadas pelo Feoga-Garantia, o regime da revogação de actos inválidos do artigo 141.º do CPA, em particular a ordem assente nos resultados de um controlo inspectivo efectuado a partir da documentação comercial. É assim que não vamos entrar a apreciar se as ajudas concedidas estavam ou não sujeitas a condição resolutiva, apesar de ser questão esta que é tratada em profundidade no Parecer junto aos autos pela entidade pública demandada no pedido de anulação. No Ac. do STA de 16.10.2001, proferido no Proc. 47498, Acórdão fundamento, a deliberação do INGA que ordenava a reposição sustentou-se num controlo a posteriori realizado à documentação comercial da empresa que beneficiara de ajuda à armazenagem e comercialização de azeite na campanha 1991/92, ao qual considerou aplicável o Regulamento CEE 4045/89 de 21/12, cujo artigo 4.º dispõe que as empresas deverão conservar os documentos e dados comerciais relativos a actividades por via das quais receberam as ajudas, pelo menos três anos a contar da sua emissão. O Acórdão fundamento é ainda composto, por remissão expressa, pelo Acórdão de 20.2.2001 no P. 46162, em que era analisado um caso de reposição de ajudas concedidas à destilação de vinho. No entendimento perfilhado pelo dito Acórdão “havendo que aplicar em Portugal, por força da 2.ª parte deste artº 4.º, que autoriza os Estados-membros a prever um período mais longo para a conservação dos documentos em causa, o disposto no Código Comercial (redacção do DL 41/72, de 4/2), o qual prevê um prazo de dez anos para a conservação pelo comerciante da sua escrituração mercantil” o regime previsto no artigo 141.º do CPA para a revogação dos actos inválidos não deverá aplicar-se em sede de exercício pelo Estado-membro, por intermédio dos seus órgãos administrativos, do controlo da matéria de exactidão dos documentos comerciais e correspondente verificação dos pressupostos da ajuda e da forma como foram executadas as operações para as quais foi concedida. O Acórdão recorrido entendeu que os actos de controlo a posteriori e as ordens de reposição de ajudas não podem considerar-se válidos se não observarem estritamente a lei portuguesa, especificamente quanto ao prazo de revogação dos actos inválidos do artigo 141.º do CPA. A divergência de soluções assenta pois na prevalência que o Acórdão recorrido concedeu ao princípio da segurança jurídica e de protecção da confiança dos agentes no comércio jurídico, enquanto o Acórdão fundamento considerou que deveria prevalecer um princípio superior de justiça assente na verdade das situações a julgar e no equilíbrio dos interesses em presença. O princípio da segurança jurídica enforma a solução adoptada pelo CPA no artigo 141.º para a revogação dos actos inválidos, na medida em que adopta uma solução que faz prevalecer a necessidade de segurança jurídica sem calibrar o peso deste valor com o peso reclamado por outros valores igualmente inscritos no sistema constitucional e comummente aceites como princípios jurídicos de idêntica relevância designadamente para o justo equilíbrio nas relações jurídicas como base das instituições e da paz social. Um dos princípios gerais de direito imanente a toda a ordem jurídica é a obrigação de restituir o que foi recebido indevidamente, segundo o princípio essencial de justiça “suum cuique tribuere” o qual colide com a necessária estabilidade e segurança do comércio jurídico sempre que tenha decorrido um período considerável de tempo sobre o recebimento indevido. Na conjugação destes dois princípios a solução adoptada pelo art.º 141.º do CPA tem sido objecto de reparos, especialmente quando interpretada, como tem sido mais usual entre nós, no sentido de o prazo de a revogação do acto ilegal se contar desde a prática do acto e não desde o momento em que é conhecido o facto que determina a necessidade de revogar, como seja o erro sobre os pressupostos da decisão ou o não preenchimento, ainda que posterior, dos pressupostos que estiveram na base da decisão que atribuiu um benefício (o CPA Comentado de M. Esteves de Oliveira, P. Gonçalves e P. Amorim, 2.ª Ed. Pag. 682 assinala a rigidez da solução adoptada no n.º 1 do artigo 141.º nestes termos: “As críticas mais cerradas à solução da lei reportam-se ao facto de o acto inválido só poder ser anulado administrativamente “dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida” sem se ter deixado margem para qualquer excepção, quando algumas se justificariam bem e permitiriam compor um sistema juridicamente muito mais compreensivo”. E, Vieira de Andrade assinala os diferentes tipos de actos que são tratados no CPA indistintamente, sob a designação de revogação, limitando-se a manter o modelo tradicional francês da revisão dos actos – Vd. “A Revisão dos actos administrativos no direito português” in Cadernos de Ciência de Legislação INA, n.º 9/10. Mais adiante refere o mesmo autor que “… também não é de aceitar pacificamente a proibição em termos absolutos, da anulação administrativa para além da resposta (ou da contestação) da autoridade recorrida. Se o processo administrativo se prolonga, pelas razões mais variadas, às vezes por muitos anos, porque não admitir que o órgão administrativo competente possa anular o acto – designadamente na hipótese de actos desfavoráveis – em momento posterior à resposta …” Especificamente quanto ao prazo de revogação de acto inválido, fora do quadro acto da impugnação, diz o Prof. Vieira de Andrade: “Optou-se por uma solução temporal de total precariedade do acto até um certo momento e de estabilidade absoluta a partir daí, sem considerar aspectos substanciais relevantes, que recomendariam porventura diferente regime. Por exemplo não se considera aqui a diferença entre actos constitutivos de direitos, actos precários e actos desfavoráveis que poderia ser decisiva para a ponderação dos interesses no caso; tal como não se dá relevo à boa ou má-fé do particular”. Portanto, os casos apontados são apenas exemplos dos muitos aspectos em que se verifica a necessidade de fazer funcionar o prazo de revogação de acordo com outros parâmetros basilares da ordem jurídica, para além da protecção da confiança e estabilidade. Igual necessidade de considerar outros valores e de lhes conferir valia surge nos casos em que o acto que se torna necessário retirar da ordem jurídica foi emitido através de uma vontade inquinada por dolo ou má-fé introduzidos pela parte que pretendia beneficiar e beneficiou do acto (má-fé do particular). Efectivamente, a estabilidade e segurança não devem servir de apoio jurídico para a pessoa que violou gravemente a boa-fé, sob pena de o direito servir para dar cobertura à iniquidade. Estamos assim a ver como o princípio da segurança jurídica e as suas emanações normativas como o prazo de revogação dos actos administrativos ilegais, quando em confronto com outros princípios basilares do direito tem de encontrar uma forma de aplicação em que esses outros princípios também se realizem sob pena de o direito positivo se transformar em suma injustiça. É nesta direcção tendente a aplicar de modo harmonizado com outros princípios jurídicos, normas idênticas ao artº 141.º do CPA que em diversos países (como a Alemanha, a Áustria …) se tem entendido que o prazo de um ano para a revogação se conta desde o conhecimento do facto que é fundamento da revogação. E, nada parece impedir que no direito Português se entenda do mesmo modo porque a norma do CPA (artº 141º n.º 1) pode ser lida como dispondo que o prazo de revogação é igual ao prazo máximo do recurso contencioso, isto é, um ano, contado desde o momento em que se torna conhecido o fundamento da invalidade (fundamento de facto, inaplicável ao erro de direito), tal como o prazo do recurso contencioso começa a decorrer apenas depois de o acto ser levado ao conhecimento do interessado pelas formas previstas na lei para que ele possa agir, isto é, apenas a partir do momento em que é possível ao destinatário do acto conhecer dos seus vícios, designadamente pela publicação, para o M.º P.º, começa a decorrer o prazo de impugnação. Por outro lado, é oportuno referir que a matéria factual considerada no acto administrativo que atribui uma vantagem ao particular, se foi apresentada pelo próprio interessado de modo errado à Administração tendo em vista induzir em erro, enganar e assim obter um beneficio ilegítimo ou até proibido por lei - assim como nos casos em que o particular bem sabe quais os requisitos que tem de cumprir para a atribuição do beneficio e o recebe desde logo para cumprir esses requisitos, mas abusando da confiança que está na base das relações do comércio jurídico, não cumpre as condições que a sua posição na relação jurídica comporta - deveria ter como efeito a obrigação de reposição do que recebeu, como consequência do não preenchimento dos pressupostos que eram esperados da sua parte para a perfeição da relação jurídica, sob pena de se consagrar a obtenção ilegítima do beneficio. É ainda de ter em conta que mesmo não existindo ou não sendo possível caracterizar dolo ou má-fé do particular, o simples incumprimento por este das regras que o vinculam e que aceitou para conseguir um beneficio desde logo atribuído numa base de confiança no preenchimento desses condicionalismos, criam uma situação cuja estrutura se desvia substancialmente da que é própria do acto praticado com base na verificação prévia dos respectivos pressupostos através do procedimento administrativo. Na situação favorável ao particular que é criada numa base de confiança, enquanto, ou na medida em que os pressupostos que o particular tinha de preencher não se verificarem a relação jurídica está incompleta, mesmo que lhe tenha sido entregue a prestação da parte pública que com ele se encontra em relação, e daí que dê lugar à obrigação de repor tudo o que se recebeu com vista à relação cujos pressupostos se não preencheram e que o controlo verifica que já não vão preencher-se, pelo que não pode considerar-se que estamos perante a mesma estrutura daquele acto em que os pressupostos são verificados pela Administração antes da concessão, nem se pode dizer que estamos em fase de execução da definição operada pela concessão da ajuda, visto que o acto é praticado no conhecimento de que os pressupostos têm de verificar-se no futuro, sendo um ónus que impende sobre o beneficiário da ajuda fazer com que se verifiquem, mas sendo bem conhecido dos intervenientes que alguns pressupostos ainda se não verificam, sabendo-se que, por