Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do STA:
Inconformada com o acórdão da 2ª Instância de fls. 385-415, que julgou improcedente esta impugnação judicial, por si deduzida contra "os actos de liquidação que lhe foram notificados pelos ofícios n.ºs 130 a 167, de 17-01-94, 227 a 262, de 20-01-94, 423 a 454, de 02-02-94, todos da Alfândega de Lisboa, os quais imputa ao sr. Director da Alfândega", vem até nós A..., culminando a sua alegação de recurso com as seguintes conclusões:
A) A sentença ora recorrida negou efeito suspensivo à impugnação dos actos de liquidação de IT ora em presença (objecto de garantia idónea) por considerar que é no processo de execução fiscal que tal suspensão deve ser requerida e apreciada (ao abrigo dos artigos 182º e 255º do CPT).
B) Violou, assim, o art.º 130º, n.º 2, da LPTA, aplicável analogicamente ao caso, que determina que o recurso de actos administrativos da competência dos tribunais fiscais tem efeito suspensivo logo que prestada caução (neste sentido se pronuncia a acórdão do STA de 31.III.93 – Proc.º 16 186).
C) Esta sentença considerou, também, que o DL 253/79, de 27.VII, aprovado em Conselho de Ministros, promulgado e assinado pelo Presidente da República e publicado no jornal oficial após a exoneração do IV Governo Constitucional em 11.VI.79, não se encontra ferido de inconstitucionalidade orgânica, porque foi publicado em 27.VII.79 e, portanto, no período de vigência da autorização legislativa conferida ao Governo pelo art.º 24º da Lei do Orçamento Geral do Estado para 1979.
D) Isto porque tal autorização legislativa, versando matéria fiscal, não se encontrava sujeita ao disposto no n.º 3 do art.º 168º da CRP (versão de 1976), que determina que as autorizações legislativas caducam com a exoneração do Governo a que foram concedidas.
E) A Rct. entende que apenas a partir da revisão constitucional de 1989, com a introdução do n.º 5 do art.º 168º, é que as autorizações legislativas concedidas ao Governo com a Lei do Orçamento passaram a caducar no termo do ano económico a que respeitam.
F) Mesmo face à actual redacção do art.º 168º, n.º 5, da CRP, a generalidade dos constitucionalistas considera que as autorizações legislativas em matéria fiscal contidas na lei do orçamento "não podem ser usadas por governos de gestão" (Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição Anotada, 1993, 3ª edição, pág. 680).
G) Pelo que o DL 253/79 é inconstitucional e a sua inconstitucionalidade acarreta consigo a nulidade dos actos de liquidação em presença nos autos, cujo âmbito de incidência se encontra ilegítima e inconstitucionalmente ampliado.
H) Termos em que a sentença recorrida violou os artigos 167º, o), 168º, n.º 3, e 189º, n.º 4, todos da CRP, na redacção de 1976.
Não houve contra-alegação.
A distinta PGA emitiu douto parecer em que refere que, exceptuado o imposto de selo (de quantia reduzidíssima), os restantes tributos, cujos factos tributários oco em 1985, mostram-se abolidos e as respectivas dívidas prescritas, face ao disposto nos artigos 5º, 2, do DL n.º 398/98, de 17.XII, e 48º, 1, da LGT.
Dado conhecimento integral desta posição do Ministério Público a ambas as partes, nenhuma se pronunciou a respeito.
Corridos os vistos, cumpre decidir.
