Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA:
O Dr. A... interpôs recurso contencioso de anulação do acórdão do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF) de 2-4-01 que, desatendendo reclamação, o classificou os seu serviço, prestado dos Tribunais tributários de Braga e Viana do Castelo com a nota de Suficiente.
A tal acórdão do CSTAF imputa vícios de omissão de pronúncia nos termos da al. d) do n.º1 do art. 668º do CPC por o Conselho se não haver pronunciado sobre a invocação de inconstitucionalidades praticadas na interpretação/ aplicação das normas do art.º 19º, n.º 3 al. c), do art. 18º, n.º1 e/ou 22º, n.º1, al. c) do Regulamento e Inspecções, que infringe os princípios decorrentes do art. 2º da CRP e os últimos, por violação, ainda do art. 20º/4 da lei fundamental.
Em relação ao procedimento, considera o recorrente que houve violação de lei no despacho do senhor Presidente do CSTAF de 23-3, que não poderia ter revogado o de 4-3, n sem expressa concordância do recorrente.
Arguiu, ainda omissão de pronúncia, nos termos do art. 668º/1/c) do CPC por o Conselho se não haver pronunciado sobre alguns elementos juntos ao processo para adequada apreciação.
Invoca o erro de julgamento, na apreciação feita ao questionário respondido por dois advogados e um Procurador.
Insurge-se, finalmente contra a validação dos “avisos” falados no ponto 1 da sua reclamação.
Termina, deduzindo os seguintes pedidos subsidiários:
- 1.classificação do recorrente com Bom com Distinção;
- 2.Revogação do acórdão no que se refere à questão dos despachos, declarando-se a nulidade do de 23-3-99 e trâmites subsequentes;
- 3.Declaração de nulidade do acórdão por falta de pronúncia sobre as questões referidas.
No intróito da sua petição de recurso, invoca a isenção de custas de que, no seu entender beneficia, nos termos da al. g) do n.º1 do art. 17º do EMJ.
Na resposta, a autoridade recorrida pede o improvimento do recurso.
Nas alegações foram mantidas as posições iniciais.
O EMMP emitiu parecer no sentido do provimento do recurso no sentido da rejeição dos pedidos subsidiários, pedindo, no entanto, a declaração de nulidade do acto recorrido, na medida em que foi violado o art. 100º do CPA, uma vez que o recorrente não foi ouvido na valoração negativa de elementos juntos pelo ora recorrente ao processo de inspecção.
Ouvida a autoridade recorrida sobre este parecer, foi pedida a improcedência do recurso por inverificação deste vício.
O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora a decisão.
Com interesse para a decisão, está apurada a seguinte matéria de facto:
- -O serviço prestado pelo ora recorrente, como juiz no Tribunal Tributário de 1ªinstância de Braga, foi abrangido pelo plano de inspecções aprovado pelo CSTAF, na sua sessão de 16-2-98, vindo, por despacho do Ex.mo Presidente de 18-3-98, a ser designado, o Cons. Jubilado, Dr. ... para proceder a tal inspecção.
- -Por ofício de 15-9-98, aquele senhor inspector comunicou o início da inspecção para o dia 24 seguinte.
- -Com a data de 4-3-99 e na sequência de informação prestada pela Secretaria do Conselho da não entrega do processo de inspecção pelo Cons. ...; o Ex.mo Presidente designou a Des. B... para proceder à inspecção ao serviço do ora recorrente.
- -Por ofício de 22-3-99, a Sr. Des. B... informou o Presidente do CSTAF que o processo de inspecção relativo ao ora recorrente já continha relatório final elaborado pelo Cons. ..., com proposta de classificação e, eventualmente, com resposta do inspeccionado, terminado por sugerir a continuação/ultimação do processo de inspecção, procedimento que mereceu a concordância do Presidente do CSTF, por ofício de 24-3-99.
- -Na sequência, a Sr.ª Desembargadora elaborou a informação final a que se refere o art. 23º/8 do Reg. Insp. Judiciais.
_ Na sua reunião de 20-3-00, o CSTAF deliberou atribuir ao ora recorrente, a classificação de serviço de SUFICIENTE.
- desta deliberação reclamou o ora recorrente, tendo o Plenário do CSTAF, por acórdão de 2-5-01, deliberado desatender, no todo, a reclamação.
Antes de entrarmos na análise dos fundamentos do recurso, interessará, prestar alguns esclarecimentos que se nos afiguram necessários.
Antes do mais, importará esclarecer que o CSTAF, nos termos do art. 98º do ETAF é o órgão de gestão e disciplina dos juizes da jurisdição administrativa e fiscal, tendo as suas deliberações natureza de decisões administrativas delas cabendo recurso contencioso para a Subsecção, nos termos do preceituado na al. c) o n.º1 do art. 26º do ETAF.
