045749 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O regime jurídico das contribuições do Fundo Social Europeu instituído pelos Regulamentos do Conselho n.ºs 4255/88, de 19-12-88 (alterado pelo Regulamento n.º 2084/93, do Conselho de 20-7-93), 2052/88, de 24-6-88 (alterado pelo Regulamento n.º 2081/93, do Conselho, de 20-7-93), e 4253/88, de 19-12-88 (alterado pelo Regulamento n.º 2082/93, do Conselho, de 31-7-93) é essencialmente diferente do anterior, no que concerne à competência da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração de cada um dos Estados-membros em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio aprovados para cada um dos Estados Membros para os períodos de 1990/1993 e de 1994/1999.

II- No que concerne a aplicação de critérios de razoabilidade, assentes em competência de carácter técnico, na falta de elementos periciais fornecidos pela recorrente ou outros elementos probatórios que se contraponham às conclusões de auditorias levadas a cabo por técnicos, o controle jurisdicional deverá limitar-se às situações em que seja detectável uma situação de erro claro.

III- A utilização de critérios de razoabilidade e a não aceitação, como despesas elegíveis, daquelas que não estão comprovadas estão em sintonia com o preceituado nos arts. 23.º do Regulamento n.º 4253/88 e 36.º do Decreto-Lei n.º 99/94, de 19 de Abril (em que se refere que o controlo financeiro deve verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram conduzidas de forma correcta, impedir e combater as irregularidades, e recuperar os fundos perdidos na sequência de um abuso ou de uma negligência), com o preceituado nos arts. 9.º e 10.º do Decreto-Lei n.º 37/91 (em que se prevê o controle da rigorosa aplicação dos meios financeiros concedidos para acções co-financiadas pelo Fundo Social Europeu), com o disposto na alínea c) do art. 23.º deste mesmo diploma (em que se prevê a avaliação da elegibilidade e razoabilidade dos custos e a validade do respectivo suporte documental), e com o preceituado no art. 28.º do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro (que estabelece que quando se verifique que entidades titulares de pedidos de financiamento aprovados receberam indevidamente, ou não justificaram, os apoios recebidos, haverá lugar à restituição dos mesmos, a promover por iniciativa da entidade ou do gestor, através de compensação com créditos já apurados no âmbito do Fundo Social Europeu).

IV- Assim, perante estas regras com valor legislativo, os poderes de gestão a que se reporta aquele n.º 5 do art. 4.º do Despacho Normativo n.º 53-A/96, de 17 de Dezembro, têm de ser entendidos como podendo ser exercidos sem prejuízo da boa utilização das quantias gastas, da comprovação da efectivação das despesas e da legalidade do seu enquadramento como despesas elegíveis.

V- Relativamente a actos de segundo grau subsequentes a acto primário expresso, como é o do indeferimento tácito de recurso hierárquico interposto de acto expresso, é de considerar transferida para o indeferimento silente do recurso a fundamentação expressa do acto recorrido, por ser de entender que o acto do superior manteve o acto primário, pelas mesmas razões.

VI- A fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente.

VII- Viola o princípio da justiça o acto que, perante a constatação da falta de discriminação de despesas englobadas numa mesma factura parte das quais (não determinada), reconhece terem sido efectuadas, decide no sentido da não aceitação de qualquer dessas despesas como elegíveis.

VIII- Na falta de prova de que são relativas à actividade de formação a totalidade de despesas de correio e telefone de uma entidade que desenvolve outras actividades, além daquela, é de aceitar, em termos de razoabilidade, a imputação dessas despesas à actividade formativa na percentagem que ela assume na actividade total.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., vem impugnar contenciosamente o indeferimento tácito do recurso hierárquico interposto em 5-7-99, para o Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, relativo à decisão do Gestor do Programa Pessoa que aprovou, com redução, o pedido de pagamento de saldo final do QCA II PO/SUB - PO/ MEDIDA 94222OP1, do pedido n.º 1 - N.I.P.C. 503236632.

Na resposta apresentada veio o Senhor Secretário de Estado do Trabalho e Formação, no uso de competência delegada, suscitar a questão prévia, da rejeição do presente recurso, por falta de objecto, por o Gestor do Programa Pessoa ter competência própria e exclusiva para decidir sobre a redução do custo total do pedido de pagamento de saldo, relativo a financiamento público, com contribuições do Fundo Social Europeu e Nacionais.

Por acórdão de 15-6-2000, foi julgada improcedente a questão prévia referida.

A autoridade recorrida interpôs recurso deste acórdão para o Pleno de Secção, recurso este que foi admitido com subida imediata e efeito suspensivo.

Porém, o Pleno de Secção alterou o regime de subida e efeito do recurso, fixando-lhe efeito devolutivo e subida diferida, com o primeiro que haja de subir imediatamente.

Baixando o processo à Secção, veio a recorrente a apresentar alegações com as seguintes conclusões:

I.

A Recorrente candidatou-se ao Programa Pessoa, tendo a sua candidatura sido aprovada para a realização dos cursos de Formação, na quantia de Esc. 25.802.000$00.

II.

Ministrados os cursos, a final, foi apresentado o pedido de pagamento de saldo, no valor de Esc. 19.218.844$00 – despesas com a formação, abaixo da "fasquia" atribuída, inicialmente.

III.

Apreciado o “dossier”, acima, o Exmº. Senhor Gestor veio reduzir o pedido de pagamento dos custos, apresentados pela A..., ora recorrente, para o valor de Esc. 12.530.615$00.

IV.

Não conformada com esta decisão recorreu, para o Exmº. Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que indeferiu tacitamente a pretensão do pagamento, porque arbitrariamente não tinha havido aceitação de valores e de facturas, apesar da regularidade de toda formação e dos seus custos, e,

V.

Por isso, sem motivos e/ou indícios de falsa facturação não é legitima a supressão dos valores aprovados e efectivamente despendidos, carecem os fundamentos para prejudicar o particular que procedeu de Boa Fé, porque efectuou despesas aprovadas e previstas.

VI.

A entidade particular – A..., ora recorrente, não enganou a Administração Pública; caso contrário, esta accionaria os competentes procedimentos criminais.

VII.

Caso se tivesse verificado uma ou outra irregularidade na documentação, haveria que conceder a oportunidade para regularizar o problema – nomeadamente, procedimento do artº 7º do Cód.Proc.Adm – auxiliado de Boa Fé, a A..., invés de a aplicar reduções de custos (que efectivamente teve), permitindo a correcção como aconteceu após a primeira visita de controlo.

VIII.

Como assim não sucedeu, a entidade recorrida, procedeu de Má Fé, e a ... foi e está defraudada – foram suprimidos os custos sem mais. Não se atendeu à honestidade com que a A... desenvolveu a formação.

IX.

Os custos/despesas, foram realizados (diligente e cuidadosamente) e no final verificou-se que gastou menos que o previsto na candidatura (bastava isto, para se apurar que usou zelosamente o dinheiro público).

X.

O que se conclui é que, a formação profissional acabou por a lesar e prejudicar, obrigando-a a desembolsar quantias (ao serviço daquela) convencida do seu reembolso, no final - pela apresentação do “dossier" de saldo, em conformidade com a aprovação de custos na candidatura e de acordo com as regras da União Europeia relativas aos fundos estruturais – Fundo Social Europeu.

XI.

Ao apresentar o “dossier” de saldo, devidamente fundamentado com os custos efectuados e devidamente comprovados (com o pedido de pagamento no valor total de Esc. 19.218.844$00) além de não ser reembolsada, são-lhe apontados motivos ilógicos, irrazoáveis e injustificáveis, para não receber o que gastou, ou se comprometeu a gastar (reduzindo-se, arbitrariamente, o pedido de pagamento de saldo, para Esc. 12.530.615$00) colocando a ora recorrente, com prejuízos, que orçam, portanto, na quantia de Esc. 6.688.229$00 – endividando-se; verifica-se no final a

XII.

a violação da legítima expectativa dos particulares na realização da formação profissional, que não pretendem obter "lucros" pela realização das acções de formação profissional, apenas que haja o reembolso ou pagamento das despesas efectuadas ao serviço da colectividade – respeitando-se os valores sociais e económicos subjacentes à Formação Profissional, objectivos protegidos quer nos Direitos Nacional, quer da União Europeia.

XIII.

