01682/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto de processamento de vencimentos é um verdadeiro acto administrativo, mas essa sua natureza reporta-se apenas aos factores remuneratórios ponderados pela Administração com vontade de unilateralidade decisória.

II- O acto de indeferimento tácito é uma mera ficção para efeitos contenciosos, que não define a situação substantiva e que, por via disso, não é susceptível de constituir uma relação de confirmatividade com acto administrativo anterior.

III- Nos termos do art. 38°, n° 9 do DL n° 427/89, de 7.12, o tempo de serviço prestado em situação irregular pelo pessoal que veio a ser aprovado no concurso previsto no n° 2 do citado preceito, releva na categoria de ingresso da correspondente carreira.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., identificado nos autos, intentou no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito do recurso hierárquico que interpusera para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais do acto de processamento do seu vencimento referente ao mês de Maio/98.

O Tribunal Central Administrativo, por acórdão de 2002.05.02, concedeu provimento ao recurso contencioso.

Inconformado, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais interpõe recurso dessa decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

“A) O douto Acórdão recorrido, fez uma incorrecta interpretação e aplicação da lei aos factos, pelo que, não deve ser mantido.

B) Na verdade, o acto ora impugnado é um acto meramente confirmativo. É que os actos de processamento de abonos não constituem simples operações materiais, mas actos jurídicos individuais e concretos que definem, por si, a situação do funcionário abonado perante a Administração, logo, consolidam-se na ordem jurídica como “caso resolvido” ou “caso decidido”, se o seu destinatário deles não interpuser o competente recurso.

C) A tal não se pode obstar invocando a inexistência de decisões da Administração que lhe tivessem sido devidamente notificadas, uma vez que a notificação contida na folha de vencimento é suficiente e eficaz para a defesa dos seus direitos.

D) Antes de ser agente administrativo o então recorrente foi tarefeiro. E, a prestação de trabalho em situação irregular não era susceptível de produzir o resultado preterido pelo Recorrente.

E) É que, a situação dos falsos tarefeiros não podia nunca configurar uma relação jurídica de direito administrativo, já que, esta só pode surgir se titulada pelas formas legais tipificadas, a saber: nomeação ou contrato de provimento.

F) O DL nº 427/89, de 7/12, limitou-se, nos seus arts.37º e 38º, a sanar ilegalidades cuja existência era de conhecimento público e notório. Essa era a realidade a que se visou pôr cobro, mediante uma solução que, conforme se refere expressamente na epígrafe do citado art. 37º, visava a “transição” do pessoal em situação irregular.

G) Por isso, o recorrente tendo em vista regularizar a sua situação, como o próprio o afirma, foi opositor ao concurso interno de ingresso de estagiário da carreira de operador, aberto pela ex-IGEF, nos termos do disposto no art. 16º do DL nº 100-A/87, de 5/3.

H) E, só após a sua aprovação em concurso é que foi nomeado operador estagiário.

I) Decorre do mencionado artigo 38º, nº 9, do DL 427/89, que o tempo de serviço prestado como tarefeiro só poderá ser relevante na categoria em que o recorrente foi contratado e nunca em qualquer outra categoria em que tenha sido nomeado após concurso.

J) Nestes termos, o ingresso em cada carreira faz-se no primeiro escalão da categoria de base, na sequência de concurso ou de aproveitamento em estágio (art. 26º, nº 2 do DL nº 184/89, de 02/06).

K) Ora quando o recorrente foi integrado na DCCI vencia como Operador Estagiário, estando posicionado no índice 240, de acordo com o Mapa I anexo ao DL nº 23/91, de 11.01. E, foi integrado na DGCI na categoria imediatamente superior, isto é Operador de Sistemas de 2ª classe, escalão 1º, índice 275.

