O DIREITO
A sentença impugnada julgou improcedente, por inverificação de todos os vícios invocados, o recurso contencioso interposto pela recorrente
com vista à declaração de nulidade ou anulação do despacho do VEREADOR DO PELOURO DO URBANISMO da C.M. Cascais, de 27.10.2002, pelo qual foi indeferido o pedido de aprovação do projecto de arquitectura relativo à construção de um armazém que a recorrente pretendia levar a cabo num prédio de que é proprietária, sito em Trajouce, município de Cascais.
Dir-se-á, em termos preliminares, que a recorrente reedita quase mecanicamente a sua impugnação contenciosa, esgrimindo aqui os mesmos argumentos ali apresentados e que foram objecto de apreciação exaustiva pela sentença sob recurso, a qual concluiu pela sua total improcedência.
Mas vejamos o essencial das críticas dirigidas à sentença, em ordem a apurar da sua real consistência.
1. Alega a recorrente, em primeiro lugar (conclusões 1 e 2), que a sentença impugnada reconheceu que o pedido de licenciamento apresentado em 21.05.2001 foi tacitamente deferido nos termos do disposto no art. 41º, nº 2 do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, e que dos termos em que o acto sub judice foi praticado não resulta o reconhecimento da existência desse deferimento tácito (em seu entender, constitutivo de direitos) e a voluntariedade da sua revogação, faltando-lhe pois um dos elementos essenciais do acto, que é assim nulo (arts. 123°/1, e) e 133°/1 do CPA).
Ou seja, sustenta a recorrente que o acto recorrido revogou o deferimento tácito do projecto de arquitectura sem que dele resulte uma manifestação de vontade nesse sentido, assim lhe faltando o sentido da decisão.
É de liminar evidência que a recorrente carece de razão.
Na verdade, e independentemente de saber se aquele deferimento tácito é ou não constitutivo de direitos (questão que se abordará de seguida), o certo é que o sentido da decisão – indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura – está claramente patente no acto em causa.
Ele contém inequivocamente uma estatuição autoritária da Administração, um comando jurídico que produz, por si só, efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, que é o indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura.
Como se refere na sentença:
“A voluntariedade essencial do acto reporta-se ao efeito jurídico que se destina a produzir directa ou expressamente. No caso, ao indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura.
Se com esse indeferimento incorreu em violação de lei, nomeadamente dos artigos relativos à revogação dos actos, será inválido. Mas é uma decisão de um órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, um acto administrativo a que não faltam os elementos essenciais que decorrem do art. 120 do Código de Procedimento Administrativo.”
Ao assim decidir, a sentença impugnada não ofendeu o disposto no citado arts. 123°/1, e) e 133°/1 do CPA, pelo que improcede a respectiva alegação.
2. Alega a recorrente de seguida (conclusão 3) que, contrariamente ao decidido, o despacho sub judice revogou ilegal e intempestivamente anterior acto constitutivo de direitos, tendo violado frontalmente os arts. 140º/1, b) e 141° do CPA, pois não foi demonstrada nem se verifica qualquer ilegalidade do acto revogado.
Também aqui carece de razão, por evidente erro de base do raciocínio empreendido. É que a recorrente insiste em afirmar que o acto contenciosamente recorrido (de indeferimento expresso do pedido de aprovação do projecto de arquitectura) teria revogado o deferimento tácito anterior desse pedido, cuja existência a própria sentença reconheceu.
Esquece, porém, que esse deferimento tácito é nulo, pelo que nem sequer se coloca a questão da sua revogação.
Na verdade, e como atrás se deixou dito, a sentença afirmou a existência de deferimento tácito do pedido de licenciamento apresentado em 21.05.2001. Mas afirmou também, de seguida, que esse deferimento tácito é nulo, por violação do art. 25º do RPDM de Cascais (ratificado por Resolução do Conselho de Ministros de 19.06.1997) e que, por essa razão, não produziu quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, não sendo susceptível de revogação (arts. 134º e 139º, nº 1, al. a) do CPA).