Sendo tais acórdãos actos administrativos, não são passíveis de nulidades p. no art. 668 do CPC, aliás, só possíveis em decisões judiciais.
Outra nota que se nos afigura necessária é da referir que, nos termos do art. 6º do ETAF, salvo disposição em contrário ( inexistente no acto ora em análise), os recursos contenciosos são de mera legalidade e têm por objecto a declaração de invalidade ou anulação dos actos recorridos.
O tribunal a quem compete a apreciação do recurso contencioso não tem, em, regra, jurisdição plena, pelo que não é possível a apreciação de outros pedidos, para além da declaração de nulidade ou anulabilidade do acto, sendo inadmissível a formulação de outros pedidos, que o tribunal não pode apreciar, na medida em que não tem poderes de substituição da Administração, sendo os seus poderes de mero controle. (Sobre este tema, v.g. ac. STA de 3-5-00 - rec. 45.672 e, na doutrina, v.g. Freitas do Amaral , in DA, IV, pg. 109 e ss.
Segundo este ilustre Professor, o recurso contencioso tem por objecto um acto administrativo; tem como causa de pedir, a invalidade do acto, sendo o pedido, o da anulação ou declaração de nulidade do acto, não sendo possível pedir a modificação, a substituição por qualquer outro acto ou um pedido de condenação (no acto devido).)
Por este motivo não se apreciarão os pedidos subsidiário formulados, acima referidos.
Finalmente e porque tal vem referido no intróito do recurso, diremos, desde já, não estar certa a pretendida isenção de custas dada a natureza das funções exercidas pelo recorrente.
Como é jurisprudência firme de tribunal, a isenção de preparos e custas estabelecida na al. g) do n.º1 do art. 17º da Lei 21785 só tem lugar nas acções em que o magistrado judicial intervém como parte principal ou acessória, por facto que lhe seja atribuído por causa do exercício concreto das suas funções, não se aplicando nos processos em que seja discutida a mera situação estatutária do juiz, nomeadamente as questões relativas ao contencioso decorrente do processo de inspecção judicial.
Sobre esta questão, impressivamente, escreveu-se no ac. STA de 11-4-02 - rec. 48434.
"Esta tem sido a jurisprudência constante não só deste STA, como também do Tribunal Constitucional em situações similares à dos autos.
Cfr., entre outros os, os Acs. do STA, de 25-11-98 - Rec. 44059, de 14-10-98 - Rec. 44241, de 7-10-98, de 23-6-98 - Rec. 42067, de 10-12-96 - Rec. 32415, de 14-1-97 - Rec. 32427 e de 18-1-00, bem como do TC, de 4-10-00 - Acórdão n.º 412/2000 {Proc. n.º975/98), Ac. n.º 697/96, Ac. n.º 466/97, Ac. n.º 476/97 e Proc. n.º 600/98.
Com efeito, os Magistrados não gozam de qualquer isenção pessoal de custas apenas pelo facto de terem tal qualidade.
Tal isenção não pode ser vista como um privilégio, antes se apresentando como um direito especia1 dos Magistrados, que só vale para os processos em que o juiz é parte principal ou acessória) por causa do exercício das suas funções, não abrangendo os casos em que se esteja perante um recurso contencioso...
É que, como se assinala no citado Ac. do TC n 476/97 a isenção de...custas é um direito especial conferido aos juizes para que, no exercício da sua função, julguem com independência e imparcialidade, libertando-os assim dos constrangimentos de terem de pagar custas no caso de lhes serem movidas acções por causa de tais funções, tornando, assim, os tribunais o mais independentes possível.
Ora, no caso em análise, não estamos perante um processo em que o Requerente seja parte por causa das funções que exerce ou exerceu, de dizer ou fazer justiça, tudo se reconduzindo a um processo ... tendo por base uma pretensão de índole estatutária.”
Passando-se à análise das questões suscitas, como acima já referimos, o “ acórdão recorrido” é um acto administrativo e não uma decisão judicial, pelo que lhe não é aplicável o regime processual de nulidades de sentença, p. no art. 668º do CPC.
Com benevolência, no entanto, poderemos ver na arguição da nulidade por omissão de pronúncia, a alegação de existência, no acto impugnado das inconstitucionalidades referidas, ou seja, a inconstitucionalidade ou das normas dos arts.19º e 18º, n.º1 e 22º, n.º1 g) do Regulamento de Inspecções, por violação seja do art. 2º, seja do art. 20º da CRP.
Vem arguido que a possibilidade de atribuição de grau de ponderação diferente aos elementos a ter em conta na decisão final a tomar no processo de inspecção e a imposição de um limite de 10 trabalhos a apresentar pelo inspeccionado, sem qualquer limite para os elementos a juntar pela inspector, violará o princípio de igualdade de armas ínsito na concepção do Estado de Direito Democrático, bem como o princípio de acesso ao direito e tutela judicial efectiva, na vertente de processo equitativo.
