Quem foi o relator do acórdão 0564/08?

O relator foi Luís Pais Borges, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0564/08?

O acórdão foi proferido em 30 de setembro de 2009.

0564/08 - STA

Sumário

I - O acto de deferimento tácito de pedido de licenciamento que viola normas do PDM aplicável é nulo, pelo que não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, não sendo susceptível de revogação (arts. 134º e 139º, nº 1, al. a) do CPA). II - No quadro da fundamentação remissiva, legalmente admitida pelo art. 125º do CPA, é necessário que a cadeia de remissão seja clara e facilmente apreensível por um destinatário normal, permitindo um encadeamento sucessivo, lógico e articulado das referências remissivas utilizadas, assim externadoras da real motivação da decisão administrativa. III - Só a inexistência em concreto de delegação de competência no agente delegado, quando necessária, e não a falta de prova da sua existência, é susceptível de invalidar o acto. IV - A necessidade do licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição (art. 62º), devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres também constitucionalmente consagrados. V - Os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, funcionando como limite interno da discricionariedade, só têm autonomia e só relevam juridicamente no âmbito da actividade discricionária, consumindo-se, na actividade vinculada, no princípio da legalidade.

Texto

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: (Relatório) I. “A…, LDA”, com sede na …, em Algés, interpôs no TAC de Lisboa recurso contencioso para declaração de nulidade ou anulação do despacho do VEREADOR DO PELOURO DO URBANISMO da C.M. Cascais, de 27.10.2002, notificado à recorrente por ofício de 14.01.2003, pelo qual foi indeferido o pedido de aprovação do projecto de arquitectura relativo à construção de um armazém que pretende levar a cabo num prédio de que é proprietária, sito em Trajouce, município de Cascais. Por sentença daquele Tribunal, de 27.02.2008 (fls. 112 e segs.), foi julgado improcedente o recurso. É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação a recorrente formula as seguintes conclusões: 1. Conforme se decidiu na douta sentença recorrida, o pedido de licenciamento apresentado em 2001.05.21 foi tacitamente deferido, pelo menos, em 2001.07.03, ex vi do disposto nos arts. 41°/2 e 61°/1 do DL 445/91, de 20 de Novembro (v. art. 108° do CPA) - cfr. texto n.°s 1 a 3; 2. Dos termos e circunstâncias em que o acto sub judice foi praticado, não resulta, de qualquer forma, o reconhecimento da existência de anteriores actos constitutivos de direitos e a voluntariedade da sua revogação, faltando um dos elementos essenciais do acto em análise, que é assim nulo (v. arts. 123°/1/e) e 133°/1 do CPA) - cfr. texto n.ºs 4 a 8; 3. O despacho sub judice revogou ilegal e intempestivamente anteriores actos constitutivos de direitos, tendo violado frontalmente os arts. 140º/1/b) e 141° do CPA, pois não foi demonstrada nem se verifica qualquer ilegalidade do acto revogado - cfr. texto n.ºs 9 e 10; 4. O despacho sub judice enferma de diversas violações de lei, pois: a) Violou frontalmente o disposto no art. 266° da CRP e nos arts. 17°, 41° e 63° do DL 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção dada pelo DL 250/94, de 15 de Outubro, na medida em que os fundamentos invocados não integram a previsão de qualquer das alíneas destes normativos legais, que contêm uma enumeração taxativa; b) As plantas do PDM de Cascais, publicadas no Diário da República, não permitem qualquer conclusão definitiva sobre a classificação e potencialidades urbanísticas do imóvel da ora recorrente (v. art 119° da CRP; cfr. fls. 2994 a 2999 do DR, I Série-B, de 1997/06/19), pelo que o referido instrumento de gestão territorial é claramente inaplicável in casu (v. art. 204° da CRP, art. 4°/3 do ETAF e art. 8° do C. Civil); c) O pedido de licenciamento apresentado pela ora recorrente respeita as normas regulamentares do PDM de Cascais, nomeadamente o disposto nos respectivos arts. 2°/3/g) e 25°, maxime no que se refere ao índice de construção aplicável (0,5); d) O art. 25° do regulamento do PDM de Cascais não impõe a elaboração de qualquer plano de pormenor, limitando-se a estabelecer, em termos programáticos e não vinculativos, a sua elaboração, pelo que nunca poderia fundamentar o indeferimento da pretensão da ora recorrente (v. arts. 41° e 63°do DL 445/91, de 20 de Novembro) - cfr. texto n.ºs 11 a 16; 5. O despacho sub judice enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é obscura, contraditória, insuficiente e incongruente, pelo que foram frontalmente violados o art. 268°/3 da CRP e os arts. 124° e 125° do CPA, pois: a) Consubstancia-se num simples "Indeferido por delegação, de acordo com a informação dos serviços datada de 23/10/02", não contendo quaisquer fundamentos de facto e de direito do indeferimento da pretensão da ora recorrente, sendo certo que a informação que o antecede – "Concordo. É de indeferir" – também não contém quaisquer razões válidas daquele indeferimento e não concretiza a violação de quaisquer normas jurídicas; b) A entidade recorrida não indicou qualquer fundamento de ilegalidade dos anteriores actos constitutivos de direitos, nomeadamente do deferimento tácito da pretensão da ora recorrente (v. art. 63° do DL 445/91, de 20 de Novembro, art. 77° do DL 100/84, de 29 de Março e arts. 138° e segs. do CPA) - cfr. texto n.ºs 17 a 24; 6. A sentença recorrida, ao decidir que o despacho sub iudice não está ferido pelo vício de incompetência, enferma de manifesto erro de julgamento, pois: a) Nos termos dos arts. 2°/1 e 17°/1 do DL 445/91, de 20 de Novembro, na redacção introduzida pelo DL 250/94, de 15 de Outubro, pertencia à Câmara Municipal a competência para apreciar a pretensão apresentada pela ora recorrente; b) Esta competência era delegável no Presidente da Câmara Municipal, podendo este subdelegá-la em qualquer dos Vereadores (v. art. 52°/1 e 2 do DL 100/84, na redacção da Lei n.º 18/91; cfr. art. 65° da Lei 169/99, de 18 de Setembro); c) A entidade recorrida não provou minimamente que a CMC tenha delegado as competências em causa no seu Presidente e que, posteriormente, este tenha subdelegado aqueles poderes no referido Vereador, através de actos devidamente publicados no boletim municipal ou em edital afixado nos lugares de estilo (v. art. 91° da Lei 169/99, de 18 de Setembro, art. 84° do DL 100/84, de 29 de Março e art. 37°/2 do CPA) - cfr. texto n.ºs 25 a 28; 7. O despacho sub iudice ofendeu abertamente o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada da ora recorrente, consagrado no art. 62° da CRP, pois revogou anteriores actos constitutivos de direitos e indeferiu a sua pretensão sem se basear ou invocar normativos válidos e eficazes, criando assim restrições ao referido direito mediante simples acto administrativo, pelo que a sua nulidade é inquestionável (v. art. 133°/2/d) do CPA) - cfr. texto n.ºs 29 e 30; 8. O acto em análise, ao indeferir a pretensão da ora recorrente, revogando anteriores actos constitutivos de direitos, violou os princípios da igualdade, justiça, boa-fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente, pois, perante o deferimento tácito da sua pretensão, impunha-se a respectiva aprovação – cfr. texto nºs 31 e 32; Nestes termos, Deve ser dado provimento ao recurso, revogando-se a douta sentença recorrida, e declarando-se nulo ou anulando-se o acto sub judice, com as legais consequências II. Contra-alegou a entidade recorrida, concluindo: I. "Elementos essenciais" do acto administrativo no sentido do n.º 1 do art. 133.º do Código – cuja falta determina a sua nulidade – são apenas aqueles elementos que se ligam a momentos ou aspectos legalmente decisivos e graves dos actos administrativos. II. No tocante ao acto recorrido, a menção ao deferimento tácito (ou à sua revogação implícita) não pode ser qualificada como elemento essencial daquele, à luz dos referidos critérios, e consequentemente, a alegada falta da referida menção jamais é susceptível de gerar a nulidade do mencionado acto. III. O acto recorrido não teve por objecto emitir pronúncia sobre o eventual deferimento tácito do projecto de arquitectura, revogando-o ou mantendo-o na ordem jurídica, nem a ora Recorrente solicitou à Câmara Municipal de Cascais e/ou ao Recorrido que se pronunciasse sobre tal questão. IV. Constam do acto recorrido as menções previstas na al. e), do n.º 1 do art. 123.º do CPA, já que, por um lado a palavra "indefiro" nele aposta significa que o conteúdo/sentido da decisão tomada se consubstanciou na rejeição do pedido de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pela Recorrente, e por outro lado dele também consta o respectivo objecto, uma vez que dúvidas não podem existir que tal acto versa sobre a pretensão de aprovação do projecto de arquitectura, para a realização de uma dada operação urbanística. V. A sentença recorrida fez correcta aplicação da lei ao decidir que ao acto em causa não falta qualquer elemento essencial que possa determinar a sua nulidade, por aplicação do art. 133.°, n.º 1, do CPA. VI. O deferimento tácito do projecto de arquitectura é nulo e de nenhum efeito, e mesmo que dessa invalidade não padecesse, o certo é que tal acto era inexistente, por ter caducado, por força do disposto na segunda parte do n.º 4, do art.º 17.º - A do D.L. 445/91. VII. Assim, o acto posto em crise tão pouco estava vinculado a fazer qualquer menção ao aludido deferimento tácito, ou determinar a revogação do mesmo, pela simples razão que os actos nulos ou inexistentes são insusceptíveis de revogação (art.º 139.°, n.º 1, al. a) do CPA). VIII. Resulta dos factos provados que a pretensão urbanística da Recorrente estava em clara desconformidade com o art. 25.º n.º 1, al. a), a.1 e b), e n.º 3 do Regulamento do PDM de Cascais, quer no que respeita às características morfológicas dominantes (parâmetros urbanísticos, tipologias arquitectónicas, índices de construção), quer no tocante à dotação para parqueamento e áreas de cedência, quer, ainda, no que respeitava ao uso proposto. IX. Estatui o art.º 103 do Decreto-lei 380/99 que são nulos todos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável, sendo certo que o art.º 52, n.º 2, alínea h), do Decreto-Lei 455/91 igualmente determina que os actos administrativos que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território são nulos. X. De acordo com o art.º 139°, n.º 1, do CPA, os actos nulos não são susceptíveis de revogação, pelo que o acto recorrido nunca poderia ter revogado o alegado acto de deferimento tácito do projecto de arquitectura, XI. Por força do art.º 134, n.º 1, do CPA, o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, pelo que o acto impugnado não revogou, nem poderia ter revogado, um acto constitutivo de direitos, na medida em que, por definição, um acto nulo não constitui direitos na esfera jurídica dos particulares. XII. Mesmo a entender-se que o acto tácito invocado pela Recorrente seria válido – o que apenas se equaciona por dever de patrocínio – a verdade é que tal acto teria caducado por força do n.º 1 e do n.º 4 do art.º 17.º-A do D.L. 445/91, já que a Recorrente não solicitou a aprovação dos projectos de especialidades. XIII. Assim, o despacho recorrido, datado de 27 de Outubro de 2002, não revogou, nem nunca poderia ter revogado, um acto administrativo anterior e constitutivo de direitos (a saber, a alegada aprovação do projecto de arquitectura), uma vez que, nesse mesmo dia 27 de Outubro de 2002, tal acto era inexistente, por ter caducado. XIV. O deferimento (expresso ou tácito) do pedido de aprovação do projecto de arquitectura não possui a natureza de acto constitutivo de direitos, já que consubstancia um acto meramente preparatório e instrumental da decisão final de licenciamento, não tendo qualquer autonomia funcional própria. XV. Contrariamente ao que alega a Recorrente o acto recorrido não pode ter violado o art. 17º do DL 445/91 já que este preceito não tem aplicação ao caso vertente, uma vez que a sua previsão se circunscreve à apreciação de projectos de arquitectura em área abrangida por plano de pormenor ou alvará de loteamento, conforme resulta quer do seu elemento literal, quer do disposto no n.º 1 do art.º 39.º do D.L. 445/91. XVI. Uma vez que a pretensão urbanística da Recorrente viola o art. 25° do PDM de Cascais, conforme resulta dos factos assentes, o acto de indeferimento, agora posto em crise, efectuou correcta aplicação da lei, não tendo violado nem o art.º 41.