vezes, alguns deles só poderão passar a verificar-se depois de entregue a ajuda e através da sua aplicação nos termos previstos. O que o particular recebe nestas situações é entregue em vista de uma relação que se espera vir a tornar-se perfeita, mas se intervierem factores de desvio pode gorar-se antes de se concluir ou tornar perfeita, pelo que surge aqui o dever de repetir o indevido que é um dever geral de justiça e não uma decorrência do “fecho” da relação jurídica em cuja preparação se verificou a entrega da ajuda financeira, entrega que é logo efectuada, porque se fosse remetida para momento posterior retiraria toda a possibilidade de se alcançarem os objectivos que através da sua concessão se pretendem obter. Guiado por este princípio fundamental de direito da repetição do indevido, mais do que pela defesa “à outrance” dos interesses da Comunidade, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem vindo a firmar desde o Acórdão Deutshe MilchKontor (Proc. 205/82ª 215/82) uma jurisprudência constante e repetida no sentido de que a aplicação do Direito Comunitário seria gravemente perturbada caso os Tribunais nacionais decidissem com base em regras que proíbem a revogação de actos administrativos em prazos de um ano, assim tornando impossível, na prática, recuperar ajudas indevidamente atribuídas (designadamente nos termos dos Regulamentos CEE 729/70) e postergando outro princípio geral de direito, porventura sem suficiente ponderação dos interesses e valores em presença. Este princípio do Direito Comunitário não contraria as exigências e princípios do Direito Interno pois que também ele se orienta pelas mesmas razões de justiça efectiva e também na ordem interna vigora o princípio da repetição do indevido, regra de base civilística, mas que perpassa todo o ordenamento, concretizado no direito público como corolário directo do princípio da justiça inscrito no artº 266º nº 2 da Constituição e comando aplicável a toda a actividade administrativa. O que poderá contrariar a aplicação correcta dos princípios gerais de direito será uma a interpretação rígida da regra do artigo 141º do CPA transformando-a em regra absoluta e superior a todos os outros princípios jurídicos. Ora, no que interessa à decisão do caso submetido à nossa análise, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem dito que as regras dos Estados Membros sobre prazo de revogação de actos administrativos ilegais como a do artigo 141º do CPA, quando se tratar de reaver quantias pagas a título de ajudas comunitárias, de acordo com os Regulamentos Comunitários, mas que foram indevidamente atribuídas e recebidas, têm de ser aplicadas pelos Tribunais nacionais sem ignorar que a obrigação de repetição do indevido tem o valor de princípio geral de Direito Comunitário, pelo que não pode ser postergado, nem paralisadas as garantias que dele derivam, por disposições nacionais sobre a revogação que são resultantes da cristalização, da preponderância ou relevância exclusiva do princípio da segurança, sem a adequada ponderação de outros princípios estruturantes do ordenamento jurídico comunitário (e também de direito nacional como antes sublinhámos, mas que não importa à decisão do presente caso). Como refere expressivamente o Acórdão Martin Huber, de 19.9.2002, P. C-336/2000: “As regras previstas pelo direito nacional não podem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil a recuperação dos auxílios indevidos … Assim, não pode considerar-se contrário ao direito comunitário que o direito nacional em matéria de revogação dos actos administrativos e de restituição de prestações financeiras indevidamente pagas pela administração pública tome em consideração ao mesmo tempo que o princípio da legalidade, os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, dado que estes fazem parte da ordem jurídica comunitária. Contudo, o interesse da Comunidade na recuperação das ajudas recebidas em violação das condições para a sua concessão deve ser integralmente tomado em consideração quando da apreciação dos interesses em causa. No mesmo sentido, tendente a fazer sobressair a relevância do princípio da restituição do que foi indevidamente recebido, se pronunciaram além dos dois antes referidos muitos outros Acórdãos do TJC dentre os quais se destacam os casos Oelműhle e Schmidt Sohne, de 16.7.98, P. C-298/96; Flemmer, de 9.10.2001, P. C-80/99. É sabido que os controlos efectuados de acordo com os Regulamentos Comunitários como aquele que está em causa nestes autos (R. CEE n.º 4045/89) versam sobre a realidade e a regularidade das operações que fazem parte do sistema financiado pelas comunidades e são efectuados por ordem do Estado Membro, muitas vezes por entidades exteriores ao serviço que atribui e paga as ajudas e, de acordo com os artigos 4.º e 5.º incidem sobre a documentação comercial dos últimos três anos ou um período mais longo, se assim o determinar a legislação do Estado Membro, desde que tal documentação esteja relacionada com a operação financiada, pelo que aquelas irregularidades são detectadas muitas vezes passados períodos de alguns anos. O mesmo também pode acontecer em virtude de controlos que resultarem de iniciativas da Comissão. Em todos estes casos, na interpretação que é efectuada pelo Acórdão recorrido, ficaria excluída por completo a possibilidade de recuperar as ajudas e reaver os meios financeiros indevidamente entregues, caso não se tivesse em conta a exigência de recuperação imposta pelo direito comunitário. Exigência que não afasta por inteiro as preocupações de segurança jurídica porque continua a existir um prazo limite a partir do qual os controlos não são possíveis que será o prazo para a conservação da escrita comercial. Por outro lado, do ponto de vista estrutural, como se procurou acima explicitar, a ordem de repetição do indevido insere-se numa relação jurídica que embora resulte revertida pela emissão deste novo acto não se encontrava perfeita, razão pela qual o que deve ser reposto não tinha as características de devido, de modo que a revogação assume, nestas circunstâncias, características muito peculiares que reclamam a preponderância do princípio da justiça na vertente da obrigação de repetição do indevido, sobre o princípio da estabilidade ou segurança que nestas situações não encontra a força justificativa que é característica da situação típica de proibição de retirar o que se entregou com uma causa que ocorria efectivamente, embora mais tarde se venha a verificar que estava inquinada de algum vício, ou que foi mal apreciada sob alguma vertente. Esta análise da estrutura do acto administrativo de concessão da ajuda, idêntico a um feixe de obrigações sinalagmáticas, não encontra, porém, acolhimento na letra do artigo 141.º pelo que não encontra acolhimento fora do contexto da aplicação impositiva do direito comunitário, como vamos ainda aprofundar. 2. A Aplicabilidade directa do Regulamento Comunitário em concorrência com a lei Nacional. Em favor da prevalência da solução do Acórdão fundamento podemos apontar a regra da aplicabilidade directa dos Regulamentos de direito comunitário. Na verdade o Regulamento 3389/81, da Comissão de 27.11 que estabelece as regras das restituições à exportação no sector vinícola estabelece no seu artigo 3º nº 2 que o exportador deve indicar “Relativamente aos vinhos provenientes de uma lotação a origem e as quantidades de vinhos aplicados” e “os números e as datas dos documentos de acompanhamento” e esta indicação juntamente com outras exigências é, nos termos do nº 1 do mesmo artigo, um pressuposto da concessão dos benefícios, sendo todos os detentores de produtos vinícolas obrigados a manter registos que indiquem em especial as entradas e saídas desses produtos (artº 11.º). E, o Regulamento 4045/89 do Conselho, de 21.12.89, respeitante ao controlo da regularidade das operações do sistema de financiamento Feoga, secção Garantia, depois de definir “documentos comerciais” no artigo 1º estatui no artigo 4.º que as empresas conservarão esses documentos pelo menos três anos a contar do final do ano da sua emissão e que os Estados podem prever um período mais longo para a conservação desses documentos para efeitos de controlo da verdade e regularidade das operações. Também resulta da análise daquele Regulamento que o controlo no prazo de um ano é apenas o controlo mínimo exigido aos Estados membros pelos n.ºs 1 e 3 do artigo 2.º, sem prejuízo dos controles resultantes de outras iniciativas nacionais ou comunitárias, bem como dos controlos a que se refere o nº 5 do mesmo artigo 2º, efectuados nos termos do art.º 6.º do Reg. CEE 283/72 e 9.º do Regulamento CEE 729/70, os quais têm como limite os três anos indicados ou o período mais longo que a lei nacional apontar para a guarda com carácter obrigatório da documentação comercial. Isto é, de acordo com as enunciadas normas o pagamento da ajuda é efectuado em face do pedido instruído com a documentação exigida, mas a verificação sobre a realidade e regularidade do pedido e da respectiva documentação não é condição do pagamento da ajuda que é logo colocada à disposição do beneficiário, embora este fique sujeito à verificação da realidade e regularidade do que declarou para obter a ajuda. O sistema de financiamento FEOGA-GARANTIA assenta, portanto, na base da confiança, na declaração sujeita a controlo “a posteriori”. Aqui chegados importa agora salientar que as normas contidas em regulamentos comunitários são obrigatórias em todos os seus elementos e tem o carácter de acto legislativo perfeito e completo no sentido de que a sua aplicação e execução dispensam a actividade legislativa dos Estados Membros, e assim, como lei comum aos diversos membros das Comunidades asseguram uma aplicação uniforme. Como refere Mota Campos, Direito Comunitário, II vol. Lisboa, 1983, p. 89: “os regulamentos comunitários uma vez publicados … entram em vigor em todo o território comunitário, ficam incorporados no ordenamento jurídico interno dos Estados (aplicabilidade directa formal) e são aí aplicáveis a qualquer pessoa, física ou moral, sujeita à jurisdição comunitária (aplicabilidade directa material)”. Ora, apesar do nome poder inculcar uma ideia diferente, o certo é que os regulamentos comunitários são verdadeiras leis gerais comunitárias e também são leis ao nível do ordenamentos jurídico de cada um dos Estados Membros, pelo que o seu grau hierárquico é igual ao das leis provenientes dos órgãos legislativos nacionais. Da aplicabilidade directa e desta situação na pirâmide das normas resulta que os acima mencionados regulamentos e suas normas estão ao mesmo nível e reclamam aplicação com força igual ao artigo 141.