Em sede factual, temos:
a) - A recorrente procedeu, durante o ano de 1985, à importação imediata, por declaração, de café não torrado e não descafeinado, através dos seguintes BDs. da Delegação Aduaneira de Alcântara-Norte:
nºs de ordem 3706 de 13-08-85, 4135 de
13- 09-85, 4134 de 13-09-85, 4098, de 12-09-85, 4135 de
13- 09-85, 4152 de 13-09-85, 4150 de 13-09-85, 4148 de
13- 09-85, 4147 de 13-09-85, 4145 de 13-09-85, 4144 de
13- 09-85, 4143 de 13-09-85, 4142 de 13-09-85, 4141 de
13- 09-85, 4140 da 13-09-85, 4139 de 13-09-85, 4137 de
13- 09-85, 4138 de 13-09-85, 4112 de 12-09-85, 4054 de
06- 09-85, 4053 de 06-09-85, 4052, de 06-09-85, 4051 de
06- 09-85, 3903 de 28-08-85, 3862 de 26-08-85, 3643 de
07- 08-85, 1195 de 14-03-85, 1193 de 14-03-85, 4091 de
12- 09-85, 4099 de 12-09-85, 4097 de 12-09-85, 4096 de
12- 09-85, 4095 de 12-09-85, 4094 de 12-09-85, 4093 de
12- 09-85, 4092 de 12-09-85, 4090 de 12-09-85, 3707 de
13- 08-85, 4942 do 30-10-85, 4917 de 30-10-85, 4918 de
30- 10-85, 4963 de 31-10-85, 4985 de 31-10-85, 4984 de
31- 10-85, 4962 de 31-10-85, 4967 de 31-10-85, 4987 de
31- 10-85, 4986 da 31-10-85, 4988 de 31-10-85, 4155 de
13- 09-85, 4173 de 13-09-85, 4232 de 19-09-85, 4233 de
19- 09-85, 4234 da 19-09-85, 4758 de 25-10-85, 4779 de
25- 10-85, 4780 de 25-10-85, 4830 de 25-10-85, 4831 de
25- 10-85, 4832 da 25-10-85, 4833 de 25-10-85, 4893 de
29- 10-85, 4894 da 29-10-85, 4916 de 30-10-85, 4943 de
30- 10-85, 4950 de 31-10-85, 4951 de 31-10-85, 4960 de
31- 10-85, 4961 de 31-10-85, 4990 de 31-10-85, 3877 de
27- 08-85, 4153 de 13-09-85, 4154 de 13-09-85, 4989 de
31- 10-85, 3450 e adicionais 3452 e 3453, todos de 29-07-85,
5573 e adicionais 5574 a 5575, todos de 09-12-85, 5576 e
adicionais 5577 e 5578, todos de 09-12-85, 5579 e
adicionais 5580 e 5581, todos de 09-12-85, 5582 e
adicionais 5583 e 5584, todos de 09-12-85, 5585 e
adicionais 5586 e 5587, todos de 09-12-85, 5604 e
adicionais 5605 e 5606, todos de 10-12-85, 5607 e
adicionais 5608 e 5609, todos de 10-12-85, 5610 e
adicionais 5611 e 5612, todos de 10-12-85, 5650 e
adicionais 5651 e 5652, todos de 11-12-85, 5653 e
adicionais 5654 e 5655, todos de 11-12-85, 5570 e
adicionais 5571 e 5572, todos de 09-12-85, 5620 e
adicionais 5621 e 5622, todos de 10-12-85, 5623 e
adicionais 5624 e 5625, todos de 10-12-85, 5626 e
adicionais 5627 e 5628, todos de 10-12-85, 5629 e
adicionais 5630 e 5631, todos de 10-12-85, 5661 e
adicionais 5662 e 5663, todos de 11-12-85, 5664 e
adicionais 5665 e 5666, todos de 11-12-85, 5667 e
adicionais 5668 a 5669, todos de 11-12-85, 5670 e
adicionais 5671 a 5672, todos de 11-12-85, 5673 e
adicionais 5674 e 5675, todos de 11-12-85, 5702 e
adicionais 5703 e 5704, todos de 16-12-85, 5705 e
adicionais 5706 e 5707, todos de 16-12-85, 5795 e
adicionais 5796 e 5797, todos de 19-12-85, 5798 e
adicionais 5799 e 5800, todos de 19-12-85, 5801 e
adicionais 5802 e 5803, todos de 19-12-85, 5804 e
adicionais 5805 e 5806, todos de 19-12-85, 5807 e
adicionais 5808 e 5809, todos de 19-12-85, 5810 e
adicionais 5811 e 5812, todos de 19-12-85, 5813 e
adicionais 5814 e 5815, todos de 19-12-85, 5816 e
adicionais 5817 e 5818, todos de 19-12-85, 5819 e
adicionais 5820 e 5821, de 19-12-85 (cf. docs. de fls.17 a 228, relação a fls. 237 e 238 e os referidos BDs., em apenso).