°, nem o art. 63° do DL 445/91. XVII. A Recorrente demonstrou, ao longo do procedimento, nomeadamente na memória descritiva e justificativa do projecto de arquitectura, que sempre interpretou correctamente as plantas do PDM de Cascais, pelo que carece de fundamento vir agora alegar que tais plantas são absolutamente ininteligíveis, não permitindo qualquer conclusão definitiva sobre a classificação e potencialidades urbanísticas dos terrenos em causa". XVIII. Resulta dos factos provados, que a pretensão urbanística da Recorrente estava em clara desconformidade com o art. 25.º n.º 1, al. a), a.1 e b), e n.º 3 do Regulamento do PDM de Cascais, quer no que respeita às características morfológicas dominantes (parâmetros urbanísticos, tipologias arquitectónicas, índices de construção), quer no tocante à dotação para parqueamento e áreas de cedência, quer, ainda, no que respeitava ao uso proposto, pelo que o acto recorrido não violou o citado PDM. XIX. O art.º 25, n.º 4, do Regulamento do PDM de Cascais determina que, nas áreas inseridas na categoria de Espaços Urbanos de Baixa Densidade, é recomendável a elaboração de plano de pormenor que indique "as zonas onde será admissível a mudança do uso habitacional para uso terciário e comércio, para além do estipulado nos nºs 2 e 3". XX. Inexistindo o dito plano – como de facto não existe – o único critério de aferição da admissibilidade do projecto de arquitectura da Recorrente é o estatuído nos art. 25°, n.ºs 1 e 3, do Regulamento do PDM de Cascais, sendo certo que foram estes preceitos, e não o n.º 4 do art.º 25.°, que fundamentaram o acto recorrido. XXI. A informação dos serviços técnicos datada de 02.05.2002 – cuja fundamentação e ponderação foi acolhida pelo acto recorrido – refere, expressamente, que a ocupação proposta pelo projecto de arquitectura apresentado pela Recorrente violava o art.º 25 do Regulamento do PDM, pelo que o pedido de aprovação do mesmo deveria ser indeferido ao abrigo do art.º 63 n.º 1 alínea a) do Decreto-Lei 250/94. XXII. Assim, o acto recorrido não só identificou a disposição normativa que, de forma específica, se revelava incompatível com a aprovação do projecto proposto, a saber, o art.º 25 do Regulamento do PDM, como também identificou a disposição normativa que determina o indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura quando este não se revela conforme com o plano director municipal, a saber, o art.º 63, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 445/91, na redacção dada pelo Decreto-Lei 250/94. XXIII. É perfeitamente compreensível, para um destinatário normal ou razoável, as razões de facto e de direito que motivaram o acto recorrido. XXIV. Não padece o acto recorrido do vício de incompetência, que lhe é imputado pela Recorrente, pelo que a sentença não enferma de erro de julgamento. XXV. O acto recorrido não ofendeu o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada, consagrado no artigo 62.º da CRP, quer porque não revogou qualquer acto constitutivo de direitos, já que o deferimento tácito da aprovação do projecto de arquitectura ou era nulo, por violação do PDM, ou era inexistente, em virtude de ter caducado, quer porque o direito de propriedade privada não incorpora, no seu conteúdo essencial, o direito de construir. XXVI. O acto recorrido também não violou os princípios da igualdade, da justiça, da boa fé e da segurança. XXVII. A sentença recorrida não merece censura pois efectuou correcta interpretação e aplicação da lei, já que o acto impugnado não padece dos vícios que lhe são assacados. III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu nos autos o seguinte parecer: “A sentença recorrida fez correcta interpretação e aplicação de lei pelo que não enferma dos erros de julgamento que a recorrente lhe atribui, acompanhando-se, nesta perspectiva, as contra-alegações da autoridade recorrida. Ainda assim e relativamente às conclusões infra indicadas das alegações da recorrente, sempre se dirá: 1. Conclusão 4ª, b) Sustenta a recorrente que o RPDM de Cascais é claramente inaplicável in casu porque as plantas publicadas no Diário da República não permitem qualquer conclusão definitiva sobre a classificação e potencialidades urbanísticas do imóvel em causa. A recorrente questiona concretamente a escala em que se mostra publicada a planta anexa àquele instrumento de gestão territorial e, em consequência, a sua eficácia. Ora, convém destacar que a publicação da cartas de ordenamento e de condicionantes é feita, nos termos dos nºs 3 e 4 do artº 1º do RPDM, por referência a todo o território municipal e aos originais arquivados na Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, na Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo e na Câmara Municipal de Cascais. A indicação destes elementos é adequada e suficiente a um eventual confronto com os respectivos originais e à superação de dúvidas que a publicação possa suscitar. Aliás, como resulta do processo instrutor, a memória descritiva e justificativa apresentada pela recorrente mostra-se instruída com a reprodução de plantas que obteve dos competentes serviços da recorrida, que lhe permitiram efectivamente apreender sem equívocos a categoria do terreno em causa – Espaço Urbano de Baixa Densidade. Acresce que, nos termos dos artºs 3º, nº 3 e 18º, nºs 1 e 5 do DL nº 69/90, de 22 de Março, redacção do DL nº 211/92, de 8 de Outubro, o Plano obteve plena eficácia com a sua publicação em Diário da República. 2. Conclusão 4ª, c) Imputa a recorrente à sentença recorrida erro de julgamento de improcedência do invocado vício de violação de lei, por ofensa do disposto no artº 2º, nº 3, g) e 25º do RPDM de Cascais. Nesta sede, a recorrente questiona o acerto da decisão em apreço no que concerne especificamente à preterição do índice de construção permitido, sustentando que o projecto de arquitectura não ofende aquele Regulamento, nos termos do seu artº 25º, nº 5, c). Ora, a norma invocada será inaplicável ao terreno em causa pois não se trata de parcela que seja objecto de operação de loteamento. Ainda que assim não se entendesse, sempre o juízo de improcedência do alegado vício de violação do artº 25º se mostraria definitivo, face à não impugnação do decidido quanto à ilegalidade do pedido, por distinto fundamento. Na verdade, entendeu também a sentença recorrida que, tal como decidiu o acto contenciosamente impugnado, "a ocupação proposta não é compatível com as características morfológicas dominantes quanto ao uso, arquitectura (...), em desrespeito do artº 25º do RPDM" - cfr fls 126/127. Como nela se decidiu – cfr fls 123/125 – a nosso ver bem, a pretensão da recorrente infringe o disposto no artº 25º, nº 1, a) e b) e nº 3, por referência ao artº 84º e seguintes do RPDM de Cascais, por não respeitar, designadamente, as características morfológicas dominantes quanto ao uso – predominantemente uso habitacional – e quanto às tipologias arquitectónicas – moradias isoladas, geminadas e em banda ou agrupadas – bem como a exigência de dotação de parqueamentos, decisão que, todavia, não se mostra impugnada pela recorrente. Tanto basta pois para que o recurso improceda nesta parte. 3. Conclusão 4ª, d) Alega a recorrente a desnecessidade de elaboração de plano de pormenor a que alude o nº 4 do artº 25º do RPDM de Cascais. A análise da questão mostrar-se-á prejudicada pela improcedência da conclusão anterior, sublinhando-se, todavia, que a interpretação que do acto é feita pela sentença recorrida não permite, em nosso entender, sustentar que a existência de plano de pormenor fosse "imprescindível para a aprovação do projecto" – cfr fls 123 – e, assim, alicerçar o erro de julgamento que a recorrente lhe imputa.” * Colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos, cumpre decidir. * (Fundamentação) OS FACTOS A sentença sob recurso considerou provados, com interesse para a decisão, os seguintes factos: 1. Por requerimento de 21.5.2001 a recorrente requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais a aprovação do projecto de arquitectura relativo à obra de construção de um armazém que pretendia levar a efeito no prédio urbano com a área de 3.240,00 m2, situado em Trajouce, freguesia de S. Domingos de Rana, descrito na Conservatória do Registo Predial de Cascais sob o n° 4725, inscrito a favor da proprietária sob a cota G3, que confronta a norte com B…, do Sul com C…, do Nascente com D… e do Poente com caminho, com a menção de que a construção em causa se situa em área abrangida por Plano Director Municipal, em zona classificada como "espaço urbano de baixa densidade" - conforme requerimento e documentos com ele juntos que constam do processo instrutor apenso e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido; 2. Por uma Arquitecta da Câmara Municipal de Cascais foi em 11.10.2001 elaborada relativamente àquele pedido, a seguinte proposta: "1. Trata-se de uma proposta de implementação de um armazém num logradouro correspondente a uma edificação licenciada através do Pr. 6861/95, para uma parcela de terreno com superfície total de 3240 m2. 2. Para além da pretensão carecer previamente de uma operação de loteamento que individualize a área correspondente à presente proposta de ocupação face à área global da parcela onde se insere, verifica-se que a construção em causa não respeita os usos definidos pela classificação de solo estabelecida para o local pelo PDM – Espaço Urbano de Baixa Densidade (art. 25-Reg. PDM) e Espaço de Protecção e Enquadramento (art. 50 Reg); 3. Face ao exposto, propõe-se a emissão de parecer desfavorável no âmbito das alíneas a) e b) do ponto 1 do art. 63 do DL 250/94 de 15 de Outubro." 3. Por ofício de 22.10.2001 foi a requerente notificada para se pronunciar em audiência prévia, o que esta fez em 4.12.2001; 4. Em 31.1.2002 pela Arquitecta da CMC foi elaborada a seguinte informação e parecer: "1. Apresentação de alegações no âmbito do CPA. 2. Aquando da informação de 01.10.11, referiu-se por lapso a classificação de solo "Espaço de Protecção e Enquadramento" quando deveria ser "Espaço Agrícola de Nível 1", no entanto as alegações apresentadas não alteram o parecer emitido em 01.10.11 porquanto a situação de propriedade única subsiste através do teor da certidão de registo predial constante no processo, onde inclusivamente não consta qualquer registo de destaque da propriedade consequente da aprovação do Pr. 6861/95 correspondente à edificação existente. 3. Mais se informa que o tipo de construção agora pretendida não se ajusta quanto ao uso nas características morfológicas dominantes no local, carecendo inclusivamente de eventual elaboração de Plano de Pormenor, segundo teor do ponto 4 do art. 25 do Reg. PDM. 4. Face ao exposto, julga-se de manter a proposta de indeferimento da informação de 01.10.11; Nos termos e fundamentos constantes dos pontos 2 e 3 da informação anterior propõe-se a emissão de parecer desfavorável com base na alínea a) do nº 1 do art. 63 do Dec.Lei 250/94. Promova-se a audiência prévia nos termos do CPA"; 5. Por ofício de 14.2.2002 foi a requerente notificada para se pronunciar em audiência prévia, o que esta fez em 28.2.2002; 6. Em 18.3.2002 pela Arquitecta da CMC foi elaborada a seguinte informação: "1. Não sendo apresentadas através do reqtº 2770/02 razões de natureza técnica e regulamentar que origine a alteração do parecer emitido ao presente processo, julga-se de manter a proposta de indeferimento expressa na informação de 01.10.11."; 7. E, em 2.5.2002 pelo Chefe de Divisão da DGUE, o seguinte parecer: "Relativamente às anteriores informações técnicas, bem como às alegações apresentadas através do req. 2770/02 esclarece-se o seguinte: 1. O local onde se pretende edificar o armazém localiza-se em categoria de espaço urbano de baixa densidade do PDM. 2. De acordo com as telas finais do edifício aprovado para o terreno e com a licença de utilização n° 426, o espaço em causa é logradouro do edifício destinando-se a parqueamento dos condóminos. 3. O índice de construção aprovado para o terreno é de 0.88 sendo o edifício constituído por 28 fogos a que corresponde uma densidade habitacional de 86 fogos por hectare. 4. A ocupação proposta não é compatível com as características morfológicas dominantes, quanto ao uso, arquitectura e índice de construção resultante, em desrespeito pelo art. 25 do Regulamento PDM. 5. Considerando o exposto mantém-se a emissão de parecer desfavorável com base na alínea a) do nº 1 do art. 63 do Dec. Lei 250/94, devendo a área do terreno em causa manter a função de área de parqueamento dos condóminos de acordo com o projecto aprovado para o terreno com a licença de utilização n° 426. Promova-se a audiência prévia." 