º do CPA. Donde resulta a necessidade para os Tribunais nacionais de os interpretar e aplicar de modo a não a excluir a eficácia das respectivas normas, embora não se possa entender o alcance daquelas normas comunitárias como pretendendo revogar a norma nacional. O problema consiste portanto, na interpretação da lei, a qual não se pode restringir à letra, mas tem de atender ao “pensamento legislativo”, à “unidade do sistema jurídico” às “circunstâncias em que a lei foi elaborada” e “às condições especificas do tempo em que é aplicada” – art.º 9º n.º 1 do CCiv. O Acórdão fundamento situou-se essencialmente neste patamar ao tomar em consideração que “… um sistema de controlo como o que se pretendeu instituir ficaria sem sentido se o Estado Membro, uma vez verificada a inexactidão de documentação comercial de uma empresa, com base na qual a mesma acedeu a um financiamento do aludido Fundo, não pudesse obrigar esta a restituir o que sem base legal veio a receber. Obrigação esta que resulta ela própria da lógica desse sistema de controlo, que para ser eficaz deverá poder reconduzir as operações de acordo com a realidade.” Isto é, o Acórdão fundamento considerou que não é possível interpretar normas situadas ao mesmo nível da hierarquia das leis sem um esforço para garantir que se alcancem as finalidades que com a emissão dessas normas se procurou, fazendo, num primeiro momento, a tentativa de aplicar também a norma em colisão, conferindo-lhe igualmente efeitos que não descaracterizem a sua finalidade. E foi assim que, na situação concreta de recuperação de entregas indevidas em financiamentos Feoga-Garantia, considerou que a segurança e confiança jurídica continuam a ser protegidas, embora com um alongamento do prazo. Porém, a aplicabilidade directa do direito comunitário deixa alguma margem de dúvidas em face das dificuldades que suscita a aplicação harmonizada, visto que em termos teóricos haverá aceitar em grande medida as críticas dos que afirmam que a harmonização é uma modificação do regime legal cujas fronteiras são muito perigosas por via da indefinição em que assentam. 3. O primado do Direito Comunitário. Em virtude das considerações antecedentes a solução do Acórdão fundamento é de adoptar definitivamente com base no princípio de prevalência da norma comunitária e afastamento de aplicação da norma nacional. Vejamos em que consiste de modo breve. Através do Direito Comunitário os Estados Membros procuraram instituir um mercado único, um espaço económico sujeito a regras essencialmente iguais. Este objectivo exigiu de cada país membro uma limitação ou transferência de atribuições para a Comunidade, embora nos domínios e condições em que se vincularam nos tratados criadores, de modo que admitiram a integração nas ordens jurídicas nacionais de um corpo de direito não só de base convencional, mas também provindo de Instituições da Comunidade. Como O TJC decidiu no Acórdão Costa – ENEL e se transformou em regra de direito pacífica: “… Esta integração no direito de cada país membro de disposições provenientes de fonte comunitária e, mais genericamente, os termos e o espírito do tratado têm por corolário na impossibilidade para os Estados-membros de fazer prevalecer, contra uma ordem jurídica aceite por eles numa base de reciprocidade, uma medida unilateral ulterior… A preeminência do direito comunitário é confirmada pelo artigo 189º, nos termos do qual os regulamentos têm valor obrigatório e são directamente aplicáveis em qualquer Estado-membro. ….Resulta do conjunto destes elementos que emanado de uma fonte autónoma, o direito resultante do tratado não poderia em razão da sua natureza específica original, ver-se judiciariamente confrontado com um texto de direito interno qualquer que este fosse, sem perder o seu carácter comunitário e sem que fosse posta em causa a base jurídica da própria Comunidade.” (Sublinhados nossos) O que se extrai para o caso presente deste princípio de primazia do Direito Comunitário é, em derradeira análise, que o artigo 141.º do CPA não pode ser aplicado se conduzir a solução desconforme com as normas dos regulamentos comunitários acima mencionadas, pelo que temos de conceder prevalência à aplicação das normas comunitárias e afastar a aplicação da norma nacional. Em matéria diferente, sobre recuperação de ajuda estatal ilegalmente concedida - artigo 93º do Tratado - mas esclarecedor sobre as relações entre o direito comunitário e o direito interno e os princípios que presidem à recuperação de ajudas, refere o Ac. do TJC de 20 de Março de 1997, Proc. C-24/95, caso Alcan: “A recuperação de um auxílio ilegal deve ocorrer, em princípio, de acordo com as disposições pertinentes do direito nacional, sem prejuízo, todavia, de serem aplicadas de forma a não tornar praticamente impossível a recuperação exigida pelo direito comunitário. Em especial, o interesse da Comunidade deve ser respeitado em toda sua extensão aquando da aplicação de uma disposição que sujeita a revogação de um acto administrativo ilegal à apreciação dos diferentes interesses em causa. A este respeito, embora a ordem jurídica comunitária não possa opor-se a uma legislação nacional que assegura o respeito da confiança legítima e da segurança jurídica no domínio da recuperação, todavia, tendo em conta o carácter imperativo do controlo dos auxílios de Estado efectuado pela Comissão nos termos do artº 93.º do Tratado, as empresas beneficiárias de um auxilio não podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio a não ser que este tenha sido concedido no respeito pelo processo previsto pelo referido artigo. Com efeito, um operador económico diligente deve normalmente estar em condições de se assegurar de que esse processo foi respeitado, mesmo que o Estado em causa seja de tal modo responsável pela ilegalidade da decisão de concessão do auxílio que a sua revogação se mostre contrária à boa-fé. Além disso, estando em causa auxílios de Estado declarados incompatíveis, o papel das autoridades nacionais está limitado a dar execução a qualquer decisão da Comissão. Face à inexistência de poder discricionário da autoridade nacional, mesmo que ela deixe esgotar o prazo de preclusão previsto no direito nacional para a revogação da decisão de concessão do auxílio, o beneficiário de um auxílio concedido ilegalmente deixa de estar na incerteza a partir do momento em que a Comissão adopta uma decisão que declara tal auxílio incompatível e exige a sua recuperação. Em consequência, a autoridade nacional competente está obrigada, por força do direito comunitário, a revogar a decisão de concessão de um auxílio atribuído ilegalmente, em conformidade com uma decisão definitiva da Comissão que declara o auxílio incompatível e exige a sua recuperação, mesmo que : - tenha deixado expirar o prazo previsto para esse efeito no interesse da segurança jurídica pelo direito nacional; - seja de tal modo responsável pela ilegalidade da decisão que a sua revogação se mostre, no que respeita ao beneficiário do auxílio, contrária à boa-fé, desde que o beneficiário do auxílio não tenha podido ter, por inobservância do procedimento previsto no artigo 93.º do Tratado, uma confiança legítima na regularidade do auxílio; e - o direito nacional a exclua em razão da extinção do enriquecimento, na ausência de má-fé do beneficiário do auxílio, uma vez que tal extinção é a regra no domínio dos auxílios de Estado que são, em geral, atribuídos a empresas em dificuldades, cujo balanço já não revela, no momento da recuperação, o aumento patrimonial que incontestavelmente resultou do auxílio.” … No caso dos autos não estamos perante a situação de recuperar ajudas nacionais declaradas incompatíveis como direito Comunitário pelo mecanismo do artigo 93.º do Tratado, mas de recuperar ajudas concedidas pelo Direito Comunitário através da Administração nacional. Mas, em qualquer das situações a concessão da ajuda é considerada ilegal pelo direito interno e pelo direito comunitário e este último impõe indiscutivelmente a respectiva recuperação, mesmo contra normas nacionais de protecção da confiança e da segurança, pelo que estas devem ficar sem aplicação e ceder lugar à aplicação do direito comunitário, impondo-se como devido e legal o acto de revogação da concessão da ajuda. 4. O Prazo limite de Controlo e de Revisão do Acto que concedeu a Ajuda. Para o caso dos registos relativos a operações do sector vitivinícola existe uma norma específica do Regulamento 2238/93 da Comissão, de 26/7, o artigo 19º que estabelece para a conservação dos documentos um prazo de cinco anos, sem prejuízo de normas mais rigorosas adoptadas pelos Estados-membros. Além do prazo do Regulamento 2238/93, o direito nacional estabelece no artigo 40.º do C. Comercial - também no CIRS art.º 118.º 2 e no CIRC, art.º 115.º - 5 - (Vd. J M Coutinho de Abreu, Curso de Direito Comercial, I vol. P. 176) o prazo de dez anos para o comerciante conservar a sua escrituração mercantil, pelo que é este prazo mais longo aquele durante o qual podem ser efectuados controlos de acordo com as normas comunitárias, controlos esses que têm necessariamente de surtir os efeitos que para eles a lei determina, designadamente a revisão das ajudas financeiras concedidas e consequente exigência do que foi indevidamente pago e nessa medida a revogação do acto que as concedeu, sendo o prazo desta revogação dilatado até ao referido limite temporal. Portanto, é recusada a aplicação da norma do artigo 141º n.º 1 do CPA, embora se considere que a estabilidade e a segurança não deixam de ser protegidas, antes passam a ser protegidas de forma menos intensa, cedendo em parte, à necessidade de protecção de outros valores de semelhante relevância.” A enunciada doutrina foi reafirmada, pelo menos, no acórdão deste Pleno de 6 de Dezembro de 2005 (Rec. 0328/02). Não se antolham nem são indicadas razões que convençam da revisão de tal entendimento que, assim, há que reafirmar e aplicar à presente situação. III. DECISÃO Nos termos e fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça 450€ e a procuradoria em 60%. Lisboa, 29 de Março de 2007. – João Belchior (relator) – Azevedo Moreira – Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – Jorge de Sousa – Adérito Santos – Costa Reis – Madeira dos Santos.

