0493A/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. 1.1. A...; B...; C...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ... e ..., todos notários e com os demais sinais dos autos, vêm em coligação, ao abrigo dos artigos 10º, nº 2, 12º e 112º, nº 2, alínea a) do CPTA e do art. 24º, nº 1 al. a), iii) do ETAF, requerer, contra o Conselho de Ministros, providência cautelar, na qual pedem se decrete "a suspensão de eficácia dos actos, ou subsidiariamente, das normas – consoante a qualificação que vier a ser feita – contidos nos artigos 106º, nºs 1 e 2, 107º, nºs 1, a1. b), 2 e 3, 109º, nºs 2 e 4 e 110º, nºs 1 e 2 do E.N. aprovado pelo DL nº 26/2004 , de 4 de Fevereiro, alegando, em síntese que: os sobreditos artigos, consubstanciam actos que são materialmente administrativos, com eficácia externa, com conteúdos susceptíveis de lesar – e lesando efectivamente – direitos ou interesses legalmente protegidos dos autores, na medida em que (i) através deles, a Administração impõe unilateralmente uma opção entre a extinção da relação jurídica de emprego público e a manutenção dessa relação jurídica e (ii) no âmbito da segunda opção torna imperativa a reclassificação profissional dos Autores, com afectação da posição jurídica daqueles; tais actos administrativos são ilegais, porque. dão execução a normas inconstitucionais (as dos artigos 1º a 105º do E.N.) uma vez que no iter da aprovação destas últimas, por preterição do dever de audição da Associação Sindical dos Notários Portugueses e da Associação Portuguesa de Notários, foi violado o disposto no art. 56º, nº 2, al. a) da CRP; lesando os direitos ao cargo, categoria e carreira de notário, ao cargo dirigente e à retribuição, afectam directamente direitos constitucionalmente consagrados – e susceptíveis de invocação directa dos Autores, designadamente o direito à segurança no emprego constante do artigo 53º da CRP; procedem a uma restrição desproporcionada dos direitos dos Autores, assim violando o disposto nos artigos 18º , nºs 2 e 3 da CRP e 5º , nº 2 do CPA ; são inválidos, quer por violação do disposto no artigo 165º, nº 2, al. b) da CRP, quer por ofensa do princípio da legalidade consagrado no artigo 3º , nº 1 do CPA . se o tribunal não reconhecer, sob a capa dos artigos em causa, verdadeiros actos administrativos, deverá qualificá-los como regulamentos materialmente administrativos, mas nunca como actos legislativos e declarar a ilegalidade das normas neles contidos, com efeitos restritos ao seu caso concreto, por darem execução a normas inconstitucionais nos termos já apontados; tendo sido já autorizada e homologada a abertura de concurso para a atribuição de licenças de instalação de cartórios notariais, por despacho de 30 de Março de 2004, da Ministra da Justiça, conforme o Aviso nº 4994/2004, publicado no DR-II Série, nº 93, de 20 de Abril, de 2004, os Requerentes correm o perigo iminente de se verem confrontados com uma situação de acto prevaricadora dos seus direitos, nomeadamente a perda da categoria e a sua classificação profissional ou integração noutra carreira, ou perante uma situação de difícil reparação daqueles direitos; o interesse público em causa não deve prevalecer sobre os direitos invocados, até porque o prazo a que o Requerido se auto-vinculou para implementar a Reforma é de dois anos, contados da data da entrada em vigor do EN.; além disso, o serviço público Notariado não cessa com a adopção da providência requerida (cf. artigos 109º, nº 3 e 126º, nº 2, do EN); durante o período transitório definido, é o próprio Requerido que prevê a coexistência do notariado público com o privado, solução que, aliás, é aquela que os requerentes pretendem até à sua desvinculação voluntária ou por efeitos da reforma legal. 