A ora recorrente, ainda recorreu para o Exm.º Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, pois como supra se alegou, é superior hierárquico do Gestor do Programa Pessoa, sendo juridicamente necessário que fosse proferida por aquela última instância administrativa, a decisão definitiva e executória, de modo a possibilitar o recurso à via judicial.

XIV.

Estando o Gestor do Programa Pessoa, inserido numa estrutura hierarquizada, não obstante qualificado como encarregado de missão, é necessário que resulte inequivocamente da Lei que o acto do Gestor do Programa Pessoa foi praticado ao abrigo de competência exclusiva não separada;

XV.

conclui-se que, só quando o inferior hierárquico, o Gestor do Programa Pessoa, relativamente ao Exm.º Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, actua, por competência própria, no exercício de competência exclusiva, é que dos seus actos cabe recurso contencioso, uma vez que, nesse âmbito funciona como se fosse o órgão mais elevado da hierarquia.

XVI.

Tais actos são definitivos porque não estão sujeitos a recurso hierárquico necessário, posto que constituem a “última palavra” em sede da Administração activa, é o caso das situações previstas no nº 4 do art.º 6º do Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23-11 (não se encontra estatuído o caso da decisão de redução do pedido de pagamento de saldo, tão somente a redução do financiamento aprovado). Tanto assim é,

XVII.

que “as entidades públicas, lhes assegurarão os meios necessários ao desempenho das suas competências, nomeadamente recursos logísticos, humanos e orçamentais” (art.º 6º, nº 3 Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23-11), isto porque,

XVIII.

os poderes do Gestor do Programa Pessoa resumem-se, salvo a tautologia, a meros poderes de gestão e não de decisão final – esta competência cabe, em última instância administrativa nacional, ao Exm.º Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade – arts.º 2º nºs I, 2 ; 3º nºs I e 3; e 4º do Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23-11.

XIX.

A entidade ora recorrida – Ministro do Trabalho e da Solidariedade, nem sequer respondeu às razões da ora recorrente, preferindo indeferir tacitamente;

XX.

O acto de indeferimento tácito, do Exm.º Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade (em causa nestes autos), proferido em sede de recurso hierárquico necessário, do despacho do Exm.º Senhor Gestor do Programa Pessoa, consequência do acima, sofre, irremediavelmente, dos vícios seguintes:

XXI.

falta de fundamentação (art.º 125º, n.º 2 do C.P.A.); incompetência absoluta (art.º 134º, n.º 2, alínea b) do C.P.A.) e violação de Lei (Art.º 4º, n.º 5 do Despacho Normativo n.º 53-A/96, de 17-12) ;

XXII.

Por conseguinte, verifica-se, ofensa directa dos Princípios Constitucionais da Justiça e Legalidade (arts.º 266º, n.º 2 da C.R.P.), bem como, a violação dos valores fundamentais do Direito no que respeita à Certeza e Segurança (art.º 266º, n.º 1 da C.R.P.), realçando a violação das legítimas expectativas dos direitos dos particulares administrados.

XXIII.

Portanto, o acto de indeferimento tácito do pagamento da totalidade do pedido de saldo, deve ser liminarmente revogado e/ou declarado NULO.

XXIV.

Aliás, agravando tudo o acima, é assente por Douta Jurisprudência constante deste Supremo Tribunal, que a competência para reduzir o pedido de pagamento de saldo de contribuições do Fundo Social Europeu pertence única e exclusivamente à Comissão Europeia (art.º 6º, n.º 1 e n.º 4 do art.º 5º, ambos do Regulamento Comunitário n.º 2950/83); cominando com incompetência absoluta – art.º 133º, n.º1, alínea b) do C.P.A. – a decisão sub judice de redução do pedido de pagamento de saldo porque emanada de instâncias administrativas nacionais.

XXV.

A Formação Profissional, em que os intervenientes activos da sua realização sentirem-se “ludibriados” e "enganados” pela Administração Pública, contraria os princípios e objectivos para que foi criada, não só pela União Europeia, como pelos seus Estados Membros.

Face ao exposto, em que se conclui como na petição de recurso e resposta à autoridade recorrida, ao acto de indeferimento tácito, do Exm.º Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, do recurso hierárquico necessário interposto pela ora recorrente, relativo à decisão de REDUZIR O CUSTO total constante do "Pedido de Pagamento de Saldo" para Esc. l2.530.615$00, no âmbito do Qca II – PO/SUB-PO/MEDIDA 942220Pl, do PEDIDO N. º 1;

aplicando-se o art. º 134º do C.P.A. ou, caso não seja este o douto entendimento, pelo menos, o art. º 135º do Cód. Proc. Administrativo, devendo ser revogado, declarado NULO ou anulado, em virtude de enfermar os vícios e violação de Princípios já citados; e, a entidade recorrida condenada a pagar à Recorrente os valores suprimidos, na quantia de Esc. 6.688.229$00 – acrescendo os juros legais; com as demais consequências legais.

A autoridade recorrida apresentou contra-alegações com as seguintes conclusões:

1º Não se encontrando previsto, na legislação em vigor à data da prática do acto, fundamentalmente o Decreto Regulamentar 15/96, de 23 de Novembro, recurso dos actos praticados pelo gestor do programa em causa, não se formou o invocado acto tácito de indeferimento, carecendo o presente recurso de objecto;

2º Ainda que assim se não entenda, o que se admite sem conceder, o acto de redução do pedido de financiamento subjacente ao recurso, encontra-se devidamente fundamentado e conforme as regras em vigor no direito comunitário e nacional consoante decorre da fundamentação constante da sua notificação e demais elementos integrantes da sua prolação.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

I- O presente recurso contencioso vem interposto por A..., do acto de indeferimento tácito do Ministro do Trabalho e Solidariedade do recurso hierárquico necessário interposto pela recorrente em 5.7.99 da decisão do Gestor do Programa Pessoa de aprovação do pedido de pagamento do saldo final, com redução de financiamento, do Qca II – PO/SUB – PO/MEDIDA 94222OP1, do pedido nº l – NIPC 503236632.

Para a recorrente, aquela decisão, ao concluir no sentido da redução do custo total apresentado no pedido de pagamento de saldo, baseando-se no facto de este sofrer de deficiências por apresentar custos não elegíveis nos termos dos arts 24º do Decreto Regulamentar nº 15/96 de 23/11 e 24º, al b) da Portaria nº 745 – A/96 de 16.12, conjugados com o Despacho Normativo nº 53-A/96 de 17.12, padece de vício de falta de fundamentação e de incompetência absoluta, além de violar os princípios da legalidade, da justiça e os valores da certeza e da segurança.

2- Passamos a analisar

2.1. No âmbito de acção de formação profissional comparticipada pelo FSE e na sequência de pedido de pagamento de saldo, o Gestor do Programa Pessoa, por despacho de 4.5.99, após reapreciação do “dossier” da recorrente, considerou não elegíveis determinadas verbas e procedeu a alterações ao pedido de pagamento formulado fundando-se, no essencial, nas razões seguintes:

- consideração de valores superiores aos legalmente permitidos e aprovados

- existência de custos não elegíveis

- não consideração de receitas provenientes das acções no montante imputáveis a estas

- redução significativa da taxa de execução do pedido aprovado

com invocação do seguinte quadro normativo :

arts. 24º do Decreto Regulamentar nº 15/96 de 23.11,

art 24º als b), c) e d) da Portaria nº 745-A/96 de 16.12.

Isto é, após verificar se as despesas haviam sido efectivamente realizadas e se se encontravam exactas do ponto de vista contabilístico em conexão com o sistema legal aplicável, aquele gestor considerou determinadas verbas como não elegíveis em função de critérios de razoabilidade e de boa gestão financeira.

Vejamos, pois, se esta decisão enferma dos vícios que a recorrente lhe atribui.

2.2. Segundo nos é possível apreender a partir das alegações (algo confusas) da recorrente, a legislação invocada para decidir a redução dos custos não tem, em seu entender, aplicação no caso em apreço, além de aquela decisão se apresentar como violadora do disposto no art 4º nº5 do Despacho Normativo nº 53-A/96 de 17.12.

Pensamos que nenhuma razão lhe assiste, porém.