8. Por ofício de 14.5.2002 foi a requerente notificada para se pronunciar em audiência prévia, o que esta fez em 23.5.2002; 9. Em 30.9.2002 pela Arquitecta da CMC foi elaborada a seguinte informação: "1. Através do reqtº 6739/02 são apresentadas alegações nos termos do CPA. 2. Verificando-se a ausência de apresentação de razões de natureza técnica válidas e de acordo com os preceitos legais aplicáveis ao projecto (PDM- art. 25Reg), julga-se de manter a proposta de indeferimento conforme informação de 01.10.11."; 10. E as seguintes propostas, de 14.10.2002 do Chefe de Divisão da DGUE e de 23.10.2002 do Director do DUI, "por delegação": "É de indeferir com os fundamentos da audiência prévia (informação de 2/5/2002 Ofício CMC 21654 DE 14/5/2002). Concordo. É de indeferir."; 11. Sobre o pedido da requerente supra referido em 1. foi proferido o seguinte despacho, em 27.10.2002, pelo Vereador da Câmara Municipal de Cascais: "Indeferido por delegação, de acordo com a informação dos serviços datada de 23.10.02". 12. Por ofício de 14.1.2003 a recorrente foi notificada do indeferimento do processo de construção por despacho de 27.10.2002 do Vereador do Pelouro de Urbanismo com subdelegação de competência, ao abrigo da al. a) do n° 1 do art. 63 do Decreto-Lei n° 445/91 de 20.11.” O DIREITO A sentença impugnada julgou improcedente, por inverificação de todos os vícios invocados, o recurso contencioso interposto pela recorrente com vista à declaração de nulidade ou anulação do despacho do VEREADOR DO PELOURO DO URBANISMO da C.M. Cascais, de 27.10.2002, pelo qual foi indeferido o pedido de aprovação do projecto de arquitectura relativo à construção de um armazém que a recorrente pretendia levar a cabo num prédio de que é proprietária, sito em Trajouce, município de Cascais. Dir-se-á, em termos preliminares, que a recorrente reedita quase mecanicamente a sua impugnação contenciosa, esgrimindo aqui os mesmos argumentos ali apresentados e que foram objecto de apreciação exaustiva pela sentença sob recurso, a qual concluiu pela sua total improcedência. Mas vejamos o essencial das críticas dirigidas à sentença, em ordem a apurar da sua real consistência. 1. Alega a recorrente, em primeiro lugar (conclusões 1 e 2), que a sentença impugnada reconheceu que o pedido de licenciamento apresentado em 21.05.2001 foi tacitamente deferido nos termos do disposto no art. 41º, nº 2 do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, e que dos termos em que o acto sub judice foi praticado não resulta o reconhecimento da existência desse deferimento tácito (em seu entender, constitutivo de direitos) e a voluntariedade da sua revogação, faltando-lhe pois um dos elementos essenciais do acto, que é assim nulo (arts. 123°/1, e) e 133°/1 do CPA). Ou seja, sustenta a recorrente que o acto recorrido revogou o deferimento tácito do projecto de arquitectura sem que dele resulte uma manifestação de vontade nesse sentido, assim lhe faltando o sentido da decisão. É de liminar evidência que a recorrente carece de razão. Na verdade, e independentemente de saber se aquele deferimento tácito é ou não constitutivo de direitos (questão que se abordará de seguida), o certo é que o sentido da decisão – indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura – está claramente patente no acto em causa. Ele contém inequivocamente uma estatuição autoritária da Administração, um comando jurídico que produz, por si só, efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, que é o indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura. Como se refere na sentença: “A voluntariedade essencial do acto reporta-se ao efeito jurídico que se destina a produzir directa ou expressamente. No caso, ao indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura. Se com esse indeferimento incorreu em violação de lei, nomeadamente dos artigos relativos à revogação dos actos, será inválido. Mas é uma decisão de um órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, um acto administrativo a que não faltam os elementos essenciais que decorrem do art. 120 do Código de Procedimento Administrativo.” Ao assim decidir, a sentença impugnada não ofendeu o disposto no citado arts. 123°/1, e) e 133°/1 do CPA, pelo que improcede a respectiva alegação. 2. Alega a recorrente de seguida (conclusão 3) que, contrariamente ao decidido, o despacho sub judice revogou ilegal e intempestivamente anterior acto constitutivo de direitos, tendo violado frontalmente os arts. 140º/1, b) e 141° do CPA, pois não foi demonstrada nem se verifica qualquer ilegalidade do acto revogado. Também aqui carece de razão, por evidente erro de base do raciocínio empreendido. É que a recorrente insiste em afirmar que o acto contenciosamente recorrido (de indeferimento expresso do pedido de aprovação do projecto de arquitectura) teria revogado o deferimento tácito anterior desse pedido, cuja existência a própria sentença reconheceu. Esquece, porém, que esse deferimento tácito é nulo, pelo que nem sequer se coloca a questão da sua revogação. Na verdade, e como atrás se deixou dito, a sentença afirmou a existência de deferimento tácito do pedido de licenciamento apresentado em 21.05.2001. Mas afirmou também, de seguida, que esse deferimento tácito é nulo, por violação do art. 25º do RPDM de Cascais (ratificado por Resolução do Conselho de Ministros de 19.06.1997) e que, por essa razão, não produziu quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, não sendo susceptível de revogação (arts. 134º e 139º, nº 1, al. a) do CPA). E depois de transcrever as pertinentes disposições do RPDM de Cascais, concretamente dos seus arts. 25º (Categoria de espaços urbanos de baixa densidade – Condicionamentos) e 84º a 86º (Parqueamentos – Condições gerais), a sentença afirmou: “O projecto de arquitectura apresentado pela recorrente prevê a construção de um armazém destinado à guarda de materiais de construção, ferramentas e máquinas utilizadas nas obras da empresa, num terreno em Trajouce, com a área de 3.240,00 m2 classificado pelo PDM de Cascais na zona de "espaço urbano de baixa densidade", no qual se encontra construído um edifício constituído em propriedade horizontal e composto de rés-do-chão e três pisos (28 fogos e um estúdio), numa área coberta de 829m2 e um logradouro, com uma área de 2411 m2 - conforme descrição na Conservatória do Registo Predial de Cascais. Ao edifício construído foi atribuída a licença de utilização n° 426/97. De acordo com o acto recorrido – e nesta parte não impugnado pela recorrente, que o refere na sua resposta à primeira audiência de interessado (e além disso, ainda, que não estava deferido o seu pedido de destaque de uma parcela do terreno em questão, a parcela a que matricialmente já correspondia um novo numero e onde pretendia construir o armazém) – o espaço onde a recorrente pretende construir o armazém para guarda de materiais de construção, ferramentas e máquinas, corresponde ao logradouro do edifício para habitação, com a licença de utilização n° 426/97 e que se destina a parqueamento dos condóminos. E que, o índice de construção aprovado para o terreno é de 0.88, correspondendo o edifício a uma densidade habitacional de 86 fogos por hectare. O que infringe o disposto no art. 25 nº 1 als. a) e b) e nº 3 do RPDM de Cascais, no que respeita às características morfológicas dominantes (parâmetros urbanísticos, tipologias arquitectónicas, índice de construção), à exigência de dotação de parqueamentos, à mudança de uso (inexistindo ainda o recomendado plano de pormenor – nº 4 do artigo) em relação ao uso predominante daquele espaço. Sendo portanto nulo, nos termos do art. 52 nº 2 al. b) do Decreto-Lei n° 445/91, o que significa que não produziu quaisquer efeitos jurídicos nem é susceptível de ser revogado.” Está pois claramente demonstrado que o acto de deferimento tácito é nulo, por violação de normas do RPDM, pelo que o mesmo não produziu quaisquer efeitos jurídicos, não sendo susceptível de revogação (arts. 134º e 139º, nº 1, al. a) do CPA). Não cabe pois qualquer análise sobre a legalidade dessa invocada (mas inexistente) revogação. Ao assim decidir, a sentença impugnada não ofendeu o disposto nos invocados arts. 140º/1, b) e 141° do CPA, pelo que improcede a respectiva alegação. 3. Vem também alegado (conclusão 4) que, contrariamente ao decidido, o despacho sub judice enferma de diversas violações de lei, a saber: a) Violação do disposto no art. 266° da CRP e nos arts. 17°, 41° e 63° do DL 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção do DL 250/94, de 15 de Outubro, na medida em que os fundamentos invocados não integram a previsão de qualquer das alíneas destes normativos legais, que contêm uma enumeração taxativa. Os arts. 17º e 41º referidos dispõem sobre a apreciação do projecto de arquitectura, prescrevendo, em síntese, que essa apreciação “incide sobre a verificação de conformidade com o plano director municipal, nomeadamente no que respeita à adequabilidade do projecto com a política de ordenamento do território aí contida...”. E o art. 63º prescreve no seu nº 1, al. a) que “O pedido de licenciamento é indeferido com base em... desconformidade com alvará de loteamento ou com instrumentos de planeamento territorial, válidos nos termos da lei”. Ora, só por manifesta distracção se pode afirmar que os fundamentos do acto de indeferimento recorrido não integram a previsão de qualquer das alíneas destes normativos legais, concretamente aquela que directamente conduziu ao indeferimento, ou seja a al. a) do nº 1 do art. 63º, acima transcrita. Como refere a sentença impugnada, o despacho recorrido invoca expressamente, como fundamento do indeferimento do projecto de arquitectura, a violação do art. 25º, nº 1, als. a) e b) e nº 3 do RPDM de Cascais, pois que “o espaço onde a recorrente pretende construir o armazém para guarda de materiais de construção, ferramentas e máquinas, classificado pelo RPDM como «espaço urbano de baixa densidade», corresponde ao logradouro do edifício para habitação, com a licença de utilização n° 426/97 e que se destina a parqueamento dos condóminos. E que, o índice de construção aprovado para o terreno é de 0.88, correspondendo o edifício a uma densidade habitacional de 86 fogos por hectare. O que infringe o disposto no art. 25 nº 1 als. a) e b) e nº 3 do RPDM de Cascais, no que respeita às características morfológicas dominantes (parâmetros urbanísticos, tipologias arquitectónicas, índice de construção), à exigência de dotação de parqueamentos, à mudança de uso...”. No que respeita ao art. 266º da CRP, onde se consigna que “A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”, não se vê, nem a recorrente o elucida, em que é que o despacho recorrido (e, por seu turno, a sentença que julgou improcedente a sua impugnação contenciosa), ao indeferir a aprovação do projecto de arquitectura com fundamento em violação do RPDM, afronta a aludida norma constitucional. Dir-se-ia, aliás, que foram justamente razões de interesse público, mas também, por via reflexa, de tutela dos interesses dos administrados, que ditaram o conteúdo decisório do acto: a violação de normas inseridas em instrumento de planeamento urbanístico. b) Violação dos arts. 219° da CRP, 4°, nº 3 do ETAF e 8° do C. Civil, por as plantas do PDM de Cascais, publicadas no DR, não permitirem qualquer conclusão definitiva sobre a classificação e potencialidades urbanísticas do imóvel em causa. Se bem que a recorrente tenha incluído este vício na sua alegação contenciosa, o certo é que a sentença sob recurso, de que não foi suscitada a nulidade, não se pronunciou especificamente sobre ele. Trata-se, assim, de questão nova, que não é de conhecimento oficioso, da qual este Supremo Tribunal não pode conhecer. c) Violação dos arts. 2º, nº 3, al. g) e 25º do PDM de Cascais, maxime no que se refere ao índice de construção aplicável (0,5), uma vez que o pedido de licenciamento apresentado pela ora recorrente respeita essas mesmas normas regulamentares. A este propósito refere a sentença sob recurso: “De acordo com o acto recorrido – e nesta parte não impugnado pela recorrente, que o refere na sua resposta à primeira audiência de interessado... – o espaço onde a recorrente pretende construir o armazém para guarda de materiais de construção, ferramentas e máquinas (que se situa em área abrangida pelo PDM de Cascais e classificada por este como «espaço urbano de baixa densidade», como consta expressamente da memória descritiva e justificativa do projecto apresentado pela recorrente a aprovação), corresponde ao logradouro do edifício para habitação, com a licença de utilização n° 426/97 e que se destina a parqueamento dos condóminos. E que, o índice de construção aprovado para o terreno é de 0.88, correspondendo o edifício a uma densidade habitacional de 86 fogos por hectare. O que infringe o disposto no art. 