1.2. O Primeiro – Ministro deduziu oposição defendendo que a providência não deve ser admitida ou, se assim se não entender, deve a mesma ser considerada improcedente, alegando no essencial que: ocorre uma situação de ilegitimidade passiva, pela circunstância de os requerentes não terem, com desrespeito do disposto no art. 114º, nº 3, al. d) do CPTA, identificado os contra-interessados a quem a adopção da providência cautelar possa directamente prejudicar; as normas objecto da providência cautelar têm natureza formal e materialmente legislativa e, por conseguinte, nos termos previstos nos artigos 212º, nº 3, da CRP e 1º do ETAF, o litígio em causa está excluído da jurisdição administrativa; aquelas normas são ainda insusceptíveis de suspensão com efeitos restritos ao caso concreto dos requerentes, uma vez que, considerando que a carreira pública de notário é extinta por força do EN, estabelecendo as normas em crise um regime transitório ao abrigo do qual aqueles profissionais transitam para a carreira de conservador, ou segunda opção por estes a tomar, para a profissão liberal de notário, não é objectivamente possível que, pela suspensão daquelas normas, se mantenham os mesmos profissionais a desenvolver a sua actividade no âmbito de um regime jurídico já inexistente, por um lado paralisando a prática dos necessários actos de execução de todo um novo regime que encontra como destinatários muitos mais cidadãos do que aqueles que subscrevem este requerimento; admitindo, sem conceder, que os actos objecto do presente requerimento não configuram actos políticos resultantes do exercício do poder legislativo, consubstanciando, pelo contrário e como defendem os Requerentes, actos materialmente administrativos ou, subsidiariamente, regulamentos administrativos, não está verificado nenhum dos requisitos. Nesta parte, precisando, considera, por um lado, que os Requerentes não demonstram sequer a existência de prejuízos e/ou que os mesmos a existirem sejam irreparáveis ou, no mínimo, de difícil reparação e, por outro lado, que a suspensão da eficácia dos actos sob censura lesa gravemente o interesse público, uma vez que (1) "o sustar desta reforma provocará prejuízos de difícil senão impossível quantificação, nos cidadãos e nas empresas, destinatários desta reforma, frustrando expectativas em beneficiar de um novo sistema de notariado mais célere, eficiente e com igual garantia de certeza e segurança jurídicas, sistema este que se implantará em todo o território nacional, com um notário presente, ao invés do que hoje sucede em que muitos cartórios notariais não têm titular e (2) "o mesmo se dirá da própria Administração Pública e do Ministério da Justiça em particular, que vê a impossibilidade de contar com a disponibilidade de recursos humanos valorizados, designadamente nas Conservatórias dos Registos com graves atrasos de resposta às crescentes solicitações dos cidadãos e das empresas". 1.3. Pronunciando-se acerca da matéria das excepções, os Requerentes manifestam-se no sentido da improcedência dizendo que: à data da propositura da presente providência não era possível identificar nominalmente titulares de direitos ou interesses legalmente protegidos por ela eventualmente afectados; o tribunal é competente, pois que os artigos em questão ou contêm actos administrativos ou devem qualificar-se como normas regulamentares emitidas no exercício da função administrativa. Vêm os autos submetidos à apreciação da conferência. 2. 2.1. À decisão da providência cautelar interessam os seguintes factos que se consideram assentes: os Requerentes, todos eles, exercem actualmente as funções de notário, nos cartórios notariais, por cada um deles indicados no preâmbulo da petição inicial que aqui se dá por reproduzido; No DR – II Série, nº 93, de 20 de Abril de 2004, foi publicado o Aviso nº 4994/2004, pelo qual se faz público que, por despacho de 30 de Março de 2004 da Ministra da Justiça, foi autorizada e homologada a abertura de concurso para a atribuição de licenças de instalação de cartórios notariais. 2.2. Começaremos por conhecer da questão da competência, uma vez que, nos termos do disposto no art. 13º do CPTA, "o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria". Na oposição, o Primeiro Ministro, vem dizer que os actos/normas que estão em causa são uma opção política inserida num acto formal e materialmente legislativo e que, por consequência, a providência requerida se insere em domínio excluído da jurisdição administrativa, nos termos previstos nos artigos 212º/3 da CRP e 1º e 4º/2/a) do ETAF. Na lição de Manuel Andrade (in "Noções Elementares de Processo Civil", ed. de 1976, p. 91) a competência do tribunal determina-se pelo pedido do autor, sem dependência da legitimidade das partes nem da procedência da acção. "É ponto a resolver de acordo (...) com os termos da pretensão da pretensão do autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deveriam ser as partes e os termos dessa pretensão". Tal entendimento tem sido perfilhado, em múltiplos arestos deste Supremo