0594/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto do presidente da Câmara Municipal que declara um vereador impedido para participar na reunião do órgão a que preside, em que se vai apreciar e decidir um pedido de informação prévia de viabilidade de construção, é um acto, não imediatamente lesivo, que se integra no procedimento administrativo respeitante àquela pretensão.

II- Por força do princípio da impugnação unitária, os actos anteriores à decisão final do procedimento que não sejam imediatamente lesivos não são contenciosamente recorríveis, apenas o sendo o acto que põe termo ao procedimento, fixando a posição definitiva da Administração perante os particulares.

III- No recurso contencioso interposto da deliberação que indeferiu a pretensão referida em I, e em que se impugna a legalidade do acto que declarou o impedimento, o presidente da câmara não é contra-interessado, pois a sua esfera jurídica não é, minimamente, afectada pela decisão que, concedendo provimento ao recurso, anule tal deliberação.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

A Câmara Municipal de Évora interpõe recurso da sentença do TAC de Lisboa, de 14-11-2001, que, por vício de forma, anulou a deliberação de 7-10-1998 que havia indeferido o pedido de informação prévia sobre a viabilidade de construção de uma moradia unifamiliar formulado pelo aqui recorrido A..., identificado nos autos, a levar a cabo num prédio rústico sito na Canada Real, freguesia da Sé, concelho de Évora .

1. A recorrente, nas alegações de fls. 264 e seg.s, formula as seguintes conclusões :

a) Uma coisa é o procedimento em que foi declarado o impedimento do Senhor Vereador outra coisa é o procedimento em que foi tomada a deliberação recorrida;

b) a declaração de impedimento do Senhor Vereador não foi por ele impugnada (apesar de dela ter pedido a certidão) pelo que a mesma se consolidou na ordem jurídica;

c) quando se entendesse de modo diferente, nomeadamente que o recorrente podia impugnar aquela decisão e que o podia fazer impugnando a deliberação recorrida, no mínimo, o Presidente da Câmara Municipal de Évora deveria ter sido indicado como interessado nos presentes autos;

d) assim não entendendo, a douta sentença recorrida violou, além do mais, o art. 45º. nº3 do CPA (na medida em que compete ao presidente do órgão a declaração de impedimento dos respectivos membros) e o princípio do contraditório.

O recorrido contra-alegou a fls. 273 e seg.s , formulando as conclusões seguintes :

1. Em primeiro lugar, não é possível separar o acto de declaração de impedimento de um vereador, da autoria do presidente da câmara municipal, da própria deliberação do órgão colegial para a qual aquela declaração foi proferida.

2. Com efeito, a declaração de impedimento do Senhor Vereador ... influiu ou condicionou, de modo directo e imediato, o procedimento de formação da vontade do órgão administrativo e o seu sentido, pelo que a deliberação da CME de 07-10-1998 não pode ser entendida e apreciada independentemente daquela declaração. O contrário seria absurdo.

3. Relativamente à pretensa consolidação da declaração de impedimento em virtude da sua não impugnação pelo impedido, dir-se-á que aquela é de todo inconcebível.

4. Com efeito, a declaração de impedimento condicionou a formação da vontade do órgão administrativo câmara municipal na deliberação sobre pretensão do recorrente ora agravado, produzindo efeitos sobre a sua esfera jurídica. Face a esta conexão evidente, a impugnação contenciosa da deliberação viciada do órgão colegial (CME) coloca, também e necessariamente, em crise a declaração de impedimento levada a cabo pelo presidente desse mesmo órgão colegial (presidente da câmara municipal), pelo que não se poderá considerar que esta se tenha consolidado na ordem jurídica.

5. No (que) concerne ao terceiro argumento, segundo o qual o recurso contencioso deveria ter sido interposto também contra o presidente da câmara municipal, sucede que o objecto do processo é o acto administrativo da câmara municipal e não do seu presidente.

6. Depois, mesmo que se justificasse a intervenção processual do presidente da CME, sucede que a CME não deduziu na sua contestação, nem mesmo nas suas alegações, qualquer excepção dilatória ou questão prévia relativa a esta matéria. Assim, o tribunal a quo não tinha que conhecer desta questão, pelo que a sentença recorrida não enferma de qualquer vício por tal motivo, mormente da pretensa violação do princípio do contraditório.

7. Face ao supra exposto, a mui douta sentença agravada é conforme com a Lei e não merece censura, devendo o recurso jurisdicional ser julgado improcedente.

A magistrada do Ministério Público junto deste STA, a fls. 284, emitiu seguinte parecer:

“...

