031/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A competência do Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território para ordenar a reposição da situação anterior a infracções, prevista no art. 89º do DL n.º 46/94, de 22/2, é meramente separada, e não exclusiva, estando os respectivos actos sujeitos a recurso hierárquico necessário.

II- A conclusão anterior não é afectada pela circunstância de as DRAOT serem serviços desconcentrados e dotados de autonomia administrativa.

III- O efeito suspensivo inerente à interposição dos recursos hierárquicos necessários elimina transitoriamente qualquer réstia de lesividade dos actos praticados ao abrigo da competência dita em I, o que afasta a premência de os destinatários de tais actos os sindicarem de imediato na ordem contenciosa.

IV- A exigência de prévia impugnação hierárquica não ofende o direito ao recurso contencioso nem o princípio da tutela jurisdicional efectiva.

V- Porque a notificação de um acto é impotente para alterar a natureza dele, um acto contenciosamente irrecorrível não ganha o atributo oposto da recorribilidade por a respectiva notificação haver silenciado os elementos previstos no art. 68º, n.º 1, al. c), do CPA.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., identificada nos autos, interpôs recurso jurisdicional da decisão do TAC de Coimbra que, por irrecorribilidade do acto impugnado derivada de falta de definitividade vertical, rejeitou o recurso contencioso que ela deduzira do despacho do Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro que lhe ordenara a remoção de uma construção situada no areal da praia de Mira e a reposição do terreno na situação anterior à sua ocupação.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso, formulando as conclusões seguintes:

A- Na ausência de uma disposição legal expressa para saber se, em cada situação, cabe ou não recurso hierárquico necessário do acto praticado por um inferior hierárquico, é fundamental analisar a lei atributiva de competência aos órgãos em causa, por forma a apurar se aquele acto é ou não verticalmente definitivo.

B- A análise da Lei n.º 49/99 e do DL n.º 127/2001 demonstra que houve uma clara intenção do legislador em descentralizar competências e em reconhecer ao Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território uma esfera própria de actuação, decorrente, designadamente, da autonomia administrativa atribuída às DRAOT.

C- Todos os dados legais disponíveis apontam claramente no sentido de que o acto recorrido foi praticado ao abrigo de uma competência própria e primária, sendo o mesmo, nessa medida, contenciosamente recorrível, sem necessidade de qualquer impugnação administrativa.

D- Sempre que a exigência de interposição de recurso hierárquico necessário seja susceptível de, no caso concreto, afectar de forma intolerável ou desrazoável o direito ao recurso contencioso, deve admitir-se a impugnação contenciosa imediata do acto administrativo em causa, por forma a garantir, no caso concreto, uma tutela judicial efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares.

E- A notificação da ordem de demolição não contém os elementos informativos referidos na al. c) do n.º 1 do art. 68º do CPA. Nessa medida, e uma vez que o caso em apreço não permite determinar com segurança se é ou não necessário interpor recurso hierárquico necessário, justifica-se, em obediência ao princípio da tutela jurisdicional efectiva, a dispensa deste último, admitindo-se o recurso contencioso imediato.

F- A sentença recorrida, ao rejeitar o recurso contencioso interposto, com fundamento na irrecorribilidade contenciosa do acto em questão, porque consubstancia uma restrição inadmissível do direito ao recurso contencioso e a uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente, viola o art. 268º, n.º 4, da CRP.

G- É o acto recorrido, praticado pelo Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro, que assume a natureza de acto lesivo, porquanto é através desse acto que a Administração, no uso da competência que lhe advém directamente da lei, definiu autoritária, unilateralmente e com eficácia externa, a situação jurídica concreta do particular – a ora recorrente. Não houve contra-alegação.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA, por considerar que o acto impugnado é lesivo e definitivo, emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso jurisdicional.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

A decisão «sub censura» rejeitou o recurso contencioso dos autos por entender que o acto aí impugnado estava sujeito a recurso hierárquico necessário, não sendo, por isso, verticalmente definitivo. Mas a recorrente não se conforma com tal entendimento, pugnando pela índole definitiva do acto à luz das competências exercidas pelo seu autor, da lesividade intrínseca do despacho, da extensão do direito ao recurso contencioso e do modo como foi realizada a notificação do acto.