E depois de transcrever as pertinentes disposições do RPDM de Cascais, concretamente dos seus arts. 25º (Categoria de espaços urbanos de baixa densidade – Condicionamentos) e 84º a 86º (Parqueamentos – Condições gerais), a sentença afirmou:
“O projecto de arquitectura apresentado pela recorrente prevê a construção de um armazém destinado à guarda de materiais de construção, ferramentas e máquinas utilizadas nas obras da empresa, num terreno em Trajouce, com a área de 3.240,00 m2 classificado pelo PDM de Cascais na zona de "espaço urbano de baixa densidade", no qual se encontra construído um edifício constituído em propriedade horizontal e composto de rés-do-chão e três pisos (28 fogos e um estúdio), numa área coberta de 829m2 e um logradouro, com uma área de 2411 m2 - conforme descrição na Conservatória do Registo Predial de Cascais. Ao edifício construído foi atribuída a licença de utilização n° 426/97.
De acordo com o acto recorrido – e nesta parte não impugnado pela recorrente, que o refere na sua resposta à primeira audiência de interessado (e além disso, ainda, que não estava deferido o seu pedido de destaque de uma parcela do terreno em questão, a parcela a que matricialmente já correspondia um novo numero e onde pretendia construir o armazém) – o espaço onde a recorrente pretende construir o armazém para guarda de materiais de construção, ferramentas e máquinas, corresponde ao logradouro do edifício para habitação, com a licença de utilização n° 426/97 e que se destina a parqueamento dos condóminos. E que, o índice de construção aprovado para o terreno é de 0.88, correspondendo o edifício a uma densidade habitacional de 86 fogos por hectare.
O que infringe o disposto no art. 25 nº 1 als. a) e b) e nº 3 do RPDM de Cascais, no que respeita às características morfológicas dominantes (parâmetros urbanísticos, tipologias arquitectónicas, índice de construção), à exigência de dotação de parqueamentos, à mudança de uso (inexistindo ainda o recomendado plano de pormenor – nº 4 do artigo) em relação ao uso predominante daquele espaço.
Sendo portanto nulo, nos termos do art. 52 nº 2 al. b) do Decreto-Lei n° 445/91, o que significa que não produziu quaisquer efeitos jurídicos nem é susceptível de ser revogado.”
Está pois claramente demonstrado que o acto de deferimento tácito é nulo, por violação de normas do RPDM, pelo que o mesmo não produziu quaisquer efeitos jurídicos, não sendo susceptível de revogação (arts. 134º e 139º, nº 1, al. a) do CPA).
Não cabe pois qualquer análise sobre a legalidade dessa invocada (mas inexistente) revogação.
Ao assim decidir, a sentença impugnada não ofendeu o disposto nos invocados arts. 140º/1, b) e 141° do CPA, pelo que improcede a respectiva alegação.
3. Vem também alegado (conclusão 4) que, contrariamente ao decidido, o despacho sub judice enferma de diversas violações de lei, a saber:
a) Violação do disposto no art. 266° da CRP e nos arts. 17°, 41° e 63° do DL 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção do DL 250/94, de 15 de Outubro, na medida em que os fundamentos invocados não integram a previsão de qualquer das alíneas destes normativos legais, que contêm uma enumeração taxativa.
Os arts. 17º e 41º referidos dispõem sobre a apreciação do projecto de arquitectura, prescrevendo, em síntese, que essa apreciação “incide sobre a verificação de conformidade com o plano director municipal, nomeadamente no que respeita à adequabilidade do projecto com a política de ordenamento do território aí contida...”.
E o art. 63º prescreve no seu nº 1, al. a) que “O pedido de licenciamento é indeferido com base em... desconformidade com alvará de loteamento ou com instrumentos de planeamento territorial, válidos nos termos da lei”.
