Quem foi o relator do acórdão 0685/05?

O relator foi J Simões de Oliveira, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0685/05?

O acórdão foi proferido em 15 de novembro de 2005.

0685/05 - STA

Sumário

I - As competências atribuídas ao Gestor do Programa Pessoa pelo Dec. Reg. 15/96, de 23 de Novembro são próprias mas não exclusivas, cabendo recurso hierárquico necessário das respectivas decisões relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação Profissional ao abrigo das ajudas financeiras do Fundo Social Europeu. II - Os gestores de programas no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio têm o estatuto de encarregado de missão, nada havendo no regime instituído pelo DL 99/94, de 19 de Abril, que afaste o princípio hierárquico. III - Nas acções aprovadas na vigência do Dec-Reg. nº 15/94, de 6 de Julho, a entidade gestora é o IEFP, competindo-lhe no âmbito dessa actividade, além do mais, proceder à suspensão e redução do financiamento (artigo 34º). IV - Nos termos do disposto no nº 3 do art. 33º do Dec. Reg. n.º 15/96, de 23/11, aquela entidade mantém a competência para a gestão da acção até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia. V – Face ao exposto em III e IV o Gestor do Programa Pessoa carece de atribuições para reduzir os montantes financiáveis e ordenar a reposição de verbas disponibilizadas a título de adiantamentos, no âmbito de uma acção aprovada na vigência do Dec-Reg. nº 15/94, de 6/7, pelo IEFP, sendo tal acto nulo, bem como o do membro do Governo que, em sede de apreciação de recurso hierárquico, o manteve.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 2ª Subsecção. -I- O INSTITUTO DE GESTÃO DO FUNDO SOCIAL EUROPEU (IGGSE) recorre da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa – 1º Juízo Liquidatário (TAFL), proferida nos autos a 27/OUT/2004 (cf. fls. 129-156) que concedeu provimento ao recurso contencioso de anulação que ali interpôs o Instituto de Electromecânica e Energia (IEE), contra o Director-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE), do acto praticado por esta entidade e constante do ofício n.° 1956, de 02.03.01, que por sua vez se fundara no acto do Gestor do Programa Pessoa (Gestor) que o notificara para restituir a importância de Esc. 58.516.179$00, no âmbito do pedido n.° 5 do PO 942120P1, para formação profissional, julgando aquele acto inquinado de nulidade. Alegando formulou a entidade recorrente as seguintes conclusões: 1. Com o devido respeito pelo doutamente decidido é entendimento do recorrente de que o acto do Gestor da Intervenção Operacional (IO) PESSOA, constitui a última palavra da Administração sobre o pedido de pagamento de saldo em causa, pelo que, do mesmo cabe, desde logo, recurso contencioso sem necessidade de interposição de recurso hierárquico; 2. Não decorre do teor do Decreto Regulamentar n.° 15/96, de 23.11, aplicável a situação em apreço, qualquer relação hierárquica dos gestores para com o membro do Governo respectivo, pelo que, o recurso administrativo interposto dos actos daqueles não pode, ao invés do que entendeu o Meritíssimo Juiz a quo, ser qualificado de necessário; 3. Qualquer recurso administrativo necessário, a existir, teria forçosamente que ser qualificado como recurso hierárquico impróprio, ou seja, aquele que tem lugar fora do âmbito da hierarquia administrativa, no seio de uma relação de supra/infra-ordenação orgânica ou funcional (art. 176.° do CPA); 4. Só que tal recurso hierárquico impróprio necessário teria de estar expressamente previsto na lei, e não está; 5. O Decreto Regulamentar n.° 15/94, de 6 de Julho (revogado pelo Decreto Regulamentar n.° 15/96) previa um recurso administrativo necessário no seu artº. 30.°, n.° 1, preceito julgado inconstitucional, pelo Ac. do Tribunal Constitucional, de 10.03.99, proferido no Rec. STA n.° 43.534; 6. A não previsão no Decreto Regulamentar n.° 15/96, de qualquer recurso administrativo, é indicador relevante da vontade legislativa: 7. O Decreto Regulamentar n.° 15/96, ao não prever qualquer recurso hierárquico impróprio necessário a interpor das decisões dos Gestores dos Programas, as decisões por eles tomadas em matéria de aprovação de pedidos de pagamento de saldo final, com redução de financiamento, ao abrigo da competência fixada, no art. 6° n.° 4 alínea b) do referido diploma, apresentam-se como directa e contenciosamente impugnáveis, não carecendo da interposição de recurso administrativo para a abertura da via contenciosa (Neste sentido, vejam-se os acórdãos proferidos pelo STA, em 14.03.02, no recurso n.° 48235 e em 12.02.01, proferido no processo n.° 45.919); 8. Em conformidade, sendo o acto do Gestor da IO PESSOA susceptível, desde logo, de impugnação contenciosa, o recurso interposto do mesmo, revestindo natureza facultativa, não tem efeito suspensivo (art. 170° n.° 3); 9. Donde, o acto do Director-Geral do DAFSE constante do ofício n.° 1956, de 02.03.01, não executou um acto cuja eficácia estava suspensa, pelo que, ao contrário do que julgou a sentença sob impugnação, não viola a alínea a) do n.° 1 do artigo 150° e o n° 1 do artigo 170° do CPA, e em consequência, não é aplicável o disposto na 1ª parte do n.° 4 do artigo 151º do mesmo Código; 10. O vício imputado ao acto sub judice deriva do acto exequendo, ou seja, do acto do Gestor da IO PESSOA; 11. Só podem ser imputados ao acto impugnado, porque de mera execução, vícios próprios e não ilegalidades do acto exequendo (art. 151º n.° 4 in fine) - Neste sentido, veja-se o Acórdão do STA, de 19.01.05, proferido no recurso n.° 181/04; 12. No caso sub judice os vícios imputados ao acto recorrido são vícios atinentes ao acto executado (decisão do Gestor) e não ao próprio acto de execução (acto do Director-Geral do DAFSE); 13. Donde, o acto do Director-Geral do DAFSE, respeitante ao pedido de restituição de verbas do pedido de financiamento n° 5 do P09421 20P 1 do Instituto Electromecânica e Energia (IEE), consubstanciado no ofício n.° 1956, de 02.03.0, é insusceptível de impugnação; 14. Nos termos do art. 6.° Decreto Regulamentar n.° 15/96, de 23 de Novembro, que revogou o Decreto Regulamentar n.° 15/94, a gestão dos programas é efectuada por gestores uninominais designados mediante Resolução do Conselho de Ministros; 15. Pela Resolução n.° 15/97, publicada no DR n.° 72, II Série, de 26.03, é nomeado um novo Gestor para a IO PESSOA, ocorrendo uma modificação de direito relevante, cujo efeito é a perda de competências do IEFP, excepção contemplada no n.° 2 do art. 30.° do CPA; 16. Assim, compete ao Gestor da IO PESSOA, face à sucessão na competência do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), proferir a decisão sobre o pedido de pagamento de saldo em causa, sucessão essa que, aliás, o IEE, aceitou; 17. No entender do ora recorrente, não se pode socorrer do disposto no n.° 3 do art. 33.° do Decreto Regulamentar n.° 15/96, de 23.11, como faz a douta sentença, para sustentar a nulidade do acto do Gestor; 18. Os direitos e obrigações das entidades gestoras a que se refere o n.° 3 do art. 33.° respeitam à execução dos programas, em termos financeiros, pelo que não pode o mesmo ser aplicado em matéria de atribuições e competências; 19. A não previsão no citado n.° 3 do art. 33.°, de qualquer referência àquelas matérias, é indicador relevante da vontade do legislador; 20. Ao invés do que sustenta o Meritíssimo Juiz a quo a decisão sobre o pedido de pagamento de saldo em apreço proferida pelo Gestor da IO PESSOA ao abrigo da Resolução do Conselho de Ministros n.° 15/97, de 06.02, conjugada com o art. 6° n° 4, alínea b) do Decreto Regulamentar n.° 15/96, de 23.11, não enferma de nulidade, por falta de atribuições; 21. A douta sentença ao assim não decidir violou, por erro de interpretação e aplicação o disposto nos artigos 170.° n.° 1 e n.° 3, artº 150º n.° 1 alínea a) , artº 151° n° 4, todos do CPA artigos 5° n.° 2, 6° n.° 4, alínea b) 33º n.° 2 e n° 3, 34.° do Dec. Reg. n.° 15/96, de 23.11, artigos 133° n° 1 e n.° 2, alínea b), artº134.