b) - Nas datas da numeração dos BDs., mencionadas na alínea a) supra, a recorrente, através do seu despachante oficial, sr. B..., procedeu, nos referidos BDs., ao cálculo dos direitos e demais imposições (selo, artº 10º, Fundo de Abastecimento e Imposto de Transacções), devidos pelas importações efectuadas, que foram objecto de verificação e reverificação, tendo prestado garantias, através de fiança bancária ou de depósito (cf. BDs. adicionais) e requereu ao Ministro das Finanças e do Plano, a isenção de direitos, para todos os BDs., tendo ficado suspenso o seu pagamento, a aguardar essa decisão (cf. os referidos BDs., em apenso).
c) - Os referidos pedidos de isenção dos direitos, foram inicialmente indeferidos, pelo Subdirector Geral das Alfândegas, durante o ano de 1986, tendo a aqui recorrente interposto recuse contencioso para o T.T.2ª Instância do despacho de indeferimento, pedindo, simultaneamente, a suspensão da eficácia do acto recorrido e impugnado judicialmente, junto do TFA, o despacho que, na sequência daquele indeferimento, ordenou a ultimação dos despachos (cf. BDs. em apenso).
d) - Por despacho de 30-04-90, e sr . Subdirector Geral das Alfândegas, veio e conceder a isenção de direitos solicitada pela recorrente, relativamente a todos os BDs. referidos na alínea a), o que foi comunicado à Alfândega pela nota nº 1409, de 07-05-90 da DSTABF, vindo, na sequência desse despacho, a ser julgada extinta e instância, por inutilidade superveniente de lide, nos processos judicias pendentes, referidos em na alínea c) supra, conforme consta da informação prestada nos referidos BDs, em 11-02-93 (cf. apenso).
e) - Foi então proferido, em todos os referidos BDs., o seguinte despacho: "Remeta-se à Delegação, para liquidação e seu registo e respectivo pagamento, conforme o determinado na Circ. 273/91 – Série II, nomeadamente no P.3.4 da parte II)" (cf. apenso).
f) Na sequência do despacho referido na alínea e), foram calculadas as importâncias em dívida, que são as referidas no n.º 5 dos ofícios juntos de fls. 17 a 228 e onde já não foram incluídos os direitos, que também não integraram a base de incidência do imposto de transacções em dívida, procedendo-se ao registo das liquidações em 11.I.94, 13.I.94 ou 21.I.94.
g) A Rct. foi notificada, com aviso de recepção, para efectuar o pagamento das importâncias em dívida, referidas em f), no prazo de 10 dias, pelos ofícios juntos de fls. 17 a 228, mostrando-se os avisos de recepção assinados em 28.I.1994.
h) A Rct. deduziu a presente impugnação judicial em 10.II.1994, contra os actos de liquidação notificados através dos referidos ofícios de fls. 17 a 228.
i) O DL n.º 253/79, de 22.VII, emanado do IV Governo Constitucional, nos termos da alínea b) do n.º 1 do art.º 201º da CRP, ao abrigo da autorização legislativa contida na alínea c) do art.º 24º da Lei n.º 21-A/79, de 25.VI (Lei do OGE para o ano de 1979), foi aprovado em Conselho de Ministros de 04.VII.79, promulgado em 20.VII.79 e publicado no DR n.º 172, I Série, de 27.VII.79.
j) O Primeiro-Ministro do referido Governo foi exonerado pelo Decreto n.º 52/79, de 11.VI.79, que, no seu artigo 2º, determinou que os membros daquele Governo permanecessem em funções até à posse do novo Governo, que veio a ter lugar em 01.VIII.79.
Acresce, como consta do ofício de fls. 473, da Direcção-Geral das Alfândegas, que não existe qualquer processo de execução atinente às dívidas em referência nestes autos (o que logo prejudica a problemática do pretendido efeito suspensivo desta impugnação judicial. Na verdade, nos termos do n.º 1 do artigo 255º do CPT – diploma aplicável, atenta a data da apresentação da p.i.: 10.II.1994 – a impugnação judicial suspende a execução até à decisão do pleito, desde que .... Ora, se não foi instaurada execução fiscal ...).