Mais uma vez, haverá de recordar-se que a decisão impugnada, apesar de ser subscrita por juizes, não é uma decisão judicial, mas sim um acto decorrente do exercício da função administrativa do CSTAF:
O acto recorrido não se insere no âmbito da resolução de um qualquer conflito de interesses estranhos ao órgão decisor, mas estamos em face de um acto de uma autoridade administrativa para a prossecução dos interesse públicos posto por lei a seu cargo, aqui, no da correcta avaliação do desempenho dos tribunais e magistrados judiciais que aí prestem serviço.
Como se refere na jurisprudência deste STA (Inter allia, cf. ac. Pleno de 27-5-99 - rec. 33784, ou da Subsecção 23-5-02 - rec. 48333), no que concerne à apreciação do mérito profissional dos juizes dos tribunais administrativos e fiscais, a lei (art. 98º do ETAF) incumbiu o CSTAF, como órgão de administração judiciária de proceder a tal tarefa, capaz de, em cada caso encontrar a melhor solução para a realização desse interesse público.
Esta actividade de avaliação é, para além da consideração de aspectos vinculados, essencialmente baseada em critérios de justiça material que não estão prévia e objectivamente definidos na lei.
Em tal avaliação, o CSTAF, não gozando de poder discricionário, por não poder escolher entre várias soluções igualmente possíveis, age num espaço de certa liberdade de apreciação, tendo, sempre, como limite, a atribuição da classificação justa a cada juiz inspeccionado.
Neste quadro, a ponderação diferenciada dos factores a ter em conta na avaliação, não ofende os valores de certeza e segurança postulados pelo princípio do Estado de direito democrático, pelo que a norma do art. 19º, n.º1 do Regulamento de Inspecções não viola o art. 2º da CRP.
Também tal preceito constitucional, bem como o da art. 20º da CRP não são violados pelas normas do art. 18º e 22, n.1 al. c) quando é imposto um limite aos trabalhos a apresentar pelo magistrado inspeccionado e não é imposto limite paralelo aos elementos de ponderação a juntar pelo inspector.
Não se vê em que medida estas normas possam condicionar o acesso do ora recorrente à tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos, designadamente ao exercício do recurso contencioso, como aliás está demonstrado pelo presente processo.
Depois, reiterando o que acima se referiu, as normas e princípios reguladores do exercício da função judicial, são diferentes dos relativos ao exercício da função administrativa.
Aqui, estamos no domínio da decisão unilateral da administração, na concretização dos interesses públicos postos, por lei, a seu cargo, e não na função de dirimir conflitos alheios ao decisor, em que haverão de ser garantidas iguais condições na lide a ambos os contendores.
Contrariamente ao que parece defender o recorrente, o procedimento de inspecção judicial, por parte do CSTAF, não se traduz na solução de um litígio entre o inspector e o inspeccionado, a resolver por entidade com estatuto “ super partes”, mas sim o exercício unilateral da função administrativa de avaliação do desempenho dos tribunais e de seus magistrados, da preparação destes para o correcto desempenho de funções, das sua qualidades e méritos profissionais.
As normas em questão não violam, assim, os preceitos constitucionais invocados, não prejudicando, de forma alguma, a garantia constitucional do ora recorrente de recurso a processo equitativo para defesa dos seus interesses legítimos.
Também não assiste qualquer razão ao recorrente ao arguir a ilegalidade do despacho de 23-3-99, por indevida revogação do anterior despacho de 4-3-99.
Em primeiro lugar porque, em regra geral e nos termos do n.º1 do art. 140º do CPA os actos administrativos válidos são livremente revogáveis.
Depois e mais decisivamente, porque, na situação se não verificam quaisquer das excepções a esta regra previstas nas três alíneas daquele preceito legal.
A nomeação de um inspector judicial e a sua eventual substituição inserem-se no âmbito do livre exercício da competência do CSTAF, nos termos das normas das als. a) e e) do n.º2 e n.º3 do art. 98º e art. 100º do ETAF, podendo esta competência, como se verifica no presente caso, ser delegada no seu presidente.
Assim, porque o acto de 4-3-99 que nomeou a senhora Desembargadora Dra. B... para realizar a inspecção não constitui qualquer direito adquirido do ora recorrente, nenhum obstáculo existiria à sua revogação, aliás ditada por evidente erro nos pressupostos de facto, uma vez que tal acto pressupôs que a inspecção não estivesse realizada, facto que, posteriormente, se verificou não corresponder à realidade.
Desta forma não assiste razão ao recorrente na invocação deste vício.