A sentença recorrida anulou a deliberação da Câmara Municipal de Évora, contenciosamente impugnada, com fundamento em que esse órgão da Administração formou e manifestou incorrectamente a sua vontade, por erro (a deliberação deveria resultar da votação de sete membros e não de seis), sendo tal erro susceptível de influenciar o sentido da deliberação.

Acontece que o referido erro resultou de um outro acto, que declarou o Vereador ... impedido, praticado anteriormente pelo Presidente da Câmara, na mesma reunião (cfr fls 37 do processo principal), sendo que este acto não chegou a ser impugnado contenciosamente no âmbito do recurso aqui em causa.

Ora, a sentença não imputa a este acto qualquer vício gerador de nulidade, e assim, uma vez que o erro a que alude a sentença respeita a um vício que é estranho à deliberação contenciosamente impugnada e que é próprio de um acto que, tudo leva a crer, se consolidou, não podia tal erro constituir fundamento da anulação daquela deliberação, contrariamente ao entendimento vertido na decisão sob recurso jurisdicional.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida e ordenando-se a baixa dos autos à primeira instância onde deverão ser apreciados os restantes vícios imputados à deliberação recorrida.”

2. A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto :

A- Em 11 de Agosto de 1998, apresentou à Câmara Municipal de Évora, um pedido de informação prévia de uma habitação unifamiliar, no estilo próprio da região com um único fogo e com os materiais tradicionais, devendo o índice de utilização ir até 0,04, com os indispensáveis apoios à actividade agrícola, num prédio rústico, com a área de cerca de 6,000 m2 que prometeu comprar, localizado no sítio denominado Canada Real, freguesia da Sé, concelho de Évora, inscrito na matriz predial rústica daquela freguesia sob o artigo cadastral n.º 211 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Évora sob a ficha 7619/94 1130, inscrito a seu favor enquanto promitente comprador.

B- O prédio em causa é um prédio rústico, situado na zona de transição prevista no PDM do concelho de Évora em vigor, em que é permitido o povoamento disperso, nos termos do art. 30º do Regulamento respectivo, dista cerca de 4 Km do centro da cidade, e é acessível através da EN 254.

C- Tal prédio foi desanexado.

D- No aludido pedido de informação prévia, o recorrente declarou responsabilizar-se pelo abastecimento de água e drenagem de esgotos, resolvendo ambos por sistema autónomo.

E- Decorreu o prazo legalmente previsto para a Câmara deliberar sobre o pedido, tendo o Recorrente pedido certidão do respectivo deferimento tácito.

F- CME reconheceu o deferimento tácito do pedido de viabilidade de construção, conforme certidão junta.

G- Conforme resulta do doc. nº. 1 junto à p.r. e constante do processo instrutor, o acto recorrido – a deliberação que indeferiu o pedido de viabilidade de construção fundou-se na proposta dos serviços constante desse documento, cujo teor é o seguinte:

“Não se considera viável a construção neste local. A propriedade em causa foi recentemente constituída através de fraccionamento de prédio rústico para fins agrícolas; ou seja, através de uma divisão que não se destina imediata ou subsequentemente a construção urbana.

Trata-se de zona de topografia acidentada relativamente elevada, visível da cidade e da estrada do Redondo (EN 254) e a edificação em cada uma das parcelas constituiria grave precedente para se comprometer o ordenamento urbanístico da zona e se transformar paisagisticamente a área – alínea d) do ponto 1 do art.º 63º do DL. 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção dada pelo DI.. 250/94, de 15 de Outubro e artº. 121º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas.

As vedações da propriedade não poderão ter qualquer embasamento em alvenaria, conforme proposto, devendo ser o mais transparentes possível, em rede ou grade, afim de não provocar impacto na paisagem, cujas características rural e de grande propriedade se pretende preservar – alínea c) do ponto 1 do já referido artº.63º.”

H- O recorrente entendeu dever pedir certidão do extracto da acta da reunião da Câmara respeitante à mesma deliberação, que foi emitida em 11 de Novembro último, e que se junta a fls. 37.

I- Verifica-se, através do extracto desta acta, que o Presidente da Câmara declarou o Vereador ... impedido, tendo o mesmo vereador saído da sala “sob protesto” aquando da votação da pretensão do recorrente.

J- É o seguinte o teor da acta, relativamente a esta matéria:

“Antes de se passar à discussão dos pontos 3.1.13. a 3.1.15. e 3.1.17. a 3.1.29., o Vereador ... propôs que os processos fossem aprovados na globalidade, por serem todos eles processos de “quintinhas” e o Presidente da Câmara levantou a questão do impedimento do Vereador ... que, por sua vez, pediu ao Presidente que informasse a Câmara das razões do seu impedimento. Em resposta, o Presidente da Câmara informou que as razões eram as já anteriormente indicadas: pelo facto da sua esposa ser advogada em processos semelhantes, e por ser Presidente da CCRA, entidade que tutela e fiscaliza em matéria de Ordenamento do Território.