Tribunal (vide, por todos os acórdãos de 1990.10.18 – recº nº 17 139-P, 1997.11.27- recº nº 34 366 e de 2003.02.27 – recº nº 285/03 e o recente acórdão do Tribunal de Conflitos de 2004.05.05 – procº nº 374). Ora, no caso em apreço, nos termos do requerimento inicial vem requerida ao Tribunal a suspensão de eficácia de supostos actos administrativos contidos em preceitos do DL nº 26/2004 de 4 de Fevereiro ou, se assim se não entender, a suspensão de eficácia desses mesmos preceitos, agora na qualidade de normas, alegadamente emitidas no exercício da função administrativa. Portanto, à margem de saber se os artigos em causa contêm, ou não, actos administrativos e/ se as normas têm natureza regulamentar ou legislativa, se existem outras circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito ou se a providência reúne condições de procedência, o que é certo é que os Requerentes, com razão ou sem ela, solicitam ao Tribunal que decrete, como providência cautelar, a suspensão de eficácia de medidas que apresentam como consubstanciando, ou actos administrativos, ou normas materialmente administrativas, que projectam efeitos lesivos na sua relação jurídica de emprego público, portanto no âmbito de um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa. E, nos termos do disposto, nos artigos 1º,/1 e 24º/1/a)/ iii) e c) do ETAF, compete a este Supremo Tribunal conhecer do pedido assim formulado. 2.2. Na oposição vem ainda suscitada, como questão prévia, a ilegitimidade passiva, por falta de indicação dos contra-interessados a quem a adopção da providência cautelar possa directamente interessar. É certo que a lei de processo, exige, para que se assegure a legitimidade passiva, a identificação e citação, em litisconsórcio necessário, dos contra-interessados. Mas não de todos e qualquer um. Só é imperativa a intervenção dos contra-interessados qualificados pela possibilidade de serem directamente prejudicados pela adopção da providência cautelar (art. è 114º, nº 3, al. d)). Ora, no caso em apreço, em que os Requerentes pretendem que, cautelarmente, através da suspensão de eficácia, com efeitos restritos aos seus casos concretos (vide art. 138º do requerimento inicial) se lhes assegure, durante o tempo da pendência do processo principal, a continuidade do exercício de funções, na qualidade de notários públicos, nos cartórios em que actualmente prestam serviço, não existem contra-interessados que possam ser directamente prejudicados pela suspensão de eficácia requerida. Interessados, serão, porventura, os hipotéticos candidatos à atribuição de licenças para os cartórios de que são titulares os Requerentes. Todavia, não estando realizado o concurso previsto no art. 123º do DL nº 26/2004 de 4.2., ainda esses, sem a atribuição das licenças respectivas, com serem incertos, não são directa e imediatamente prejudicados pela adopção da providência, uma vez que o prejuízo nas suas esferas jurídicas se apresenta como meramente eventual. Improcede, pois, a excepção de ilegitimidade passiva. 2.3. Posto isto, convoquemos os artigos do DL nº 26/2004 de 4.2, que contêm os actos/normas cuja eficácia os Requerentes pretendem ver suspensa. São eles: CAPÍTULO X Regime transitório SECÇÃO I Período de transição Artigo 106º. Duração 1 – A transição do actual para o novo regime do notariado deve operar-se num período de dois anos contados da data de entrada em vigor do presente Estatuto. 2 – Durante o período de transição deve proceder-se ao processo de transformação dos actuais cartórios, à abertura de concursos para atribuição de licenças, à resolução das situações funcionais dos notários e dos oficiais que deixem de exercer funções no notariado e demais operações jurídicas e materiais necessárias à transição. SECÇÃO II Dos notários Artigo 107º Regime É reconhecida aos actuais notários a possibilidade de optarem por uma das seguintes situações : Transição para o novo regime do notariado, Integração em serviço da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado. 2 – A opção referida na alínea a) do número anterior é feita mediante requerimento de admissão ao concurso para a atribuição de licença dirigido ao Ministro da Justiça e entregue na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, no prazo de 30 dias a contar da abertura do concurso previsto no artigo 123º deste diploma. 