Sumário

Texto Integral

Acordam em conferência no Pleno os Juízes do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

A. .. (Rec.te) com os demais sinais dos autos, recorre por oposição de acórdãos do acórdão proferido em subsecção a 2 de Fevereiro de 2006 (cf. fls. 256-264) que concedeu provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo Conselho Directivo do Instituto da Vinha e do Vinho (IVV) (ER), da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo do Porto (TAC), a 26.1.05 (cf. fls. 198 a 215), que concedeu provimento ao recurso contencioso do despacho que determinou a recuperação da quantia de Esc. 26.699.412$00, paga à referida firma a título de subsídio comunitário de ajuda à destilação específica, relativa à campanha de 1991/1992, por se considerar verificado o alegado vício de violação do artº 141º do CPA, considerando prejudicado o conhecimento dos restantes vícios imputados ao acto impugnado.

Admitido o recurso e produzidas alegações tendentes à demonstração de oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão-fundamento (Ac. do STA de 13 de Maio de 1999), por despacho do Relator de fls. 315 foi reconhecida a invocada oposição e determinado o prosseguimento dos autos.

Pelo Rec.te foram produzidas alegações que rematou com as seguintes conclusões:

“A. - As circunstâncias fácticas apuradas nos casos versados nos dois acórdãos em contradição – de 13.05.1999 e 02.02.2006 – são idênticos, variando apenas quanto às datas da deliberação da revogação do acto do pagamento e quanto ao montante das importâncias exigidas.

B. - No primeiro dos referidos acórdãos foi anulada a deliberação que exigia a restituição de determinada quantia por enfermar do vício de violação de lei, vício esse consistente na violação dos arts. 140° n° 1 al. b) e 141° do CPA.

C. - Na verdade, e como é referido em tal aresto, os poderes de controlo e os limites temporais não contendem com os prazos para a revogação administrativa fixados pelas leis internas de cada Estado, conforme resulta do n° 1 do artº 8° do citado Regulamento CEE 729/70.

D. - No qual expressamente se dispõe que

1. Os Estados-membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:

- se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo;

- evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades;

- recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.

Os Estados-membros informarão a Comissão das medidas tomadas com esses objectivos, e nomeadamente do ponto da situação dos procedimentos administrativos e judiciais.

E. - No caso em apreço nem sequer houve qualquer irregularidade ou negligência da recorrente, pois que o pagamento efectuado pelo IVV foi feito inteiramente de acordo e em conformidade com as “regras de execução” que o próprio IVV elaborara e publicara,

F. - Pelo que a haver erro no pagamento ele ocorreu apenas por erro de decisão ou julgamento do IVV e não por qualquer erro material ou contabilístico.

G. - Assim, o caso em apreço tem de ser decidido à luz do direito nacional, pelo que tem de aplicar-se os normativos contidos nos citados arts. 140º nº 1 al. b) e 141° do CPA, como foi aliás doutamente decidido no douto acórdão de 13.05.1999.

H. - Com efeito, e como é salientado em tal aresto, a regra geral de revogabilidade dos actos constitutivos de direito não é afastada pelo facto de estarem em causa dinheiros públicos (...), nem é prejudicada pela existência de prazo, mais longo, durante o qual poderiam ser efectuadas, designadamente pela Comissão Europeia, diligências de fiscalização e controlo da aplicação das ajudas recebidas, para verificação da correcta aplicação das correspondentes normas comunitárias.

I. - É que a responsabilização de eventuais culpados por ilegal aplicação das ajudas recebidas não se confunde com a condição a que tenha ficado sujeito o acto que, com base nos elementos apresentados pelo interessado, decide que a este seja pago o montante daquela.

J. - Acresce que a existência de irregularidades ou negligências constituem ilícitos criminais ou contra-ordenacionais cujos prazos não se confundem com os prazos administrativos, nomeadamente os estabelecidos no dito artº 141° do CPA.

K. - Por isto, há que reconhecer e fixar jurisprudência no sentido de que em matéria de reposição de quantias, é de um ano o prazo máximo para a revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos feridos de ilegalidade, sendo por isso ilegal a ordem de reposição de quantias alegadamente pagas a mais emitida para além do prazo de um ano após acto constitutivo de direitos consolidado na ordem juridica.

L. - Donde, e como consequência, a revogação, como se invoca, do douto acórdão recorrido e, em consequência, a confirmação da douta sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto que concedeu provimento ao recurso contencioso para ele interposto pela ora recorrente”.

A ER contra-alegou formulando as seguintes conclusões:

“1- O douto Acórdão recorrido, não merece qualquer censura, seguindo aliás a doutrina do acórdão do Pleno, desta 1ª secção, proferido em 06.10.95, no processo 02037/02.

2- Com efeito a revogação do acto de concessão de ajudas, não está sujeita ao regime jurídico previsto nos arts 140º e 141º do CPA.

3- Na verdade, conforme refere o acórdão proferido no recurso n°46.162, de 20 de Fevereiro de 2001, considerou inaplicável o regime de revisão dos actos administrativos quando inválidos, previsto no art° 141º do CPA, quando estamos na presença do controlo exercido por um Estado membro, através de um seu órgão competente na matéria, sobre a exactidão dos documentos comerciais (na acepção do Regulamento (CEE) n° 4045/89) no domínio das ajudas à destilação e sobre a decisão daquele mesmo órgão administrativo de ordenar a devolução ou restituição de qualquer ajuda ou subsídio recebido no aludido âmbito a empresa ou empresas que os receberam na base de documentos por elas apresentados desconformes à realidade, desconformidade essa apreciada no exercício daquele controlo (citado Regulamento CEE n° 4045/89).

4- Neste sentido se pronunciou o citado acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, de 6 de Outubro de 2005, pelo que deverá perfilhar-se a mesma solução no presente recurso”.

O Digno Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer do teor seguinte:

“O douto Acórdão recorrido mostra-se proferido em consonância com o entendimento perfilhado, por unanimidade, sobre questão jurídica idêntica à que constitui objecto do presente recurso por oposição de julgados, nos doutos Acórdãos do Pleno deste STA, de 6/10/05, rec. 2037/02 e de 6/12/05, rec. 0328/02.

Das alegações da recorrente não se constata existirem razões sérias que fundamentem uma revisão desse entendimento.

Deverá, por isso, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso e confirmado o douto Acórdão recorrido”.

Colhidos os vistos da lei cumpre decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. O acórdão recorrido decidiu com base nos seguintes FACTOS (Mª de Fº):

1. A Recorrente dedica-se ao comércio de vinhos por grosso e a retalho.

2. Em Outubro de 1991, requereu a sua equiparação a destilador, equiparação que lhe foi homologada pelo Instituto da Vinha e do Vinho, conforme comunicação de 7 de Novembro de 1991 (fl. 12 do Proc. nº 290/95).

3. Na campanha de 1991/92, a recorrente candidatou-se às ajudas comunitárias.

4. Em 25-08-1992, o IVV, por transferência bancária, comunicada à recorrente pela U.B.P., por ofício datado de 01-09-92, pagou à recorrente a importância de Esc. 77.519.031$00 relativamente às ajudas comunitárias à destilação específica para a campanha supra referida (fl. 27 a 39 do proc. nº 290/95).

5. Este pagamento foi feito pelo IVV nos termos e em conformidade com as “regras de Execução” por ele elaboradas e que se mostram juntas a fls. 40 a 46 do Proc. nº 290/95 cujo teor se dá aqui por reproduzido.