Comecemos por aquela primeira questão, tratada nas conclusões A) a C) da alegação de recurso. Na óptica da recorrente, a legislação atributiva de competência à autoridade recorrida (o Director da DRAOT do Centro) evidenciaria que o acto por si praticado era imediatamente sindicável na ordem contenciosa. Mas esta tese não tem apoio na lei nem se coaduna com a jurisprudência maioritária do STA.

No direito administrativo português, subsiste a regra de que a competência própria legalmente reconhecida aos subalternos – ainda que com a categoria de director-geral, como é o caso do aqui recorrido (art. 14º, n.º 2, do DL n.º 230/97, de 30/8) – é apenas separada, só sendo exclusiva quando a lei especialmente o preveja. Isto era assim, como o STA continuamente disse, à luz do DL n.º 323/89, de 26/9; e continuou a sê-lo após a revogação deste diploma pela Lei n.º 49/99, de 22/6, dado que esta lei nenhuma inovação relevante trouxe em tal matéria. Ora, e ressalvados os casos excepcionais de delegação de poderes, só a detenção de uma competência exclusiva permite a prática de actos imediatamente definitivos na ordem hierárquica, pois as pronúncias praticadas ao abrigo de uma competência separada devem ser acometidas junto do mais elevado superior hierárquico da entidade «a quo» (cfr. o art. 169º do CPA), como condição de uma abertura ulterior da via contenciosa (cfr., neste sentido, o acórdão do Pleno de 1/4/04, proferido no recurso por oposição de julgados n.º 41.160).

Deste modo, a circunstância de a autoridade recorrida estar equiparada a director-geral não constitui motivo para que devamos, «ipso facto», reconhecer-lhe o poder de praticar actos verticalmente definitivos. E resta agora ver se, como a recorrente clama, essa competência exclusiva não advirá de quaisquer normas excepcionais, detectáveis no regime jurídico das DRAOT – normas essas que se relacionariam com a natureza desconcentrada desses serviços e com a autonomia administrativa de que eles dispõem (cfr. o art. 1º do DL n.º 127/2001, de 17/4).

Contudo, é absolutamente certo que a referida desconcentração não elimina as relações de hierarquia entre os directores das DRAOT e o Ministro do Ambiente. E a circunstância de a lei atribuir àqueles serviços autonomia administrativa também não releva «in casu», pois são inúmeros os arestos em que este STA decidiu que tal autonomia, quando desacompanhada da outorga de personalidade jurídica, não significa o reconhecimento genérico da capacidade de praticar actos definitivos (cfr., v.g., o acórdão de 3/3/04, proferido no rec. n.º 871/03). E, para perfeitamente entendermos o sentido ínsito na atribuição daquela autonomia administrativa, permitimo-nos extractar, do aresto do Pleno «supra» citado, o passo seguinte:

«É que a atribuição de autonomia administrativa às Direcções Regionais do Ambiente e Recursos Naturais visou a aplicação a essas Direcções da reforma da contabilidade pública, levada a efeito pela Lei 8/90, de 20/2 e regulamentada pelo DL 155/92, de 28/7.

Tal é o que se pode retirar do art. 2º, n.º 1, da citada Lei, de onde resulta que os actos administrativos “definitivos e executórios” aí previstos respeitam à vertente financeiro-contabilística, neles se não incluindo a competência própria e exclusiva para a prática de actos de embargo de obras de construção, por violação do regime constante do DL 93/90, de 19/3.

Vemos, assim, que não se pode ligar, sem mais, o conceito de autonomia administrativa à prática de actos administrativos passíveis de imediato recurso contencioso.

Cfr., nesta linha, entre outros, os Acs. deste STA de 21/12/95, rec. 37.213, de 7/11/96, rec. 39.388, de 21/4/99, rec. 43.002, de 19/1 (Pleno), rec. 43.961, de 29/11/01, rec. 40.865, e de 2/5/02, rec. 47.947.»