25 nº 1 als. a) e b) e nº 3 do RPDM de Cascais, no que respeita às características morfológicas dominantes (parâmetros urbanísticos, tipologias arquitectónicas, índice de construção), à exigência de dotação de parqueamentos, à mudança de uso (inexistindo ainda o recomendado plano de pormenor – nº 4 do artigo) em relação ao uso predominante daquele espaço. (...) A ocupação proposta não é compatível com as características morfológicas dominantes quanto ao uso, arquitectura e índice de construção resultante, em desrespeito do art. 25º do RPDM.” A recorrente não logrou demonstrar a incorrecção de tal decisão, suportada em elementos de facto constantes do p.a. que não foram contrariados, pelo que é de todo inconsistente esta alegação. Acresce que, para além do desrespeito do índice de construção, o acto recorrido fundamenta o indeferimento do projecto na violação do art. 25º do RPDM também no que respeita aos parâmetros urbanísticos e tipologias arquitectónicas, bem como à exigência de dotação de parqueamentos e à mudança de uso predominante daquele espaço. d) Violação do art. 25º do RPDM de Cascais, na medida em que este preceito regulamentar, contrariamente ao decidido, não impõe a elaboração de qualquer plano de pormenor, limitando-se a estabelecer, em termos programáticos e não vinculativos, a sua elaboração, pelo que nunca poderia fundamentar o indeferimento da pretensão da ora recorrente. O alegado não faz sentido, uma vez que, como facilmente se depreende das informações em que se sustenta o acto recorrido, este nunca considerou o plano de pormenor como requisito necessário para a aprovação do projecto de arquitectura. Como refere a sentença: “O plano de pormenor (a que alude o nº 4 do art. 25º do RPDM) é referido na informação da Arquitecta da CMC de 31.1.2002, não como imprescindível para a aprovação do projecto, mas como uma eventualidade, face ao uso e características morfológicas dominantes no local. Na informação subsequente do Chefe de Divisão da DGUE, em que se fazem esclarecimentos relativamente às anteriores informações, não é já feita referência ao plano de pormenor.” Há, assim, que concluir que a sentença impugnada não violou nenhuma das disposições legais referidas, improcedendo pois a respectiva alegação. 4. Alega também a recorrente (conclusão 5) que, ao invés do decidido, o despacho sub judice enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é obscura, contraditória, insuficiente e incongruente, pelo que foram frontalmente violados o art. 268°, nº 3 da CRP e os arts. 124° e 125° do CPA. Refere, a este propósito, que o despacho em causa se consubstancia num simples "Indeferido por delegação, de acordo com a informação dos serviços datada de 23/10/02", e que a informação que o antecede – "Concordo. É de indeferir" – também não contém quaisquer razões daquele indeferimento. E acrescenta que não é igualmente indicado qualquer fundamento de ilegalidade dos anteriores actos constitutivos de direitos, nomeadamente do deferimento tácito da pretensão da ora recorrente. Nenhuma razão lhe assiste. Quanto à alegada falta de fundamentação da revogação do deferimento tácito (que a recorrente insiste em dizer ilegalmente revogado pelo acto recorrido), bastará notar que esse deferimento tácito, como atrás se sublinhou, é nulo, por violação de normas do RPDM, pelo que o mesmo não produziu quaisquer efeitos jurídicos, não sendo susceptível de revogação (arts. 134º e 139º, nº 1, al. a) do CPA). Nem se coloca, por conseguinte, a questão da falta de fundamentação dessa revogação. Quanto à falta de fundamentação do acto recorrido, de indeferimento expresso do pedido de aprovação do projecto de arquitectura, verifica-se que o aludido vício de forma é de todo improcedente, uma vez que o acto se mostra suficientemente fundamentado per relationem ou por remissão sucessiva, legalmente admitida pelo art. 125º do CPA (“... podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”). Nestes casos, de fundamentação por remissão para anteriores informações, pareceres ou propostas (normalmente através de um "Concordo" ou "Homologo"), a autoridade administrativa apropria-se dos fundamentos daqueles pareceres ou propostas que, assim, "constituirão parte integrante do respectivo acto". A jurisprudência do STA tem considerado admissível a fundamentação por dupla remissão, ou seja, que o acto remeta para uma peça processual que, por seu turno, remeta para outra ou outras, "desde que todas se encontrem no processo, e daí não resulte demasiada complexidade na fundamentação" – Ac. de 13.10.93 - rec. nº 31.243. É claro que neste quadro da fundamentação remissiva “é absolutamente necessário que a cadeia de remissão seja clara e facilmente apreensível por um destinatário normal, permitindo um encadeamento sucessivo, lógico e articulado das referências remissivas utilizadas, assim externadoras da real motivação da decisão administrativa” (Ac. de 20.06.2002 – Rec. 506/02). O que manifestamente ocorre na situação dos autos. Refere, a este propósito, a sentença impugnada: “O despacho recorrido indeferiu o pedido da recorrente pelos fundamentos constantes da informação dos serviços de 23.10.2002. Por sua vez esta remetia para a anterior informação de 2.5.2002 e esta por sua vez para as anteriores informações técnicas, ou seja, de 31.1.2002 e de 11.10.2001. Em suma, o projecto de arquitectura foi indeferido, nos termos do art. 63 nº 1 al. a) do Decreto-Lei n° 250/94 (introduziu nova redacção ao Decreto-Lei n° 445/91) porque: - o local onde se pretende edificar o armazém se localiza em categoria de espaço urbano de baixa densidade e solo classificado de "espaço agrícola de nível 1", num logradouro do edifício aprovado para o terreno (edificação licenciada através do Pr. 6861/95) com a licença de utilização n° 426, para uma parcela de terreno com superfície total de 3240 m2, de que não consta qualquer registo de destaque da propriedade consequente da aprovação daquele processo, e que se destina a parqueamento dos condóminos, devendo manter essa função de acordo com o projecto aprovado para o terreno; - O índice de construção aprovado para o terreno é de 0.88 correspondendo o edifício, constituído por 28 fogos, a uma densidade habitacional de 86 fogos por hectare; - A ocupação proposta não é compatível com as características morfológicas dominantes quanto ao uso, arquitectura e índice de construção resultante, em desrespeito do art. 25 do RPDM. Mostra-se assim o acto clara, congruente e suficientemente fundamentado, de acordo com os arts. 124 e 125 do Código de Procedimento Administrativo, sendo perceptível a um destinatário normal as razões de facto e de direito, ainda que possa com elas não concordar (e a recorrente, afigura-se, percebeu as razões, mas considera que não são "válidas", "eficazes" ou "aplicáveis") porque se decidiu no sentido do indeferimento do pedido.” Nada cabe acrescentar ao que foi decidido, sendo evidente que o acto recorrido se encontra suficientemente fundamentado, razão, aliás, pela qual a recorrente lhe veio assacar inúmeras ilegalidades, patenteando a apreensão cabal da respectiva motivação. Improcede, assim, a respectiva alegação. 5. Alega ainda a recorrente (conclusão 6) que a sentença recorrida, ao decidir que o despacho sub iudice não está ferido pelo vício de incompetência, enferma de manifesto erro de julgamento. Refere, a propósito, que, nos termos dos arts. 2°/1 e 17°/1 do DL 445/91, de 20 de Novembro, na redacção introduzida pelo DL 250/94, de 15 de Outubro, pertencia à Câmara Municipal a competência para apreciar a pretensão apresentada pela ora recorrente, sendo certo que esta competência era delegável no Presidente da Câmara Municipal, podendo este subdelegá-la em qualquer dos Vereadores. Sucede, todavia, que a entidade recorrida não provou minimamente que a CMC tenha delegado as competências em causa no seu Presidente e que, posteriormente, este as tenha subdelegado no referido Vereador, através de actos devidamente publicados no boletim municipal ou em edital afixado nos lugares de estilo, tendo pois sido violados os arts. 91° da Lei 169/99, de 18 de Setembro, 84° do DL 100/84, de 29 de Março e 37°/2 do CPA. De novo sem qualquer razão, como lhe foi dito na sentença. Importa, aliás, sublinhar que a recorrente não alega a inexistência de delegação e subdelegação de competência, mas sim a falta da sua prova pela entidade recorrida. Ora, a este propósito, afirma-se na sentença: “Alega a recorrente, ao invocar o vício de incompetência, que a entidade recorrida não provou a existência da delegação da CMC e a subdelegação do seu Presidente, através de actos devidamente publicados ou afixados. Seria a sua inexistência em concreto e não a falta dessa prova que seria susceptível de invalidar o acto praticado. De todo o modo, tais actos, de delegação e subdelegação de competência na autoridade recorrida, foram publicados no Boletim Municipal de 14.3.2002 e, segundo aquela esclareceu, constam do Edital n° 30/2002 e no Edital n° 115/2002 afixados no dia 19.2.2002 no edifício dos Paços do Concelho e nas Juntas de Freguesia do concelho.” Pelo que improcede igualmente esta alegação. 6. Vem também alegado (conclusão 7) que o despacho sub judice ofendeu o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada da ora recorrente, consagrado no art. 62° da CRP, pelo que é nulo nos termos do art. 133°, nº 2, al. d) do CPA, disposição assim violada pela sentença sob recurso. Mas não tem razão. A jurisprudência uniforme deste STA, em consonância com a do Tribunal Constitucional, tem reiteradamente acentuado que o jus aedificandi não se inclui no direito de propriedade privada a que se refere o art. 62º da CRP, sendo antes o resultado de uma atribuição jurídica decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado, só podendo ser exercido se se contiver dentro dos limites de tal modelação e respeitar as restrições por ela impostas, pelo que “A necessidade do licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição (art. 62º), devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres também constitucionalmente consagrados” (Ac. de 16.01.2003 – Rec. 1316/02). Disso dá conta a sentença sob recurso, que transcreve um excerto do Ac. do Pleno de 06.03.2007 – Rec. 873/03, com vasta citação jurisprudencial. Improcede pois, igualmente, esta alegação. 7. Por fim, alega a recorrente (conclusão 8 que o despacho contenciosamente recorrido, ao indeferir a pretensão da ora recorrente, revogando anteriores actos constitutivos de direitos, violou os princípios da igualdade, justiça, boa-fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente, pois, perante o deferimento tácito da sua pretensão, impunha-se a respectiva aprovação, sendo que, na zona em que se situa o prédio onde pretende construir o armazém, existem outros armazéns com índices e parâmetros superiores. Mais uma vez carece de razão, uma vez que aqueles princípios reitores da actividade administrativa só são juridicamente relevantes no âmbito da actividade discricionária, não tendo, em princípio, autonomia em sede de actividade vinculada. Ora, na situação que nos ocupa, e perante a matéria de facto assente, o indeferimento da pretensão da recorrente é imposto pelo art. 63º, nº 1, al. a) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro (redacção do DL nº 250/94, de 15 de Outubro), não decorrendo de qualquer actuação discricionária da entidade licenciadora. Transcreve-se o que decidiu, sobre isso, o citado Ac. do Pleno de 06.03.2002 – Rec. 873 (sumário e texto), transcrito na sentença impugnada: “Os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, funcionando como limite interno da discricionariedade, só têm autonomia e só relevam juridicamente no âmbito da actividade discricionária, consumindo-se, na actividade vinculada, no princípio da legalidade. (...) Se outras construções foram licenciadas sem reacção administrativa, o que se desconhece em absoluto pois ignoram-se todos os aspectos factuais que os envolveram, dir-se-á que não está consagrado constitucionalmente o princípio à igualdade na ilegalidade (como seria o caso se, não obstante o seu licenciamento ser nulo, a sua situação fosse tratada como outras situações exactamente iguais, mas cujos licenciamentos a Administração, indevidamente, não considerou nulos) e, ainda, que sendo os respectivos actos nulos qualquer interessado pode questioná-los a todo o tempo junto da Administração ou dos Tribunais com as legais consequências.” Termos em que improcede também esta alegação. (Decisão) Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300,00 € e 150,00 €. Lisboa, 30 de Setembro de 2009. – Luís Pais Borges (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos.