L) A razão pela qual o então recorrente foi integrado na DGCI deveu-se ao facto de ter sido extinto o quadro de efectivos interdepartamentais, de acordo com o art. 1º e 2º do DL nº 14/97, de 17.01., sendo o referido diploma, DL 14/97, que fixa os critérios que presidem a essa integração.

M) De acordo com o nº 1 do art. 3º daquele diploma, a integração do pessoal que se encontrava no QEI era feita na mesma carreira, categoria e escalão que o interessado já possuía.

N) Logo, deveria o recorrente ter sido integrado como Operador de Estagiário, índice 240.

O) Mas, como se constata, o recorrente não foi integrado na categoria de Operador Estagiário, índice, mas sim na categoria imediatamente superior, de Operador de Sistemas de 2ª classe, índice 275.

P) Pelo que, mesmo que tivesse existido, eventualmente, e não existiu, qualquer incorrecção durante a situação do recorrente no QEI, ela ter-se-ia consolidado na ordem jurídica aquando da regularização da respectiva situação, nos termos do nº 5 do art. 38º do DL nº 427/89.

Q) Por outro lado, esta Direcção-Geral limitou-se a aplicar, aquando da integração do recorrente, o estatuído no DL nº 14/97, de 17.01, designadamente o disposto no nº 1 do seu art. 3º.

R) Donde, não só não tinha de considerar o tempo de serviço como tarefeiro, como também, não tinha de considerá-lo na de Operador Estagiário, por tal categoria não se encontrar escalonada por índices, como se verifica do Mapa I, anexo ao DL nº 23/91.”

O recorrente contencioso contra-alegou propugnando a manutenção do acórdão recorrido.

A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“A circunstância de o ora recorrido ter mantido, após aprovação no concurso aberto nos termos do nº 3 do artigo 38º do DL nº 427/89 de 07.12, e em clara violação do disposto no nº 9 do mesmo preceito, a categoria anteriormente detida enquanto tarefeiro, não legitima a interpretação sustentada pela entidade recorrente nas suas alegações seja no sentido de que a situação, ainda que incorrecta, se teria consolidado na ordem jurídica, seja no sentido de que o disposto no nº 9 supra citado teria sido afastado pelo preceituado no artigo 3º nº 1 do DL nº 14/97 de 17.01.

Nestes termos, e reiterando a posição já sustentada a fls. 59 e 60 dos autos pelo Ministério Público junto do tribunal recorrido, somos de parecer que o presente recurso jurisdicional não merece provimento.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1- O recorrente exerceu funções “em regime de tarefa” no ex-Instituto de Gestão e Estruturação Fundiária pertencente ao Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação, no período compreendido entre 15/10/79 e 31/7/88.

2- Essas funções foram exercidas de forma ininterrupta, em regime de tempo completo e com sujeição à hierarquia e disciplina (fls. 11 aqui rep.)

3- Na sequência de concurso aberto por aviso publicado no DR, II Série, de 23/12/87, ao abrigo do ar. 16º do DL 199-A/87 de 5/3, no qual obteve aprovação, mas ficou fora das vagas existentes, ingressou no QEI na categoria de Operador de Quadro de Pessoal de Informática, conforme lista nominativa publicada no DR, II Série 172, de 27/7/88.

4- De 5/6/91 a 17/1/97 o recorrente exerceu funções na Direcção-Geral dos Impostos em regime de requisição, prestando serviço na DD Finanças de Coimbra, tendo sido integrado no quadro de pessoal da DGCI em 18/1/97, na categoria de Operador de Sistema de 2ª classe.

5- Em 2/6/98 o recorrente dirigiu um requerimento à entidade recorrida no sentido de que fosse revogado o acto de processamento de vencimento de Maio/98 que o coloca no escalão 1 correspondente ao índice 275 e determinasse o seu posicionamento no escalão 6, índice 350 da escala remuneratória da categoria de Operador de Sistema de 2ª classe.

6- Não foi dada qualquer resposta a este requerimento.”