°, também, do CPA e Resolução do Conselho de Ministros n° 15/97, de 06.02. O IEE, contra-alegando, sustenta a bondade do decidido. Neste Supremo Tribunal o Ministério Público emitiu o seguinte parecer: “Vem o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Lisboa que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto pelo Instituto de Electromecânica e Energia ( IEE ) do acto praticado pelo Director Geral do DAFSE, declarou nulo tal acto. O acto impugnado, fundando-se no acto do Gestor do Programa Pessoa, notificou o recorrente contencioso para restituir a importância de 58.516.179$00, no âmbito do pedido n° 5, do P0 942120P1, para formação profissional. A sentença recorrida, considerando que o Gestor do Programa Pessoa era absolutamente incompetente para proceder à gestão do pedido de financiamento em causa, designadamente para aprovar os saldos finais e determinar a devolução da quantia acima indicada por parte do IEE, sendo consequentemente nulo e de nenhum efeito esse acto do Gestor, nos termos dos art°s 133º n° 1 e n°2 al. b ) e 134º, ambos do CPA, julgou também nulo o acto impugnado porque findado num acto nulo e uma vez que a nulidade dos actos administrativos acarreta a nulidade dos actos consequentes. Inconformado com esta decisão, o Conselho Directivo do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu ( IGFSE ), sucessor de competências do Director Geral do DAFSE operada pelo art° 2, n° 2, do DL n° 2/2003, de 6/1, interpôs o presente recurso sustentando, em síntese, que a decisão sobre o pedido de pagamento de saldo proferida pelo Gestor não enferma de nulidade, por falta de atribuições. Vejamos então. Conforme por várias vezes este Supremo Tribunal tem vindo a afirmar, nos termos do art° 8 do DR n° 15/94, de 6/7, o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) era a entidade gestora dos programas quadro relativos a acções de formação profissional realizados no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio. Nessa qualidade, competia ao IEFP, nos termos do art° 12, als. f) e g) do indicado diploma legal, aprovar as acções de formação, fazer o respectivo controlo contabilístico e financeiro, bem como decidir, ao abrigo do art° 34º, n° 2, desse mesmo diploma, a redução do financiamento concedido. Por outro lado, nos termos do art° 33, n°3, do DR n° 15/96, de 23/11, o IEFP manteve essa competência relativamente a acções aprovadas na vigência do DR n° 15/94. Na verdade, a competência para se proceder à redução do financiamento aprovado, que foi atribuída aos gestores de programa designados ao abrigo do DR 15/96, apenas respeita aos financiamentos admitidos após a entrada em vigor deste último diploma. Assim, no caso dos autos, como refere a sentença recorrida, ficou provado que o financiamento em questão foi aprovado em 29/12/95, por deliberação da Comissão Executiva do IEFP n°80 - 95, portanto, na vigência do DR nº 15/94, de 6/7. Como tal e atento o disposto no já citado art° 33, n° 3, do DR n° 15/96, o IEFP, uma vez que interveio na acção de formação como entidade gestora do programa quadro, manteve a competência de que dispunha para se pronunciar sobre o saldo final da mesma acção, mesmo depois da publicação deste último Decreto Regulamentar. Neste sentido tem sido a jurisprudência deste Supremo Tribunal, citando-se a título de exemplo os acórdãos do Pleno da Secção de 28/10/04, de 16/12/04 e de 5/5/05, proferidos, respectivamente, nos recursos n°s 47.869, 48.328 e 750. E, como tem sido reiterado por esta jurisprudência, «o IEFP é um instituto público, uma pessoa colectiva de direito público, dotado de personalidade jurídica e autonomia financeira, que assume a gestão de um serviço público originariamente pertencente ao Estado, mas que se assume como uma pessoa colectiva diferente da pessoa colectiva Estado (Estado - Administração), que integra a chamada administração indirecta do Estado. Os interesses públicos cuja realização lhe cabe com vista à prossecução dos seus fins específicos (atribuições), são alcançados através do complexo de poderes funcionais conferidos aos seus órgãos (competências), entre os quais os que foram enumerados, donde resulta que a prática de um acto da competência de um órgão do IEFP por um órgão de outra pessoa colectiva consubstancia um acto estranho às suas atribuições. Ora, o Gestor do Programa Pessoa constitui um órgão «ad hoc» da Administração directa do Estado, integrando, portanto, a pessoa colectiva Estado-Administração (cfr., neste sentido, os acórdãos do Pleno de 15/10/2002, 19/2/2003 e 4/6/2003, proferidos nos recursos n°s 45.917, 45.749 e 48.235, respectivamente), pelo que carecia de atribuições para praticar o acto que praticou (que se inseria nas atribuições de pessoa colectiva distinta, o IEFP ). Consequentemente, o acto do Gestor que no caso em análise determinou a devolução da quantia atrás indicada, é nulo por se encontrar inquinado de falta de atribuições para a sua prática. Por sua vez, a nulidade deste acto acarreta a nulidade consequente dos actos que dele dependam (art° 133º, n° 2, al. i) do CPA ); pelo que, por ser nulo o acto anterior que lhe serve de pressuposto, é também nulo o acto contenciosamente impugnado, do Director Geral do DAFSE. Do exposto, sou de parecer que o recurso jurisdicional não merece provimento.” - II – Ao abrigo do disposto no artº 713º, nº 6, do CPC, dá-se por reproduzida a Matéria de Facto (Mª de Fº) registada na sentença. No recurso contencioso é impugnado o acto praticado pelo DAFSE, constante do ofício n.° 1956, de 02.03.01, que, na sequência de recurso hierárquico interposto para o Ministro do Trabalho e Solidariedade, manteve o acto do Gestor do Programa Pessoa (Gestor), no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio, comunicado ao recorrente contencioso pelo ofício 1792/UTA datado de 15.09.00, notificando-o para restituir a importância de Esc. 58.516.179$00, no âmbito do pedido de financiamento n.° 5, do PO 942120P1, para formação profissional. Tendo sido imputados ao acto recorrido vícios vários (de inexistência, de incompetência absoluta por falta de atribuições, de incompetência por exceder os limites do acto do Gestor do Programa, de vício de violação de lei por se pretender executar um acto suspenso por haver sido interposto recurso hierárquico, e de forma por falta de fundamentação), a sentença, depois de considerar improcedente a questão prévia (suscitada pela entidade recorrida) da irrecorribilidade do acto impugnado e de também julgar improcedente o aludido vício de inexistência do acto, julgou mostrar-se o mesmo inquinado daquele vício de incompetência absoluta por falta de atribuições. A entidade recorrente não se conforma com o decidido, continuando a pugnar no sentido de ver reconhecidas as suas teses, quer quanto à invocada circunstância de o acto do Gestor da Intervenção Operacional (IO) PESSOA, constituir a última palavra da Administração sobre o pedido de pagamento de saldo em causa, e bem assim que, do mesmo caberia, desde logo, recurso contencioso sem necessidade de interposição de recurso hierárquico, matéria que, pese embora as duas questões se mostrarem imbricadas, levou às conclusões 1 a 13 da sua alegação, quer quanto à competência do Gestor da IO PESSOA, por alegada sucessão na competência do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), para proferir a decisão sobre o pedido de pagamento de saldo em causa. A solução que defende para a primeira daquelas questões fá-la essencialmente radicar na circunstância de não interceder qualquer relação de hierarquia entre o Gestor e o Ministro. Vejamos: Uma tal questão já há muito que vem sendo objecto de análise por parte da Jurisprudência do STA, tendo-se desenhado em subsecção duas orientações jurisprudenciais. Foi assim que uma primeira orientação se entendeu que, e em resumo, o Gestor do Programa Pessoa, no âmbito em causa e ex vi nomeadamente do Dec. Reg. nº 15/96, de 23/11, tem o estatuto de encarregado de missão com poderes que lhe foram delegados pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade, ao qual cabe a gestão global dos programas de financiamento, estando o Gestor sujeito ao seu controlo, podendo ver cessada a sua actividade a qualquer momento por decisão daquele, não tendo competência exclusiva para gerir os pedidos de financiamento. Assim, cabe ao Ministro a última palavra da Administração sobre os pedidos respectivos, estando os seus actos sujeitos a recurso hierárquico necessário para aquele membro do Governo, não sendo, como tais, directamente recorríveis contenciosamente. Esta orientação pode ver-se consagrada, entre outros, nos seguintes acórdãos proferidos em subsecção: de 15/06/2000 (Rec. 45749), de 08/02/2000 (Rec. 45413), de 31/01/2001 (Rec. 45917), de 8/2/01 (Rec. n.