Sumário

II- No quadro da fundamentação remissiva, legalmente admitida pelo art. 125º do CPA, é necessário que a cadeia de remissão seja clara e facilmente apreensível por um destinatário normal, permitindo um encadeamento sucessivo, lógico e articulado das referências remissivas utilizadas, assim externadoras da real motivação da decisão administrativa.

III- Só a inexistência em concreto de delegação de competência no agente delegado, quando necessária, e não a falta de prova da sua existência, é susceptível de invalidar o acto.

IV- A necessidade do licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição (art. 62º), devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres também constitucionalmente consagrados.

V- Os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, funcionando como limite interno da discricionariedade, só têm autonomia e só relevam juridicamente no âmbito da actividade discricionária, consumindo-se, na actividade vinculada, no princípio da legalidade.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. “A…, LDA”, com sede na …, em Algés, interpôs no TAC de Lisboa recurso contencioso para declaração de nulidade ou anulação do despacho do VEREADOR DO PELOURO DO URBANISMO da C.M. Cascais, de 27.10.2002, notificado à recorrente por ofício de 14.01.2003, pelo qual foi indeferido o pedido de aprovação do projecto de arquitectura relativo à construção de um armazém que pretende levar a cabo num prédio de que é proprietária, sito em Trajouce, município de Cascais.