Assentes os factos, importa, antes de mais, debruçarmo-nos sobre a questão prévia da prescrição suscitada pela EMMP.
Como resulta da alínea a) do probatório, os factos tributários a que se reportam as liquidações impugnadas nestes autos ocorreram em 1985.
Em causa estão imposto de selo, emolumentos, taxas para o Fundo de Abastecimento e imposto de transacções, ut documentos de fls. 17 a 228, acolhidos na alínea f) do quadro factual desenhado pelo tribunal a quo.
Estas três últimas imposições aduaneiras mostram-se abolidas, assim:
- o emolumento de despacho geral, pela parte final do n.º 1 do artigo 10º da tabela II anexa à Reforma Aduaneira, na redacção introduzida pelo artigo 2º do DL n.º 371/88, de 17 de Outubro;
- a taxa para o Fundo de Abastecimento, criada pelo DL n.º 253/79, de 27.VII, pelo artigo 2º do DL n.º 82/86, de 6 de Maio;
- o imposto de transacções, pelo art.º 2º, 1, do DL n.º 394-B/84, de 28 de Dezembro.
Pois bem, segundo o artigo 5º, 2, do DL n.º 398/98, de 17.XII, "aos impostos já abolidos à data da entrada em vigor da lei geral tributária aplicam-se os novos prazos de prescrição, contando-se para o efeito todo o tempo decorrido independentemente de suspensões ou interrupções de prazo".
E no n.º 2 do artigo 53º da Lei n.º 87-B/98, de 31.XII, se estabelece que o prazo de prescrição dos tributos extintos (e os tributos compreendem os impostos (...), as taxas e demais contribuições financeiras a favor de entidades públicas – artigo 3º, n.º 2, da LGT) corre seguido sem qualquer suspensão ou interrupção.
A lei geral tributária entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1999 – vide, artigo 6º do sobredito decreto-lei.
No seu artigo 48º, 1, se estabelece que "as dívidas tributárias prescrevem, salvo o disposto em lei especial, no prazo de oito anos, contados, (...), nos impostos de obrigação única, a partir da data em que o facto tributário ocorreu" (sublinhado nosso).
Resulta de tudo o que vem de referir-se que, em 1.I.1999, se verificou a prescrição da dívida aduaneira em foco, proveniente de emolumentos de despacho geral, taxas para o Fundo de Abastecimento e imposto de transacções.
E nem se diga que não se aplica ao caso sub judicibus o prazo prescricional previsto no art.º 48º da LGT, porque o n.º 2 do art.º 53 da Lei do OE para 1999 estabelece uma excepção à regra geral prevista no n.º 2 do art.º 5º do DL n.º 398/98, de 17 de Dezembro, (...), excepciona dessa regra os direitos (aduaneiros) nacionais e a sobretaxa de importação.
Desde logo, como é do conhecimento público, o Diário da República em que tal Lei se contém só foi distribuído no meado de Janeiro de 1999.
É sabido que o artigo 119º, 1, 2 e 3 da Constituição estatui a obrigatoriedade de publicação no jornal oficial das leis, entre outros diplomas, sancionando a eventual falta de publicidade com a ineficácia jurídica.
Por seu lado, o artigo 5º, 1, do Código Civil estabelece, também, que a lei só se torna obrigatória depois de publicada no jornal oficial.
Por sua vez, a Lei n.º 6/83, de 29.VII (vigente no início de 1991; só em 16 de Novembro de 1998 foi substituída pela Lei n.º 74/98), tendo subjacente a publicação como condição de eficácia jurídica de qualquer diploma legal, recomenda ao legislador que a data do diploma seja a da sua publicação e que esta se concretize no dia correspondente ao da sua data (cfr. seu art.º 1º).
E no que tange ao "começo de vigência", diz o artigo 2º daquela Lei que o diploma legal entra em vigor no dia nele fixado, ou na falta de fixação, no continente, no quinto dia após a sua publicação, e nos Açores e na Madeira no décimo quinto dia..."