º 45 919), de 22/11/01 (Rec. nº 47 306), de 14/3/02 (Rec. nº 48 235), (Rec. nº 48 040), de 28/5/02 e de 01/07/2002 (Rec. 905). Para a outra orientação, e ao invés daquela, o quadro normativo respectivo, e nomeadamente o Dec. Reg. nº15/96, de 23 de Novembro, não prevê qualquer recurso hierárquico (próprio ou impróprio) necessário a interpor das decisões dos Gestores dos Programas, pelo que as respectivas decisões se apresentam como directa e contenciosamente impugnáveis, sem carecerem de interposição de recurso administrativo para abertura da via contenciosa. Tal orientação pode ver-se afirmada, entre outros, nos acórdãos de 8/2/01 (recurso n.º 45 919), de 14/03/2002 (Rec. nº 48235), de 23/05/2002 (Rec. nº 47868) e de 01/07/2002 (Rec. 905). No entanto, o Pleno consagrou aquela primeira orientação, o que pode ver-se corporizado, sem preocupação de exaustão, nos seguintes acórdãos: de 15/10/02 (Rec. 45917), de 19-02-2003 (Rec. nº 045749), de 04-06-2003 (Recs. 48235 e 41 749), de 9 de Março de 2004 (Rec. 48041), de 04-06-2003 (Rec. nº 0905/02), de 13-10-2004 (Rec. nº 047868) e de 12-04-2005 (Rec. nº 048014), a qual merece a nosso acolhimento, e que, por nada de essencialmente novo vir alegado, se irá seguir, transcrevendo-se de seguida o essencial do que se disse no último acórdão (do Pleno) tirado sobre o tema, aquele aresto de 12-04-2005 (Rec. nº 048014). “(...) O despacho apreciado pelo acto ministerial contenciosamente recorrido, na sequência de recurso hierárquico, é da autoria do Gestor do Programa Pessoa. Nesta conformidade, para apurar se o acto daquele Gestor é ou não um acto imediatamente lesivo, terá de chamar-se à colação, além de outros diplomas legais, o Decreto-Regulamentar 15/96, de 23-11, que fixou a respectiva competência, não tendo a questão da inconstitucionalidade do artº. 30º do Decreto-Regulamentar 15/94, de 6/7 (tratada no acórdão recorrido e referida nas alegações do recorrente) interferência com a decisão a proferir no caso em apreciação, conforme a análise jurídica a desenvolver subsequentemente tornará mais claro. Entende-se, na verdade, embora por razões diferentes das invocadas pela Recorrente, que o acórdão recorrido ao considerar irrecorrível o despacho ministerial impugnado, rejeitando o recurso contencioso, incorreu em erro na interpretação e aplicação do direito, merecendo ser revogado, conforme a Recorrente reclama. De facto: Conforme é, actualmente, orientação consolidada deste Supremo Tribunal (das subsecções e do Pleno da 1ª Secção), a actividade dos gestores de programas no âmbito das intervenções operacionais desenvolvidas ao abrigo do QCA integra-se na Administração directa do Estado. Na verdade, como bem se salienta no ac. do Pleno da 1ª Secção de 15.10.92( Ter-se-ia querido dizer 15-10-2002.), rec. 45917, aqueles gestores não podem considerar-se órgãos da administração indirecta porque esta exige dualidade de pessoas colectivas que no caso não há. E também não são órgãos da administração autónoma, porque esta exige uma esfera da actividade administrativa confiada aos próprios interessados, que assim se auto-administram, em geral por intermédio de um órgão ou organismo representativo. A Administração directa do Estado encontra-se estruturada em termos hierárquicos, isto é, “de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligadas por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção, supervisão e disciplina, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes. Assim, por força da configuração constitucional do Governo como órgão com poder de direcção sobre a administração central directa, todos os órgãos e agentes que prosseguem actividade de administração directa do Estado se presumem hierarquicamente subordinados ao Governo (ac. do Pleno de 15.1.92, acima citado)” No conjunto dos diplomas legais e regulamentares respeitantes à gestão do II QCA nada há que imponha o afastamento do princípio de que todos os órgãos singulares da administração central integrada estão sujeitos a hierarquia e de que as suas competências não são exclusivas (ver designadamente, arts. 27º, nº 1, 29º e 30º de DL 99/94, de 19 de Abril). Antes, resulta das disposições legais pertinentes que os gestores de programas do QCA, embora com um quadro de competências próprias, têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-lhe o regime previsto na regulamentação jurídica respeitante aos cargos dirigentes, que constava, ao tempo da publicação do diploma, do artº 23º do DL 323/89, de 26 de Setembro e, à data da prática do acto recorrido, do artº 37º da Lei 49/99, de 22 de Junho. O encarregado de missão, seja ou não recrutado de entre pessoal dirigente e seja qual for a natureza do vínculo, não fica constituído em entidade administrativa independente. É, apenas, o chefe ou o dirigente da respectiva estrutura do projecto; como tal, desempenha funções junto dos membros do Governo interessados (artº 23º, nº 2 do DL 323/89 e artº 37º da Lei 49/99, que tem a mesma redacção). “Prossegue as atribuições do respectivo Ministério, com as competências que lhe foram endossadas na respectiva “carta de missão”, sujeito ao poder da direcção e supervisão que é o essencial da hierarquia. Não deixa de haver hierarquia por faltarem outros poderes que normalmente a integram, designadamente o poder disciplinar, substituído por uma medida estatutária de cessação de funções. E, nenhuma razão, seja no texto da lei, seja na razão de ser da consagração legal da figura, justifica que a natureza dos poderes dos dirigentes investidos em administração da missão seja, na articulação com os poderes do respectivo membro do Governo, diversa daquela que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo considera ser a que corresponde aos dirigentes da administração de gestão. À semelhança de que sucede com as competências do pessoal dirigente dos serviços departamentais, quando o acto instituidor –seja ele um acto administrativo seja um acto regulamentar –, lhes cometer poderes próprios, essas competências não são, em princípio, exclusivas. São aqui invocáveis, as razões que fizeram pender no mesmo sentido a jurisprudência relativa aos poderes dos directores-gerais, reforçadas pela inexistência de um quadro geral de competências próprias, pela transitoriedade desta estrutura administrativa e pelas especialidades do seu modo de constituição e do seu fim” (ac. do Pleno, que vimos seguindo, e a cujos fundamentos inteiramente se adere) Concluindo, em síntese: O encarregado de missão fica na dependência hierárquica do ministro (ou seu delegado) junto do qual serve, não sendo necessária previsão legal expressa dessa relação designadamente na lei orgânica do respectivo ministério. Os gestores de programas no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio têm o estatuto de encarregado de missão, nada havendo no regime instituído pelo DL 99/94, de 19 de Abril que afaste o princípio hierárquico. As competências atribuídas ao Gestor de Programa Pessoa pelo Dec. Reg 15/96, de 23 de Novembro são próprias mas não exclusivas, cabendo recurso hierárquico necessário das respectivas decisões relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional ao abrigo das ajudas financeiras do Fundo Social Europeu. (Neste sentido, ver, entre outros, além do ac. do Pleno citado, os acºs do mesmo Pleno de 4.6.03, rec. 48.235 e de 9.3.04, rec. 48.041 e 13.10.04, rec. 47 868) . Deste modo, impõe-se concluir pela ilegalidade da decisão recorrida, que considerou imediatamente recorrível o acto do Gestor do Programa Pessoa e não lesivo o despacho ministerial contenciosamente impugnado”. Também quanto ao aludido vício de incompetência absoluta por falta de atribuições, a entidade recorrente não se conforma com o decidido, continuando a pugnar no sentido de ver reconhecida doutrina diversa da vertida na sentença. No entanto, uma tal questão vem merecendo acolhimento unânime na jurisprudência deste Supremo Tribunal, podendo citar-se, a título exemplificativo, os acórdãos da Secção de 24.3.04 (Recurso 750/02), de 3.6.04 (Recurso 623/02), de 15.6.04 (Recurso 47867), de 8.7.03 (Recurso 47869), de 22-06-2004 (Recurso 47866), de 23-06-2005 (Rec. nº 048014) e do Pleno, de 28.10.04 no recurso 47869 e de 16.12.04 no recurso 48328. Como os fundamentos que os suportam e que se mostram incólumes face ao que vem alegado, ir-se-á transcrever na parte