Como se pode ler no respectivo preâmbulo, com a publicação do Decreto Regulamentar nº 15/96 de 23.11 visou-se introduzir alterações significativas nos quadros normativos enquadradores da gestão do FSE, nomeadamente, através de recurso a uma nova metodologia de concessão de apoios, assente em custos máximos.

Os gestores de programas foram envolvidos na gestão global do FSE, cabendo-lhes, entre outras competências, “analisar e aprovar planos integrados de formação e pedidos de financiamento..., verificando a sua regularidade formal e substancial com base nos regulamentos aplicáveis e em critérios de qualidade,... ” e “proceder de forma fundamentada,... à redução..., total ou parcial, do financiamento aprovado” para as acções de formação profissional empreendidas por promotores públicos ou privados realizadas no âmbito dos programas definidos em conformidade com o quadro legal competente – vide art 4º nº4 do diploma citado.

Porém, visando o apertado controlo financeiro das referidas acções, foram estabelecidos mecanismos de controlo destinados a assegurar a execução das acções de forma eficaz e em termos de prevenir e combater irregularidades.

As normas procedimentais e as atribuições das entidades envolvidas, nomeadamente no que respeita aos poderes do gestor do programa, mostram-se por isso claramente definidas nos diplomas legais que vêm sendo citados.

Tal não significa, porém, que a Administração deixe por isso de gozar de uma margem de discricionaridade na apreciação de despesas elegíveis ou do respectivo montante.

Daí que, salvo erro grosseiro na actuação da Administração ou adopção de critérios manifestamente inadequados, o tribunal só possa apreciar a adequação da decisão nesse âmbito proferida aos normativos legais aplicáveis.

No caso, verifica-se que a redução de financiamento decidida pelo Gestor do Programa se enquadra inequivocamente nas atribuições deste, além de que não pode considerar-se que a decisão se mostre clamorosamente desajustada aos objectivos legalmente exigidos.

Acresce que a recorrente também não alegou factos demonstrativos da ilegalidade da decisão ou da existência de erro grosseiro que a vicie.

Pelo contrário, e como refere a entidade recorrida na sua resposta, o teor da alegação da recorrente é mesmo dificilmente apreensível, particularmente no que concerne à invocada violação dos princípios constitucionais, sendo mesmo, a nosso ver, descabida a invocação pela recorrente, neste contexto, do art 4º nº 5 do Decreto Regulamentar nº 15/96.

De resto, em nenhum dos aspectos questionados pela recorrente surgem situações flagrantes de extravasamento dos preceitos legais regulamentadores da actuação do gestor ou dos critérios de razoabilidade e dos princípios de boa gestão financeira por que se deve orientar tal actuação ( art 27 nº1 al. c) da Portaria nº 745-A/96 de 16.12).

2.3. Defende a recorrente que o autor da decisão impugnada agiu fora das suas atribuições, o que, em seu entender, inquina o acto praticado de vício de incompetência absoluta.

Todavia, face aos normativos legais aplicáveis, forçoso é concluir que o Gestor do Programa é a entidade competente para a prática do acto objecto de impugnação graciosa, como decorre da explanação constante do ponto antecedente.

Num breve parêntesis apenas acrescentamos que a alusão feita pela recorrente à competência da Comissão Europeia para decidir sobre os pedidos de pagamento do saldo referentes a contribuições provenientes do FSE nos parece de todo despropositada no contexto legal ao caso aplicável.

2.4. Sustenta a recorrente que a decisão de redução do financiamento evidencia “obscuridade e contradição dos motivos”, para além de omitir “os critérios utilizados na apreciação para se considerarem de razoáveis os custos”.

A este respeito diremos que a recorrente parece confundir insuficiência de fundamentação com inexactidão ou ilegalidade dos fundamentos invocados, o que nos coloca dificuldades na análise do vício arguido dado que a inexactidão não conduz ao vício de forma por falta de fundamentação, mas, eventualmente, ao vício de violação de lei por erro de interpretação ou aplicação de norma ou por erro nos pressupostos de facto.

Porém, dado que o acto de redução do pedido de financiamento subjacente ao recurso se encontra devidamente fundamentado no parecer técnico e na nota de serviço a este anexa e se mostra conforme às regras em vigor no direito comunitário e nacional, afigura-se-nos que o vício invocado pela recorrente não pode ter-se por verificado.

Nestes termos, afigura-se-nos que o acto recorrido não enferma dos vícios que lhe são imputados pela recorrente, pelo que emitimos parecer no sentido da não procedência do recurso.

Notificadas as partes para se pronunciarem sobre este parecer, a recorrente veio responder, concluindo da seguinte forma:

- Em resumo, o acto de indeferimento tácito, do Exmo. Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade (em causa nestes autos), proferido em sede de recurso hierárquico necessário, do despacho do Exmo. Senhor Gestor do Programa Pessoa, consequência do acima, sofre, irremediavelmente, dos vícios seguintes:

- falta de fundamentação (art.º 125º, n.º 2 do C.P.A..); incompetência absoluta (art.º 134º, n.º 2, alínea b) do C.P.A.); violação de Lei (Art.º 4º, n.º 5 do Despacho Normativo n.º 53-A/96, de 17-12); e violação das Regras comunitárias (art.º 5º, n.º 4 do Regulamento Comunitário n.º 2950/93).

- Por conseguinte, verifica-se ainda, ofensa directa dos Princípios Constitucionais da Justiça e Legalidade (arts.º 266º, n.º 2 da C.R,P.), bem como, a violação dos valores fundamentais do Direito no que respeita à Certeza e Segurança (art.º 266º, n.º 1 da C.R.P.), realçando a violação das legitimas expectativas dos direitos dos particulares administrados.

- Portanto, o acto de indeferimento tácito do pagamento da totalidade do pedido de saldo, deve ser liminarmente revogado e/ou declarado NULO.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Com base nos elementos que constam do processo e do processo instrutor, dão-se como provados os seguintes factos com interesse para a decisão:

a) Em 10-2-97, a recorrente candidatou-se ao Programa Pessoa, visando realizar sete cursos de formação profissional;

b) A candidatura foi aprovada pelo Despacho n.º 125/97, do Senhor Gestor do Programa Pessoa;

c) O montante aprovado foi de 25.802.000$00, para a realização dos cursos seguintes:

- Gestão de PME – 1 turma:

- Desenho Assistido por computador CAD – 2 turmas;

- Higiene e Segurança no trabalho – 1 turma

- Chefias Intermédias – 1 turma.

d) Em 15-9-97 iniciaram-se os cursos de formação de Gestão das PME, Desenho Assistido por computador e Higiene e Segurança no Trabalho, que terminaram em 31-12-97, 27-2-98 e 15-10-97, respectivamente;

e) Em 20-10-97 iniciou-se o curso de Chefias Intermédias, que terminou em 14-11-97;

f) Em 27-4-98, a recorrente apresentou ao Senhor Gestor do Programa Pessoa o pedido de pagamento de saldo, com o valor de 19.218.844$00;

g) Em 23-2-98, a recorrente foi notificada pelo Senhor Gestor do Programa Pessoa da proposta de decisão de redução do financiamento para 12.530.615$00, nos termos que constam dos documentos de fls. 39 a 44, cujo teor se dá como reproduzido;

h) A recorrente pronunciou-se sobre esta proposta, nos termos que constam do documento de fls. 45 a 50, cujo teor se dá como reproduzido;

i) Em 14-4-99, foi emitido o parecer que consta de fls. 56 a 62, cujo teor se dá como reproduzido, de que consta o seguinte:

PARECER:

I. A entidade A... apresentou pedido de pagamento de saldo final relativo ao pedido de financiamento não inserido em plano de formação, B nº 1.

A formação nele consignada finalizou a 98/02/27, e o pedido de pagamento de saldo final deu entrada nestes Serviços a 98/04/27, cumprindo o prazo de 60 dias estipulado para esse efeito em Portaria nº 745-A/96 de 16/12, artº 16º, nº 1, alínea a).

II Da formação proposta no âmbito do pedido de financiamento não inserido em plano da entidade, foram aprovados e concretizados os seguintes cursos:

1- Gestão de PME

2- Desenho Assistido por Computador

3- Higiene e Segurança no Trabalho

4- Chefias Intermédias

A formação, enquadrada no curso - tipo 221 - Actualização ou Desenvolvimento, previa um público-alvo integralmente constituído por activos empregados, externos, tendo afinal abrangido alguns desempregados,

Numa comparação directa entre os valores aprovados em sede de candidatura e as informações disponíveis em saldo final, temos:

Aprovado em CandidaturaApresentado em Saldo

Nº de Acções 5 5

60

14. 696 horas

19.218. 844$00

97/09/15

98/02/27

Comparando o volume de formação efectivamente realizado com o volume de formação que inicialmente a entidade se propunha realizar e que foi aprovado em candidatura, verificamos que a taxa de execução da formação se fixou em 73,66%.