2.2. O DIREITO

2.2.1. No recurso contencioso, a autoridade recorrida suscitou a questão prévia da recorribilidade do acto impugnado, alegando que, tendo os processamentos de vencimentos a natureza de actos administrativos, o recorrente, por não ter impugnado os processamentos relativos ao período decorrido entre 18 de Janeiro de 1997 e 2 de Junho de 1998, deixou que sobre a matéria ora discutida se consolidassem sucessivos casos decididos, com a consequência de o acto administrativo recorrido ser meramente confirmativo daqueles.

O acórdão sob recurso decidiu que não havia fundamento para a irrecorribilidade, entendendo, em síntese, que (i) está impugnado um acto tácito, em relação ao qual, pela sua própria natureza, se não constituem relações de confirmatividade com anteriores actos expressos, (ii) no processamento de remunerações só há acto administrativo em relação aos factores concretamente ponderados pela Administração com vontade de unilateralidade decisória, (iii) no caso em apreço a pretensão do recorrente não havia ainda sido apreciada pela autoridade recorrida, pelo que não estando ainda consolidada como “caso decidido”, tinha aquela o dever legal de a decidir, sendo que, no silêncio se formou o acto de indeferimento tácito contenciosamente impugnado.

Esta decisão, baseada na natureza ficcional do indeferimento tácito e no pressuposto, exacto, de que a questão da relevância do tempo de serviço anterior, não foi concretamente decidida pelos anteriores actos de processamentos de vencimentos, pelas precisas razões nela aduzidas, não merece qualquer censura, está em sintonia com a jurisprudência firme deste Supremo Tribunal, que se reitera e, por conseguinte deve manter-se.

Vejam-se, entre outros: a) quanto à natureza do acto de indeferimento tácito (acórdãos do Pleno de 1998.07.08 – recº nº 41 535 e de 2003.05.08 – recº nº 46 925); b) afirmando a impossibilidade da natureza confirmativa do silêncio-indeferimento (acórdãos de 1997.04.15 – recº nº 40 541 e de 1998.05.21 – recº nº 37 209 (Pleno)) e c) em relação aos actos de processamento de vencimentos (acórdãos de 2001.03.01 – recº nº 46 916, de 2001.03.21 – recº nº 46 969 e de 2002.03.19 – recº nº 48 065)

Improcedem, assim, as conclusões, A), B) e C) da alegação da recorrente.

2.2.2. A única questão de fundo posta a este tribunal, no presente recurso jurisdicional, é a de saber se o tempo de serviço prestado pelo recorrente, primeiro, como falso tarefeiro e, depois, na qualidade de agente integrado no quadro de efectivos interdepartamentais (QEI) deve, ou não, contar para efeito de progressão nos escalões da categoria de Operador de Sistema de 2ª classe, com a qual veio a ser integrado, em 18/1/1997, no quadro de pessoal da Direcção Geral das Contribuições e Impostos.

O acórdão recorrido decidiu que sim, com base no regime especial de transição do pessoal em situação irregular fixado no DL nº 427/89 de 7.12 (art. 38º, nº 9).

A autoridade recorrida, ora recorrente, entende que não, invocando em benefício da sua posição, o disposto no art. 3º nº 1 do DL nº 14/97 de 17.1, diploma que extinguiu o QEI e a coberto do qual se fez a integração do recorrente no seu quadro de pessoal.

Vejamos.

O recorrente, no âmbito do processo de regularização de pessoal designado como “tarefeiro”, previsto no art. 16º do DL nº 100-A/87 de 5 de Março, submeteu-se a concurso interno de ingresso e, obtida aprovação, não foi provido por inexistência de lugares vagos. Adquiriu a qualidade de agente e, conforme lista publicada no DR, II Série, de 1988.07.27 ingressou no QEI, na categoria de operador estagiário, tudo nos termos do disposto no art. 16º, nº 3 do mesmo diploma legal.