respectiva o que se expendeu no acórdão da Secção de 22.06.04: “(...) b) "incompetência absoluta originária do Gestor do Programa Pessoa" Vejamos, agora, se, conforme alega o Recorrente, o Gestor do Programa Pessoa carecia, em absoluto, de competência para a prática do acto mantido pela decisão administrativa impugnada, por a competência em questão caber à Comissão Directiva do I.E.F.P.. Deste já se adianta que lhe assiste razão. Resulta da matéria de facto provada que a acção de formação em debate foi aprovada por deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e da Formação Profissional (IEFP) de 20 de Dezembro de 1995. A acção de formação em causa foi, pois, apresentada, admitida e aprovada na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho. De harmonia com o preceituado no artigo 8º, nº 9 deste diploma legal, a entidade gestora das acções de formação profissional levadas a cabo no âmbito do QCA era o IEFP, competindo-lhe, no âmbito dessa actividade, além do mais: aprovar acções de formação (artº 12º, alínea f)); decidir os pedidos formulados pelas entidades promotoras dessas acções (artº 17º, nº 1); decidir sobre o pagamento dos saldos finais (artº 24º); proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos (artigo 25º); proceder à suspensão e redução do financiamento (artº 34º). Com a entrada em vigor do Decreto-Regulamentar nº 15/96, de 23.11, estas competências foram atribuídas, primariamente, ao Gestor do Programa Pessoa (cf. artigo 6º, nº 4), existindo recurso hierárquico necessário para o Ministro para a Qualificação e o Emprego. Deste modo, estamos em presença de uma acção aprovada e desenvolvida na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/94, mas cuja decisão final e a ordem de reposição de importâncias adiantadas, foi já proferida na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/96 e após a nomeação do Gestor do Programa Pessoa. Dispõe o artº. 33º deste último diploma, cuja estatuição e correspondente interpretação legal se mostra decisiva para a solução do problema em análise: "Artigo 33.º Entidades gestoras e processos em curso 1 - As referências efectuadas no presente diploma aos gestores consideram-se reportadas, no âmbito dos programas da responsabilidade directa do Ministério para a Qualificação e o Emprego, às entidades gestoras previstas no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, enquanto não forem nomeados os respectivos gestores. 2 - Aos processos de pedido de financiamento admitidos nos serviços das entidades gestoras antes da entrada em vigor do presente diploma aplica-se o regime contido no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, salvo no que se refere ao regime de financiamento, em que a entidade formadora ou beneficiária poderá optar pelo novo regime, mediante acordo do gestor. 3 - As entidades gestoras de programas quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, mantêm os direitos e obrigações decorrentes da execução dos mesmos até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia." Ora, em face desta regulamentação entende-se ser de concluir que a razão está do lado da Recorrente, tal como, de resto, também se decidiu no ac. de 8 de Julho de 2003, rec. 47.869, da 2ª Subsecção, 1ª Secção deste S.T.A., a propósito de situação idêntica. De facto, pondera-se no aludido aresto, em termos que merecem o nosso inteiro assentimento, e que, por tal motivo, se reproduzem: "Com efeito, o disposto no n.º 3 do mencionado preceito não pode ter outro significado que não seja o da manutenção da competência do gestor inicial até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia, em relação à qual os autos não fornecem dados, mas que também não é determinante, na medida em que esse acto é o acto final da acção. O que significa que a competência do gestor se mantém para a totalidade da acção, desde o seu início até ao fim, não se descortinando outro significado para os direitos e obrigações nele mencionados que não sejam os decorrentes do exercício das competências que lhe foram legalmente atribuídas e que mantêm até ao fim da acção, pois que não é razoável atribuir a responsabilidade a uma entidade pela gestão efectuada por outra. A referência feita no nº 1, por sua vez, não pode, de forma alguma, ter o sentido que lhe atribui a autoridade recorrida, antes significando, como defende a recorrente, que se reporta às acções admitidas após a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96, mas antes da nomeação do Gestor do Programa Pessoa, situação em que a entidade gestora seria a Comissão Directiva do IEFP, mas apenas até à nomeação do Gestor do Programa Pessoa, com a qual cessaria funções o gestor originário. Em face do exposto, conclui-se que a entidade gestora com competência para a prática do acto impugnado era a Comissão Directiva do IEFP e não o Gestor do Programa Pessoa. O IEFP é um instituto público, uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, que assume a gestão de um serviço público originariamente pertencente ao Estado, mas que se assume como uma pessoa colectiva diferente da pessoa colectiva Estado (Estado-Administração), que integra a chamada administração indirecta do Estado. Os interesses públicos cuja realização lhe cabe com vista à prossecução dos seus fins específicos (atribuições), são alcançados através do complexo de poderes funcionais conferidos aos seus órgãos (competências), entre os quais os que foram enumerados, donde resulta que a prática de um acto da competência de um órgão do IEFP por um órgão de outra pessoa colectiva consubstancia um acto estranho às suas atribuições. Ora, O Gestor do Programa Pessoa constitui um órgão ad hoc da Administração Directa do Estado, integrando, portanto, a pessoa colectiva Estado-Administração (cfr., neste sentido, os arestos supra citados do Pleno da 1.ª Secção deste STA), pelo que carecia de atribuições para praticar o acto que praticou (que se inseria nas atribuições de pessoa colectiva distinta o IEFP) e que, objecto de recurso hierárquico, veio a dar origem ao acto recorrido, da autoria do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que igualmente se encontra inquinado de falta de atribuições, geradora da sua nulidade (artigo 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA)." – cfr. ainda no mesmo sentido o Acórdão de 14-1-2004 (recurso 48015), seguido de muito perto; de 24-3-04 (recurso 750/02). Reeditando-se a doutrina expendida em ambos os arestos, haverá que concluir pela improcedência do recurso. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional. Sem custas. Lisboa, 15 de Novembro de 2005. – J Simões de Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José. (Voto vencido). Entendo que a gestão dos programas de formação no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio não cabe nem integra as atribuições do IEFP porque não resulta do DL 247/85 de 12/07 – artº 4º. Mesmo que constasse das atribuições o DL 99/94 de 19 de Abril dispõe que essas atribuições cabem a nível global a uma comissão de gestão criada nos termos do artº 6º. E, a gestão de cada intervenção incumbe a um gestor – artº 23º. O gestor é um delegado do membro do Governo –( artº 26º -1 –e). O membro do Governo directamente ou através da comissão em que está representado pode substituir o delegado para a gestão sem que tal implique alguma alteração nas atribuições. Daí que não pudesse falar-se em falta de atribuições do gestor que substituiu as funções de mera execução gestionária do IEFP. Por outro lado seria sempre despropositado argumentar que o D. Reg. 15/94 de 6/7 tenha estabelecido que as atribuições (stricto sensu) para a gestão do programa cabiam ao IEFP. Na verdade, nunca um diploma de valor regulamentar podia ter efeitos na repartição de atribuições sobre a matéria. Quanto ao segundo aspecto da polémica entendo, como sempre entendi (ver Ac. 9.3.04, P.48041 de 4/6/03, P 905/02 – Pleno) que o gestor do programa, em matéria de gestão concreta de cada acção actua como um delegado do membro do Governo competente pelo que os seus actos são recorríveis imediatamente, estando-se perante delegação e não perante a situação comum de hierarquia de órgãos. Esta delegação opera por força da lei e decorre dos artºs 23º, 25º, e 26º do DL 99/94 de 19 de Abril. Em conclusão concederia provimento ao recurso com os indicados fundamentos. Lisboa, 15/11/2005. Rosendo José