III. A ... Algarve realizou três Visitas de Controlo a esta Associação, de entre as quais somente na primeira havia formação a decorrer.

A 1ª Visita de Controlo de 1º Nível (Relatório nº 20-1/UTC-ALG/97) deu origem à suspensão de pagamentos à entidade, na 2ª Visita de Controlo foi levantada a suspensão (Relatório nº 20-2/UTC-ALG/97) e na 3ª Visita à entidade (Relatório nº 20-3/UTC-ALG/97) foi verificada a regularização de algumas situações irregulares detectadas anteriormente.

IV. A análise do saldo final revelou a necessidade de proceder a algumas correcções no preenchimento dos formulário e anexos, pelo que tal foi solicitado à entidade, assim como o envio de alguns documentos para o esclarecimento de dúvidas relativamente à elegibilidade dos custos a que respeitavam.

Na análise do pedido de pagamento de saldo foram consideradas as propostas definidas nos Relatórios das Visitas de Controlo efectuadas à entidade, nomeadamente a necessidade de as reflectir em sede de saldo nas Rubricas 1, 3, 4 e 5, tendo se adoptado os procedimentos que de seguida se listam, relativamente a essas situações bem como a outras que não foram abrangidas pelos relatórios.

Desvios verificados, em análise técnica, no número de formandos e nas horas de formação dos cursos:

Susceptíveis de serem excluídos os custos com os cursos 1, 3 e 4, uma vez que se verifica um desvio de -49,33% e de -34,66% nas horas de formação dos cursos 1 e 3 respectivamente, e de 30,00% no número de formandos do curso 4, há que conhecer no entanto as circunstâncias atenuantes dessas ocorrências.

Na realidade, os cursos decorreram na íntegra, devendo-se esses desvios a faltas e a desistências (registaram-se 9 desistentes de um total de 70 formandos), assinalando-se ainda casos em que formandos começaram a frequentar os cursos após estes já terem iniciado.

Relativamente ao número de formandos do curso 4, esta alteração não implica um acréscimo de custos do pedido de financiamento, relativamente ao montante previamente aprovado, pelo que deverá este curso ser aprovado em análise.

Não de somenos importância é o facto das acções terem sido desenvolvidas em Vila do Bispo e Lagos, "numa área bastante desfavorecida, em termos económicos e sociais, onde escasseia a oferta formativa", conforme é referido pela responsável pela Unidade Técnica de Controlo regional.

Atendendo ainda a que foram acatadas pela entidade as recomendações da ... Algarve, vertente técnico-pedagógica, que ainda se poderiam seguir no que toca à formação respeitante a este pedido, foram considerados na análise do pedido de pagamento de saldo final os custos envolvidos no realização destes cursos,

Documentos não elegíveis:

3. Pessoal não docenteFactura n.º 304 da ...1.125.000$001.475.000$00

Recibos n.ºs 833052/3/4 de ....350.000$00

4. PreparaçãoFactura n.º 305/97 de ...1.420.000$001.420.000$00

5. FuncionamentoFact. N.º 160 de 98/01/07 de ...338.130$001.011.558$00

Vários documentos de ... e ...52.600$00

Vários documentos de CTT e Notário2.180$00

Recibo n.º 1 de Polícia de Segurança Pública9.000$00

Documentos n.ºs 1 e 2 de “Despesas Gerais de Manutenção”83.288$00

Várias Facturas da ...13.360$00

Vários VD’s de ...13.000$00

Recibo n.º 405137 de ...500.000$00

- Rubrica 1:

- Foram parcialmente cortados vários documentos respeitantes aos subsídios de alimentação pagos aos formandos, perfazendo um valor de 5.510$00, uma vez que os cálculos da entidade ultrapassavam nesse montante o valor a que os formandos efectivamente tinham direito, segundo Relatório de Visita nº 20-2/UTC-ALG/97.

- Foram ainda deduzidos desta rubrica 445.960$00, de despesas com os formandos consideradas não elegíveis. Uns por se tratarem, conforme apurado pela equipa de Controlo de 1º Nível, de candidatos ao 1º emprego sem licenciatura ou bacharelato, outros por se tratarem de desempregados sem o 11º ano de escolaridade, não são elegíveis no curso - tipo 221, e totalizam 427.980$00. Outra eliminação efectuada diz respeito a dois formandos considerados não elegíveis por indicação da própria entidade, calculada em 17.980$00.

- Rubrica 3:

Os 1.125.000$00 da factura nº 304 da ... foram subtraídos à rubrica 3 por proposta da ..., uma vez que esse documento não discrimina os serviços que foram prestados, nem existe evidência de um acompanhamento por parte de técnicos desta entidade.

Não foram igualmente considerados os recibos apresentados em nome de ..., pois para além destes serem vagos, sem duração nem discriminação do serviço, nem referência ao motivo de não retenção de IRS, a senhora em questão não prestou qualquer serviço à entidade, conforme averiguado pela ... .

- Rubrica 4:

Excluiu-se, desta rubrica a factura nº 305/97 da ..., pelo valor de 1.420.000000, dado que se trata de uma factura não discriminada, não cumprindo portanto os requisitos do artº 35º do CIVA, de acordo com o Relatório de Visita nº 20-2/UTC-ALG/97.

- Rubrica 5:

- Foi eliminada a despesa de 338.130$00 da ..., não considerada elegível, por ser referente à pintura a e à manutenção de salas.

- Foram também excluídos serviços de limpeza, por se encontrarem indevidamente documentados, num total de 52.600$00, assim como 2.180$00 de despesas com Correios e Notário pelo mesmo motivo.

- Foram eliminados 9.000$00 respeitantes a serviços de vigilância, por falta de evidência de serviços prestados e por estes não se encontrarem devidamente documentados.

- O valor de 83.288$00, indicado em anexo II como tratando-se de Despesas gerais de manutenção", respeita a juros devedores os quais, conforme o Auxiliar de Preenchimento dos Formulários, não são elegíveis.

- Dado que a actividade da entidade A... não se limita à formação profissional, entendeu a ... ser injustificável a imputação das facturas da ... pela totalidade ao pedido de financiamento, tendo concluído ser mais ajustada a imputação de 83% dessas despesas, uma vez que essa percentagem representa o peso da actividade formativa em relação à actividade global desenvolvida pela Associação em 1997.

- Assim, o corte perpetrado de 13.360$00 corresponde aos restantes 17% considerados não elegíveis, uma parte pelo Relatório de Visita nº 20-2/UTC-ALG/97, outra parte por extrapolação do mesmo, uma vez que à data da Visita de Controlo ainda não tinham sido efectuadas todas as despesas relativas à formação.

- Da Rubrica 5 constavam ainda vários documentos da ..., num total de 13.000$00, que foram excluídos pois, apesar desta rubrica permitir a inclusão de despesas com deslocações do grupo em formação, este não seria o caso, uma vez que à data das facturas a formação já havia finalizado.

Por proposta do Relatório de Visita nº 20-3/UTC-ALG/97, foi eliminado um recibo de ... no valor de 500.000$00 cuja discriminação do serviço ("Agente técnico de arquitectura e engenharia) foi considerada insuficiente, para além de que não se encontrou qualquer evidência da prestação do mesmo, ao que se acresce que o documento não continha menção ao financiamento pelo FSE, nem referia o motivo de não retenção de I.R.S.

Transferências de Rubricas:

RUBRICA INICIALRUBRICA CORRECTADOCUMENTOMONTANTE

4. Preparação5.FuncionamentoRecibo n.º 26 de ...37.733$00

5. Funcionamento6.Rendas, Alugueres e AmortizaçõesFactura n.º 506 de ...256.230$00

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42. 701$00

Foi transferida da Rubrica 4 despesa no valor de 37.733$00 que, tratando-se de fotocópias, deveria constar da Rubrica 5.