Ora, só por manifesta distracção se pode afirmar que os fundamentos do acto de indeferimento recorrido não integram a previsão de qualquer das alíneas destes normativos legais, concretamente aquela que directamente conduziu ao indeferimento, ou seja a al. a) do nº 1 do art. 63º, acima transcrita.
Como refere a sentença impugnada, o despacho recorrido invoca expressamente, como fundamento do indeferimento do projecto de arquitectura, a violação do art. 25º, nº 1, als. a) e b) e nº 3 do RPDM de Cascais, pois que “o espaço onde a recorrente pretende construir o armazém para guarda de materiais de construção, ferramentas e máquinas, classificado pelo RPDM como «espaço urbano de baixa densidade», corresponde ao logradouro do edifício para habitação, com a licença de utilização n° 426/97 e que se destina a parqueamento dos condóminos. E que, o índice de construção aprovado para o terreno é de 0.88, correspondendo o edifício a uma densidade habitacional de 86 fogos por hectare. O que infringe o disposto no art. 25 nº 1 als. a) e b) e nº 3 do RPDM de Cascais, no que respeita às características morfológicas dominantes (parâmetros urbanísticos, tipologias arquitectónicas, índice de construção), à exigência de dotação de parqueamentos, à mudança de uso...”.
No que respeita ao art. 266º da CRP, onde se consigna que “A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”, não se vê, nem a recorrente o elucida, em que é que o despacho recorrido (e, por seu turno, a sentença que julgou improcedente a sua impugnação contenciosa), ao indeferir a aprovação do projecto de arquitectura com fundamento em violação do RPDM, afronta a aludida norma constitucional.
Dir-se-ia, aliás, que foram justamente razões de interesse público, mas também, por via reflexa, de tutela dos interesses dos administrados, que ditaram o conteúdo decisório do acto: a violação de normas inseridas em instrumento de planeamento urbanístico.
b) Violação dos arts. 219° da CRP, 4°, nº 3 do ETAF e 8° do C. Civil, por as plantas do PDM de Cascais, publicadas no DR, não permitirem qualquer conclusão definitiva sobre a classificação e potencialidades urbanísticas do imóvel em causa.
Se bem que a recorrente tenha incluído este vício na sua alegação contenciosa, o certo é que a sentença sob recurso, de que não foi suscitada a nulidade, não se pronunciou especificamente sobre ele.
Trata-se, assim, de questão nova, que não é de conhecimento oficioso, da qual este Supremo Tribunal não pode conhecer.
c) Violação dos arts. 2º, nº 3, al. g) e 25º do PDM de Cascais, maxime no que se refere ao índice de construção aplicável (0,5), uma vez que o pedido de licenciamento apresentado pela ora recorrente respeita essas mesmas normas regulamentares.
A este propósito refere a sentença sob recurso:
“De acordo com o acto recorrido – e nesta parte não impugnado pela recorrente, que o refere na sua resposta à primeira audiência de interessado... – o espaço onde a recorrente pretende construir o armazém para guarda de materiais de construção, ferramentas e máquinas (que se situa em área abrangida pelo PDM de Cascais e classificada por este como «espaço urbano de baixa densidade», como consta expressamente da memória descritiva e justificativa do projecto apresentado pela recorrente a aprovação), corresponde ao logradouro do edifício para habitação, com a licença de utilização n° 426/97 e que se destina a parqueamento dos condóminos. E que, o índice de construção aprovado para o terreno é de 0.88, correspondendo o edifício a uma densidade habitacional de 86 fogos por hectare.
O que infringe o disposto no art. 25 nº 1 als. a) e b) e nº 3 do RPDM de Cascais, no que respeita às características morfológicas dominantes (parâmetros urbanísticos, tipologias arquitectónicas, índice de construção), à exigência de dotação de parqueamentos, à mudança de uso (inexistindo ainda o recomendado plano de pormenor – nº 4 do artigo) em relação ao uso predominante daquele espaço.
(...)
A ocupação proposta não é compatível com as características morfológicas dominantes quanto ao uso, arquitectura e índice de construção resultante, em desrespeito do art. 25º do RPDM.”