Por sentença daquele Tribunal, de 27.02.2008 (fls. 112 e segs.), foi julgado improcedente o recurso.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação a recorrente formula as seguintes conclusões:

1. Conforme se decidiu na douta sentença recorrida, o pedido de licenciamento apresentado em 2001.05.21 foi tacitamente deferido, pelo menos, em 2001.07.03, ex vi do disposto nos arts. 41°/2 e 61°/1 do DL 445/91, de 20 de Novembro (v. art. 108° do CPA) - cfr. texto n.°s 1 a 3;

2. Dos termos e circunstâncias em que o acto sub judice foi praticado, não resulta, de qualquer forma, o reconhecimento da existência de anteriores actos constitutivos de direitos e a voluntariedade da sua revogação, faltando um dos elementos essenciais do acto em análise, que é assim nulo (v. arts. 123°/1/e) e 133°/1 do CPA) - cfr. texto n.ºs 4 a 8;

3. O despacho sub judice revogou ilegal e intempestivamente anteriores actos constitutivos de direitos, tendo violado frontalmente os arts. 140º/1/b) e 141° do CPA, pois não foi demonstrada nem se verifica qualquer ilegalidade do acto revogado - cfr. texto n.ºs 9 e 10;

4. O despacho sub judice enferma de diversas violações de lei, pois:

a) Violou frontalmente o disposto no art. 266° da CRP e nos arts. 17°, 41° e 63° do DL 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção dada pelo DL 250/94, de 15 de Outubro, na medida em que os fundamentos invocados não integram a previsão de qualquer das alíneas destes normativos legais, que contêm uma enumeração taxativa;

b) As plantas do PDM de Cascais, publicadas no Diário da República, não permitem qualquer conclusão definitiva sobre a classificação e potencialidades urbanísticas do imóvel da ora recorrente (v. art 119° da CRP; cfr. fls. 2994 a 2999 do DR, I Série-B, de 1997/06/19), pelo que o referido instrumento de gestão territorial é claramente inaplicável in casu (v. art. 204° da CRP, art. 4°/3 do ETAF e art. 8° do C. Civil);

c) O pedido de licenciamento apresentado pela ora recorrente respeita as normas regulamentares do PDM de Cascais, nomeadamente o disposto nos respectivos arts. 2°/3/g) e 25°, maxime no que se refere ao índice de construção aplicável (0,5);

d) O art. 25° do regulamento do PDM de Cascais não impõe a elaboração de qualquer plano de pormenor, limitando-se a estabelecer, em termos programáticos e não vinculativos, a sua elaboração, pelo que nunca poderia fundamentar o indeferimento da pretensão da ora recorrente (v. arts. 41° e 63°do DL 445/91, de 20 de Novembro) - cfr. texto n.ºs 11 a 16;

5. O despacho sub judice enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é obscura, contraditória, insuficiente e incongruente, pelo que foram frontalmente violados o art. 268°/3 da CRP e os arts. 124° e 125° do CPA, pois:

a) Consubstancia-se num simples "Indeferido por delegação, de acordo com a informação dos serviços datada de 23/10/02", não contendo quaisquer fundamentos de facto e de direito do indeferimento da pretensão da ora recorrente, sendo certo que a informação que o antecede – "Concordo. É de indeferir" – também não contém quaisquer razões válidas daquele indeferimento e não concretiza a violação de quaisquer normas jurídicas;

b) A entidade recorrida não indicou qualquer fundamento de ilegalidade dos anteriores actos constitutivos de direitos, nomeadamente do deferimento tácito da pretensão da ora recorrente (v. art. 63° do DL 445/91, de 20 de Novembro, art. 77° do DL 100/84, de 29 de Março e arts. 138° e segs. do CPA) - cfr. texto n.ºs 17 a 24;

6. A sentença recorrida, ao decidir que o despacho sub iudice não está ferido pelo vício de incompetência, enferma de manifesto erro de julgamento, pois:

a) Nos termos dos arts. 2°/1 e 17°/1 do DL 445/91, de 20 de Novembro, na redacção introduzida pelo DL 250/94, de 15 de Outubro, pertencia à Câmara Municipal a competência para apreciar a pretensão apresentada pela ora recorrente;

b) Esta competência era delegável no Presidente da Câmara Municipal, podendo este subdelegá-la em qualquer dos Vereadores (v. art. 52°/1 e 2 do DL 100/84, na redacção da Lei n.º 18/91; cfr. art. 65° da Lei 169/99, de 18 de Setembro);

c) A entidade recorrida não provou minimamente que a CMC tenha delegado as competências em causa no seu Presidente e que, posteriormente, este tenha subdelegado aqueles poderes no referido Vereador, através de actos devidamente publicados no boletim municipal ou em edital afixado nos lugares de estilo (v. art. 91° da Lei 169/99, de 18 de Setembro, art. 84° do DL 100/84, de 29 de Março e art. 37°/2 do CPA) - cfr. texto n.ºs 25 a 28;

7. O despacho sub iudice ofendeu abertamente o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada da ora recorrente, consagrado no art. 62° da CRP, pois revogou anteriores actos constitutivos de direitos e indeferiu a sua pretensão sem se basear ou invocar normativos válidos e eficazes, criando assim restrições ao referido direito mediante simples acto administrativo, pelo que a sua nulidade é inquestionável (v. art. 133°/2/d) do CPA) - cfr. texto n.ºs 29 e 30;

8. O acto em análise, ao indeferir a pretensão da ora recorrente, revogando anteriores actos constitutivos de direitos, violou os princípios da igualdade, justiça, boa-fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente, pois, perante o deferimento tácito da sua pretensão, impunha-se a respectiva aprovação – cfr. texto nºs 31 e 32;

Nestes termos,

Deve ser dado provimento ao recurso, revogando-se a douta sentença recorrida, e declarando-se nulo ou anulando-se o acto sub judice, com as legais consequências

II. Contra-alegou a entidade recorrida, concluindo:

I. "Elementos essenciais" do acto administrativo no sentido do n.º 1 do art. 133.º do Código – cuja falta determina a sua nulidade – são apenas aqueles elementos que se ligam a momentos ou aspectos legalmente decisivos e graves dos actos administrativos.

II. No tocante ao acto recorrido, a menção ao deferimento tácito (ou à sua revogação implícita) não pode ser qualificada como elemento essencial daquele, à luz dos referidos critérios, e consequentemente, a alegada falta da referida menção jamais é susceptível de gerar a nulidade do mencionado acto.

III. O acto recorrido não teve por objecto emitir pronúncia sobre o eventual deferimento tácito do projecto de arquitectura, revogando-o ou mantendo-o na ordem jurídica, nem a ora Recorrente solicitou à Câmara Municipal de Cascais e/ou ao Recorrido que se pronunciasse sobre tal questão.

IV. Constam do acto recorrido as menções previstas na al. e), do n.º 1 do art. 123.º do CPA, já que, por um lado a palavra "indefiro" nele aposta significa que o conteúdo/sentido da decisão tomada se consubstanciou na rejeição do pedido de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pela Recorrente, e por outro lado dele também consta o respectivo objecto, uma vez que dúvidas não podem existir que tal acto versa sobre a pretensão de aprovação do projecto de arquitectura, para a realização de uma dada operação urbanística.

V. A sentença recorrida fez correcta aplicação da lei ao decidir que ao acto em causa não falta qualquer elemento essencial que possa determinar a sua nulidade, por aplicação do art. 133.°, n.º 1, do CPA.

VI. O deferimento tácito do projecto de arquitectura é nulo e de nenhum efeito, e mesmo que dessa invalidade não padecesse, o certo é que tal acto era inexistente, por ter caducado, por força do disposto na segunda parte do n.º 4, do art.º 17.º - A do D.L. 445/91.

VII. Assim, o acto posto em crise tão pouco estava vinculado a fazer qualquer menção ao aludido deferimento tácito, ou determinar a revogação do mesmo, pela simples razão que os actos nulos ou inexistentes são insusceptíveis de revogação (art.º 139.°, n.º 1, al. a) do CPA).

VIII. Resulta dos factos provados que a pretensão urbanística da Recorrente estava em clara desconformidade com o art. 25.º n.º 1, al. a), a.1 e b), e n.º 3 do Regulamento do PDM de Cascais, quer no que respeita às características morfológicas dominantes (parâmetros urbanísticos, tipologias arquitectónicas, índices de construção), quer no tocante à dotação para parqueamento e áreas de cedência, quer, ainda, no que respeitava ao uso proposto.

IX. Estatui o art.º 103 do Decreto-lei 380/99 que são nulos todos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável, sendo certo que o art.º 52, n.º 2, alínea h), do Decreto-Lei 455/91 igualmente determina que os actos administrativos que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território são nulos.

X. De acordo com o art.º 139°, n.º 1, do CPA, os actos nulos não são susceptíveis de revogação, pelo que o acto recorrido nunca poderia ter revogado o alegado acto de deferimento tácito do projecto de arquitectura,

XI. Por força do art.º 134, n.º 1, do CPA, o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, pelo que o acto impugnado não revogou, nem poderia ter revogado, um acto constitutivo de direitos, na medida em que, por definição, um acto nulo não constitui direitos na esfera jurídica dos particulares.

XII. Mesmo a entender-se que o acto tácito invocado pela Recorrente seria válido – o que apenas se equaciona por dever de patrocínio – a verdade é que tal acto teria caducado por força do n.º 1 e do n.º 4 do art.º 17.º-A do D.L. 445/91, já que a Recorrente não solicitou a aprovação dos projectos de especialidades.

XIII. Assim, o despacho recorrido, datado de 27 de Outubro de 2002, não revogou, nem nunca poderia ter revogado, um acto administrativo anterior e constitutivo de direitos (a saber, a alegada aprovação do projecto de arquitectura), uma vez que, nesse mesmo dia 27 de Outubro de 2002, tal acto era inexistente, por ter caducado.