Sumário

II- Os gestores de programas no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio têm o estatuto de encarregado de missão, nada havendo no regime instituído pelo DL 99/94, de 19 de Abril, que afaste o princípio hierárquico.

III- Nas acções aprovadas na vigência do Dec-Reg. nº 15/94, de 6 de Julho, a entidade gestora é o IEFP, competindo-lhe no âmbito dessa actividade, além do mais, proceder à suspensão e redução do financiamento (artigo 34º).

IV- Nos termos do disposto no nº 3 do art. 33º do Dec. Reg. n.º 15/96, de 23/11, aquela entidade mantém a competência para a gestão da acção até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia.

V- Face ao exposto em III e IV o Gestor do Programa Pessoa carece de atribuições para reduzir os montantes financiáveis e ordenar a reposição de verbas disponibilizadas a título de adiantamentos, no âmbito de uma acção aprovada na vigência do Dec-Reg. nº 15/94, de 6/7, pelo IEFP, sendo tal acto nulo, bem como o do membro do Governo que, em sede de apreciação de recurso hierárquico, o manteve.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 2ª Subsecção.

-I-

O INSTITUTO DE GESTÃO DO FUNDO SOCIAL EUROPEU (IGGSE) recorre da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa – 1º Juízo Liquidatário (TAFL), proferida nos autos a 27/OUT/2004 (cf. fls. 129-156) que concedeu provimento ao recurso contencioso de anulação que ali interpôs o Instituto de Electromecânica e Energia (IEE), contra o Director-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE), do acto praticado por esta entidade e constante do ofício n.° 1956, de 02.03.01, que por sua vez se fundara no acto do Gestor do Programa Pessoa (Gestor) que o notificara para restituir a importância de Esc. 58.516.179$00, no âmbito do pedido n.° 5 do PO 942120P1, para formação profissional, julgando aquele acto inquinado de nulidade.

Alegando formulou a entidade recorrente as seguintes conclusões:

1. Com o devido respeito pelo doutamente decidido é entendimento do recorrente de que o acto do Gestor da Intervenção Operacional (IO) PESSOA, constitui a última palavra da Administração sobre o pedido de pagamento de saldo em causa, pelo que, do mesmo cabe, desde logo, recurso contencioso sem necessidade de interposição de recurso hierárquico;

2. Não decorre do teor do Decreto Regulamentar n.° 15/96, de 23.11, aplicável a situação em apreço, qualquer relação hierárquica dos gestores para com o membro do Governo respectivo, pelo que, o recurso administrativo interposto dos actos daqueles não pode, ao invés do que entendeu o Meritíssimo Juiz a quo, ser qualificado de necessário;

3. Qualquer recurso administrativo necessário, a existir, teria forçosamente que ser qualificado como recurso hierárquico impróprio, ou seja, aquele que tem lugar fora do âmbito da hierarquia administrativa, no seio de uma relação de supra/infra-ordenação orgânica ou funcional (art. 176.° do CPA);

4. Só que tal recurso hierárquico impróprio necessário teria de estar expressamente previsto na lei, e não está;

5. O Decreto Regulamentar n.° 15/94, de 6 de Julho (revogado pelo Decreto Regulamentar n.° 15/96) previa um recurso administrativo necessário no seu artº. 30.°, n.° 1, preceito julgado inconstitucional, pelo Ac. do Tribunal Constitucional, de 10.03.99, proferido no Rec. STA n.° 43.534;

6. A não previsão no Decreto Regulamentar n.° 15/96, de qualquer recurso administrativo, é indicador relevante da vontade legislativa:

7. O Decreto Regulamentar n.° 15/96, ao não prever qualquer recurso hierárquico impróprio necessário a interpor das decisões dos Gestores dos Programas, as decisões por eles tomadas em matéria de aprovação de pedidos de pagamento de saldo final, com redução de financiamento, ao abrigo da competência fixada, no art. 6° n.° 4 alínea b) do referido diploma, apresentam-se como directa e contenciosamente impugnáveis, não carecendo da interposição de recurso administrativo para a abertura da via contenciosa (Neste sentido, vejam-se os acórdãos proferidos pelo STA, em 14.03.02, no recurso n.° 48235 e em 12.02.01, proferido no processo n.° 45.919);

8. Em conformidade, sendo o acto do Gestor da IO PESSOA susceptível, desde logo, de impugnação contenciosa, o recurso interposto do mesmo, revestindo natureza facultativa, não tem efeito suspensivo (art. 170° n.° 3);

9. Donde, o acto do Director-Geral do DAFSE constante do ofício n.° 1956, de 02.03.01, não executou um acto cuja eficácia estava suspensa, pelo que, ao contrário do que julgou a sentença sob impugnação, não viola a alínea a) do n.° 1 do artigo 150° e o n° 1 do artigo 170° do CPA, e em consequência, não é aplicável o disposto na 1ª parte do n.° 4 do artigo 151º do mesmo Código;

10. O vício imputado ao acto sub judice deriva do acto exequendo, ou seja, do acto do Gestor da IO PESSOA;

11. Só podem ser imputados ao acto impugnado, porque de mera execução, vícios próprios e não ilegalidades do acto exequendo (art. 151º n.° 4 in fine) - Neste sentido, veja-se o Acórdão do STA, de 19.01.05, proferido no recurso n.° 181/04;

12. No caso sub judice os vícios imputados ao acto recorrido são vícios atinentes ao acto executado (decisão do Gestor) e não ao próprio acto de execução (acto do Director-Geral do DAFSE);

13. Donde, o acto do Director-Geral do DAFSE, respeitante ao pedido de restituição de verbas do pedido de financiamento n° 5 do P09421 20P 1 do Instituto Electromecânica e Energia (IEE), consubstanciado no ofício n.° 1956, de 02.03.0, é insusceptível de impugnação;

14. Nos termos do art. 6.° Decreto Regulamentar n.° 15/96, de 23 de Novembro, que revogou o Decreto Regulamentar n.° 15/94, a gestão dos programas é efectuada por gestores uninominais designados mediante Resolução do Conselho de Ministros;

15. Pela Resolução n.° 15/97, publicada no DR n.° 72, II Série, de 26.03, é nomeado um novo Gestor para a IO PESSOA, ocorrendo uma modificação de direito relevante, cujo efeito é a perda de competências do IEFP, excepção contemplada no n.° 2 do art.

30.° do CPA;

16. Assim, compete ao Gestor da IO PESSOA, face à sucessão na competência do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), proferir a decisão sobre o pedido de pagamento de saldo em causa, sucessão essa que, aliás, o IEE, aceitou;

17. No entender do ora recorrente, não se pode socorrer do disposto no n.° 3 do art. 33.° do Decreto Regulamentar n.° 15/96, de 23.11, como faz a douta sentença, para sustentar a nulidade do acto do Gestor;

18. Os direitos e obrigações das entidades gestoras a que se refere o n.° 3 do art. 33.° respeitam à execução dos programas, em termos financeiros, pelo que não pode o mesmo ser aplicado em matéria de atribuições e competências;

19. A não previsão no citado n.° 3 do art. 33.°, de qualquer referência àquelas matérias, é indicador relevante da vontade do legislador;

20. Ao invés do que sustenta o Meritíssimo Juiz a quo a decisão sobre o pedido de pagamento de saldo em apreço proferida pelo Gestor da IO PESSOA ao abrigo da Resolução do Conselho de Ministros n.° 15/97, de 06.02, conjugada com o art. 6° n° 4, alínea b) do Decreto Regulamentar n.° 15/96, de 23.11, não enferma de nulidade, por falta de atribuições;

21. A douta sentença ao assim não decidir violou, por erro de interpretação e aplicação o disposto nos artigos 170.° n.° 1 e n.° 3, artº 150º n.° 1 alínea a) , artº 151° n° 4, todos do CPA artigos 5° n.° 2, 6° n.° 4, alínea b) 33º n.° 2 e n° 3, 34.° do Dec. Reg. n.° 15/96, de 23.11, artigos 133° n° 1 e n.° 2, alínea b), artº134.°, também, do CPA e Resolução do Conselho de Ministros n° 15/97, de 06.02.

O IEE, contra-alegando, sustenta a bondade do decidido.

Neste Supremo Tribunal o Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

“Vem o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Lisboa que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto pelo Instituto de Electromecânica e Energia ( IEE ) do acto praticado pelo Director Geral do DAFSE, declarou nulo tal acto.

O acto impugnado, fundando-se no acto do Gestor do Programa Pessoa, notificou o recorrente contencioso para restituir a importância de 58.516.179$00, no âmbito do pedido n° 5, do P0 942120P1, para formação profissional.