A recorrente não logrou demonstrar a incorrecção de tal decisão, suportada em elementos de facto constantes do p.a. que não foram contrariados, pelo que é de todo inconsistente esta alegação.
Acresce que, para além do desrespeito do índice de construção, o acto recorrido fundamenta o indeferimento do projecto na violação do art. 25º do RPDM também no que respeita aos parâmetros urbanísticos e tipologias arquitectónicas, bem como à exigência de dotação de parqueamentos e à mudança de uso predominante daquele espaço.
d) Violação do art. 25º do RPDM de Cascais, na medida em que este preceito regulamentar, contrariamente ao decidido, não impõe a elaboração de qualquer plano de pormenor, limitando-se a estabelecer, em termos programáticos e não vinculativos, a sua elaboração, pelo que nunca poderia fundamentar o indeferimento da pretensão da ora recorrente.
O alegado não faz sentido, uma vez que, como facilmente se depreende das informações em que se sustenta o acto recorrido, este nunca considerou o plano de pormenor como requisito necessário para a aprovação do projecto de arquitectura.
Como refere a sentença:
“O plano de pormenor (a que alude o nº 4 do art. 25º do RPDM) é referido na informação da Arquitecta da CMC de 31.1.2002, não como imprescindível para a aprovação do projecto, mas como uma eventualidade, face ao uso e características morfológicas dominantes no local. Na informação subsequente do Chefe de Divisão da DGUE, em que se fazem esclarecimentos relativamente às anteriores informações, não é já feita referência ao plano de pormenor.”
Há, assim, que concluir que a sentença impugnada não violou nenhuma das disposições legais referidas, improcedendo pois a respectiva alegação.
4. Alega também a recorrente (conclusão 5) que, ao invés do decidido, o despacho sub judice enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é obscura, contraditória, insuficiente e incongruente, pelo que foram frontalmente violados o art. 268°, nº 3 da CRP e os arts. 124° e 125° do CPA.
Refere, a este propósito, que o despacho em causa se consubstancia num simples "Indeferido por delegação, de acordo com a informação dos serviços datada de 23/10/02", e que a informação que o antecede – "Concordo. É de indeferir" – também não contém quaisquer razões daquele indeferimento.
E acrescenta que não é igualmente indicado qualquer fundamento de ilegalidade dos anteriores actos constitutivos de direitos, nomeadamente do deferimento tácito da pretensão da ora recorrente.
Nenhuma razão lhe assiste.
Quanto à alegada falta de fundamentação da revogação do deferimento tácito (que a recorrente insiste em dizer ilegalmente revogado pelo acto recorrido), bastará notar que esse deferimento tácito, como atrás se sublinhou, é nulo, por violação de normas do RPDM, pelo que o mesmo não produziu quaisquer efeitos jurídicos, não sendo susceptível de revogação (arts. 134º e 139º, nº 1, al. a) do CPA).
Nem se coloca, por conseguinte, a questão da falta de fundamentação dessa revogação.
Quanto à falta de fundamentação do acto recorrido, de indeferimento expresso do pedido de aprovação do projecto de arquitectura, verifica-se que o aludido vício de forma é de todo improcedente, uma vez que o acto se mostra suficientemente fundamentado per relationem ou por remissão sucessiva, legalmente admitida pelo art. 125º do CPA (“... podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”).
Nestes casos, de fundamentação por remissão para anteriores informações, pareceres ou propostas (normalmente através de um "Concordo" ou "Homologo"), a autoridade administrativa apropria-se dos fundamentos daqueles pareceres ou propostas que, assim, "constituirão parte integrante do respectivo acto".
A jurisprudência do STA tem considerado admissível a fundamentação por dupla remissão, ou seja, que o acto remeta para uma peça processual que, por seu turno, remeta para outra ou outras, "desde que todas se encontrem no processo, e daí não resulte demasiada complexidade na fundamentação" – Ac. de 13.10.93 - rec. nº 31.243.