3 – Da ausência de entrega do requerimento presume-se, após o decurso do período referido no número anterior, que o notário faz a opção referida na alínea b) do nº 1. 4 – É reconhecido aos notários que optarem pelo novo regime de notariado, previsto na alínea a) do nº 1, o beneficio de uma licença sem vencimento com a duração máxima de cinco anos contados da data de início de funções. 5 – O notário beneficiário da licença prevista no número anterior pode requerer a todo o tempo o regresso ao serviço na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado para lugar do quadro paralelo criado nos termos do nº 1 do artigo 109º deste diploma. 6 – O notário que, ao abrigo do número precedente, requeira o regresso ao serviço fica inibido de novamente se habilitar a concurso para atribuição de licença de instalação de cartório notarial. SECÇÃO IV Quadros de pessoal paralelos Artigo 109º Regime 1 – Na data de entrada em vigor do presente diploma são criados, por município, quadros de pessoal paralelos com o número de lugares correspondente ao número dos funcionários dos cartórios notariais abrangidos pelo presente diploma e a extinguir quando vagarem. 2 – Os notários e os oficiais que prestam serviço nos cartórios notariais abrangidos pelo presente diploma são integrados no quadro de pessoal paralelo do município onde prestam serviço, com manutenção do direito à sua categoria funcional. 3 – Os notários e os oficiais mantêm-se a prestar serviço no mesmo cartório até à tomada de posse do notário que iniciar funções nos termos previstos no presente diploma. 4 – A afectação do pessoal referido no nº 2 do presente artigo aos serviços externos dos registos localizados na área do respectivo município processa-se por despacho do director-geral dos Registos e do Notariado em lugar de categoria funcional equivalente e de acordo com as regras estabelecidas na lei orgânica dos serviços e nos regulamentos dos registos e do notariado, aplicáveis com as necessárias adaptações. 5 – A afectação referida no número anterior pode fazer-se para qualquer outro município, a requerimento do interessado e por conveniência dos serviços. Artigo 110º 1 – A afectação dos notários faz-se nos termos do nº 4 do artigo anterior, com manutenção do vencimento de categoria e de exercício que auferem naquela data. 2 – A integração dos notários nos serviços externos dos registos faz-se para lugares vagos ou, se tal se mostrar necessário, em lugares de segundo – conservador, a extinguir quando vagar, de categoria funcional equivalente e de acordo com as regras estabelecidas na lei orgânica dos serviços e nos regulamentos dos registos e do notariado, aplicáveis com as necessárias adaptações. O diploma, comporta, deste modo, maxime, nos termos do disposto no art. 107º, nºs 1, 2 e 3, quanto à opção, propriamente dita, entre a transição para o novo regime de notariado, de profissão liberal, e a manutenção da relação jurídica de emprego com integração em serviço da Direcção-Geral dos Registos e Notariado, comandos que têm destinatários facilmente identificáveis – todos os actuais notários – e são reportados a esta concreta situação de transição, para produzir efeitos uma única vez. E o mesmo se diga quanto aos termos e efeitos previstos para a integração dos notários que optem por manter a relação jurídica de emprego público (arts. 109º, nºs 1, 2, 3 e 4 e 110º, nºs 1 e 2) Estas medidas, contidas em diploma legislativo, abrem um quadro de problemático enquadramento jurídico, dificuldade, de resto, posta em destaque pelas partes, em cujas alegações, para as qualificar, é discernível o apelo às figuras do acto administrativo, da norma regulamentar, da lei individual e da lei medida. As indagações a respeito e outras necessárias para responder a temas como os da operatividade imediata, de saber se as medidas foram emitidas no exercício da função jurisdicional ou no da função administrativa, se consubstanciam um acto administrativo sujeito a condição suspensiva ou se carecem da intermediação de um outro acto administrativo de aplicação, todas elas relevantes para decidir se há questões que obstem ao conhecimento do recurso, haverão de fazer-se, aprofundadamente, no processo principal. Nesta sede cautelar, porém, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, tais questões, de ordem adjectiva, só relevam, como fundamento para recusa da providência, se porventura, da apreciação sumária que delas se fizer resultar, como indiscutível e flagrante a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito no processo principal. Na verdade, nesta matéria, os critérios de decisão estão fixados no art. 120º do CPTA, que passamos a transcrever na parte que ora interessa: 1- Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas: (...) Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito; Quando estando em causa a adopção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente. Como observa Vieira de Andrade (in "A Justiça Administrativa", 4ª ed,, p. 300), a lei, quanto ao requisito da aparência do bom direito, "basta-se com um juízo negativo de não -improbabilidade para fundar a concessão de uma providência conservatória, mas obriga a que se possa formular um juízo positivo de probabilidade para justificar a concessão de uma providência antecipatória." Ora, no caso em apreço, tendo em conta o princípio da tutela judicial efectiva (arts. 268º/4 da CRP e 2º/1 do CPTA) e que, por um lado, impugnáveis são todos os actos administrativos com eficácia externa (art. 51º/1 CPTA), mesmo os contidos em diploma legislativo e que não individualizem os seus destinatários (art. 52º/1/3 CPTA) ou até os que ainda não tenham começado a produzir efeitos, mas seja seguro ou muito provável que os irão produzir, nomeadamente por se encontrarem dependentes de condição suspensiva cuja condição seja provável (art. 54º/1/b)) e, por outro lado, que podem ser objecto de impugnação as normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo, ainda que provenientes da administração central (art. 72º/1 CPTA), não é improvável que não existam circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da pretensão formulada no processo principal. Ou, dito de outro modo, não é manifesta a existência de tais circunstâncias. 2.4. Também na vertente material do fumus boni iuris, nas providências conservatórias, a lei se basta com um juízo negativo de não – improbabilidade, uma vez que é suficiente, para decretar a providência, que "não seja manifesta a falta de fundamento" da pretensão do processo principal. Neste caso, não é evidente a inexistência da ilegalidade. À margem da perplexidade suscitada em torno das alegadas violações dos princípios constitucionais da confiança e da proporcionalidade e/ou do direito à segurança do emprego (art. 53º CRP), matérias a carecer de ponderação e maturação e às quais não é avisado dar solução imediata e definitiva, na apreciação sumária própria do processo cautelar, a invocação da preterição, no procedimento legislativo, do dever de audição das associações sindicais, com desrespeito no disposto no art. 56º/2/a) da CRP num quadro em que se dá notícia da existência legal da "Associação Sindical dos Notários Portugueses" e da "Associação Portuguesa de Notários"( art. 22º da petição) e em que no preâmbulo do DL nº 26/2004 de 4 de Fevereiro se diz que "foram ouvidas a Associação Nacional dos Municípios Portugueses, A Comissão Nacional de Protecção de Dados, a Ordem dos Advogados e a Câmara dos Solicitadores", adensa, por si só, a incerteza acerca da legalidade, em grau que é compatível com o juízo de manifesta falta de fundamento da pretensão formulada no processo principal que a lei exige, na norma da al. b) do nº 1 do art. 120º do CPTA, para não decretar a providência (cf., no sentido que a preterição constitui um vicio que implica a inconstitucionalidade, Gomes Canotilho e Vital Moreira, "Constituição da República Portuguesa", Anotada, pp. 295 e 306 e acórdãos do T. Constitucional de 1989,02.08 e 1992.03.11, publicados, respectivamente in DR I de 1989.03.08 e DR I – A de 1992.05.28). Como decorre de todo o exposto, se, em avaliação sumária não é flagrante a falta de fundamento da pretensão formulada no processo principal, também o não é o seu contrário, isto é, que se trata de uma situação incontestável de procedência da acção principal Portanto, a assinalada incerteza acerca da legalidade, obsta, do mesmo passo, a que no caso em apreço, se adopte, de imediato a providência reclamada, nos termos do disposto no art. 120º, nº 1, al. a) do CPTA por não ser "evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal". Temos, assim, uma aparência de bom direito em grau que não implica, nem a adopção, nem a recusa imediata da providência cautelar. 