O Vereador ... fez uma intervenção onde discordou da posição do Presidente da Câmara por 3 razões: quanto ao impedimento por motivo da sua esposa, disse que o Presidente da Câmara já tinha em seu poder uma decisão do Senhor Procurador da República que mandou arquivar o processo; quanto ao ser Presidente da CCRA, porque a matéria em análise, tinha tanto a ver com o Ordenamento do Território, como tantos outros pontos onde o Presidente da Câmara não o declarava impedido; Por último, disse que não compreendia como é que o Presidente da Câmara tinha pedido a suspensão da eficácia das deliberações de 1 de Julho, e não declarava também o seu próprio impedimento.

O Presidente da Câmara declarou o Vereador ... impedido.

O Vereador ... ausentou-se da sala às 16h55m, sob protesto, e pedindo certidão, dizendo que se ausentava para não ser acusado de trazer problemas ao funcionamento da Câmara”.

L- Após a saída do vereador ..., e conforme consta da acta:

“A Câmara deliberou, com seis presenças, com os votos favoráveis do Presidente e dos Vereadores ... e ... e com os votos contra dos Vereadores ..., ... e ..., tendo o Presidente exercido o voto de qualidade, aprovar a proposta dos serviços de indeferimento (..) ”.

M- Resulta do documento junto aos autos a fls. 78 e seguintes:

- desde a entrada em vigor do PDM foram favoravelmente considerados 217 projectos de moradias na zona de transição;

- destes 217 projectos, 73 foram favoravelmente considerados nos anos de 1998 e 1999, sendo que muitos dos outros se referem a casos de emissão de licença de utilização ou de aprovação de projectos de obras verificados em anos anteriores;

- nenhum destes casos se inclui entre os 13 que foram posteriormente impugnados pelo presidente, e constantes da listagem de fls. 74 v.º e 75.

N- Considerando os referidos 13 casos que foram posteriormente impugnados pelo presidente, e constantes do mencionado nº. 6 do requerimento da recorrida de 17.05.99, um deles refere-se a um prédio situado na Quinta do ... .

O- Em relação aos prédios relativamente aos quais foram favoravelmente considerados os pedidos de construção de moradias (73), incluem-se prédios situados na Quinta do

P- Em 18 de Março de 1998, a Câmara recorrida, já com a actual composição, deliberou por unanimidade uma proposta de alteração do art. 30º do regulamento do PDM em vigor com o fim de “não potenciar mais fraccionamentos e novas costruções na Zona de Transição não pondo contudo em causa, à partida, a edificação nos fraccionamentos já acontecidos”.

Q- Na reunião da CME em que foi tomada a deliberação recorrida, e documentada na acta junta à p.r., o presidente declarou o vereador ... impedido, com os fundamentos constantes da mesma acta, tendo aquele saído da sala sob protesto que ficou lavrado nessa mesma acta.

R- Já antes desta reunião o presidente dispunha da resposta do Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal sobre o pedido a ele dirigido acerca do alegado impedimento deste vereador.

S- A resposta foi no sentido de considerar que objectivamente não se verifica nenhum dos casos de impedimento taxativamente referidos no artigo 44º do Código do Procedimento Administrativo, nomeadamente nas suas alíneas a) a c) – esta resposta, bem como o pedido que a antecedeu, foi junta aos autos pela CME através do já mencionado requerimento de 17.05.99, como docs. nºs 5 e 6, respectivamente – resposta esta que está datada de 30.03.98, mais de seis meses antes.

T- Em consequência da declaração de impedimento do vereador ..., impedimento, o presidente usou o voto de qualidade.

3. A decisão recorrida anulou a deliberação contenciosamente impugnada por a ter considerado inquinada de um vício de vontade, uma vez que nela não participou, ilegalmente, um vereador que compunha o orgão, sendo certo que face ao resultado - empate a três e uso do voto de qualidade do presidente -, tal facto teve influência na decisão final .

Aí se considerou que a decisão do presidente da Câmara de Évora que declarou o impedimento do vereador ... com base no facto da esposa deste “ ser advogada em processos semelhantes “ e do vereador em causa “ ser Presidente da CCRA, entidade que tutela e fiscaliza em matéria de Ordenamento do Território “, sem consignar na acta “ factos e razões objectivas que justificassem a exclusão do vereador e a subjacente imputação de interesses pessoais, colhidos no exercício da função pública “, torna o acto recorrido inválido “ por insuficiente e incongruente fundamentação “ .