XIV. O deferimento (expresso ou tácito) do pedido de aprovação do projecto de arquitectura não possui a natureza de acto constitutivo de direitos, já que consubstancia um acto meramente preparatório e instrumental da decisão final de licenciamento, não tendo qualquer autonomia funcional própria.

XV. Contrariamente ao que alega a Recorrente o acto recorrido não pode ter violado o art. 17º do DL 445/91 já que este preceito não tem aplicação ao caso vertente, uma vez que a sua previsão se circunscreve à apreciação de projectos de arquitectura em área abrangida por plano de pormenor ou alvará de loteamento, conforme resulta quer do seu elemento literal, quer do disposto no n.º 1 do art.º 39.º do D.L. 445/91.

XVI. Uma vez que a pretensão urbanística da Recorrente viola o art. 25° do PDM de Cascais, conforme resulta dos factos assentes, o acto de indeferimento, agora posto em crise, efectuou correcta aplicação da lei, não tendo violado nem o art.º 41.°, nem o art. 63° do DL 445/91.

XVII. A Recorrente demonstrou, ao longo do procedimento, nomeadamente na memória descritiva e justificativa do projecto de arquitectura, que sempre interpretou correctamente as plantas do PDM de Cascais, pelo que carece de fundamento vir agora alegar que tais plantas são absolutamente ininteligíveis, não permitindo qualquer conclusão definitiva sobre a classificação e potencialidades urbanísticas dos terrenos em causa".

XVIII. Resulta dos factos provados, que a pretensão urbanística da Recorrente estava em clara desconformidade com o art. 25.º n.º 1, al. a), a.1 e b), e n.º 3 do Regulamento do PDM de Cascais, quer no que respeita às características morfológicas dominantes (parâmetros urbanísticos, tipologias arquitectónicas, índices de construção), quer no tocante à dotação para parqueamento e áreas de cedência, quer, ainda, no que respeitava ao uso proposto, pelo que o acto recorrido não violou o citado PDM.

XIX. O art.º 25, n.º 4, do Regulamento do PDM de Cascais determina que, nas áreas inseridas na categoria de Espaços Urbanos de Baixa Densidade, é recomendável a elaboração de plano de pormenor que indique "as zonas onde será admissível a mudança do uso habitacional para uso terciário e comércio, para além do estipulado nos nºs 2 e 3".

XX. Inexistindo o dito plano – como de facto não existe – o único critério de aferição da admissibilidade do projecto de arquitectura da Recorrente é o estatuído nos art. 25°, n.ºs 1 e 3, do Regulamento do PDM de Cascais, sendo certo que foram estes preceitos, e não o n.º 4 do art.º 25.°, que fundamentaram o acto recorrido.

XXI. A informação dos serviços técnicos datada de 02.05.2002 – cuja fundamentação e ponderação foi acolhida pelo acto recorrido – refere, expressamente, que a ocupação proposta pelo projecto de arquitectura apresentado pela Recorrente violava o art.º 25 do Regulamento do PDM, pelo que o pedido de aprovação do mesmo deveria ser indeferido ao abrigo do art.º 63 n.º 1 alínea a) do Decreto-Lei 250/94.

XXII. Assim, o acto recorrido não só identificou a disposição normativa que, de forma específica, se revelava incompatível com a aprovação do projecto proposto, a saber, o art.º 25 do Regulamento do PDM, como também identificou a disposição normativa que determina o indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura quando este não se revela conforme com o plano director municipal, a saber, o art.º 63, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 445/91, na redacção dada pelo Decreto-Lei 250/94.

XXIII. É perfeitamente compreensível, para um destinatário normal ou razoável, as razões de facto e de direito que motivaram o acto recorrido.

XXIV. Não padece o acto recorrido do vício de incompetência, que lhe é imputado pela Recorrente, pelo que a sentença não enferma de erro de julgamento.

XXV. O acto recorrido não ofendeu o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada, consagrado no artigo 62.º da CRP, quer porque não revogou qualquer acto constitutivo de direitos, já que o deferimento tácito da aprovação do projecto de arquitectura ou era nulo, por violação do PDM, ou era inexistente, em virtude de ter caducado, quer porque o direito de propriedade privada não incorpora, no seu conteúdo essencial, o direito de construir.

XXVI. O acto recorrido também não violou os princípios da igualdade, da justiça, da boa fé e da segurança.

XXVII. A sentença recorrida não merece censura pois efectuou correcta interpretação e aplicação da lei, já que o acto impugnado não padece dos vícios que lhe são assacados.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu nos autos o seguinte parecer:

“A sentença recorrida fez correcta interpretação e aplicação de lei pelo que não enferma dos erros de julgamento que a recorrente lhe atribui, acompanhando-se, nesta perspectiva, as contra-alegações da autoridade recorrida.

Ainda assim e relativamente às conclusões infra indicadas das alegações da recorrente, sempre se dirá:

1. Conclusão 4ª, b)

Sustenta a recorrente que o RPDM de Cascais é claramente inaplicável in casu porque as plantas publicadas no Diário da República não permitem qualquer conclusão definitiva sobre a classificação e potencialidades urbanísticas do imóvel em causa.

A recorrente questiona concretamente a escala em que se mostra publicada a planta anexa àquele instrumento de gestão territorial e, em consequência, a sua eficácia.

Ora, convém destacar que a publicação da cartas de ordenamento e de condicionantes é feita, nos termos dos nºs 3 e 4 do artº 1º do RPDM, por referência a todo o território municipal e aos originais arquivados na Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, na Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo e na Câmara Municipal de Cascais.

A indicação destes elementos é adequada e suficiente a um eventual confronto com os respectivos originais e à superação de dúvidas que a publicação possa suscitar.

Aliás, como resulta do processo instrutor, a memória descritiva e justificativa apresentada pela recorrente mostra-se instruída com a reprodução de plantas que obteve dos competentes serviços da recorrida, que lhe permitiram efectivamente apreender sem equívocos a categoria do terreno em causa – Espaço Urbano de Baixa Densidade.

Acresce que, nos termos dos artºs 3º, nº 3 e 18º, nºs 1 e 5 do DL nº 69/90, de 22 de Março, redacção do DL nº 211/92, de 8 de Outubro, o Plano obteve plena eficácia com a sua publicação em Diário da República.

2. Conclusão 4ª, c)

Imputa a recorrente à sentença recorrida erro de julgamento de improcedência do invocado vício de violação de lei, por ofensa do disposto no artº 2º, nº 3, g) e 25º do RPDM de Cascais.

Nesta sede, a recorrente questiona o acerto da decisão em apreço no que concerne especificamente à preterição do índice de construção permitido, sustentando que o projecto de arquitectura não ofende aquele Regulamento, nos termos do seu artº 25º, nº 5, c).

Ora, a norma invocada será inaplicável ao terreno em causa pois não se trata de parcela que seja objecto de operação de loteamento.

Ainda que assim não se entendesse, sempre o juízo de improcedência do alegado vício de violação do artº 25º se mostraria definitivo, face à não impugnação do decidido quanto à ilegalidade do pedido, por distinto fundamento.

Na verdade, entendeu também a sentença recorrida que, tal como decidiu o acto contenciosamente impugnado, "a ocupação proposta não é compatível com as características morfológicas dominantes quanto ao uso, arquitectura (...), em desrespeito do artº 25º do RPDM" - cfr fls 126/127.

Como nela se decidiu – cfr fls 123/125 – a nosso ver bem, a pretensão da recorrente infringe o disposto no artº 25º, nº 1, a) e b) e nº 3, por referência ao artº 84º e seguintes do RPDM de Cascais, por não respeitar, designadamente, as características morfológicas dominantes quanto ao uso – predominantemente uso habitacional – e quanto às tipologias arquitectónicas – moradias isoladas, geminadas e em banda ou agrupadas – bem como a exigência de dotação de parqueamentos, decisão que, todavia, não se mostra impugnada pela recorrente.

Tanto basta pois para que o recurso improceda nesta parte.

3. Conclusão 4ª, d)

Alega a recorrente a desnecessidade de elaboração de plano de pormenor a que alude o nº 4 do artº 25º do RPDM de Cascais.

A análise da questão mostrar-se-á prejudicada pela improcedência da conclusão anterior, sublinhando-se, todavia, que a interpretação que do acto é feita pela sentença recorrida não permite, em nosso entender, sustentar que a existência de plano de pormenor fosse "imprescindível para a aprovação do projecto" – cfr fls 123 – e, assim, alicerçar o erro de julgamento que a recorrente lhe imputa.”

Colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

A sentença sob recurso considerou provados, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

1. Por requerimento de 21.5.2001 a recorrente requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais a aprovação do projecto de arquitectura relativo à obra de construção de um armazém que pretendia levar a efeito no prédio urbano com a área de 3.240,00 m2, situado em Trajouce, freguesia de S. Domingos de Rana, descrito na Conservatória do Registo Predial de Cascais sob o n° 4725, inscrito a favor da proprietária sob a cota G3, que confronta a norte com B…, do Sul com C…, do Nascente com D… e do Poente com caminho, com a menção de que a construção em causa se situa em área abrangida por Plano Director Municipal, em zona classificada como "espaço urbano de baixa densidade" - conforme requerimento e documentos com ele juntos que constam do processo instrutor apenso e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;

2. Por uma Arquitecta da Câmara Municipal de Cascais foi em 11.10.2001 elaborada relativamente àquele pedido, a seguinte proposta:

"1. Trata-se de uma proposta de implementação de um armazém num logradouro correspondente a uma edificação licenciada através do Pr. 6861/95, para uma parcela de terreno com superfície total de 3240 m2.

2. Para além da pretensão carecer previamente de uma operação de loteamento que individualize a área correspondente à presente proposta de ocupação face à área global da parcela onde se insere, verifica-se que a construção em causa não respeita os usos definidos pela classificação de solo estabelecida para o local pelo PDM – Espaço Urbano de Baixa Densidade (art. 25-Reg. PDM) e Espaço de Protecção e Enquadramento (art. 50 Reg);

3. Face ao exposto, propõe-se a emissão de parecer desfavorável no âmbito das alíneas a) e b) do ponto 1 do art. 63 do DL 250/94 de 15 de Outubro."