A sentença recorrida, considerando que o Gestor do Programa Pessoa era absolutamente incompetente para proceder à gestão do pedido de financiamento em causa, designadamente para aprovar os saldos finais e determinar a devolução da quantia acima indicada por parte do IEE, sendo consequentemente nulo e de nenhum efeito esse acto do Gestor, nos termos dos art°s 133º n° 1 e n°2 al. b ) e 134º, ambos do CPA, julgou também nulo o acto impugnado porque findado num acto nulo e uma vez que a nulidade dos actos administrativos acarreta a nulidade dos actos consequentes.

Inconformado com esta decisão, o Conselho Directivo do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu ( IGFSE ), sucessor de competências do Director Geral do DAFSE operada pelo art° 2, n° 2, do DL n° 2/2003, de 6/1, interpôs o presente recurso sustentando, em síntese, que a decisão sobre o pedido de pagamento de saldo proferida pelo Gestor não enferma de nulidade, por falta de atribuições.

Vejamos então.

Conforme por várias vezes este Supremo Tribunal tem vindo a afirmar, nos termos do art° 8 do DR n° 15/94, de 6/7, o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) era a entidade gestora dos programas quadro relativos a acções de formação profissional realizados no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio. Nessa qualidade, competia ao IEFP, nos termos do art° 12, als. f) e g) do indicado diploma legal, aprovar as acções de formação, fazer o respectivo controlo contabilístico e financeiro, bem como decidir, ao abrigo do art° 34º, n° 2, desse mesmo diploma, a redução do financiamento concedido. Por outro lado, nos termos do art° 33, n°3, do DR n° 15/96, de 23/11, o IEFP manteve essa competência relativamente a acções aprovadas na vigência do DR n° 15/94. Na verdade, a competência para se proceder à redução do financiamento aprovado, que foi atribuída aos gestores de programa designados ao abrigo do DR 15/96, apenas respeita aos financiamentos admitidos após a entrada em vigor deste último diploma.

Assim, no caso dos autos, como refere a sentença recorrida, ficou provado que o financiamento em questão foi aprovado em 29/12/95, por deliberação da Comissão Executiva do IEFP n°80 - 95, portanto, na vigência do DR nº 15/94, de 6/7. Como tal e atento o disposto no já citado art° 33, n° 3, do DR n° 15/96, o IEFP, uma vez que interveio na acção de formação como entidade gestora do programa quadro, manteve a competência de que dispunha para se pronunciar sobre o saldo final da mesma acção, mesmo depois da publicação deste último Decreto Regulamentar. Neste sentido tem sido a jurisprudência deste Supremo Tribunal, citando-se a título de exemplo os acórdãos do Pleno da Secção de 28/10/04, de 16/12/04 e de 5/5/05, proferidos, respectivamente, nos recursos n°s 47.869, 48.328 e 750. E, como tem sido reiterado por esta jurisprudência, «o IEFP é um instituto público, uma pessoa colectiva de direito público, dotado de personalidade jurídica e autonomia financeira, que assume a gestão de um serviço público originariamente pertencente ao Estado, mas que se assume como uma pessoa colectiva diferente da pessoa colectiva Estado (Estado - Administração), que integra a chamada administração indirecta do Estado. Os interesses públicos cuja realização lhe cabe com vista à prossecução dos seus fins específicos (atribuições), são alcançados através do complexo de poderes funcionais conferidos aos seus órgãos (competências), entre os quais os que foram enumerados, donde resulta que a prática de um acto da competência de um órgão do IEFP por um órgão de outra pessoa colectiva consubstancia um acto estranho às suas atribuições.

Ora, o Gestor do Programa Pessoa constitui um órgão «ad hoc» da Administração directa do Estado, integrando, portanto, a pessoa colectiva Estado-Administração (cfr., neste sentido, os acórdãos do Pleno de 15/10/2002, 19/2/2003 e 4/6/2003, proferidos nos recursos n°s 45.917, 45.749 e 48.235, respectivamente), pelo que carecia de atribuições para praticar o acto que praticou (que se inseria nas atribuições de pessoa colectiva distinta, o IEFP ).

Consequentemente, o acto do Gestor que no caso em análise determinou a devolução da quantia atrás indicada, é nulo por se encontrar inquinado de falta de atribuições para a sua prática. Por sua vez, a nulidade deste acto acarreta a nulidade consequente dos actos que dele dependam (art° 133º, n° 2, al. i) do CPA ); pelo que, por ser nulo o acto anterior que lhe serve de pressuposto, é também nulo o acto contenciosamente impugnado, do Director Geral do DAFSE.

Do exposto, sou de parecer que o recurso jurisdicional não merece provimento.”

- II –

Ao abrigo do disposto no artº 713º, nº 6, do CPC, dá-se por reproduzida a Matéria de Facto (Mª de Fº) registada na sentença.

No recurso contencioso é impugnado o acto praticado pelo DAFSE, constante do ofício n.° 1956, de 02.03.01, que, na sequência de recurso hierárquico interposto para o Ministro do Trabalho e Solidariedade, manteve o acto do Gestor do Programa Pessoa (Gestor), no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio, comunicado ao recorrente contencioso pelo ofício 1792/UTA datado de 15.09.00, notificando-o para restituir a importância de Esc. 58.516.179$00, no âmbito do pedido de financiamento n.° 5, do PO 942120P1, para formação profissional.

Tendo sido imputados ao acto recorrido vícios vários (de inexistência, de incompetência absoluta por falta de atribuições, de incompetência por exceder os limites do acto do Gestor do Programa, de vício de violação de lei por se pretender executar um acto suspenso por haver sido interposto recurso hierárquico, e de forma por falta de fundamentação), a sentença, depois de considerar improcedente a questão prévia (suscitada pela entidade recorrida) da irrecorribilidade do acto impugnado e de também julgar improcedente o aludido vício de inexistência do acto, julgou mostrar-se o mesmo inquinado daquele vício de incompetência absoluta por falta de atribuições.

A entidade recorrente não se conforma com o decidido, continuando a pugnar no sentido de ver reconhecidas as suas teses, quer quanto à invocada circunstância de o acto do Gestor da Intervenção Operacional (IO) PESSOA, constituir a última palavra da Administração sobre o pedido de pagamento de saldo em causa, e bem assim que, do mesmo caberia, desde logo, recurso contencioso sem necessidade de interposição de recurso hierárquico, matéria que, pese embora as duas questões se mostrarem imbricadas, levou às conclusões 1 a 13 da sua alegação, quer quanto à competência do Gestor da IO PESSOA, por alegada sucessão na competência do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), para proferir a decisão sobre o pedido de pagamento de saldo em causa.

A solução que defende para a primeira daquelas questões fá-la essencialmente radicar na circunstância de não interceder qualquer relação de hierarquia entre o Gestor e o Ministro. Vejamos:

Uma tal questão já há muito que vem sendo objecto de análise por parte da Jurisprudência do STA, tendo-se desenhado em subsecção duas orientações jurisprudenciais.

Foi assim que uma primeira orientação se entendeu que, e em resumo, o Gestor do Programa Pessoa, no âmbito em causa e ex vi nomeadamente do Dec. Reg. nº 15/96, de 23/11, tem o estatuto de encarregado de missão com poderes que lhe foram delegados pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade, ao qual cabe a gestão global dos programas de financiamento, estando o Gestor sujeito ao seu controlo, podendo ver cessada a sua actividade a qualquer momento por decisão daquele, não tendo competência exclusiva para gerir os pedidos de financiamento. Assim, cabe ao Ministro a última palavra da Administração sobre os pedidos respectivos, estando os seus actos sujeitos a recurso hierárquico necessário para aquele membro do Governo, não sendo, como tais, directamente recorríveis contenciosamente. Esta orientação pode ver-se consagrada, entre outros, nos seguintes acórdãos proferidos em subsecção: de 15/06/2000 (Rec. 45749), de 08/02/2000 (Rec. 45413), de 31/01/2001 (Rec. 45917), de 8/2/01 (Rec. n.º 45 919), de 22/11/01 (Rec. nº 47 306), de 14/3/02 (Rec. nº 48 235), (Rec. nº 48 040), de 28/5/02 e de 01/07/2002 (Rec. 905).