Estava imputada à Rubrica 5 uma factura da ... respeitante à aquisição de software informático. Dado que o financiamento pelo FSE não abrange despesas com aquisições de imobilizado, optou-se por considerar elegível somente o valor correspondente à amortização, conforme proposta do ..., o que se cifra em 42.701$00, considerando a taxa de amortização em vigor (33,33%) e 6 meses de utilização. Este montante foi por sua vez imputado à Rubrica 6.

V. A análise financeira ao pedido de pagamento de saldo final culminou com a estruturação final dos custos de acordo com os limites legais fixados e que, conforme mapa de análise financeira, originou uma redução do financiamento, tendo esta sido notificada à entidade através de ofício nº 37/UTA-ALG/45 de 99/02/22 (ANEXO I).

Após consulta do processo e solicitação de certidões autenticadas dos Relatórios de Controlo, as quais foram facultadas, vem a entidade em sede de audiência dos interessados, através de advogada, Dra. ..., apresentar, nos termos do disposto no artº 101º do Código do Procedimento Administrativo, a sua contestação ao proposto (Anexo II).

Atendendo a que os aspectos focados na contestação se debruçavam sobre propostas advindas dos relatórios da responsabilidade da Unidade Técnica de Controlo de 1º Nível desta região, foi por essa Unidade apreciada a contestação, tendo-se pronunciado através de Nota de Serviço nº 14/UTC-ALG/65, que se anexo (Anexo III).

Em consequência da apreciação dessa Unidade Técnica não foi dado provimento à contestação da entidade, mantendo-se inalterada a proposta inicial de redução do financiamento.

Posto isto, propõe-se que:

sejam aprovados, em análise do pedido de pagamento de saldo, os custos com os cursos 1, 3 e 4, pelas razões expostas em IV;

seja aprovada a análise efectuada ao pedido de pagamento de saldo final, assim como a estrutura de custos dela resultante, e que consta do mapa de análise financeira, de que este parecer é parte integrante.

À consideração superior.

«A Técnica

Faro, 99/04/14,

(...)

j) Relativamente a este parecer e proposta, em 23-4-99, o Senhor Gestor do Programa Pessoa proferiu o seguinte despacho:

Aprovo.

99/04/23

O Gestor

(Assinatura)

k) Na sequência deste despacho, a recorrente foi notificada nos termos que constam do ofício cuja cópia consta de fls. 53, cujo teor se dá como reproduzido;

l) Em 5-7-99, a recorrente interpôs recurso hierárquico deste despacho, para o Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade;

m) Este recurso não foi decidido até 7-1-2000, data em que a recorrente interpôs o presente recurso contencioso.

3- A recorrente, nas conclusões das suas alegações, que delimitam o objecto do presente recurso (art. 684.º, n.º 3, do C.P.C.), refere a questão da definitividade do acto praticado pelo Senhor Gestor do Programa Pessoa.

Esta questão já foi decidida pelo acórdão de 15-6-2000 (fls. 278-280) e, apesar de este não ter ainda transitado em julgado, por ter sido interposto recurso para o Pleno da Secção, está esgotado o poder jurisdicional da Secção quanto a ela (art. 666.º, n.º 1, do C.P.C.), pelo que não é possível reapreciá-la enquanto aquele acórdão subsistir na ordem jurídica.

Não indicando a recorrente qualquer ordem para conhecimento dos vícios, por força do disposto no art. 57.º da L.P.T.A., começar-se-á pela apreciação dos vícios que a recorrente refere serem geradores de nulidade, continuando, se necessário, com a apreciação dos vícios de violação de lei geradores de anulabilidade, por serem os que proporcionam mais estável e eficaz tutela dos interesses da recorrente.

4- A recorrente imputa ao acto recorrido o vício de nulidade, por violação do preceituado nos arts. 5.º, n.º 4, e 6.º, n.º 1, do Regulamento Comunitário n.º 2950/83, por ser a Comissão Europeia a entidade competente para decidir sobre pedidos de pagamento de saldo referentes a contribuições provenientes do Fundo Social Europeu.

A ser a Comissão Europeia a entidade a quem cabe tal decisão, o acto impugnado enfermaria de vício de incompetência absoluta, por falta de atribuições, qualificado como nulidade pela alínea b) do n.º 2 do art. 134.º do C.P.A

Na tese da recorrente, este vício derivará de ser da exclusiva competência da Comissão Europeia a prática dos actos recorridos, por força do disposto nos arts. 5.º, n.º 4, e 6.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2950/83, do Conselho, de 17-10-83.

Porém, este diploma não é aplicável ao caso dos autos, por ter cessado a sua vigência em 1-1-89, por força do preceituado no art. 10.º do Regulamento (CEE) n.º 4255/88 (Na redacção inicial.Este Regulamento n.º 4255/88 foi depois alterado pelo Regulamento n.º 2084/93, do Conselho, de 20-7-93, não sendo alterado o art. 10.º), do Conselho, de 19-12-88.

Efectivamente, o n.º 2 deste art. 10.º, revogou o Regulamento (CEE) n.° 2950/83 do Conselho, enquanto o n.º 1 do mesmo artigo fixou em 1-1-89 o início de vigência desse Regulamento n.º 4255/88.

Os factos dos autos, ocorreram integralmente após esta data (os pedidos de financiamento foram apresentados em 1997), pelo que não têm qualquer conexão temporal com aquele Regulamento (CEE) n.° 2950/83.

Assim, este diploma não pode ser aplicado aos factos dos autos, pelo que os actos não enfermam de vício de nulidade derivado de violação das suas disposições.

5- No entanto, a inaplicabilidade do Regulamento n.º 2950/83 não seria relevante para afastar o vício de nulidade, se os diplomas posteriores mantivessem um regime idêntico, a nível da competência para decisão final sobre as contribuições do Fundo Social Europeu.

Tal não sucede, porém, pois o regime jurídico das contribuições do Fundo Social Europeu instituído por aquele Regulamento n.º 4255/88 e pelos Regulamentos n.ºs 2052/88 (Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento n.º 2081/93, do Conselho, de 20-7-93) do Conselho, de 24-6-88, e 4253/88 (Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento n.º 2082/93, do Conselho, de 20-7-93), do Conselho, de 19-12-88, é essencialmente diferente do anterior, no que concerne a essa competência da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros.

Na verdade, no novo regime, a gestão dos fundos comunitários com carácter estrutural foi descentralizada para os Estados-membros no que respeita à gestão das intervenções operacionais, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração de cada um dos Estados-membros em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio aprovados para cada um dos Estados para os períodos posteriores a 1990.

A Comissão ficou com funções de avaliação, acompanhamento e controlo da medida ou forma de intervenção, em parceria com os Estados-membros, enquanto que a gestão e controlo financeiro dos pedidos concretos de co-financiamento (aprovação, fiscalização, pagamento de saldo e recuperação das verbas indevidamente recebidas pelos promotores das acções de formação) passou a ser da competência da Administração de cada um dos Estados-membros [arts. 5.º, n.º 2, alíneas a) e c) do Regulamento n.º 2052/88 (Esta norma foi mantida na redacção do Regulamento n.º 2081/93.) e 23.º, n.º 1, do Regulamento n.º 4253/88 (Esta norma foi mantida na redacção do Regulamento n.º 2081/93. )].

Os pedidos de contribuição do Fundo Social Europeu apresentados sob a forma de ”programa operacional”, como é o caso das acções de formação profissional realizadas pela recorrente, reportam-se a um conjunto de medidas plurianuais (art. 5.º, n.º 5 do Regulamento n.º 2052/88) (Esta norma foi mantida na redacção do Regulamento n.º 2081/93.), sendo apresentados à Comissão pelas autoridades competentes dos Estados-membros, nos termos do art. 4.º deste Regulamento, competindo a estas a aprovação e controlo das acções individuais através das quais se concretiza esse programa operacional, sendo a estas que o art. 23.º do Regulamento n.º 4253/88 atribui competência para verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram conduzidas de forma correcta, impedir e combater as irregularidades e recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou de negligência.

Embora a Comissão mantenha poderes para efectuar controlos directos aos promotores de acções financiadas (art. 23.º, n.º 2, do Regulamento n.º 4253/88)(Esta norma foi mantida na redacção do Regulamento n.º 2082/93.) e para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição dos Fundos para a acção ou medida em causa (art. 24.º do mesmo Regulamento) (Esta norma foi mantida na redacção do Regulamento n.º 2082/93.), a decisão final sobre os pedidos de co-financiamento individual, tanto no que concerne à aprovação da acção como ao pagamento, não está reservada aos órgãos comunitários.