6. Na sequência da Comunicação nº 102/IC/94 da Divisão de Inspecção e Controlos que consta de fls. 51-55 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido e bem assim da Comunicação nº 117/IC/94 de 27-10 da mesma Divisão e da Informação nº 251/94 da Divisão Jurídica e de Contencioso do dia 6 do mesmo mês e pelos fundamentos constantes da Comunicação nº 102/IC/94, o recorrido deliberou em 19-12-94 “proceder à recuperação das ajudas pagas indevidamente aos agentes económicos constantes dos anexos IV, V, e VI da Comunicação nº 102/IC/94, devendo, a Direcção de Serviços dos Assuntos Comunitários proceder, para o efeito, à notificação de todos os agentes económicos das referidas listas, de acordo com o artº 100º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, dando-lhes conhecimento da intenção do IVV de recuperar os montantes indevidamente pagos” (fls. 50 do PA apenso).

7. A recorrente foi notificada nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e 101º do Código de Procedimento Administrativo da intenção do IVV de proceder à recuperação de Esc. 26.699.412$00 pagos indevidamente aquando da concessão de ajudas comunitárias à Destilação Específica da campanha de 1991/92 através do ofício 05/07/95 (fls. 48-49 do PA apenso).

8. A recorrente apresentou a sua resposta nos termos que constam de fls. 41 e 44-46 do PA apenso cujo teor se dá aqui por reproduzido.

9. Em 17-08-95 foi elaborada pela Divisão Jurídica e de Contencioso a Informação nº 159/95 que consta de fls. 4 a 11 do PA apenso cujo teor se dá aqui por reproduzido.

10. Na sequência da deliberação que antecede, o recorrido deliberou em 03-10-95 (Acta nº 28) quanto a DESTILAÇÃO ESPECÍFICA/CAMPANHA 1991/92. A..., CONTROLO COMUNITÁRIO AO ABRIGO DO REG. (CEE) Nº 4045/89, DO CONSELHO DE 21-12 – “Vista a Informação nº 159/95 da Divisão Jurídica e de Contencioso, do dia 17 de Agosto, concordar com os termos e conclusões da mesma e, consequentemente, proceder à recuperação da quantia de Esc. 26.669.412$00, paga indevidamente (Acto Recorrido) (fls. 2 do PA apenso).

11. A recorrente foi notificada da deliberação id. em 10, através do ofício 1776/95, tendo também, pelo mesmo meio, sido notificada para no prazo máximo de 20 dias a contar da recepção do ofício pagar o montante de Esc. 26.699.412$00 (fls. 1 do PA apenso).

12. A recorrente instaurou o presente recurso contencioso em 15-12-1995 (fls. 2 destes autos).

II.2. DO DIREITO

II.2. 1. Antes do mais, e porque a decisão relativa à questão pode ser alterada no julgamento final do recurso, como resulta do n.° 3 do artº 766.º do C.P.C Apesar da revogação dos seus arts. 763.º a 770.º, no âmbito do processo civil, continuam os mesmos aplicáveis, com as necessárias adaptações, na tramitação do recurso por oposição de julgados para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, como a jurisprudência deste STA vem reiteradamente afirmando, pelo menos desde o Acórdão do Pleno de 27.05.96-rec.36829.., importa reafirmar o que já se concluiu no despacho de fls. 315 dos autos, no sentido de que entre os referidos acórdãos existe oposição de julgados.

Efectivamente, posteriormente à prolação de tal despacho nenhum outro elemento sobreveio que leve a alterar-se o que ali se decidiu.

Verifica-se, deste modo, e sem necessidade de outras considerações, a oposição de acórdãos, pelo que se impõe apreciar a questão jurídica objecto do recurso.

II.2. 2. A questão a decidir no presente recurso consiste essencialmente em saber qual o prazo que assiste à Administração com vista à recuperação de importâncias referentes a fundos comunitários traduzidos em ajudas à destilação específica quando detectada ocorrência de irregularidades na respectiva atribuição, em resultado de controlos a posteriori efectuados ao abrigo do Reg. 4045/89 à documentação comercial das beneficiárias, e, em resultado do que é revogado o anterior acto de atribuição das mesmas.

No acórdão recorrido, a tal respeito, foi julgado que, “o regime de revogação dos actos administrativos inválidos, previsto no artigo 141º do CPA, é inaplicável no domínio das ajudas à destilação de vinho referente à campanha de 1991/92, nos termos do regulamento (CEE) nº 2384/91, da Comissão, de 31.7.91, quando esteja em causa o controlo a posteriori dos documentos comerciais do destilador beneficiário, efectuado nos termos do regulamento (CEE) nº 4045/89 do Conselho, de 21.12.89, e dele resulte a desconformidade desses documentos com a realidade” (in respectivo sumário).

Por seu lado, no acórdão fundamento, e como se alcança do respectivo sumário, foi julgado em sentido contrário, ou seja, que os

- “poderes de controlo conferidos à Comissão e os limites temporais estabelecidos nos n. 2 do artigo 9º do Regulamento nº 729/70 de 21-4 e no artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 4045/89 (conservação dos documentos comerciais pelas empresas durante, pelo menos, três anos), não contendem com os prazos para a revogação administrativa fixados pelas leis internas de cada Estado, conforme resulta do nº 1 do artº. 8º do citado Regulamento (CEE) 729/70”,

pelo que,

- “É ilegal a ordem de reposição de ajudas comunitárias, revogatória de acto de pagamento ao destilador ao abrigo do artigo 7º, nº 2 do Regulamento nº 2046 do Conselho de 29/6/89, fundada, não em qualquer erro de ordem material ou contabilístico, mas sim em ilegalidade, traduzida em erro de interpretação de normas comunitárias e determinada depois de decorrido o prazo mais longo do recurso contencioso (um ano), por violação do disposto no artº 141º, nº 1 do CPA.

Sendo, assim, indesmentível a divergência de soluções adoptadas e ancorada em diferentes interpretações jurídicas do mesmo regime normativo, especificamente sobre a preponderância ou não do regime dos mesmos Regulamentos Comunitários sobre a norma nacional do artº 141º do CPA, no segmento em que estabelece o prazo limite de um ano para a revogação de actos cujos pressupostos estivessem errados, mesmo que se pretendesse rever o acto com fundamento em o erro ter sido induzido por documentação ou informações irregulares fornecidas pela empresa beneficiária da ajuda ou subsídio, importa tomar posição sobre a solução a adoptar.

Ora, sobre tal matéria, este Pleno, pelo seu acórdão de 6/10/2005 (Rec. nº. 2037/02), e em que se discutiu questão idêntica à que está aqui em causa e em que a argumentação jurídica era coincidente no essencial com a apresentada no presente recurso, escreveu-se na parte respectiva o seguinte:

“III- O Regime Legal Aplicável

1. A Confiança Legítima em Concurso com o Princípio Geral da Repetição do Indevido.

Atento que ambos os Acórdãos em confronto consideraram que a atribuição das ajudas comunitárias foi um acto constitutivo de direitos para os respectivos destinatários e que a ordem de restituição de montantes entregues a título daquelas ajudas era um acto revogatório não vamos entrar em nenhuma consideração que ponha em causa estes dados do problema, antes vamos concentrar a nossa atenção no ponto em que as decisões, divergentemente, consideraram aplicável, ou não, à ordem de reposição das ajudas comunitárias financiadas pelo Feoga-Garantia, o regime da revogação de actos inválidos do artigo 141.º do CPA, em particular a ordem assente nos resultados de um controlo inspectivo efectuado a partir da documentação comercial. É assim que não vamos entrar a apreciar se as ajudas concedidas estavam ou não sujeitas a condição resolutiva, apesar de ser questão esta que é tratada em profundidade no Parecer junto aos autos pela entidade pública demandada no pedido de anulação.

No Ac. do STA de 16.10.2001, proferido no Proc. 47498, Acórdão fundamento, a deliberação do INGA que ordenava a reposição sustentou-se num controlo a posteriori realizado à documentação comercial da empresa que beneficiara de ajuda à armazenagem e comercialização de azeite na campanha 1991/92, ao qual considerou aplicável o Regulamento CEE 4045/89 de 21/12, cujo artigo 4.º dispõe que as empresas deverão conservar os documentos e dados comerciais relativos a actividades por via das quais receberam as ajudas, pelo menos três anos a contar da sua emissão.

O Acórdão fundamento é ainda composto, por remissão expressa, pelo Acórdão de 20.2.2001 no P. 46162, em que era analisado um caso de reposição de ajudas concedidas à destilação de vinho.

No entendimento perfilhado pelo dito Acórdão “havendo que aplicar em Portugal, por força da 2.ª parte deste artº 4.º, que autoriza os Estados-membros a prever um período mais longo para a conservação dos documentos em causa, o disposto no Código Comercial (redacção do DL 41/72, de 4/2), o qual prevê um prazo de dez anos para a conservação pelo comerciante da sua escrituração mercantil” o regime previsto no artigo 141.º do CPA para a revogação dos actos inválidos não deverá aplicar-se em sede de exercício pelo Estado-membro, por intermédio dos seus órgãos administrativos, do controlo da matéria de exactidão dos documentos comerciais e correspondente verificação dos pressupostos da ajuda e da forma como foram executadas as operações para as quais foi concedida.