É claro que neste quadro da fundamentação remissiva “é absolutamente necessário que a cadeia de remissão seja clara e facilmente apreensível por um destinatário normal, permitindo um encadeamento sucessivo, lógico e articulado das referências remissivas utilizadas, assim externadoras da real motivação da decisão administrativa” (Ac. de 20.06.2002 – Rec. 506/02).
O que manifestamente ocorre na situação dos autos.
Refere, a este propósito, a sentença impugnada:
“O despacho recorrido indeferiu o pedido da recorrente pelos fundamentos constantes da informação dos serviços de 23.10.2002. Por sua vez esta remetia para a anterior informação de 2.5.2002 e esta por sua vez para as anteriores informações técnicas, ou seja, de 31.1.2002 e de 11.10.2001.
Em suma, o projecto de arquitectura foi indeferido, nos termos do art. 63 nº 1 al. a) do Decreto-Lei n° 250/94 (introduziu nova redacção ao Decreto-Lei n° 445/91) porque:
- -o local onde se pretende edificar o armazém se localiza em categoria de espaço urbano de baixa densidade e solo classificado de "espaço agrícola de nível 1", num logradouro do edifício aprovado para o terreno (edificação licenciada através do Pr. 6861/95) com a licença de utilização n° 426, para uma parcela de terreno com superfície total de 3240 m2, de que não consta qualquer registo de destaque da propriedade consequente da aprovação daquele processo, e que se destina a parqueamento dos condóminos, devendo manter essa função de acordo com o projecto aprovado para o terreno;
- -O índice de construção aprovado para o terreno é de 0.88 correspondendo o edifício, constituído por 28 fogos, a uma densidade habitacional de 86 fogos por hectare;
- -A ocupação proposta não é compatível com as características morfológicas dominantes quanto ao uso, arquitectura e índice de construção resultante, em desrespeito do art. 25 do RPDM.
Mostra-se assim o acto clara, congruente e suficientemente fundamentado, de acordo com os arts. 124 e 125 do Código de Procedimento Administrativo, sendo perceptível a um destinatário normal as razões de facto e de direito, ainda que possa com elas não concordar (e a recorrente, afigura-se, percebeu as razões, mas considera que não são "válidas", "eficazes" ou "aplicáveis") porque se decidiu no sentido do indeferimento do pedido.”
Nada cabe acrescentar ao que foi decidido, sendo evidente que o acto recorrido se encontra suficientemente fundamentado, razão, aliás, pela qual a recorrente lhe veio assacar inúmeras ilegalidades, patenteando a apreensão cabal da respectiva motivação.
Improcede, assim, a respectiva alegação.
5. Alega ainda a recorrente (conclusão 6) que a sentença recorrida, ao decidir que o despacho sub iudice não está ferido pelo vício de incompetência, enferma de manifesto erro de julgamento.
Refere, a propósito, que, nos termos dos arts. 2°/1 e 17°/1 do DL 445/91, de 20 de Novembro, na redacção introduzida pelo DL 250/94, de 15 de Outubro, pertencia à Câmara Municipal a competência para apreciar a pretensão apresentada pela ora recorrente, sendo certo que esta competência era delegável no Presidente da Câmara Municipal, podendo este subdelegá-la em qualquer dos Vereadores.
Sucede, todavia, que a entidade recorrida não provou minimamente que a CMC tenha delegado as competências em causa no seu Presidente e que, posteriormente, este as tenha subdelegado no referido Vereador, através de actos devidamente publicados no boletim municipal ou em edital afixado nos lugares de estilo, tendo pois sido violados os arts. 91° da Lei 169/99, de 18 de Setembro, 84° do DL 100/84, de 29 de Março e 37°/2 do CPA.
De novo sem qualquer razão, como lhe foi dito na sentença.
Importa, aliás, sublinhar que a recorrente não alega a inexistência de delegação e subdelegação de competência, mas sim a falta da sua prova pela entidade recorrida.
