046985 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As competências dos Directores-Gerais consagradas nos diplomas que regulam o estatuto do pessoal dirigente da função pública são competências próprias separadas (artigos 11.º, n.º 2 e mapa II anexo do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26/9, e 25.º, n.º 2 e mapa II anexo da Lei n.º 49/99, de 22/6) e não reservadas ou exclusivas.

II- Detêm a mesma natureza as competências do Director-Geral das Condições de Trabalho que, de acordo com as disposições conjugadas do artigo 26.º da referida Lei n.º 49/99, artigo 10.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 215-B/75, de 30/4, e artigo 17.º, n.º 3 e n.º 2, alínea g) do Decreto-Lei n.º 115/98, de 4/5, pratica um acto de recusa de registo dos estatutos de uma associação sindical.

III- Essa é a regra que vigora na Administração Pública portuguesa, por força da qual a competência exclusiva do subalterno tem carácter excepcional, podendo resultar da atribuição expressa da lei ou aferir-se do regime jurídico dos poderes que lhe forem conferidos, situações que se não verificam nos regimes referenciados nos números anteriores.

IV- Assim, o acto referido em II não é um acto verticalmente definitivo, dele cabendo recurso hierárquico necessário, pelo que se não apresenta como imediatamente lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos da recorrente, lesão essa que só à aludida falta de interposição de recurso hierárquico pode ser imputada, pelo que não é contenciosamente impugnável (artigo 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa e 25.º, n.º1 da LPTA) e, consequentemente, o recurso contencioso dele directamente interposto é manifestamente ilegal, pelo que deve ser rejeitado (artigo 57.º, § 4.º do RSTA, ex vi artigo 24.º, alínea b) da LPTA).

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A “Associação Sindical Independente de Guardas da PSP – ASG”, devidamente identificada nos autos, interpôs, no TAC de Lisboa, recurso contencioso do despacho do Director-Geral das Condições do Trabalho de 8/7/99, que lhe indeferiu o pedido de registo da transformação da “Associação Sócio Profissional Independente de Guardas da PSP – ASG” em “Associação Sindical Independente de Guardas da PSP – ASG”, publicação dos Estatutos e Comissão Instaladora, imputando-lhe os vícios de incompetência, desvio de poder, violação de lei e de forma.

Por decisão de 6/4/2 000, foi o recurso rejeitado, por ilegalidade na sua interposição, decorrente da sua falta de definitividade vertical.

Com ela se não conformando, interpôs a recorrente o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:

1.ª - A competência do Director-Geral das Condições de Trabalho para efectuar o depósito e publicação dos Estatutos e a Listagem dos Corpos Gerentes de uma Associação Sindical é exclusiva e não separada, tal como decorre do artigo 26.º da Lei n.º 49/99, de 22/6, artigo 17.º, n.º 2, alínea e) do Dec-Lei n.º 115/98, de 4/5 e ainda do artigo 24.º, n.º 1, do Dec-Lei n.º 519-C1/79, de 29/12.

2.ª - A entidade recorrida não fez constar o facto do requerimento do pedido de publicação dos Estatutos e da Listagem dos Corpos Gerentes (Comissão Instaladora) ter sido dirigido ao seu superior hierárquico, Sua excelência o Ministro do Emprego, para o qual foi igualmente endereçado o ofício dos CTT, sob registo, presumindo-se que o mesmo tenha dado ordens para a produção do acto recorrido no sentido em que o foi, tanto mais que a entidade recorrida não invoca qualquer delegação de competências.

3.ª - Por força do disposto na Constituição e na Lei Sindical, nomeadamente no seu artigo 47.º, o controlo da legalidade das associações sindicais compete aos tribunais, nos termos da lei, e das decisões proferidas cabe recurso para o competente Tribunal da Relação, que julgará em definitivo. Ou seja, o tribunal comum tem o exclusivo da apreciação da legalidade da formação das associações sindicais e não da sua actividade, que já constitui competência dos tribunais do trabalho.

4.ª - Decorre do alegado em 3 e ainda do disposto no n.º 3 do seu artigo 10.º, igualmente da LS, que a entidade recorrida e obviamente o seu superior hierárquico apenas pode enviar, além de certidões diversas, apreciação fundamentada sobre a legalidade da associação e dos estatutos, após a sua publicação, para o agente do Ministério Público junto do tribunal da comarca. Claro está que sobre esta apreciação fundamentada não é admissível recurso hierárquico.

5.ª - Com a entrada em vigor da Lei de Revisão Constitucional n.º 1/89, independentemente da definitividade e executoriedade ou não do acto administrativo, é sempre admissível a interposição de recurso contencioso dos actos administrativos que lesem direitos e interesses legalmente protegidos.

6.ª - Com a produção do acto recorrido, a recorrente, apesar de estar dotada de personalidade jurídica de associação sindical, passou a estar impedida, por causa directa e necessária do acto recorrido, de exercer a actividade sindical, de exercer o direito à contratação colectiva, de exercer o seu direito de acção em substituição e representação dos seus associados, etc., tudo prejuízos efectivos e imediatos de difícil reparação.

O recorrido contra-alegou, defendendo a bondade da decisão recorrida, que foi no sentido por si defendido na resposta, na qual arguiu a excepção que veio a ser julgada procedente.

#

O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu parecer, no sentido do recurso não merecer provimento.

#

Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

O que está em causa, no presente recurso jurisdicional, é a decisão do juiz recorrido que rejeitou o recurso contencioso, por ter considerado que o despacho contenciosamente impugnado, que indeferiu o pedido da recorrente de registo da transformação da “Associação Sócio Profissional Independente de Guardas da PSP – ASG” em “Associação Sindical Independente de Guardas da PSP – ASG”, publicação dos Estatutos e Comissão Instaladora, não era recorrível, por não ser verticalmente definitivo e, como tal, não ser lesivo de direitos ou interesses legítimos da recorrente.