O Acórdão recorrido entendeu que os actos de controlo a posteriori e as ordens de reposição de ajudas não podem considerar-se válidos se não observarem estritamente a lei portuguesa, especificamente quanto ao prazo de revogação dos actos inválidos do artigo 141.º do CPA.

A divergência de soluções assenta pois na prevalência que o Acórdão recorrido concedeu ao princípio da segurança jurídica e de protecção da confiança dos agentes no comércio jurídico, enquanto o Acórdão fundamento considerou que deveria prevalecer um princípio superior de justiça assente na verdade das situações a julgar e no equilíbrio dos interesses em presença.

O princípio da segurança jurídica enforma a solução adoptada pelo CPA no artigo 141.º para a revogação dos actos inválidos, na medida em que adopta uma solução que faz prevalecer a necessidade de segurança jurídica sem calibrar o peso deste valor com o peso reclamado por outros valores igualmente inscritos no sistema constitucional e comummente aceites como princípios jurídicos de idêntica relevância designadamente para o justo equilíbrio nas relações jurídicas como base das instituições e da paz social.

Um dos princípios gerais de direito imanente a toda a ordem jurídica é a obrigação de restituir o que foi recebido indevidamente, segundo o princípio essencial de justiça “suum cuique tribuere” o qual colide com a necessária estabilidade e segurança do comércio jurídico sempre que tenha decorrido um período considerável de tempo sobre o recebimento indevido.

Na conjugação destes dois princípios a solução adoptada pelo art.º 141.º do CPA tem sido objecto de reparos, especialmente quando interpretada, como tem sido mais usual entre nós, no sentido de o prazo de a revogação do acto ilegal se contar desde a prática do acto e não desde o momento em que é conhecido o facto que determina a necessidade de revogar, como seja o erro sobre os pressupostos da decisão ou o não preenchimento, ainda que posterior, dos pressupostos que estiveram na base da decisão que atribuiu um benefício (o CPA Comentado de M. Esteves de Oliveira, P. Gonçalves e P. Amorim, 2.ª Ed. Pag. 682 assinala a rigidez da solução adoptada no n.º 1 do artigo 141.º nestes termos:

“As críticas mais cerradas à solução da lei reportam-se ao facto de o acto inválido só poder ser anulado administrativamente “dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida” sem se ter deixado margem para qualquer excepção, quando algumas se justificariam bem e permitiriam compor um sistema juridicamente muito mais compreensivo”.

E, Vieira de Andrade assinala os diferentes tipos de actos que são tratados no CPA indistintamente, sob a designação de revogação, limitando-se a manter o modelo tradicional francês da revisão dos actos – Vd. “A Revisão dos actos administrativos no direito português” in Cadernos de Ciência de Legislação INA, n.º 9/10.

Mais adiante refere o mesmo autor que “… também não é de aceitar pacificamente a proibição em termos absolutos, da anulação administrativa para além da resposta (ou da contestação) da autoridade recorrida.

Se o processo administrativo se prolonga, pelas razões mais variadas, às vezes por muitos anos, porque não admitir que o órgão administrativo competente possa anular o acto – designadamente na hipótese de actos desfavoráveis – em momento posterior à resposta …”

Especificamente quanto ao prazo de revogação de acto inválido, fora do quadro acto da impugnação, diz o Prof. Vieira de Andrade:

“Optou-se por uma solução temporal de total precariedade do acto até um certo momento e de estabilidade absoluta a partir daí, sem considerar aspectos substanciais relevantes, que recomendariam porventura diferente regime.

Por exemplo não se considera aqui a diferença entre actos constitutivos de direitos, actos precários e actos desfavoráveis que poderia ser decisiva para a ponderação dos interesses no caso; tal como não se dá relevo à boa ou má-fé do particular”.

Portanto, os casos apontados são apenas exemplos dos muitos aspectos em que se verifica a necessidade de fazer funcionar o prazo de revogação de acordo com outros parâmetros basilares da ordem jurídica, para além da protecção da confiança e estabilidade.

Igual necessidade de considerar outros valores e de lhes conferir valia surge nos casos em que o acto que se torna necessário retirar da ordem jurídica foi emitido através de uma vontade inquinada por dolo ou má-fé introduzidos pela parte que pretendia beneficiar e beneficiou do acto (má-fé do particular).

Efectivamente, a estabilidade e segurança não devem servir de apoio jurídico para a pessoa que violou gravemente a boa-fé, sob pena de o direito servir para dar cobertura à iniquidade.

Estamos assim a ver como o princípio da segurança jurídica e as suas emanações normativas como o prazo de revogação dos actos administrativos ilegais, quando em confronto com outros princípios basilares do direito tem de encontrar uma forma de aplicação em que esses outros princípios também se realizem sob pena de o direito positivo se transformar em suma injustiça.

É nesta direcção tendente a aplicar de modo harmonizado com outros princípios jurídicos, normas idênticas ao artº 141.º do CPA que em diversos países (como a Alemanha, a Áustria …) se tem entendido que o prazo de um ano para a revogação se conta desde o conhecimento do facto que é fundamento da revogação.

E, nada parece impedir que no direito Português se entenda do mesmo modo porque a norma do CPA (artº 141º n.º 1) pode ser lida como dispondo que o prazo de revogação é igual ao prazo máximo do recurso contencioso, isto é, um ano, contado desde o momento em que se torna conhecido o fundamento da invalidade (fundamento de facto, inaplicável ao erro de direito), tal como o prazo do recurso contencioso começa a decorrer apenas depois de o acto ser levado ao conhecimento do interessado pelas formas previstas na lei para que ele possa agir, isto é, apenas a partir do momento em que é possível ao destinatário do acto conhecer dos seus vícios, designadamente pela publicação, para o M.º P.º, começa a decorrer o prazo de impugnação.

Por outro lado, é oportuno referir que a matéria factual considerada no acto administrativo que atribui uma vantagem ao particular, se foi apresentada pelo próprio interessado de modo errado à Administração tendo em vista induzir em erro, enganar e assim obter um beneficio ilegítimo ou até proibido por lei - assim como nos casos em que o particular bem sabe quais os requisitos que tem de cumprir para a atribuição do beneficio e o recebe desde logo para cumprir esses requisitos, mas abusando da confiança que está na base das relações do comércio jurídico, não cumpre as condições que a sua posição na relação jurídica comporta - deveria ter como efeito a obrigação de reposição do que recebeu, como consequência do não preenchimento dos pressupostos que eram esperados da sua parte para a perfeição da relação jurídica, sob pena de se consagrar a obtenção ilegítima do beneficio.

É ainda de ter em conta que mesmo não existindo ou não sendo possível caracterizar dolo ou má-fé do particular, o simples incumprimento por este das regras que o vinculam e que aceitou para conseguir um beneficio desde logo atribuído numa base de confiança no preenchimento desses condicionalismos, criam uma situação cuja estrutura se desvia substancialmente da que é própria do acto praticado com base na verificação prévia dos respectivos pressupostos através do procedimento administrativo.

Na situação favorável ao particular que é criada numa base de confiança, enquanto, ou na medida em que os pressupostos que o particular tinha de preencher não se verificarem a relação jurídica está incompleta, mesmo que lhe tenha sido entregue a prestação da parte pública que com ele se encontra em relação, e daí que dê lugar à obrigação de repor tudo o que se recebeu com vista à relação cujos pressupostos se não preencheram e que o controlo verifica que já não vão preencher-se, pelo que não pode considerar-se que estamos perante a mesma estrutura daquele acto em que os pressupostos são verificados pela Administração antes da concessão, nem se pode dizer que estamos em fase de execução da definição operada pela concessão da ajuda, visto que o acto é praticado no conhecimento de que os pressupostos têm de verificar-se no futuro, sendo um ónus que impende sobre o beneficiário da ajuda fazer com que se verifiquem, mas sendo bem conhecido dos intervenientes que alguns pressupostos ainda se não verificam, sabendo-se que, por vezes, alguns deles só poderão passar a verificar-se depois de entregue a ajuda e através da sua aplicação nos termos previstos.

O que o particular recebe nestas situações é entregue em vista de uma relação que se espera vir a tornar-se perfeita, mas se intervierem factores de desvio pode gorar-se antes de se concluir ou tornar perfeita, pelo que surge aqui o dever de repetir o indevido que é um dever geral de justiça e não uma decorrência do “fecho” da relação jurídica em cuja preparação se verificou a entrega da ajuda financeira, entrega que é logo efectuada, porque se fosse remetida para momento posterior retiraria toda a possibilidade de se alcançarem os objectivos que através da sua concessão se pretendem obter.

Guiado por este princípio fundamental de direito da repetição do indevido, mais do que pela defesa “à outrance” dos interesses da Comunidade, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem vindo a firmar desde o Acórdão Deutshe MilchKontor (Proc. 205/82ª 215/82) uma jurisprudência constante e repetida no sentido de que a aplicação do Direito Comunitário seria gravemente perturbada caso os Tribunais nacionais decidissem com base em regras que proíbem a revogação de actos administrativos em prazos de um ano, assim tornando impossível, na prática, recuperar ajudas indevidamente atribuídas (designadamente nos termos dos Regulamentos CEE 729/70) e postergando outro princípio geral de direito, porventura sem suficiente ponderação dos interesses e valores em presença.