Temos, pois, que, em sede de eficácia/obrigatoriedade das leis o que releva é a sua efectiva publicação no Diário da República, operada com a distribuição, como é jurisprudência pacífica, antiga e reiterada deste STA – cf., inter alia, o acórdão do Pleno desta Secção de 28.XI.1985 – rec. 15 165; e da Secção de 30.XI.1988 – rec. 4 356; cfr., também, os Pareceres da PGR de 01.III.78 e de 10.I.85, in, respectivamente, BMJ n.º 290-115 e D.R. II n.º 234, de 11.X.85.
Como assim e descendo à situação vertente, há que desvalorizar a data do início de vigência da convocada Lei n.º 87-B/98 constante do seu artigo 87º, sendo que, de harmonia com os apontados princípios regentes da matéria, ela só entrou efectivamente em vigor em 16 de Janeiro de 1999.
Seguramente, tem plena aplicação ao caso sub judicio o artigo 5º, 2, do DL n.º 398/98, maxime, a sua parte final, não havendo que ter em conta eventuais suspensões ou interrupções do aplicável (inexiste prazo especial) prazo prescricional de oito anos.
Ora, havendo o facto tributário – importação - ocorrido em 1985 ("o facto tributário é, como ensina a doutrina e é reafirmado pela jurisprudência, aquele que preenche os pressupostos legais da norma de incidência do imposto; é o facto material (simples ou complexo) que produz efeitos jurídicos fiscais, o pressuposto legal de carácter factício que determina o nascimento da obrigação tributária. Esta nasce com o facto tributário, tornando-se certa e exigível (concretizando-se) pela liquidação, que constata e verifica a obrigação tributária e identifica o seu sujeito passivo. A atribuição de um incentivo fiscal, na modalidade de isenção de imposto, delimita negativamente esses mesmos pressupostos ou, se se quiser, e noutra formulação, impede, por um lado, o nascimento da obrigação tributária com o seu conteúdo normal, do mesmo passo que, por outro lado, dá origem ao nascimento do direito à isenção. Assim, a atribuição de uma isenção impede a operação da norma de incidência, paralisa os seus efeitos, evitando que a eclosão típica prevista na lei como de incidência gere imediatamente a obrigação tributária. Mas, declarada a caducidade do incentivo, cessa aquele efeito paralisante, retomando o facto tributário toda a sua virtualidade, operando a norma de incidência como teria operado se não fosse a atribuição da isenção"- acórdão desta Secção de 20.XII.2000 – rec. 25 616) a prescrição das dívidas das três mencionadas imposições aduaneiras abolidas verificou-se em 1 de Janeiro de 1999.
Resta a dívida proveniente de imposto de selo, que, globalmente, atinge a quantia de esc. 50 400$00 (€ 251.39).
Como já realçado, os factos tributários a que se reportam as liquidações impugnadas nestes autos ocorreram em 1985.
Vigorava, então, o CPCI (vigente até 30.VI.1991), diploma que no artigo 27º estabelecia o prazo de vinte anos para a prescrição da obrigação tributária, situando-se o seu início no primeiro dia do ano seguinte ao da constituição da dívida. E assim, in casu, tal prazo iniciou-se em 01.I.1986, por isso que, na melhor das hipóteses para a contribuinte, só se completaria em 01.I.2006.
Com a publicação do CPT, ocorreu encurtamento do mesmo prazo. Na verdade, segundo o seu artigo 34º, 1, a obrigação tributária prescreve no prazo de 10 anos, salvo se outro mais curto estiver fixado na lei.
E pela Lei Geral Tributária as dívidas tributárias passam a prescrever, salvo o disposto em lei especial, no prazo de oito anos contados, nos impostos periódicos, a partir do termo do ano em que se verificou o facto tributário, e, nos impostos de obrigação única, a partir da data em que o facto tributário ocorreu – artigo 48º, 1.
Houve, assim, um encurtamento do prazo prescricional, sendo aplicável à sucessão de prazos o estatuído no artigo 297º do Código Civil, como impõe o n.º 1 do artigo 5º do DL n.º 398/98, de 17.XII, que aprovou a LGT.
E assim, o novo comando legal na matéria é aplicável, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da nova lei, a não ser que, segundo a lei antiga, falte menos tempo para o prazo se completar – n.º 1 do sobredito artigo 297º.