2.6. A par da não-improbabilidade da procedência da acção principal, a lei, prescreve ainda que as providências conservatórias são decretadas quando "haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal" (art. 120º, nº 1 al. b) CPTA). O periculum in mora é, assim, um dos requisitos para a concessão ou recusa da tutela cautelar, sendo que para que este exista é necessário (i) o receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação e (ii) que esse receio seja fundado. A propósito, da reformulação operada pelo legislador do CPTA, aos termos em que é concebido, o periculum in mora, escreve Mário Aroso de Almeida, in "O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos", 2ª ed, pp. 288/289: "À fórmula tradicional do "prejuízo de difícil reparação", que era utilizada no art. 76º, nº 1, alínea a), da LPTA, é, assim, acrescentada, neste domínio, uma outra, que surge colocada em alternativa e faz apelo ao "fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado". Esta segunda expressão – ou melhor, primeira, na estrutura tanto da alínea b), como da alínea c), do artigo 120º, nº 1 – não pode deixar de ser encarada como um acrescento que vem complementar a outra: para além das situações em que anteriormente, se poderia admitir o risco da "produção de prejuízos de difícil reparação", as providências cautelares passam a poder ser também concedidas quando exista o "fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado". Da conjugação das duas expressões resulta a clara rejeição do apelo, neste domínio, a g critérios fundados na susceptibilidade ou insusceptibilidade da avaliação pecuniária dos danos, pelo seu carácter aleatório ou difuso, em entendimento segundo o qual o prejuízo do requerente deve ser considerado irreparável sempre que os factos concretos por ele alegados permitam perspectivar a criação de uma situação de impossibilidade da reintegração específica da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente" A mesma interpretação, com o acento tónico na susceptibilidade da reintegração especifica da esfera jurídica é defendida por Vieira de Andrade, in " A Justiça Administrativa", 4ª ed., p. 298, que passamos a citar: " O juiz deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstem à reintegração específica da sua esfera jurídica" Neste juízo, o fundado receio há-se corresponder a uma prova, em princípio a cargo do requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar " compreensível" ou "justificada a cautela que é solicitada". Não se vêm razões para divergir desta Doutrina. 2.7. Cumpre, então, julgar, se, no caso em apreço, existe, ou não, o perigo de que uma futura sentença favorável aos Requerentes, na acção principal, possa ver-se desprovida de utilidade por ser provável que, entretanto, se constitua uma situação tal que obste à reintegração específica da ordem jurídica daqueles. Os Requerentes alegam, no seu requerimento que correm "o perigo iminente de se verem confrontados com uma situação de facto consumado prevaricadora dos seus direitos, nomeadamente a perda da sua categoria e a sua reclassificação profissional ou integração noutra carreira, ou perante uma situação de difícil reparação daqueles direitos" (art. 146º) e dizem, "não pode deixar de referir-se que, quem opte por ser notário/profissional liberal, incorrerá em avultados investimentos, nomeadamente com instalações, trabalhadores dependentes, prestação de serviços de contabilidade, seguros, pagamento de taxas ao Estado, entre outros, investimentos esses que poderão ser colocados em causa na hipótese de procedência do processo principal" (art. 147º). Ora, esta última alegação merece que sobre ela nos detenhamos, desde já. Em primeiro lugar, só relevará, como razão para a adopção da providência, se os ditos investimentos que, supostamente, correm o risco de serem colocados em causa pela procedência da acção principal, gerando eventuais danos forem investimentos efectuados ou a efectuar por algum, ou alguns, ou pela totalidade dos Requerentes e não por quaisquer outros interessados. Isto é, só poderão influenciar a decisão a tomar, neste processo, se puderem consubstanciar danos próprios e não de outrem. Em segundo lugar, se reportada a prejuízos próprios, não sendo imperativa a transição para o novo regime ( art. 107 , nº 1, als. a) e b) do DL nº 26/2004 ) e uma vez que " é reconhecido o direito de se apresentarem ao primeiro concurso para a atribuição de licença de instalação de cartório notarial aos notários, aos conservadores dos registos, aos