Para a outra orientação, e ao invés daquela, o quadro normativo respectivo, e nomeadamente o Dec. Reg. nº15/96, de 23 de Novembro, não prevê qualquer recurso hierárquico (próprio ou impróprio) necessário a interpor das decisões dos Gestores dos Programas, pelo que as respectivas decisões se apresentam como directa e contenciosamente impugnáveis, sem carecerem de interposição de recurso administrativo para abertura da via contenciosa. Tal orientação pode ver-se afirmada, entre outros, nos acórdãos de 8/2/01 (recurso n.º 45 919), de 14/03/2002 (Rec. nº 48235), de 23/05/2002 (Rec. nº 47868) e de 01/07/2002 (Rec. 905).

No entanto, o Pleno consagrou aquela primeira orientação, o que pode ver-se corporizado, sem preocupação de exaustão, nos seguintes acórdãos: de 15/10/02 (Rec. 45917), de 19-02-2003 (Rec. nº 045749), de 04-06-2003 (Recs. 48235 e 41 749), de 9 de Março de 2004 (Rec. 48041), de 04-06-2003 (Rec. nº 0905/02), de 13-10-2004 (Rec. nº 047868) e de 12-04-2005 (Rec. nº 048014), a qual merece a nosso acolhimento, e que, por nada de essencialmente novo vir alegado, se irá seguir, transcrevendo-se de seguida o essencial do que se disse no último acórdão (do Pleno) tirado sobre o tema, aquele aresto de 12-04-2005 (Rec. nº 048014).

“(...)

O despacho apreciado pelo acto ministerial contenciosamente recorrido, na sequência de recurso hierárquico, é da autoria do Gestor do Programa Pessoa.

Nesta conformidade, para apurar se o acto daquele Gestor é ou não um acto imediatamente lesivo, terá de chamar-se à colação, além de outros diplomas legais, o Decreto-Regulamentar 15/96, de 23-11, que fixou a respectiva competência, não tendo a questão da inconstitucionalidade do artº. 30º do Decreto-Regulamentar 15/94, de 6/7 (tratada no acórdão recorrido e referida nas alegações do recorrente) interferência com a decisão a proferir no caso em apreciação, conforme a análise jurídica a desenvolver subsequentemente tornará mais claro.

Entende-se, na verdade, embora por razões diferentes das invocadas pela Recorrente, que o acórdão recorrido ao considerar irrecorrível o despacho ministerial impugnado, rejeitando o recurso contencioso, incorreu em erro na interpretação e aplicação do direito, merecendo ser revogado, conforme a Recorrente reclama.

De facto:

Conforme é, actualmente, orientação consolidada deste Supremo Tribunal (das subsecções e do Pleno da 1ª Secção), a actividade dos gestores de programas no âmbito das intervenções operacionais desenvolvidas ao abrigo do QCA integra-se na Administração directa do Estado.

Na verdade, como bem se salienta no ac. do Pleno da 1ª Secção de 15.10.92( Ter-se-ia querido dizer 15-10-2002.), rec. 45917, aqueles gestores não podem considerar-se órgãos da administração indirecta porque esta exige dualidade de pessoas colectivas que no caso não há. E também não são órgãos da administração autónoma, porque esta exige uma esfera da actividade administrativa confiada aos próprios interessados, que assim se auto-administram, em geral por intermédio de um órgão ou organismo representativo.

A Administração directa do Estado encontra-se estruturada em termos hierárquicos, isto é, “de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligadas por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção, supervisão e disciplina, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes.

Assim, por força da configuração constitucional do Governo como órgão com poder de direcção sobre a administração central directa, todos os órgãos e agentes que prosseguem actividade de administração directa do Estado se presumem hierarquicamente subordinados ao Governo (ac. do Pleno de 15.1.92, acima citado)”

No conjunto dos diplomas legais e regulamentares respeitantes à gestão do II QCA nada há que imponha o afastamento do princípio de que todos os órgãos singulares da administração central integrada estão sujeitos a hierarquia e de que as suas competências não são exclusivas (ver designadamente, arts. 27º, nº 1, 29º e 30º de DL 99/94, de 19 de Abril).

Antes, resulta das disposições legais pertinentes que os gestores de programas do QCA, embora com um quadro de competências próprias, têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-lhe o regime previsto na regulamentação jurídica respeitante aos cargos dirigentes, que constava, ao tempo da publicação do diploma, do artº 23º do DL 323/89, de 26 de Setembro e, à data da prática do acto recorrido, do artº 37º da Lei 49/99, de 22 de Junho.

O encarregado de missão, seja ou não recrutado de entre pessoal dirigente e seja qual for a natureza do vínculo, não fica constituído em entidade administrativa independente. É, apenas, o chefe ou o dirigente da respectiva estrutura do projecto; como tal, desempenha funções junto dos membros do Governo interessados (artº 23º, nº 2 do DL 323/89 e artº 37º da Lei 49/99, que tem a mesma redacção).

“Prossegue as atribuições do respectivo Ministério, com as competências que lhe foram endossadas na respectiva “carta de missão”, sujeito ao poder da direcção e supervisão que é o essencial da hierarquia. Não deixa de haver hierarquia por faltarem outros poderes que normalmente a integram, designadamente o poder disciplinar, substituído por uma medida estatutária de cessação de funções.

E, nenhuma razão, seja no texto da lei, seja na razão de ser da consagração legal da figura, justifica que a natureza dos poderes dos dirigentes investidos em administração da missão seja, na articulação com os poderes do respectivo membro do Governo, diversa daquela que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo considera ser a que corresponde aos dirigentes da administração de gestão. À semelhança de que sucede com as competências do pessoal dirigente dos serviços departamentais, quando o acto instituidor –seja ele um acto administrativo seja um acto regulamentar –, lhes cometer poderes próprios, essas competências não são, em princípio, exclusivas.

São aqui invocáveis, as razões que fizeram pender no mesmo sentido a jurisprudência relativa aos poderes dos directores-gerais, reforçadas pela inexistência de um quadro geral de competências próprias, pela transitoriedade desta estrutura administrativa e pelas especialidades do seu modo de constituição e do seu fim” (ac. do Pleno, que vimos seguindo, e a cujos fundamentos inteiramente se adere)

Concluindo, em síntese:

O encarregado de missão fica na dependência hierárquica do ministro (ou seu delegado) junto do qual serve, não sendo necessária previsão legal expressa dessa relação designadamente na lei orgânica do respectivo ministério.

Os gestores de programas no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio têm o estatuto de encarregado de missão, nada havendo no regime instituído pelo DL 99/94, de 19 de Abril que afaste o princípio hierárquico.

As competências atribuídas ao Gestor de Programa Pessoa pelo Dec. Reg 15/96, de 23 de Novembro são próprias mas não exclusivas, cabendo recurso hierárquico necessário das respectivas decisões relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional ao abrigo das ajudas financeiras do Fundo Social Europeu.

(Neste sentido, ver, entre outros, além do ac. do Pleno citado, os acºs do mesmo Pleno de 4.6.03, rec. 48.235 e de 9.3.04, rec. 48.041 e 13.10.04, rec. 47 868) .

Deste modo, impõe-se concluir pela ilegalidade da decisão recorrida, que considerou imediatamente recorrível o acto do Gestor do Programa Pessoa e não lesivo o despacho ministerial contenciosamente impugnado”.

Também quanto ao aludido vício de incompetência absoluta por falta de atribuições, a entidade recorrente não se conforma com o decidido, continuando a pugnar no sentido de ver reconhecida doutrina diversa da vertida na sentença.

No entanto, uma tal questão vem merecendo acolhimento unânime na jurisprudência deste Supremo Tribunal, podendo citar-se, a título exemplificativo, os acórdãos da Secção de 24.3.04 (Recurso 750/02), de 3.6.04 (Recurso 623/02), de 15.6.04 (Recurso 47867), de 8.7.03 (Recurso 47869), de 22-06-2004 (Recurso 47866), de 23-06-2005 (Rec. nº 048014) e do Pleno, de 28.10.04 no recurso 47869 e de 16.12.04 no recurso 48328. Como os fundamentos que os suportam e que se mostram incólumes face ao que vem alegado, ir-se-á transcrever na parte respectiva o que se expendeu no acórdão da Secção de 22.06.04:

“(...)

b) "incompetência absoluta originária do Gestor do Programa Pessoa"

Vejamos, agora, se, conforme alega o Recorrente, o Gestor do Programa Pessoa carecia, em absoluto, de competência para a prática do acto mantido pela decisão administrativa impugnada, por a competência em questão caber à Comissão Directiva do I.E.F.P

Deste já se adianta que lhe assiste razão.