Assim, as autoridades nacionais têm competência para decidir sobre o montante das despesas financiáveis em determinada acção e para ordenar a restituição do que considerem indevidamente recebido.

Por isso, os actos impugnados não enfermam do vício de incompetência absoluta, por falta de atribuições, que a recorrente lhes imputa. (Neste sentido, tem vindo a decidir este Supremo Tribunal Administrativo, como se pode ver pelos seguintes acórdãos, que se seguem de perto:

- de 11-5-2000, proferido no recurso n.º 45696;

- de 11-7-2000, proferido no recurso n.º 46189;

- de 29-3-2001, proferido no recurso n.º 46450;

- de 24-10-2001, proferido no recurso n.º 44888. )

6- A recorrente imputa ao acto recorrido violação do princípio da colaboração da administração com os particulares, enunciado no art. 7.º do C.P.A., por, em vez de lhe reduzir o montante do financiamento, não lhe ter dado oportunidade para regularizar o problema relativo a uma ou outra irregularidade na documentação (conclusões VII e VIII).

Este art. 7.º estabelece o seguinte:

1- Os órgãos da Administração Pública devem actuar em estreita colaboração com os particulares, procurando assegurar a sua adequada participação no desempenho da função administrativa, cumprindo-lhes, designadamente:

a) Prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam;

b) Apoiar e estimular as iniciativas dos particulares e receber as suas sugestões e informações

2- A Administração Pública é responsável pelas informações prestadas por escrito aos particulares, ainda que não obrigatórias.

No caso em apreço, antes de decidir a redução do montante do pedido de pagamento de saldo, a Administração elaborou uma proposta de decisão detalhada, com indicação da globalidade da sua posição, pelo que a recorrente teve oportunidade de, antes da decisão, regularizar qualquer deficiência de documentação que fosse susceptível de ser regularizada.

Por outro lado, a recorrente não indica qualquer situação em que tenha solicitado uma informação ou esclarecimento à Administração e estes lhe terem sido recusados.

Por isso, não se demonstra ter existido violação do referido princípio.

7- A recorrente afirma que gastou menos que o previsto para os cursos, defendendo que isso basta para apurar que usou zelosamente os dinheiros públicos (conclusão IX).

Afirma ainda que a formação profissional acabou por a lesar e prejudicar, por ter desembolsado quantias no convencimento do seu reembolso (conclusão X), pelo que o acto recorrido terá violado as suas legítimas expectativas ao realizar formação profissional (conclusão XII).

Para além disso, a recorrente imputa ao acto recorrido vício de violação do art. 4.º, n.º 5, do Despacho Normativo n.º 53-A/96, de 17 de Dezembro, que estabelece que «a entidade formadora ou beneficiária poderá gerir, com flexibilidade, a dotação aprovada para o conjunto das rubricas relativas ao pessoal não docente (R3), à preparação (R4), ao funcionamento (R5), às rendas, alugueres e amortizações (R6), ao acompanhamento e à avaliação (R7) e à aquisição de formação ao exterior (R8), sem prejuízo do disposto no número seguinte», afirmando que, ao pedir o pagamento de saldo, a Administração violou a sua legítima expectativa de que gozava de poder gerir os fundos aprovados, com ofensa dos princípios constitucionais da justiça e legalidade e os valores fundamentais da certeza e segurança (conclusão XXI e páginas 18 e 19 das alegações, a fls. 354-355 do processo).

No art. 23.º do Regulamento n.º 4253/88 (com expressão a nível do direito nacional no art. 36.º do Decreto-Lei n.º 99/94, de 19 de Abril), estabelece-se que o controlo financeiro deve verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram conduzidas de forma correcta, impedir e combater as irregularidades, e recuperar os fundos perdidos na sequência de um abuso ou de uma negligência.

Em sintonia com esta disposição, o art. 28.º do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro, estabelece que «quando se verifique que entidades titulares de pedidos de financiamento aprovados receberam indevidamente, ou não justificaram, os apoios recebidos, haverá lugar à restituição dos mesmos, a promover por iniciativa da entidade ou do gestor, através de compensação com créditos já apurados no âmbito do FSE».

Destas normas conclui-se claramente que a aprovação do financiamento não significa uma atribuição definitiva e incontrolável dos montantes aprovados para as entidades promotoras de acções financiadas, antes será controlada a sua efectiva aplicação e feita apreciação da sua boa utilização, não bastando, para afastar o dever de restituir quantias recebidas ou para conferir o direito a receber quantias pedidas, que não seja utilizado todo o montante aprovado.

Na mesma linha, prevê-se nos arts. 9.º e 10.º do Decreto-Lei n.º 37/91 a realização de auditorias «tendo em vista a emissão de parecer sobre documentos de prestação de contas, com o objectivo de garantir a rigorosa aplicação dos meios financeiros» concedidos para acções co-financiadas pelo Fundo Social Europeu, o que evidencia que o controle não poderá deixar de ter em vista não só uma comprovação da efectiva utilização dos meios fornecidos, mas também uma apreciação da necessidade de utilização dos meios para a realização das acções.

Ainda na mesma linha, a alínea c) do art. 23.º do Decreto-Lei n.º 37/91 inclui entre as competências dos inspectores, no âmbito de auditorias contabilísticas, «a avaliação da elegibilidade e razoabilidade dos custos e a validade do respectivo suporte documental» o que, definitivamente, afasta quaisquer dúvidas de que a razoabilidade e o suporte documental exigível, segundo as regras de organização da contabilidade, se incluem entre os factores de ponderação para determinação das despesas elegíveis.

À face destas normas, de hierarquia superior ao referido Despacho Normativo, é inequívoco que a Administração pode controlar a aplicação das quantias recebidas a título de financiamento.

Por isso, os poderes de gestão a que se reporta aquele n.º 5 do art. 4.º do Despacho Normativo têm de ser entendidos como podendo ser exercidos sem prejuízo da boa utilização das quantias gastas, da comprovação da efectivação das despesas e da legalidade do seu enquadramento como despesas elegíveis.

Sendo assim, o eventual convencimento da recorrente de que seriam reembolsadas todas as despesas efectuadas desde que não excedesse o limite do financiamento, não tem suporte legal, pelo que, não podem considerar-se legítimas as expectativas que a recorrente possa ter formulado nesse sentido.

Assim, não procede o vício cuja imputação se extrai daquelas conclusões.

8- Refere a recorrente, na conclusão XI das alegações, que são ilógicos, irrazoáveis e injustificáveis os motivos apontados no acto recorrido para não ser reembolsada.

O afirmado nesta conclusão está conexionado com o vício de falta de fundamentação que a recorrente refere nas páginas 16 e 17 das suas alegações (fls. 352-353 do processo).

No caso em apreço, o acto impugnado é de indeferimento tácito de um recurso hierárquico.

O indeferimento tácito, por sua natureza, não pode ter fundamentação própria explícita, sendo com esse alcance que se tem entendido que aquele é infundamentável. (Neste sentido, entre outros, podem ver-se os seguintes acórdãos da Secção do Contencioso Administrativo:

- de 4-7-1987, proferido no recurso n.º 23893, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.° 369, página 584, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 322, página 1201;

- de 14-6-1988, proferido no recurso n.º 24905, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-1-94, página 3220;

- de 24-10-1989, proferido no recurso n.º 25972, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-12-94, página 5959;

- de 19-1-95, proferido no recurso n.º 32006, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 565)

No entanto, no caso de actos de segundo grau subsequentes a acto primário expresso, como é o do indeferimento tácito de recurso hierárquico interposto de acto expresso, é de considerar transferida para o acto silente de indeferimento do recurso a fundamentação expressa do acto recorrido, por ser de entender que o acto do superior manteve o acto primário, pelas mesmas razões. ( Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do S.T.A.:

- do Pleno, de 29-10-97, proferido no recurso n.º 22267, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.°470, página 305, e em Apêndice ao Diário da República de 11-1-2001, página 1932;

- da Secção do Contencioso Administrativo, de 26-9-1996, proferido no recurso n.º 39810, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-3-99, página 6309;

- da Secção do Contencioso Administrativo de 23-3-2000, proferido no recurso n.º 40827;

- da Secção do Contencioso Administrativo de 14-3-2001, proferido no recurso n.º 38225.