É, agora o momento de apreciar, do eventual vício da decisão recorrida ao tomar como elemento negativo especialmente considerado na decisão recorrida da juntada pelo ora recorrente de um questionário respondido por 2 advogados e um procurador da República.
O ora recorrente imputa a tal apreciação vício de violação de lei, por tal facto ser apreciado para além dos limites legais do período abrangido pelo processo de inspecção.
Este facto é especialmente invocado pelo EMMP como fundamento de nulidade do acto, nos seguintes termos:
... Com efeito, do teor da deliberação de 20-3-00 do CSTAF( objecto da reclamação sobre a qual incidiu a deliberação ora recorrida) resulta que a mesma entidade se não limitou à ponderação dos elementos constantes do processo de inspecção do ora recorrente para, com base nestes decidir a classificação a atribuir ao serviço por este prestado no espaço temporal considerado.
Pelo contrário, valorando elementos juntos ao processo pelo ora recorrente, após lhe ter sido notificado o relatório elaborado pelo inspector judicial, conclui-se na deliberação em referência:
“mas há um aspecto muito negativo e que deve pesar na classificação de serviço a atribuir ao magistrado inspeccionado (...). Tal atitude do Sr. Juiz é menos adequada ao seu estatuto de magistrado e não pode deixar de ser reprovada por este Conselho, sendo valorada negativamente na apreciação que se faz do Sr. Juiz”.
O interessado nunca foi ouvido a este respeito, certo que sem a ponderação destes novos elementos diferente poderia Ter sido a deliberação do Conselho, como a resposta da senhora desembargadora ...deixa fazer supor.
O não cumprimento desta formalidade constitui causa de nulidade da deliberação do CSTAF de 20-3-00, não procedendo, aqui, os argumentos a respeito vertidos nos pontos 5.4.5.2 e 5.4.5.3 da deliberação recorrida...
Apreciando o acto nesta perspectiva, começaremos por manifestar a nossa discordância com a conclusão retirada pelo EMMP quanto à consequência jurídica do vício invocado e na perspectiva focada.
No caso presente, embora o teor da decisão sugira, até, um intuito punitivo de um comportamento específico, não foi tomada em procedimento disciplinar e sancionatório.
Não obstante a existência de correntes doutrinais que poderão suportar a conclusão, a verdade é que a jurisprudência deste STA e outros sectores doutrinais se têm orientado no sentido de a falta de oportuna audiência de interessados nas decisões que lhes digam respeito, constituindo vício de forma, é geradora da mera anulabilidade do acto, que não da sua declaração de nulidade.
No caso dos autos, como decorre do teor do acto ora impugnado, como e muito bem salienta o EMMP e decorre do próprio teor da proposta e da expressão da respectiva votação, a classificação do ora recorrente acabou por ser definida por um juízo (negativo) feito pelo Conselho com base na apresentação de declarações de conteúdo abonatório subscritas por dois advogados e um procurador da República e em que se viu uma manifestação de intolerável baixeza de carácter do inspeccionado, de uma sua tentativa de aproveitamento de uma situação de dependência dos subscritores.
Não se comentará tal juízo e a sua redução às declarações ou depoimentos subscritas pelos advogados, na medida em que, quer os agentes do MºPº, quer os advogados gozam de um mesmo estatuto de independência em relação aos juizes...
Não obstante, os valores da certeza, confiança e segurança postulados pelo princípio do Estado de direito democrático decorrente do art. 2º da CRP (aqui, invocável com maior pertinência) impõem o respeito intransigente do princípio do contraditório e atento o preceituado no art. 267º/5 da CRP, a violação do art. 100º do CPA, por norma, será geradora da mera anulabilidade do acto, pois estaremos em face, não de um direito fundamental de participação, mas antes da externação de um princípio estruturante da lei especial sobre o processamento da actividade administrativa (Cf. Pedro Machete, in Audiência de Interessados..., pg. 512, citado concordantemente, na 3º ed. do CPA anotado pelos Cons. Santos Botelho e outros, a pg. 352).
Na situação, se se torna evidente, a violação no acto impugnado do direito de audiência prévia do ora recorrente sobre a interpretação altamente desfavorável de um seu acto que pretendia em seu favor, a verdade é que não é de considerar a nulidade do acto como consequência possível da verificação de tal vício de forma, mas sim a sua mera anulabilidade, nos termos do art. 135º do CPA.
Pelo exposto e padecendo o acto de vício de forma, nos termos do art. 100º do CPA, como acima referido, acorda-se em conceder provimento ao recurso contencioso, anulando-se o acto recorrido.
Sem custas.
Lisboa, 10 de Outubro de 2002.
João Cordeiro – Relator – Santos Botelho – Rui Botelho