adjuntos de conservador e de notário e aos auditores dos registos e do notariado" e ainda que "o notário que concorra ao lugar de que é titular à data de abertura do concurso goza de preferência absoluta na atribuição da respectiva licença" (art. 123º, nºs 1 e 4 do mesmo diploma legal), a haver danos, serão os mesmos de imputar aos próprios Requerentes. Na verdade, neste quadro, se alguns deles concorrerem à atribuição de licença para qualquer cartório, fá-lo-ão assumindo, voluntariamente o risco próprio do investidor e se o investimento vier a ser posto em crise pela sentença, a si mesmo o deverão uma vez que é deles a iniciativa da impugnação contenciosa que pode conduzir a tal efeito. Em terceiro lugar, os Requerentes não indicam e muito menos provam, quais de entre eles, se irão apresentar a concurso, colocando-se em situação de poderem suportar esses hipotéticos danos Podemos, assim, concluir, que a alegação, nesta parte, não sustenta a existência do periculum in mora, uma vez que, num juízo de prognose e de causalidade adequada, nem aqueles prejuízos se apresentam como suficientemente prováveis, nem se pode estabelecer entre eles e a demora da decisão do processo principal, uma relação de causa a efeito. E, adiante-se, na perspectiva dos demais prejuízos alegados, a conclusão é idêntica como veremos em seguida. Os Requerentes produzem uma alegação geral, de raiz objectiva, sem quaisquer especificações de índole individual. Todos eles, dizem, correrão o perigo de verem consumada uma situação prevaricadora dos seus direitos ou de uma situação de difícil reparação daqueles direitos. Ora, se é verosímil que sem a adopção da suspensão de eficácia, há a probabilidade de se consumar a modificação do estatuto profissional, implicando, seguramente, a passagem para o quadro paralelo previsto no art. 109º do DL nº 26/2004 e, porventura a integração em outros serviços da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, acompanhada de eventual decréscimo do rendimento mensal por perdas ao nível dos emolumentos pessoais, já é mais problemática, em face do disposto nos artigos 110º, nºs 1 e 2 daquele mesmo diploma legal a afectação do direito ao cargo dirigente. De todo o modo, o conjunto destes danos, comuns a todos os Requerentes, desacompanhados da alegação diferenciada de outros prejuízos, de diversa natureza e/ou, porventura, mais gravosos para qualquer deles, determinados pela respectiva circunstância individual e concreta, não são, em si mesmos, de molde a justificar a adopção da tutela cautelar pretendida. Como vimos atrás, em 2.6, o periculum in mora é um requisito necessário, sem o qual, salvo o caso de ser evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal (o que não se verifica no caso em apreço) não devem ser decretadas as providências cautelares. E, para verificar da sua existência, o critério legal de decisão é o da utilidade da sentença de procedência na acção principal aferido pela (in)susceptibilidade de reintegração específica da esfera jurídica do requerente. Neste caso, mesmo dando como muito prováveis a consumação da mudança estatutária e dos danos alegados, tendo em conta a amplitude do dever de executar as sentenças anulatórias, que impende sobre a Administração, nos termos previstos no art. 173º do CPTA, envolvendo a reconstituição da situação actual hipotética (nº 1), com os deveres de praticar actos dotados de eficácia retroactiva (nº 2), de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação (nº 2) e ainda a prevalência dada à execução, no caso de haver beneficiários de actos consequentes, com atribuição preferencial àqueles de uma indemnização em detrimento da garantia das respectivas situações jurídicas (nº 3), postando-nos na situação de uma futura e hipotética sentença anulatória de provimento no processo principal, não se descortinam razões suficientes que justifiquem, num juízo de probabilidade, o receio de que fique comprometida a ulterior reintegração específica da esfera jurídica dos Requerentes. Concluindo, é nosso entendimento que se não verifica o requisito do periculum in mora indispensável à adopção da providência requerida. DECISÃO Pelo exposto acordam em indeferir o pedido. Custas pelos Requerentes. Taxa de justiça: 10 UC (dez unidades de conta) Procuradoria: ¼ da taxa de justiça. Lisboa, 22 de Junho de 2004 – Políbio Henriques – Relator – João Belchior – São Pedro –