Dos elementos constantes dos autos resulta que o acto contenciosamente impugnado foi praticado pelo Director-Geral das Condições de Trabalho, que não actuou ao abrigo de qualquer delegação de poderes, mas sim de competências próprias (cfr. acto recorrido – fls 41 dos autos – artigo 8.º da resposta do recorrido e artigo 38.º do Código de Procedimento Administrativo).

A matéria sub judice tem, assim, a ver com a questão, amplamente debatida na nossa doutrina e jurisprudência, da natureza da competência dos Directores-Gerais: se são competências próprias separadas ou reservadas e exclusivas.

Passando à sua apreciação, temos que está absolutamente sedimentada a posição de que, na Administração Pública portuguesa, vigora o princípio da competência própria separada, e não reservada ou exclusiva, do qual decorre que do acto do subalterno haverá lugar a recurso hierárquico necessário para o órgão colocado no topo da pirâmide da cadeia hierárquica estabelecida. Só assim não será quando a lei estabelecer expressamente a existência de recurso contencioso ou houver delegação de competências do órgão do topo.

A competência exclusiva do subalterno tem, pois, carácter excepcional, podendo resultar da atribuição expressa da lei ou aferir-se do regime jurídico dos poderes que lhe forem conferidos.

No que respeita aos Directores-Gerais, constitui jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal que, na vigência do Dec-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, não foi alterada a referenciada regra tradicional do nosso direito administrativo, pelo que dos seus actos cabia recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos do Pleno de 10/10/97, 17/12/99 e de 13/4/2 000, proferidos nos recursos n.ºs 33 211, 38 331 e 45 398, respectivamente).

Alicerça-se, essencialmente, no facto da lei ter designado as suas competências como próprias ( n.º 2 do seu artigo 11.º e mapa II anexo) e da atribuição de competências exclusivas ser dificilmente compatível com a configuração constitucional do Governo como órgão superior da Administração Pública, ao qual compete, nomeadamente, dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado (artigos 185.º e 202.º, alínea d)).

Este diploma foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 49/99, de 22-6, em cuja vigência foi praticado o acto impugnado (cfr. o n.º 1 do seu artigo 41.º, por força do qual entrou em vigor e 1/7/99), que estabeleceu, no n.º 2 do seu artigo 25.º e no mapa II anexo, as competências dos Directores-Gerais em termos absolutamente idênticos ao estatuído no Decreto-Lei n.º 323/89.

Ora, sendo de presumir que o legislador conhecia a uniforme jurisprudência dos nossos tribunais superiores e a posição doutrinal tradicional da competência própria separada, a reiteração ipsis verbis da anterior formulação legal leva-nos a considerar que foi intenção do legislador manter essa configuração (cfr artigo 9.º do CC).

O acto contenciosamente impugnado não foi praticado ao abrigo da disciplina do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 49/99, mas sim do seu artigo 26.º, que ressalva as competências mais amplas conferidas aos Directores-Gerais pelas leis orgânicas dos respectivos ministérios.

Trata-se de uma disposição semelhante à do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 323/89, para as quais valem as razões anteriormente avançadas quanto à natureza das competências.

Com efeito, como bem salienta o Exm.º Magistrado do Ministério Público junto do TAC, esta disposição não transfigurará as competências de separadas para reservadas por duas ordens de razões: “Por uma parte, estas competências não deixam de ser poderes de um órgão subalterno – como tal “separadas”. Depois, afinal, estão previstas no diploma em causa, somente que por remissão – são competências “separadas”, apenas “fora do catálogo”.” (neste sentido tem decidido este STA, designadamente nos acórdãos que cita – de 28/4/99 e de 12/5/99, recursos n.ºs 40 256 e 44 684, respectivamente).

Em face de todo o exposto, é de concluir que a competência do recorrido para a prática do acto contenciosamente impugnado só será reservada ou exclusiva, atento o referenciado carácter excepcional desta, se decorrer de uma atribuição inequívoca, que tanto pode consistir numa atribuição expressa como na atribuição de um conjunto de poderes que, no seu todo, não deixe margem para dúvidas de que se está perante uma competência dessa natureza.

Esta competência resulta das disposições conjugadas do artigo 10.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 215-B/75, de 30/4, e artigo 17.º, n.º 3 e n.º 2, alínea g) do Decreto-Lei n.º 115/98, de 4/5 (a alínea e) deste preceito é inaplicável, como bem decidiu a sentença recorrida, uma vez que se não está perante depositar ou publicar convenções colectivas de trabalho, acordos de adesão ou decisões arbitrais).

E delas não se vislumbra o mínimo indício do legislador ter pretendido atribuir ao Director-Geral das Condições do Trabalho competência exclusiva para a prática desses actos, que, por isso, se há-de entender como uma competência normal, ou seja, própria separada.

Pelo que, também não havendo qualquer disposição a estabelecer que desse acto cabia recurso contencioso, dele havia que interpôr recurso hierárquico necessário.

Donde resulta que esse acto se não apresenta como imediatamente lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos da recorrente, lesão essa que só à aludida falta de interposição de recurso hierárquico pode ser imputada, pelo que, como decidiu a sentença recorrida, não é contenciosamente impugnável (artigo 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa e 25.º, n.º1 da LPTA) e, consequentemente, o recurso contencioso dele interposto é manifestamente ilegal, pelo que foi bem rejeitado (artigo 57.º, § 4.º do RSTA, ex vi artigo 24.º, alínea b) da LPTA).

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade (sem prejuízo do apoio judiciário concedido).

Lisboa, 22 de Outubro de 2002.

António Madureira - Relator - António São Pedro - Rosendo José