Em 7 de Dezembro de 1989 foi publicado o DL nº 427/89 que veio disciplinar a transição do pessoal em situação irregular e que, a respeito, dizia, no nº 9 do seu art. 38º: “sem prejuízo da aplicação de regimes mais favoráveis, o tempo de serviço prestado em situação irregular pelo pessoal aprovado no concurso a que se referem os artigos anteriores releva na categoria de ingresso em que sejam contratados, bem como para efeitos de aposentação e sobrevivência, mediante o pagamento dos correspondentes descontos”.

E, por força da disposição expressa do nº 10 do mesmo preceito (“o disposto no número anterior é igualmente aplicável ao pessoal integrado ao abrigo do artigo 16º do Decreto-Lei nº 100-A/87, de 5.3”), este passou a ser o regime legal da situação do recorrente.

Ora, sendo o recorrente “falso tarefeiro”, a regularização da sua situação fez-se com a constituição de um vínculo à função pública na categoria de estagiário, qualidade que manteve durante todo o tempo durante o qual permaneceu ligado ao QEI. Todavia, a categoria de estagiário, quer ao tempo da integração no QEI (art. 27º do DL nº 110-A/80 de 10.5), quer à data da sua integração no quadro de pessoal da Direcção Geral dos Impostos (art. 11º do DL nº 23/91) era uma situação de pré-carreira, de natureza probatória e temporária, que precedia a nomeação na categoria de ingresso da respectiva carreira, que era, primeiro, a de operador (art. 5º do DL nº 110-A/80) e passou a ser a de operador de sistema de 2ª classe (art. 8º do DL nº 23/91 de 11.1). Portanto, à margem de outras razões, o que é facto incontroverso é que, bem ou mal, em 18 de Janeiro de 1997, o recorrente foi integrado no quadro da DGCI, na categoria de operador de sistema de 2ª classe, em lugar especialmente criado, a extinguir quando vagar, nos termos previstos nos arts. 2º, nº 4 e 3º nº 3 do DL nº 14/97 de 17 de Janeiro. E, no seu caso particular, o impugnante apenas nessa data abandonou a pré-carreira e a situação vestibular de estagiário e ingressou na carreira.

É certo que, conforme invocado pela Administração, o DL nº 14/97 de 17.1, diploma que extinguiu o QEI, diz que a integração do pessoal “é feita na mesma carreira, categoria e escalão que o interessado já possui”. Mas este é um princípio geral (aliás, logo derrogado no nº 2, que prevê regras especiais de transição no caso de a carreira e a categoria do pessoal não estarem previamente previstas no quadro de integração) que não contende, nem com o regime especial de transição fixado no DL 427/89, de 7.12, nem com as disposições do DL nº 247/92 de 7.11, que definem os efeitos do tempo de serviço prestado durante a integração no QEI. E, nestes diplomas diz-se, no primeiro (art. 38º, nº 9), que o tempo de serviço prestado na situação de irregular releva na categoria de ingresso e, no segundo, (art. 15º, nº 6) que “o tempo de permanência na situação de disponibilidade será considerado para efeitos de aposentação, promoção e progressão nos escalões da respectiva categoria” (por maioria de razão relevará, para os mesmos efeitos o tempo de permanência no QEI na situação de actividade).

A lei quis, assim, que o tempo de serviço prestado, como “falso tarefeiro” e/ou na situação de integração no QEI, contasse para efeitos de progressão de escalões na categoria de ingresso e, uma vez que, o recorrente ainda não colheu essa vantagem, por só ter acedido à carreira, precisamente com o acto impugnado, não há qualquer caso decido anterior ou outra justificação para que dela não beneficie, nos termos por ele pretendidos (cfr., nesta linha, em situação similar, o acórdão desta subsecção, de 2003.02.25 – recº nº 1000/02)

Tendo decidido neste sentido, o acórdão recorrido deve manter-se.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 16 de Março de 2004

Políbio Henriques - Relator – Rosendo José – António Madureira