No mesmo sentido, pode ver-se VIEIRA DE ANDRADE, O dever de fundamentação expressa de actos administrativos, página 162.)

Assim, no caso do indeferimento tácito de recurso hierárquico de acto expresso, os vícios do acto primário são assumidos pelo presumido acto de segundo grau que o incorpora e, por isso, aqueles vícios são sindicáveis em impugnação contenciosa deste último acto.

Na notificação através da qual foi notificado o acto do Senhor Gestor do Programa Pessoa, remete-se para os motivos expostos no ofício n.º 37/UTA/45, cuja cópia consta de fls. 71-72, bem como para o documento a ele anexo e para o Parecer Técnico que consta de fls. 56-62.

Naquele ofício refere-se como fundamento legal da redução do pedido de pagamento de saldo, a «existência de custos não elegíveis, nos termos dos artigos 24.º do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23-11, e 24.º, alínea b), da Portaria n.º 745-A/96, de 16-12, conjugados com o Despacho Normativo n.º 53-A/96, de 17-12».

A recorrente refere que «este Diploma» (sem indicar qual deles, supondo-se que se refere ao último, pois é esse o sentido do pronome «este») («fixa os limites máximos de custos elegíveis relativos a formandos e formadores susceptíveis de financiamento no âmbito do Fundo Social Europeu) conjugado com o art. 24.º, alínea a), da Portaria citada, apenas podem respeitar, portanto, aos custos efectuados com os formandos e formadores e, neste caso particular de financiamento, confirma-se que: “o número de formandos não elegível é ‘0’ (pág. 1/3 do mapa de análise financeira). Isto significa a elegibilidade total desta rubrica.»

Porém, esta conclusão retirada pela recorrente não tem qualquer razoabilidade.

Na verdade, desde logo, a alínea invocada do art. 24.º da Portaria n.º 745-A/96 não é a a), mas sim a b), que prevê a redução do financiamento com fundamento na «consideração de valores superiores aos legalmente permitidos e aprovados ou não elegíveis».

Por outro lado, mesmo que o «número de formandos não elegível» fosse 0 (e não é, como se constata pelo que se refere no Parecer referido, no âmbito da «Rubrica 1», a fls. 59), isso significaria que não haveria formandos que não reunissem os requisitos para o serem, mas não permitira a conclusão de que todas as despesas relacionadas com eles fossem elegíveis.

Por isso, não ocorre aqui contradição na fundamentação, nem se demonstra que a legislação referida não seja aplicável ao caso.

Para além disso, como se referiu, aquele ofício n.º 37/UTA/45 não é o único elemento para que o acto do Senhor Gestor do Programa Pessoa remete, e, por isso, é também à face do Parecer Técnico, Mapa de análise financeira que nele se declara ser sua parte integrante, e Anexos para que ele se reporta que há que apreciar a fundamentação do acto impugnado.

10- Relativamente a este Parecer, a recorrente suscita várias questões, nas páginas 9 a 11 das suas alegações (a fls. 345-347 do processo), atinentes não só à deficiência da fundamentação da não aceitação de despesas como à inexistência de razões que a justifiquem, como se conclui da referência a «motivos ilógicos, irrazoáveis e injustificáveis» (conclusão XI).

Por isso, está aqui em causa a apreciação não só de deficiências de fundamentação, mas também se há violação dos princípios constitucionais da justiça e da legalidade. (Apesar de as alegações da recorrente não serem claras e precisas sobre este ponto, parece que, à face da qualificação de vícios que a recorrente faz nas conclusões XXI e XXII, a adopção dos «motivos ilógicos, irrazoáveis e injustificáveis» que a recorrente afirma estarem subjacentes à não aceitação de despesas só poderá enquadrar-se na violação dos princípios da justiça e da legalidade que refere. )

Porém, esta qualificação dada pelo recorrente aos vícios que imputa ao acto impugnado não limita os poderes de cognição do Tribunal, uma vez que o Tribunal não está limitado pelas alegações das partes quanto à aplicação das regras de direito (art. 664.º do C.P.C.), pelo que poderá atribuir a qualificação de vícios de violação de lei por erro nos pressupostos de facto ou de direito a eventuais situações em que se detecte a inexistência de razões de facto ou de direito que possam justificar a não aceitação de despesas.

Na apreciação deste ponto deverá ter-se em conta que, no que concerne a aplicação de critérios de razoabilidade, assentes em competência de carácter técnico, na falta de elementos periciais fornecidos pela recorrente ou outros elementos probatórios que se contraponham às conclusões de auditorias levadas a cabo por técnicos, o controle jurisdicional deverá limitar-se às situações em que seja detectável uma situação de erro claro, como vem sendo jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo.

a) Relativamente à rubrica 1, refere a recorrente que se faz a dedução de 5..510$00, com base no Relatório de Visita n.º 20-2/UTC-ALG/97 e que este é inválido.

No referido Parecer, refere-se que o corte da quantia referida foi efectuado por nos documentos respeitantes aos subsídios de alimentação aos formandos, se ter constatado que os cálculos da efectuados pela recorrente ultrapassavam nesse montante valor a que os formandos tinham direito.

A constatação da referida diferença consta de fls. 183, em que se refere que o produto valor do subsídio de alimentação pelo número de dias em que compareceram os formandos de curso n.º 3, é de 123.830$00 e não 129.340$00, como a recorrente indicara, conforme se verifica pelo Anexo XXIV.

A recorrente não dá qualquer explicação para a referida diferença, nem refere que seja incorrecto o cálculo efectuado.

Por outro lado, o Relatório de Visita n.º 20-2/UTC-ALG/97 foi elaborado no âmbito dos poderes de controlo das acções de formação que atrás se referiram, pelo que não há razão para o considerar globalmente inválido, como pretende a recorrente.

b) Ainda relativamente à mesma rubrica n.º 1, refere a recorrente que se suprime 445.960$00, fundamentando sem discriminar e sem prova de quais os formandos não possuidores de qualificações para quais cursos de formação.

Sobre este ponto, refere-se no Parecer:

Foram ainda deduzidos desta rubrica 445.960$00, de despesas com os formandos consideradas não elegíveis. Uns por se tratarem, conforme apurado pela equipo de Controlo de 1º Nível, de candidatos ao 1º emprego sem licenciatura ou bacharelato, outros por se tratarem de desempregados sem o 11º ano de escolaridade, não são elegíveis no curso - tipo 221, e totalizam 427.980$00. Outra eliminação efectuada diz respeito a dois formandos considerados não elegíveis por indicação da própria entidade, calculada em 17.980$00.

No que concerne à quantia de 243.729$00, englobada naquele valor de 445.960$00, verifica-se a fls. 184 que foi suprimida, relativamente ao curso n.º 2, por apenas ser elegível um dos cinco formandos (Fernando Augusto) a quem a recorrente pagou bolsas no valor total de 304.400$00 (Anexo XXIV).

Quanto aos «dois formandos considerados não elegíveis por indicação da própria entidade» não se explica quais sejam nem como foi calculado o valor de 17.980$00.

Quanto aos formandos do curso – tipo 221 que foram considerados inelegíveis, por se tratar de desempregados sem o 11º ano de escolaridade, a indicação das suas identidades é feita a fls. 169.

No entanto, não é indicada qual a razão por que foram considerados inelegíveis, designadamente se foi por estarem empregados ou por não terem o 11.º ano de escolaridade, nem a forma como foi calculado o valor de 184.251$00 que se deduz ser o respeitante a estes formandos (445.960$00 – 243.729$00 – 17.980$00).

Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente.

Por outro lado, por força do disposto no art. 268.º, n.º 3, da C.R.P., a fundamentação deve ser acessível, o que consubstancia uma exigência de que o destinatário do acto tenha a possibilidade de aperceber-se sem dificuldade.

No caso em apreço, no que concerne aos «dois formandos considerados não elegíveis por indicação da própria entidade» que aos formandos do curso – tipo 221 que foram considerados inelegíveis, não se pode considerar-se suficiente a fundamentação, pois não são perceptíveis pelo Parecer referido, em que se baseou ao acto impugnado, as razões por que se decidiu como decidiu.

c) No que concerne à Rubrica n.º 3, foi subtraída a quantia de 1.125.000$00 da factura nº 304 da ... por esse documento não discriminar os serviços que foram prestados, nem existir evidência de um acompanhamento por parte de técnicos desta entidade.