Ora, tendo a LGT entrado em vigor em 01.I.1999 (artigo 6º do DL n.º 398/98), patente é que não ocorreu a prescrição à face do novo regime.
Quando o CPT entrou em vigor – a 1 de Julho de 1991 (artigo 2º, 1, do DL n.º 154/91, de 23.IV) -, havia apenas transcorrido 5 anos e 6 meses do primitivo prazo prescricional de 20 anos.
Porque assim, faltavam para o completar 14 anos e 6 meses, sendo, pois, de considerar o novo prazo introduzido pelo CPT, contado, não de 1.I.1986, mas de 01.VII.1991.
É sabido que a impugnação interrompe a prescrição, cessando, porém, esse efeito se o processo estiver parado por facto não imputável ao contribuinte durante mais de um ano, somando-se, neste caso, o tempo que decorrer após este período ao que tiver decorrido até à data da autuação – n.º 3 do artigo 34º do CPT.
Os presentes autos estiveram parados de 01-VI-1999 (data de vista ao MP) a 31.I.2001 (data da promoção da distinta PGA) – vide, fls. 467-468. Fora de qualquer dúvida, situação anómala a que é, de todo, alheia a contribuinte/impugnante.
Em consonância, somando onze anos ao apontado dies a quo, temos que, em um de Julho último, se consumou a prescrição das dívidas impugnadas provenientes de imposto de selo.
Aqui chegados, importa referir que, segundo entendimento pacífico deste STA, a prescrição da obrigação tributária pode ser conhecida em processo de impugnação judicial, se consumada na sua pendência, emergindo dela a inutilidade da lide.
Como bem nota o doutor Jorge Lopes de Sousa no seu Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado, 2ª edição, p. 464, "nos casos em que no processo de impugnação judicial se discute a anulação total de um acto de liquidação de um imposto, está em causa, em última análise, apreciar se deve ser paga pelo contribuinte à Fazenda Nacional a quantia que é objecto dessa liquidação.
Por isso, poderá fundamentar-se em inutilidade superveniente da lide a possibilidade de declaração da prescrição nesse processo.
Na verdade, em casos destes, a impugnação tem subjacente o interesse do impugnante em não ser obrigado a pagar a quantia a que o acto tributário se refere, acto este que tem força executiva.
Se transcorreu o prazo de prescrição da obrigação tributária cuja liquidação se impugnou, o contribuinte não poderá ser obrigado a pagar coercivamente aquela obrigação, pois a prescrição deve ser conhecida oficiosamente tanto pelo tribunal como pela própria administração tributária, como resulta do preceituado no art. 175º deste Código.
Por isso, decorrido o prazo de prescrição, em casos deste tipo, o impugnante deixa de ter qualquer interesse na anulação ou declaração de nulidade ou inexistência do acto impugnado, pois, mesmo sem esta declaração ou anulação, não poderá ser obrigado a pagar coercivamente a quantia que é objecto do acto impugnado.
Nestas condições, não tem utilidade prática a apreciação da legalidade do acto impugnado, pois, qualquer que seja a solução que se dê ao processo de impugnação judicial, o resultado é o mesmo a nível de executoriedade do acto: a obrigação que nele se declara não pode ser coactivamente imposta ao impugnante.
Sendo assim, nestes casos, a prescrição da obrigação tributária deverá ser apreciada em processo de impugnação judicial, como pressuposto da decisão sobre a não manutenção de utilidade no prosseguimento da lide, questão esta que o tribunal deve apreciar nesse processo.”
Por todo o exposto, acordam em:
a) julgar extintas, por prescrição, todas as dívidas impugnadas nestes autos;
b) declarar, em consequência, extinta a instância impugnatória por inutilidade superveniente da lide (artigo 287º, e), 2ª parte, do CPC, ex vi alínea e) do artigo 2º do CPPT ).
Não é devida tributação (artigos 447º, 1, 2ª parte, do CPC e 2º da Tabela das Custas no STA).
Lisboa, 20 de Novembro de 2002
Mendes Pimentel – Relator – Ernâni Figueiredo – Vitor Marques Meira – (voto o acórdão com a declaração de que o prazo prescricional se iniciou em 1990 quando foi deferido o pedido de isenção de direitos.)