Este princípio do Direito Comunitário não contraria as exigências e princípios do Direito Interno pois que também ele se orienta pelas mesmas razões de justiça efectiva e também na ordem interna vigora o princípio da repetição do indevido, regra de base civilística, mas que perpassa todo o ordenamento, concretizado no direito público como corolário directo do princípio da justiça inscrito no artº 266º nº 2 da Constituição e comando aplicável a toda a actividade administrativa.

O que poderá contrariar a aplicação correcta dos princípios gerais de direito será uma a interpretação rígida da regra do artigo 141º do CPA transformando-a em regra absoluta e superior a todos os outros princípios jurídicos.

Ora, no que interessa à decisão do caso submetido à nossa análise, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem dito que as regras dos Estados Membros sobre prazo de revogação de actos administrativos ilegais como a do artigo 141º do CPA, quando se tratar de reaver quantias pagas a título de ajudas comunitárias, de acordo com os Regulamentos Comunitários, mas que foram indevidamente atribuídas e recebidas, têm de ser aplicadas pelos Tribunais nacionais sem ignorar que a obrigação de repetição do indevido tem o valor de princípio geral de Direito Comunitário, pelo que não pode ser postergado, nem paralisadas as garantias que dele derivam, por disposições nacionais sobre a revogação que são resultantes da cristalização, da preponderância ou relevância exclusiva do princípio da segurança, sem a adequada ponderação de outros princípios estruturantes do ordenamento jurídico comunitário (e também de direito nacional como antes sublinhámos, mas que não importa à decisão do presente caso).

Como refere expressivamente o Acórdão Martin Huber, de 19.9.2002, P. C-336/2000:

“As regras previstas pelo direito nacional não podem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil a recuperação dos auxílios indevidos …

Assim, não pode considerar-se contrário ao direito comunitário que o direito nacional em matéria de revogação dos actos administrativos e de restituição de prestações financeiras indevidamente pagas pela administração pública tome em consideração ao mesmo tempo que o princípio da legalidade, os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, dado que estes fazem parte da ordem jurídica comunitária.

Contudo, o interesse da Comunidade na recuperação das ajudas recebidas em violação das condições para a sua concessão deve ser integralmente tomado em consideração quando da apreciação dos interesses em causa.

No mesmo sentido, tendente a fazer sobressair a relevância do princípio da restituição do que foi indevidamente recebido, se pronunciaram além dos dois antes referidos muitos outros Acórdãos do TJC dentre os quais se destacam os casos Oelműhle e Schmidt Sohne, de 16.7.98, P. C-298/96; Flemmer, de 9.10.2001, P. C-80/99.

É sabido que os controlos efectuados de acordo com os Regulamentos Comunitários como aquele que está em causa nestes autos (R. CEE n.º 4045/89) versam sobre a realidade e a regularidade das operações que fazem parte do sistema financiado pelas comunidades e são efectuados por ordem do Estado Membro, muitas vezes por entidades exteriores ao serviço que atribui e paga as ajudas e, de acordo com os artigos 4.º e 5.º incidem sobre a documentação comercial dos últimos três anos ou um período mais longo, se assim o determinar a legislação do Estado Membro, desde que tal documentação esteja relacionada com a operação financiada, pelo que aquelas irregularidades são detectadas muitas vezes passados períodos de alguns anos. O mesmo também pode acontecer em virtude de controlos que resultarem de iniciativas da Comissão.

Em todos estes casos, na interpretação que é efectuada pelo Acórdão recorrido, ficaria excluída por completo a possibilidade de recuperar as ajudas e reaver os meios financeiros indevidamente entregues, caso não se tivesse em conta a exigência de recuperação imposta pelo direito comunitário.

Exigência que não afasta por inteiro as preocupações de segurança jurídica porque continua a existir um prazo limite a partir do qual os controlos não são possíveis que será o prazo para a conservação da escrita comercial.

Por outro lado, do ponto de vista estrutural, como se procurou acima explicitar, a ordem de repetição do indevido insere-se numa relação jurídica que embora resulte revertida pela emissão deste novo acto não se encontrava perfeita, razão pela qual o que deve ser reposto não tinha as características de devido, de modo que a revogação assume, nestas circunstâncias, características muito peculiares que reclamam a preponderância do princípio da justiça na vertente da obrigação de repetição do indevido, sobre o princípio da estabilidade ou segurança que nestas situações não encontra a força justificativa que é característica da situação típica de proibição de retirar o que se entregou com uma causa que ocorria efectivamente, embora mais tarde se venha a verificar que estava inquinada de algum vício, ou que foi mal apreciada sob alguma vertente.

Esta análise da estrutura do acto administrativo de concessão da ajuda, idêntico a um feixe de obrigações sinalagmáticas, não encontra, porém, acolhimento na letra do artigo 141.º pelo que não encontra acolhimento fora do contexto da aplicação impositiva do direito comunitário, como vamos ainda aprofundar.

2. A Aplicabilidade directa do Regulamento Comunitário em concorrência com a lei Nacional.

Em favor da prevalência da solução do Acórdão fundamento podemos apontar a regra da aplicabilidade directa dos Regulamentos de direito comunitário.

Na verdade o Regulamento 3389/81, da Comissão de 27.11 que estabelece as regras das restituições à exportação no sector vinícola estabelece no seu artigo 3º nº 2 que o exportador deve indicar “Relativamente aos vinhos provenientes de uma lotação a origem e as quantidades de vinhos aplicados” e “os números e as datas dos documentos de acompanhamento” e esta indicação juntamente com outras exigências é, nos termos do nº 1 do mesmo artigo, um pressuposto da concessão dos benefícios, sendo todos os detentores de produtos vinícolas obrigados a manter registos que indiquem em especial as entradas e saídas desses produtos (artº 11.º).

E, o Regulamento 4045/89 do Conselho, de 21.12.89, respeitante ao controlo da regularidade das operações do sistema de financiamento Feoga, secção Garantia, depois de definir “documentos comerciais” no artigo 1º estatui no artigo 4.º que as empresas conservarão esses documentos pelo menos três anos a contar do final do ano da sua emissão e que os Estados podem prever um período mais longo para a conservação desses documentos para efeitos de controlo da verdade e regularidade das operações.

Também resulta da análise daquele Regulamento que o controlo no prazo de um ano é apenas o controlo mínimo exigido aos Estados membros pelos n.ºs 1 e 3 do artigo 2.º, sem prejuízo dos controles resultantes de outras iniciativas nacionais ou comunitárias, bem como dos controlos a que se refere o nº 5 do mesmo artigo 2º, efectuados nos termos do art.º 6.º do Reg. CEE 283/72 e 9.º do Regulamento CEE 729/70, os quais têm como limite os três anos indicados ou o período mais longo que a lei nacional apontar para a guarda com carácter obrigatório da documentação comercial.

Isto é, de acordo com as enunciadas normas o pagamento da ajuda é efectuado em face do pedido instruído com a documentação exigida, mas a verificação sobre a realidade e regularidade do pedido e da respectiva documentação não é condição do pagamento da ajuda que é logo colocada à disposição do beneficiário, embora este fique sujeito à verificação da realidade e regularidade do que declarou para obter a ajuda.

O sistema de financiamento FEOGA-GARANTIA assenta, portanto, na base da confiança, na declaração sujeita a controlo “a posteriori”.

Aqui chegados importa agora salientar que as normas contidas em regulamentos comunitários são obrigatórias em todos os seus elementos e tem o carácter de acto legislativo perfeito e completo no sentido de que a sua aplicação e execução dispensam a actividade legislativa dos Estados Membros, e assim, como lei comum aos diversos membros das Comunidades asseguram uma aplicação uniforme.

Como refere Mota Campos, Direito Comunitário, II vol. Lisboa, 1983, p. 89: “os regulamentos comunitários uma vez publicados … entram em vigor em todo o território comunitário, ficam incorporados no ordenamento jurídico interno dos Estados (aplicabilidade directa formal) e são aí aplicáveis a qualquer pessoa, física ou moral, sujeita à jurisdição comunitária (aplicabilidade directa material)”.

Ora, apesar do nome poder inculcar uma ideia diferente, o certo é que os regulamentos comunitários são verdadeiras leis gerais comunitárias e também são leis ao nível do ordenamentos jurídico de cada um dos Estados Membros, pelo que o seu grau hierárquico é igual ao das leis provenientes dos órgãos legislativos nacionais.

Da aplicabilidade directa e desta situação na pirâmide das normas resulta que os acima mencionados regulamentos e suas normas estão ao mesmo nível e reclamam aplicação com força igual ao artigo 141.º do CPA.

Donde resulta a necessidade para os Tribunais nacionais de os interpretar e aplicar de modo a não a excluir a eficácia das respectivas normas, embora não se possa entender o alcance daquelas normas comunitárias como pretendendo revogar a norma nacional.

O problema consiste portanto, na interpretação da lei, a qual não se pode restringir à letra, mas tem de atender ao “pensamento legislativo”, à “unidade do sistema jurídico” às “circunstâncias em que a lei foi elaborada” e “às condições especificas do tempo em que é aplicada” – art.º 9º n.º 1 do CCiv.