A recorrente refere que os serviços de apoio técnico foram efectivamente prestados, conforme o 2.º Relatório de Visita, nas conclusões da Ficha Técnico Pedagógica, folha n.º 15.

Como se vê, pelo referido Parecer e pela Ficha de Avaliação Contabilístico-Financeira que consta de fls. 192, as razões da não aceitação dos custos referidos naquela factura foram duas: não discriminação dos serviços prestados (refere-se apenas 150 horas a 7.500$00 cada) e não existir a evidência de um acompanhamento regular de técnicos da ..., tendo-se constatado que «a intervenção da entidade formadora era bastante reduzida, senão nula, em todas as fases do processo formativo».

A recorrente, apesar de referir que os serviços foram prestados, não especifica em que é que eles se consubstanciaram.

Nestas condições, é de considerar não demonstrado que os serviços tenham sido efectivamente prestados e tenham tido a dimensão temporal de 150 horas indicadas, pelo que não pode considerar-se incorrecta a decisão da autoridade recorrida de não considerar aquela despesa como elegível.

d) Quanto à mesma rubrica n.º 3 não foram aceites dois recibos, no valor global de 250.000$00, em nome de ..., por se ter apurado que ela não prestou serviços à recorrente, sendo referido que quem os teria prestado seria o seu marido (fls. 192).

Por outro lado, os recibos não indicam a duração dos serviços nem os discriminam.

A recorrente, quanto a este ponto nada refere, pelo que não se vislumbra qualquer razão para não aceitar a correspondente redução.

e) Relativamente à rubrica n.º 4, excluiu-se a factura n.º 305/97 da ..., no valor de 1.420.000$00, por não estar discriminada, «não cumprindo portanto os requisitos do art. 35.º do C.I.V.A.».

A recorrente refere, essencialmente, que haverá usurpação de funções que cabem somente aos aplicadores do direito, que o serviço prestado está atestado no processo de formação, que todos os intervenientes neste processo têm conhecimento dele, que na Visita n.º 1 foi contactada A Dr.ª ... da ... e que esta empresa preparou, desempenhou e acompanhou os cursos.

Pela Ficha de Avaliação Contabilístico-Financeira que consta de fls. 193, verifica-se que aquele valor respeita a «criação, reprodução e distribuição de material didáctico fornecido aos formandos», não havendo discriminação do material fornecido, nem sequer em termos quantitativos. Refere-se aí que, solicitado à recorrente esse material, foram apresentados 12 manuais, dos quais apenas um era original, sendo os restantes textos de apoio encadernados e que não é possível distinguir o valor do manual original dos restantes nem o valor da criação do da reprodução.

Pelo próprio teor desta ficha se constata que a factura referida não se reporta, integralmente, a serviços não prestados e, havendo-os, não se pode considerar justificada a não aceitação integralmente, dos custos referidos.

A falta dos requisitos previstos no art. 35.º do C.I.V.A., sendo um requisito da relevância dos documentos para efeitos fiscais, não o é para este efeito, uma vez que o que interessa apurar é se as despesas foram efectivamente efectuadas com os cursos realizados.

Por isso, ao não se aceitar no acto recorrido como despesas elegíveis a totalidade do valor da referida factura, apesar de se comprovar que em parte, pelo menos, terão sido realizadas despesas, o acto recorrido incorre em violação do referido princípio da justiça, invocado pela recorrente.

f) Na rubrica n.º 5, não foi aceite a despesa de 338.130$00, por serviços de manutenção e pintura das salas efectuadas pela empresa

No acto recorrido, refere-se apenas que a despesa é considerada como não elegível por respeitar à pintura e à manutenção das salas, o mesmo se dizendo na Ficha de Avaliação Contabilístico-Financeira que consta de fls. 194.

Neste ponto, há deficiência de fundamentação, uma vez que não se explicam as razões de facto ou direito que conduziram à conclusão de que tais despesas não podem ser aceites.

g) Na mesma rubrica 5, não foram aceites também despesas de 52.600$00, de serviços de limpeza, e de 2.180$00, de despesas de correios e notário, por se entender que estavam indevidamente documentadas.

A recorrente, neste ponto, limita-se a referir que estas despesas são elegíveis mas não contesta que estejam indevidamente documentadas e é essa a razão pela qual aquelas não foram aceites.

Assim, neste ponto, a recorrente não ataca sequer a posição assumida no acto recorrido, pelo que não se pode considerar demonstrado qualquer vício.

h) No âmbito da mesma rubrica, não foi aceite a despesa de 9.000$00, respeitante a serviços de vigilância, «por falta de evidência de serviços prestados» e por não estarem devidamente documentados (no Parecer, a fls. 60).

No entanto, na Ficha de Avaliação Contabilístico-Financeira que consta de fls. 195, não se refere esta deficiência de documentação, mas sim o facto de quando foi efectuada a visita não ter sido encontrado qualquer vigilante.

A recorrente refere que não se pode duvidar desta despesa por os recibos serem emitidos pela Polícia de Segurança Pública.

Na verdade, por um lado, a deficiência de documentação não pode ser aceite, pois ela não é sequer suscitada na ficha respectiva, pela entidade que procedeu à análise da contabilidade.

Por outro lado, quanto ao facto de não ser encontrado vigilante quando foi efectuada a visita referida, ele não significa que não tivesse existido vigilância noutros momentos.

Por isso, não valem as razões invocadas para não aceitação desta despesa, pelo que o acto recorrido enferma, neste ponto de vício de violação de lei.

i) No que concerne às facturas da ..., de despesas de correio e telefone, não foram aceites na sua totalidade no acto recorrido, sendo efectuada uma redução a 83%, por se ter entendido que é essa a percentagem da actividade formativa no âmbito da actividade global da recorrente.

A recorrente refere sobre este ponto que não houve a preocupação de verificar se as despesas se referem na sua totalidade à actividade formativa, mas não contesta que desenvolve outras actividades, para além desta, nem que não seja adequada a percentagem referida.

Por outro lado, existindo outras actividades, não poderá aceitar-se que a totalidade das despesas seja imputada à formação, por não ser normal que assim seja, pelo que, na falta de prova de que ocorreu a «anormalidade» que seria a restante actividade não dar origem a despesas de correio e telefone, deverá aceitar-se o critério utilizado no acto recorrido, que se afigura adequado em termos de razoabilidade.

j) No âmbito da mesma rubrica 5, não foi aceite um recibo de ..., no valor de 500.000$00, cuja discriminação do serviço («Agente técnico de arquitectura e engenharia») foi considerada insuficiente, para além de não se encontrar evidência desse serviço, o documento não conter a menção de financiamento pelo Fundo Social Europeu, e não referir o motivo da não retenção de I.R.S

A recorrente ataca esta decisão, dizendo que não é obrigatória a referência a financiamento pelo Fundo Social Europeu, que não está garantido que «o contribuinte não está sujeito a retenção na fonte ou até I.V.A.» e que não foi utilizado aqui o mesmo critério de redução a 83%, utilizado em relação às despesas da

No entanto, não afirma que foram prestados serviços pelo referido ..., nem quais, pelo que, perante esta posição, a falta de evidência do serviço prestado é um motivo que, só por si, justifica a não aceitação da despesa referida.

Por isso, não enferma o acto recorrido de vício neste ponto.

11- Do exposto conclui-se que o acto recorrido enferma de vícios de violação de lei e vícios de forma por falta de fundamentação, no que concerne ao decidido sobre as matérias a que se referem as alíneas b) e f) (deficiência de fundamentação), e e) e h) (vícios de violação de lei) do ponto 10 deste acórdão.

Tais vícios são geradores de anulabilidade (art. 135.º do C.P.A.), pelo que o acto recorrido tem de ser anulado, nas partes referidas neste ponto 11, mantendo-o no restante.

Termos em que acordam em conceder provimento parcial ao recurso e em anular o acto recorrido, nos segmentos referidos.

Sem custas.

Lisboa, 14 de Março de 2002

Jorge Manuel Lopes de Sousa – Relator – Costa Reis – Abel Atanásio