A recorrente, não pondo em causa a sentença recorrida quanto ao juízo que fez em relação à ilegalidade do acto que declarou o impedimento do Vereador e à repercussão de tal facto na deliberação objecto do recurso contencioso, critica-a apenas por duas razões :

- uma, pelo facto do procedimento onde foi declarado o impedimento ser distinto do procedimento em que foi tomada a deliberação recorrida e, não tendo sido aquela declaração impugnada pelo Vereador nela visado, a mesma se consolidou na ordem jurídica, pelo que a deliberação contenciosamente recorrida não pode ser invalidada por essa razão.

- outra, admitindo que a ilegalidade da declaração de impedimento pudesse ser apreciada no recurso contencioso interposto, o presidente da Câmara Municipal de Évora, deveria ter sido indicado como contra interessado, o que não aconteceu, pelo que, em seu entender, foi violado “ o artigo 45, n.º3, do CPA ( na medida em que compete ao presidente do órgão a declaração de impedimento dos respectivos membros ) e o princípio do contraditório “ .

Não lhe assiste, porém, razão .

Em primeiro lugar, o acto do presidente da Câmara que declarou o impedimento insere-se no procedimento administrativo – “ sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação de vontade da Administração Pública “ ( artigo 1º, n.º1, do CPA - que culminou com a decisão final da Câmara Municipal de indeferir o pedido de informação prévia de viabilidade de construção formulado pelo aqui recorrido, porque foi proferido no decurso do mesmo e, como resulta da acta n.º 33 da reunião da Câmara Municipal de Évora de 7-10-98, nele produziu os seus efeitos.

Trata-se, pois, de um acto praticado no decurso daquele concreto procedimento, não revestindo qualquer autonomia ou lesividade externa.

O facto do acto que declarou o impedimento não ter sido impugnada pelo impedido, não obsta que o seja por qualquer lesado com o acto final, como ilegalidade que nele se repercute, como é o caso dos autos.

Na verdade a declaração de impedimento só se reflecte na esfera jurídica do recorrente só e na medida em que se repercuta no acto final, e este seja lesivo dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, é que, através do recurso deste último acto, se torna contenciosamente impugnável

É o que resulta do princípio da impugnação unitária dos vícios do acto administrativo – cfr. entre outros, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 17-04-02, Proc.º n.º 47686, e de 23-04-2003, Proc.º n.º 651/03 .

Improcedem, assim, as conclusões a) e b), da alegação da recorrente.

Relativamente à segunda crítica que dirige à decisão recorrida, também não lhe assiste razão.

Na verdade, no recurso contencioso interposto a fls. 2, cujo objecto é a deliberação da Câmara Municipal de Évora que indeferiu a pretensão do aqui recorrido, o Presidente da Câmara não é contra-interessado, já que da anulação de tal acto não resultam para ele, directamente, quaisquer prejuízos.

De facto, a esfera jurídica do Presidente da Câmara Municipal de Évora não é minimamente afectada pela decisão que, concedendo provimento ao recurso contencioso, declara ilegal a deliberação do órgão a que preside que indeferiu a pretensão que lhe foi dirigida por um particular.

Não detendo, pois, a qualidade de contra-interessado, não se impunha nem a sua indicação na petição de recurso, nos termos da al. b), do n.º 1, do artigo 36, da LPTA, nem a formulação do convite a que alude a al. b), do n.º 1, do artigo 40, do mesmo diploma legal – cfr. acórdão do S.T.A de 1-02-2000, Proc.º n.º 45.290, onde se escreve que só “são contra-interessados as pessoas a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar, o que não sucede com as pessoas cuja esfera jurídica só indirecta e eventualmente possa sair beneficiada pela manutenção do acto impugnado na ordem jurídica .”

Assim, a sentença recorrida ao declarar ilegal, por falta de fundamentação, o acto do Presidente da Câmara Municipal de Évora que declarou o impedimento do Vereador ... e, na medida em que tal decisão teve influência na decisão final da Câmara, ao anular a deliberação de 7-10-98, que indeferiu o pedido de informação prévia de viabilidade de construção formulado pelo aqui recorrido, não violou o princípio do contraditório nem o artigo 45, n.º 3, do CPA .

Improcedem, assim, também, as conclusões c) e d), da alegação da recorrente.

3. Por tudo o exposto, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida .

Sem custas.

Lisboa, 5 de Junho de 2003

Freitas Carvalho – Relator – Vítor Gomes – Adérito Santos