O Acórdão fundamento situou-se essencialmente neste patamar ao tomar em consideração que

“… um sistema de controlo como o que se pretendeu instituir ficaria sem sentido se o Estado Membro, uma vez verificada a inexactidão de documentação comercial de uma empresa, com base na qual a mesma acedeu a um financiamento do aludido Fundo, não pudesse obrigar esta a restituir o que sem base legal veio a receber.

Obrigação esta que resulta ela própria da lógica desse sistema de controlo, que para ser eficaz deverá poder reconduzir as operações de acordo com a realidade.”

Isto é, o Acórdão fundamento considerou que não é possível interpretar normas situadas ao mesmo nível da hierarquia das leis sem um esforço para garantir que se alcancem as finalidades que com a emissão dessas normas se procurou, fazendo, num primeiro momento, a tentativa de aplicar também a norma em colisão, conferindo-lhe igualmente efeitos que não descaracterizem a sua finalidade.

E foi assim que, na situação concreta de recuperação de entregas indevidas em financiamentos Feoga-Garantia, considerou que a segurança e confiança jurídica continuam a ser protegidas, embora com um alongamento do prazo.

Porém, a aplicabilidade directa do direito comunitário deixa alguma margem de dúvidas em face das dificuldades que suscita a aplicação harmonizada, visto que em termos teóricos haverá aceitar em grande medida as críticas dos que afirmam que a harmonização é uma modificação do regime legal cujas fronteiras são muito perigosas por via da indefinição em que assentam.

3. O primado do Direito Comunitário.

Em virtude das considerações antecedentes a solução do Acórdão fundamento é de adoptar definitivamente com base no princípio de prevalência da norma comunitária e afastamento de aplicação da norma nacional.

Vejamos em que consiste de modo breve.

Através do Direito Comunitário os Estados Membros procuraram instituir um mercado único, um espaço económico sujeito a regras essencialmente iguais.

Este objectivo exigiu de cada país membro uma limitação ou transferência de atribuições para a Comunidade, embora nos domínios e condições em que se vincularam nos tratados criadores, de modo que admitiram a integração nas ordens jurídicas nacionais de um corpo de direito não só de base convencional, mas também provindo de Instituições da Comunidade.

Como O TJC decidiu no Acórdão Costa – ENEL e se transformou em regra de direito pacífica:

“… Esta integração no direito de cada país membro de disposições provenientes de fonte comunitária e, mais genericamente, os termos e o espírito do tratado têm por corolário na impossibilidade para os Estados-membros de fazer prevalecer, contra uma ordem jurídica aceite por eles numa base de reciprocidade, uma medida unilateral ulterior…

A preeminência do direito comunitário é confirmada pelo artigo 189º, nos termos do qual os regulamentos têm valor obrigatório e são directamente aplicáveis em qualquer Estado-membro.

….Resulta do conjunto destes elementos que emanado de uma fonte autónoma, o direito resultante do tratado não poderia em razão da sua natureza específica original, ver-se judiciariamente confrontado com um texto de direito interno qualquer que este fosse, sem perder o seu carácter comunitário e sem que fosse posta em causa a base jurídica da própria Comunidade.” (Sublinhados nossos)

O que se extrai para o caso presente deste princípio de primazia do Direito Comunitário é, em derradeira análise, que o artigo 141.º do CPA não pode ser aplicado se conduzir a solução desconforme com as normas dos regulamentos comunitários acima mencionadas, pelo que temos de conceder prevalência à aplicação das normas comunitárias e afastar a aplicação da norma nacional.

Em matéria diferente, sobre recuperação de ajuda estatal ilegalmente concedida - artigo 93º do Tratado - mas esclarecedor sobre as relações entre o direito comunitário e o direito interno e os princípios que presidem à recuperação de ajudas, refere o Ac. do TJC de 20 de Março de 1997, Proc. C-24/95, caso Alcan:

“A recuperação de um auxílio ilegal deve ocorrer, em princípio, de acordo com as disposições pertinentes do direito nacional, sem prejuízo, todavia, de serem aplicadas de forma a não tornar praticamente impossível a recuperação exigida pelo direito comunitário. Em especial, o interesse da Comunidade deve ser respeitado em toda sua extensão aquando da aplicação de uma disposição que sujeita a revogação de um acto administrativo ilegal à apreciação dos diferentes interesses em causa.

A este respeito, embora a ordem jurídica comunitária não possa opor-se a uma legislação nacional que assegura o respeito da confiança legítima e da segurança jurídica no domínio da recuperação, todavia, tendo em conta o carácter imperativo do controlo dos auxílios de Estado efectuado pela Comissão nos termos do artº 93.º do Tratado, as empresas beneficiárias de um auxilio não podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio a não ser que este tenha sido concedido no respeito pelo processo previsto pelo referido artigo. Com efeito, um operador económico diligente deve normalmente estar em condições de se assegurar de que esse processo foi respeitado, mesmo que o Estado em causa seja de tal modo responsável pela ilegalidade da decisão de concessão do auxílio que a sua revogação se mostre contrária à boa-fé.

Além disso, estando em causa auxílios de Estado declarados incompatíveis, o papel das autoridades nacionais está limitado a dar execução a qualquer decisão da Comissão. Face à inexistência de poder discricionário da autoridade nacional, mesmo que ela deixe esgotar o prazo de preclusão previsto no direito nacional para a revogação da decisão de concessão do auxílio, o beneficiário de um auxílio concedido ilegalmente deixa de estar na incerteza a partir do momento em que a Comissão adopta uma decisão que declara tal auxílio incompatível e exige a sua recuperação.

Em consequência, a autoridade nacional competente está obrigada, por força do direito comunitário, a revogar a decisão de concessão de um auxílio atribuído ilegalmente, em conformidade com uma decisão definitiva da Comissão que declara o auxílio incompatível e exige a sua recuperação, mesmo que :

- tenha deixado expirar o prazo previsto para esse efeito no interesse da segurança jurídica pelo direito nacional;

- seja de tal modo responsável pela ilegalidade da decisão que a sua revogação se mostre, no que respeita ao beneficiário do auxílio, contrária à boa-fé, desde que o beneficiário do auxílio não tenha podido ter, por inobservância do procedimento previsto no artigo 93.º do Tratado, uma confiança legítima na regularidade do auxílio;

- o direito nacional a exclua em razão da extinção do enriquecimento, na ausência de má-fé do beneficiário do auxílio, uma vez que tal extinção é a regra no domínio dos auxílios de Estado que são, em geral, atribuídos a empresas em dificuldades, cujo balanço já não revela, no momento da recuperação, o aumento patrimonial que incontestavelmente resultou do auxílio.”

…

No caso dos autos não estamos perante a situação de recuperar ajudas nacionais declaradas incompatíveis como direito Comunitário pelo mecanismo do artigo 93.º do Tratado, mas de recuperar ajudas concedidas pelo Direito Comunitário através da Administração nacional.

Mas, em qualquer das situações a concessão da ajuda é considerada ilegal pelo direito interno e pelo direito comunitário e este último impõe indiscutivelmente a respectiva recuperação, mesmo contra normas nacionais de protecção da confiança e da segurança, pelo que estas devem ficar sem aplicação e ceder lugar à aplicação do direito comunitário, impondo-se como devido e legal o acto de revogação da concessão da ajuda.

4. O Prazo limite de Controlo e de Revisão do Acto que concedeu a Ajuda.

Para o caso dos registos relativos a operações do sector vitivinícola existe uma norma específica do Regulamento 2238/93 da Comissão, de 26/7, o artigo 19º que estabelece para a conservação dos documentos um prazo de cinco anos, sem prejuízo de normas mais rigorosas adoptadas pelos Estados-membros.

Além do prazo do Regulamento 2238/93, o direito nacional estabelece no artigo 40.º do C. Comercial - também no CIRS art.º 118.º 2 e no CIRC, art.º 115.º - 5 - (Vd. J M Coutinho de Abreu, Curso de Direito Comercial, I vol. P. 176) o prazo de dez anos para o comerciante conservar a sua escrituração mercantil, pelo que é este prazo mais longo aquele durante o qual podem ser efectuados controlos de acordo com as normas comunitárias, controlos esses que têm necessariamente de surtir os efeitos que para eles a lei determina, designadamente a revisão das ajudas financeiras concedidas e consequente exigência do que foi indevidamente pago e nessa medida a revogação do acto que as concedeu, sendo o prazo desta revogação dilatado até ao referido limite temporal.

Portanto, é recusada a aplicação da norma do artigo 141º n.º 1 do CPA, embora se considere que a estabilidade e a segurança não deixam de ser protegidas, antes passam a ser protegidas de forma menos intensa, cedendo em parte, à necessidade de protecção de outros valores de semelhante relevância.”

A enunciada doutrina foi reafirmada, pelo menos, no acórdão deste Pleno de 6 de Dezembro de 2005 (Rec. 0328/02).

Não se antolham nem são indicadas razões que convençam da revisão de tal entendimento que, assim, há que reafirmar e aplicar à presente situação.

III. DECISÃO

Nos termos e fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça 450€ e a procuradoria em 60%.

Lisboa, 29 de Março de 2007. – João Belchior (relator) – Azevedo Moreira – Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – Jorge de Sousa – Adérito Santos – Costa Reis – Madeira dos Santos.

0661/05

Sumário

Texto Integral

I. RELATÓRIO

II. FUNDAMENTAÇÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

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