Resulta da matéria de facto provada que a acção de formação em debate foi aprovada por deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e da Formação Profissional (IEFP) de 20 de Dezembro de 1995. A acção de formação em causa foi, pois, apresentada, admitida e aprovada na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho.

De harmonia com o preceituado no artigo 8º, nº 9 deste diploma legal, a entidade gestora das acções de formação profissional levadas a cabo no âmbito do QCA era o IEFP, competindo-lhe, no âmbito dessa actividade, além do mais: aprovar acções de formação (artº 12º, alínea f)); decidir os pedidos formulados pelas entidades promotoras dessas acções (artº 17º, nº 1); decidir sobre o pagamento dos saldos finais (artº 24º); proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos (artigo 25º); proceder à suspensão e redução do financiamento (artº 34º).

Com a entrada em vigor do Decreto-Regulamentar nº 15/96, de 23.11, estas competências foram atribuídas, primariamente, ao Gestor do Programa Pessoa (cf. artigo 6º, nº 4), existindo recurso hierárquico necessário para o Ministro para a Qualificação e o Emprego.

Deste modo, estamos em presença de uma acção aprovada e desenvolvida na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/94, mas cuja decisão final e a ordem de reposição de importâncias adiantadas, foi já proferida na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/96 e após a nomeação do Gestor do Programa Pessoa.

Dispõe o artº. 33º deste último diploma, cuja estatuição e correspondente interpretação legal se mostra decisiva para a solução do problema em análise:

"Artigo 33.º

Entidades gestoras e processos em curso

1- As referências efectuadas no presente diploma aos gestores consideram-se reportadas, no âmbito dos programas da responsabilidade directa do Ministério para a Qualificação e o Emprego, às entidades gestoras previstas no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, enquanto não forem nomeados os respectivos gestores.

2- Aos processos de pedido de financiamento admitidos nos serviços das entidades gestoras antes da entrada em vigor do presente diploma aplica-se o regime contido no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, salvo no que se refere ao regime de financiamento, em que a entidade formadora ou beneficiária poderá optar pelo novo regime, mediante acordo do gestor.

3- As entidades gestoras de programas quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, mantêm os direitos e obrigações decorrentes da execução dos mesmos até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia."

Ora, em face desta regulamentação entende-se ser de concluir que a razão está do lado da Recorrente, tal como, de resto, também se decidiu no ac. de 8 de Julho de 2003, rec. 47.869, da 2ª Subsecção, 1ª Secção deste S.T.A., a propósito de situação idêntica.

De facto, pondera-se no aludido aresto, em termos que merecem o nosso inteiro assentimento, e que, por tal motivo, se reproduzem:

"Com efeito, o disposto no n.º 3 do mencionado preceito não pode ter outro significado que não seja o da manutenção da competência do gestor inicial até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia, em relação à qual os autos não fornecem dados, mas que também não é determinante, na medida em que esse acto é o acto final da acção. O que significa que a competência do gestor se mantém para a totalidade da acção, desde o seu início até ao fim, não se descortinando outro significado para os direitos e obrigações nele mencionados que não sejam os decorrentes do exercício das competências que lhe foram legalmente atribuídas e que mantêm até ao fim da acção, pois que não é razoável atribuir a responsabilidade a uma entidade pela gestão efectuada por outra.

A referência feita no nº 1, por sua vez, não pode, de forma alguma, ter o sentido que lhe atribui a autoridade recorrida, antes significando, como defende a recorrente, que se reporta às acções admitidas após a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96, mas antes da nomeação do Gestor do Programa Pessoa, situação em que a entidade gestora seria a Comissão Directiva do IEFP, mas apenas até à nomeação do Gestor do Programa Pessoa, com a qual cessaria funções o gestor originário.

Em face do exposto, conclui-se que a entidade gestora com competência para a prática do acto impugnado era a Comissão Directiva do IEFP e não o Gestor do Programa Pessoa.

O IEFP é um instituto público, uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, que assume a gestão de um serviço público originariamente pertencente ao Estado, mas que se assume como uma pessoa colectiva diferente da pessoa colectiva Estado (Estado-Administração), que integra a chamada administração indirecta do Estado.

Os interesses públicos cuja realização lhe cabe com vista à prossecução dos seus fins específicos (atribuições), são alcançados através do complexo de poderes funcionais conferidos aos seus órgãos (competências), entre os quais os que foram enumerados, donde resulta que a prática de um acto da competência de um órgão do IEFP por um órgão de outra pessoa colectiva consubstancia um acto estranho às suas atribuições.

Ora, O Gestor do Programa Pessoa constitui um órgão ad hoc da Administração Directa do Estado, integrando, portanto, a pessoa colectiva Estado-Administração (cfr., neste sentido, os arestos supra citados do Pleno da 1.ª Secção deste STA), pelo que carecia de atribuições para praticar o acto que praticou (que se inseria nas atribuições de pessoa colectiva distinta o IEFP) e que, objecto de recurso hierárquico, veio a dar origem ao acto recorrido, da autoria do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que igualmente se encontra inquinado de falta de atribuições, geradora da sua nulidade (artigo 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA)." – cfr. ainda no mesmo sentido o Acórdão de 14-1-2004 (recurso 48015), seguido de muito perto; de 24-3-04 (recurso 750/02).

Reeditando-se a doutrina expendida em ambos os arestos, haverá que concluir pela improcedência do recurso.

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lisboa, 15 de Novembro de 2005. – J Simões de Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José. (Voto vencido).

Entendo que a gestão dos programas de formação no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio não cabe nem integra as atribuições do IEFP porque não resulta do DL 247/85 de 12/07 – artº 4º.

Mesmo que constasse das atribuições o DL 99/94 de 19 de Abril dispõe que essas atribuições cabem a nível global a uma comissão de gestão criada nos termos do artº 6º. E, a gestão de cada intervenção incumbe a um gestor – artº 23º.

O gestor é um delegado do membro do Governo –( artº 26º -1 –e).

O membro do Governo directamente ou através da comissão em que está representado pode substituir o delegado para a gestão sem que tal implique alguma alteração nas atribuições.

Daí que não pudesse falar-se em falta de atribuições do gestor que substituiu as funções de mera execução gestionária do IEFP.

Por outro lado seria sempre despropositado argumentar que o D. Reg. 15/94 de 6/7 tenha estabelecido que as atribuições (stricto sensu) para a gestão do programa cabiam ao IEFP. Na verdade, nunca um diploma de valor regulamentar podia ter efeitos na repartição de atribuições sobre a matéria.

Quanto ao segundo aspecto da polémica entendo, como sempre entendi (ver Ac. 9.3.04, P.48041 de 4/6/03, P 905/02 – Pleno) que o gestor do programa, em matéria de gestão concreta de cada acção actua como um delegado do membro do Governo competente pelo que os seus actos são recorríveis imediatamente, estando-se perante delegação e não perante a situação comum de hierarquia de órgãos.

Esta delegação opera por força da lei e decorre dos artºs 23º, 25º, e 26º do DL 99/94 de 19 de Abril.

Em conclusão concederia provimento ao recurso com os indicados fundamentos.

Lisboa, 15/11/2005. Rosendo José

Referências Legais

Legislação Nacional

DRGU 15/94 DE 1994/07/06 ART8 ART30.
DRGU 15/96 DE 1996/11/23.
DL 99/94 DE 1994/04/19 ART27 ART29 ART30.
DL 329/89 DE 1989/09/26 ART23.
L 49/99 DE 1999/06/22 ART37.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC905 DE 2002/07/01.; AC STA PROC48040 DE 2002/05/28.; AC STA PROC48235 DE 2002/03/14.; AC STA PROC47868 DE 2002/05/23.; AC STAPLENO PROC48014 DE 2005/04/12.; AC STAPLENO PROC47868 DE 2004/10/13.; AC STA PROC47866 DE 2004/06/22.; AC STAPLENO PROC47869 DE 2004/10/28.; AC STAPLENO PROC48328 DE 2004/12/16.; AC STA PROC47867 DE 2004/06/15.

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