Ora, a este propósito, afirma-se na sentença:
“Alega a recorrente, ao invocar o vício de incompetência, que a entidade recorrida não provou a existência da delegação da CMC e a subdelegação do seu Presidente, através de actos devidamente publicados ou afixados.
Seria a sua inexistência em concreto e não a falta dessa prova que seria susceptível de invalidar o acto praticado.
De todo o modo, tais actos, de delegação e subdelegação de competência na autoridade recorrida, foram publicados no Boletim Municipal de 14.3.2002 e, segundo aquela esclareceu, constam do Edital n° 30/2002 e no Edital n° 115/2002 afixados no dia 19.2.2002 no edifício dos Paços do Concelho e nas Juntas de Freguesia do concelho.”
Pelo que improcede igualmente esta alegação.
6. Vem também alegado (conclusão 7) que o despacho sub judice ofendeu o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada da ora recorrente, consagrado no art. 62° da CRP, pelo que é nulo nos termos do art. 133°, nº 2, al. d) do CPA, disposição assim violada pela sentença sob recurso.
Mas não tem razão.
A jurisprudência uniforme deste STA, em consonância com a do Tribunal Constitucional, tem reiteradamente acentuado que o jus aedificandi não se inclui no direito de propriedade privada a que se refere o art. 62º da CRP, sendo antes o resultado de uma atribuição jurídica decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado, só podendo ser exercido se se contiver dentro dos limites de tal modelação e respeitar as restrições por ela impostas, pelo que “A necessidade do licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição (art. 62º), devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres também constitucionalmente consagrados” (Ac. de 16.01.2003 – Rec. 1316/02).
Disso dá conta a sentença sob recurso, que transcreve um excerto do Ac. do Pleno de 06.03.2007 – Rec. 873/03, com vasta citação jurisprudencial.
Improcede pois, igualmente, esta alegação.
7. Por fim, alega a recorrente (conclusão 8 que o despacho contenciosamente recorrido, ao indeferir a pretensão da ora recorrente, revogando anteriores actos constitutivos de direitos, violou os princípios da igualdade, justiça, boa-fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente, pois, perante o deferimento tácito da sua pretensão, impunha-se a respectiva aprovação, sendo que, na zona em que se situa o prédio onde pretende construir o armazém, existem outros armazéns com índices e parâmetros superiores.
Mais uma vez carece de razão, uma vez que aqueles princípios reitores da actividade administrativa só são juridicamente relevantes no âmbito da actividade discricionária, não tendo, em princípio, autonomia em sede de actividade vinculada.
Ora, na situação que nos ocupa, e perante a matéria de facto assente, o indeferimento da pretensão da recorrente é imposto pelo art. 63º, nº 1, al. a) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro (redacção do DL nº 250/94, de 15 de Outubro), não decorrendo de qualquer actuação discricionária da entidade licenciadora.
Transcreve-se o que decidiu, sobre isso, o citado Ac. do Pleno de 06.03.2002 – Rec. 873 (sumário e texto), transcrito na sentença impugnada:
“Os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, funcionando como limite interno da discricionariedade, só têm autonomia e só relevam juridicamente no âmbito da actividade discricionária, consumindo-se, na actividade vinculada, no princípio da legalidade.
(...)
Se outras construções foram licenciadas sem reacção administrativa, o que se desconhece em absoluto pois ignoram-se todos os aspectos factuais que os envolveram, dir-se-á que não está consagrado constitucionalmente o princípio à igualdade na ilegalidade (como seria o caso se, não obstante o seu licenciamento ser nulo, a sua situação fosse tratada como outras situações exactamente iguais, mas cujos licenciamentos a Administração, indevidamente, não considerou nulos) e, ainda, que sendo os respectivos actos nulos qualquer interessado pode questioná-los a todo o tempo junto da Administração ou dos Tribunais com as legais consequências.”
Termos em que improcede também esta alegação.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300,00 € e 150,00 €.
Lisboa, 30 de Setembro de 2009. – Luís Pais Borges (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos.