Consignamos aqui a nossa adesão a este entendimento. E, tendo presente tudo o que atrás expendemos, torna-se já certa a improcedência das conclusões A) a C) da alegação de recurso.

Não obstante, poderia acontecer que a especial feição do acto impugnado, por incorporar uma qualquer dimensão actual e irremediável de lesividade, nos obrigasse a considerá-lo como imediatamente recorrível na ordem contenciosa. E parece ser esta a perspectiva a que a recorrente se atém na sua conclusão G), em que sublinha o carácter «lesivo» do acto em questão. Mas, também aqui, é manifesta a falta de razão da recorrente.

Com efeito, o art. 89º do DL n.º 46/94, de 22/2 – preceito que integra o tipo legal do acto – é compatível com a interposição de um recurso hierárquico necessário apto, por seu turno, a paralisar quaisquer efeitos lesivos inerentes aos comandos que a norma possibilita. É sabido que tais recursos hierárquicos têm, «ex vi legis», efeito suspensivo (cfr. o art. 170º do CPA). Ora, isto significa que, tanto a ordem de «reposição da situação anterior à infracção», como as acções que o art. 89º prevê como consequentes dessa ordem – as coercivas execução da ordem e cobrança do respectivo custo – manter-se-ão «in suspenso» caso o destinatário do mesmo comando o impugne na ordem hierárquica. Sendo assim, o ataque ao acto contenciosamente recorrido, através da interposição de um recurso hierárquico que vimos ser necessário, afastaria entretanto e por completo a sua lesividade imediata – pelo que não ocorre a situação excepcional em que, para salvaguardar a ora recorrente de riscos ou escolhos excessivos, se deveria permitir que ela imediatamente sindicasse o acto «in judicio».

Ademais, e ao invés do que a recorrente afirma, os seus direitos ao recurso contencioso e a uma tutela jurisdicional efectiva, consagrados na CRP e na lei ordinária, não são negados pela necessidade de ela acometer previamente o acto na ordem hierárquica. Como se disse no aresto de 3/3/04, acima citado, e constitui jurisprudência constante, tanto do STA como do Tribunal Constitucional, «o recurso hierárquico apenas retarda, sem comprometer, o direito do recurso contencioso», nenhuma ilegalidade ou inconstitucionalidade havendo no facto de a vinda a juízo dever ser antecedida de uma impugnação a realizar na ordem administrativa. Até porque o acto efectivamente lesivo dos direitos ou interesses da aqui recorrente seria aquele que, por negar provimento ao recurso hierárquico necessário que ela interpusesse, definitivamente definiria num sentido desfavorável a situação jurídico-administrativa em apreço.

Portanto, improcedem também as conclusões D), F) e G) da alegação de recurso.

E soçobra ainda a conclusão E). Com efeito, e segundo o regime geral da LPTA, a recorribilidade do acto é um predicado que provém da sua íntima natureza. Ora, é óbvio que a natureza de um acto não muda, nem pode mudar, pela circunstância posterior e externa de a respectiva notificação haver omitido o elemento previsto no art. 68º, n.º 1, al. c), do CPA. Portanto, a crítica enunciada na dita conclusão tem por alvo a conduta administrativa que visou comunicar o acto; mas esse eventual vício da notificação é impotente para conferir ao acto uma definitividade vertical de que ele originária e naturalmente carece. Donde se conclui que a aludida deficiência, havida na notificação, nada pode decidir quanto à recorribilidade contenciosa do acto comunicado.

Deste modo, a decisão «a quo» está de acordo com a jurisprudência flagrantemente maioritária deste STA – para além dos arestos já citados, em que avulta o do Pleno da Secção, cfr., v.g., os acórdãos de 8/5/02, 20/11/02, 22/5/03, 18/12/03 e 11/5/05, proferidos, respectivamente, nos recs. ns.º 47.279, 467/02, 506/03, 572/03 e 1614/03 – mostrando-se imune às censuras que a recorrente lhe move.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente:

Taxa de justiça: 400 euros.

Procuradoria: 200 euros.

Lisboa, 13 de Outubro de 2005.

Madeira dos Santos – (relator) – António Samagaio – Pais Borges.