3. Por ofício de 22.10.2001 foi a requerente notificada para se pronunciar em audiência prévia, o que esta fez em 4.12.2001;

4. Em 31.1.2002 pela Arquitecta da CMC foi elaborada a seguinte informação e parecer:

"1. Apresentação de alegações no âmbito do CPA.

2. Aquando da informação de 01.10.11, referiu-se por lapso a classificação de solo "Espaço de Protecção e Enquadramento" quando deveria ser "Espaço Agrícola de Nível 1", no entanto as alegações apresentadas não alteram o parecer emitido em 01.10.11 porquanto a situação de propriedade única subsiste através do teor da certidão de registo predial constante no processo, onde inclusivamente não consta qualquer registo de destaque da propriedade consequente da aprovação do Pr. 6861/95 correspondente à edificação existente.

3. Mais se informa que o tipo de construção agora pretendida não se ajusta quanto ao uso nas características morfológicas dominantes no local, carecendo inclusivamente de eventual elaboração de Plano de Pormenor, segundo teor do ponto 4 do art. 25 do Reg. PDM.

4. Face ao exposto, julga-se de manter a proposta de indeferimento da informação de 01.10.11;

Nos termos e fundamentos constantes dos pontos 2 e 3 da informação anterior propõe-se a emissão de parecer desfavorável com base na alínea a) do nº 1 do art. 63 do Dec.Lei 250/94.

Promova-se a audiência prévia nos termos do CPA";

5. Por ofício de 14.2.2002 foi a requerente notificada para se pronunciar em audiência prévia, o que esta fez em 28.2.2002;

6. Em 18.3.2002 pela Arquitecta da CMC foi elaborada a seguinte informação:

"1. Não sendo apresentadas através do reqtº 2770/02 razões de natureza técnica e regulamentar que origine a alteração do parecer emitido ao presente processo, julga-se de manter a proposta de indeferimento expressa na informação de 01.10.11.";

7. E, em 2.5.2002 pelo Chefe de Divisão da DGUE, o seguinte parecer:

"Relativamente às anteriores informações técnicas, bem como às alegações apresentadas através do req. 2770/02 esclarece-se o seguinte:

1. O local onde se pretende edificar o armazém localiza-se em categoria de espaço urbano de baixa densidade do PDM.

2. De acordo com as telas finais do edifício aprovado para o terreno e com a licença de utilização n° 426, o espaço em causa é logradouro do edifício destinando-se a parqueamento dos condóminos.

3. O índice de construção aprovado para o terreno é de 0.88 sendo o edifício constituído por 28 fogos a que corresponde uma densidade habitacional de 86 fogos por hectare.

4. A ocupação proposta não é compatível com as características morfológicas dominantes, quanto ao uso, arquitectura e índice de construção resultante, em desrespeito pelo art. 25 do Regulamento PDM.

5. Considerando o exposto mantém-se a emissão de parecer desfavorável com base na alínea a) do nº 1 do art. 63 do Dec. Lei 250/94, devendo a área do terreno em causa manter a função de área de parqueamento dos condóminos de acordo com o projecto aprovado para o terreno com a licença de utilização n° 426.

Promova-se a audiência prévia."

8. Por ofício de 14.5.2002 foi a requerente notificada para se pronunciar em audiência prévia, o que esta fez em 23.5.2002;

9. Em 30.9.2002 pela Arquitecta da CMC foi elaborada a seguinte informação:

"1. Através do reqtº 6739/02 são apresentadas alegações nos termos do CPA.

2. Verificando-se a ausência de apresentação de razões de natureza técnica válidas e de acordo com os preceitos legais aplicáveis ao projecto (PDM- art. 25Reg), julga-se de manter a proposta de indeferimento conforme informação de 01.10.11.";

10. E as seguintes propostas, de 14.10.2002 do Chefe de Divisão da DGUE e de 23.10.2002 do Director do DUI, "por delegação":

"É de indeferir com os fundamentos da audiência prévia (informação de 2/5/2002 Ofício CMC 21654 DE 14/5/2002).

Concordo. É de indeferir.";

11. Sobre o pedido da requerente supra referido em 1. foi proferido o seguinte despacho, em 27.10.2002, pelo Vereador da Câmara Municipal de Cascais:

"Indeferido por delegação, de acordo com a informação dos serviços datada de 23.10.02".

12. Por ofício de 14.1.2003 a recorrente foi notificada do indeferimento do processo de construção por despacho de 27.10.2002 do Vereador do Pelouro de Urbanismo com subdelegação de competência, ao abrigo da al. a) do n° 1 do art. 63 do Decreto-Lei n° 445/91 de 20.11.”

O DIREITO

A sentença impugnada julgou improcedente, por inverificação de todos os vícios invocados, o recurso contencioso interposto pela recorrente

com vista à declaração de nulidade ou anulação do despacho do VEREADOR DO PELOURO DO URBANISMO da C.M. Cascais, de 27.10.2002, pelo qual foi indeferido o pedido de aprovação do projecto de arquitectura relativo à construção de um armazém que a recorrente pretendia levar a cabo num prédio de que é proprietária, sito em Trajouce, município de Cascais.

Dir-se-á, em termos preliminares, que a recorrente reedita quase mecanicamente a sua impugnação contenciosa, esgrimindo aqui os mesmos argumentos ali apresentados e que foram objecto de apreciação exaustiva pela sentença sob recurso, a qual concluiu pela sua total improcedência.

Mas vejamos o essencial das críticas dirigidas à sentença, em ordem a apurar da sua real consistência.

1. Alega a recorrente, em primeiro lugar (conclusões 1 e 2), que a sentença impugnada reconheceu que o pedido de licenciamento apresentado em 21.05.2001 foi tacitamente deferido nos termos do disposto no art. 41º, nº 2 do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, e que dos termos em que o acto sub judice foi praticado não resulta o reconhecimento da existência desse deferimento tácito (em seu entender, constitutivo de direitos) e a voluntariedade da sua revogação, faltando-lhe pois um dos elementos essenciais do acto, que é assim nulo (arts. 123°/1, e) e 133°/1 do CPA).

Ou seja, sustenta a recorrente que o acto recorrido revogou o deferimento tácito do projecto de arquitectura sem que dele resulte uma manifestação de vontade nesse sentido, assim lhe faltando o sentido da decisão.

É de liminar evidência que a recorrente carece de razão.

Na verdade, e independentemente de saber se aquele deferimento tácito é ou não constitutivo de direitos (questão que se abordará de seguida), o certo é que o sentido da decisão – indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura – está claramente patente no acto em causa.

Ele contém inequivocamente uma estatuição autoritária da Administração, um comando jurídico que produz, por si só, efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, que é o indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura.

Como se refere na sentença:

“A voluntariedade essencial do acto reporta-se ao efeito jurídico que se destina a produzir directa ou expressamente. No caso, ao indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura.

Se com esse indeferimento incorreu em violação de lei, nomeadamente dos artigos relativos à revogação dos actos, será inválido. Mas é uma decisão de um órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, um acto administrativo a que não faltam os elementos essenciais que decorrem do art. 120 do Código de Procedimento Administrativo.”

Ao assim decidir, a sentença impugnada não ofendeu o disposto no citado arts. 123°/1, e) e 133°/1 do CPA, pelo que improcede a respectiva alegação.

2. Alega a recorrente de seguida (conclusão 3) que, contrariamente ao decidido, o despacho sub judice revogou ilegal e intempestivamente anterior acto constitutivo de direitos, tendo violado frontalmente os arts. 140º/1, b) e 141° do CPA, pois não foi demonstrada nem se verifica qualquer ilegalidade do acto revogado.

Também aqui carece de razão, por evidente erro de base do raciocínio empreendido. É que a recorrente insiste em afirmar que o acto contenciosamente recorrido (de indeferimento expresso do pedido de aprovação do projecto de arquitectura) teria revogado o deferimento tácito anterior desse pedido, cuja existência a própria sentença reconheceu.

Esquece, porém, que esse deferimento tácito é nulo, pelo que nem sequer se coloca a questão da sua revogação.

Na verdade, e como atrás se deixou dito, a sentença afirmou a existência de deferimento tácito do pedido de licenciamento apresentado em 21.05.2001. Mas afirmou também, de seguida, que esse deferimento tácito é nulo, por violação do art. 25º do RPDM de Cascais (ratificado por Resolução do Conselho de Ministros de 19.06.1997) e que, por essa razão, não produziu quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, não sendo susceptível de revogação (arts. 134º e 139º, nº 1, al. a) do CPA).

E depois de transcrever as pertinentes disposições do RPDM de Cascais, concretamente dos seus arts. 25º (Categoria de espaços urbanos de baixa densidade – Condicionamentos) e 84º a 86º (Parqueamentos – Condições gerais), a sentença afirmou:

“O projecto de arquitectura apresentado pela recorrente prevê a construção de um armazém destinado à guarda de materiais de construção, ferramentas e máquinas utilizadas nas obras da empresa, num terreno em Trajouce, com a área de 3.240,00 m2 classificado pelo PDM de Cascais na zona de "espaço urbano de baixa densidade", no qual se encontra construído um edifício constituído em propriedade horizontal e composto de rés-do-chão e três pisos (28 fogos e um estúdio), numa área coberta de 829m2 e um logradouro, com uma área de 2411 m2 - conforme descrição na Conservatória do Registo Predial de Cascais. Ao edifício construído foi atribuída a licença de utilização n° 426/97.

De acordo com o acto recorrido – e nesta parte não impugnado pela recorrente, que o refere na sua resposta à primeira audiência de interessado (e além disso, ainda, que não estava deferido o seu pedido de destaque de uma parcela do terreno em questão, a parcela a que matricialmente já correspondia um novo numero e onde pretendia construir o armazém) – o espaço onde a recorrente pretende construir o armazém para guarda de materiais de construção, ferramentas e máquinas, corresponde ao logradouro do edifício para habitação, com a licença de utilização n° 426/97 e que se destina a parqueamento dos condóminos. E que, o índice de construção aprovado para o terreno é de 0.88, correspondendo o edifício a uma densidade habitacional de 86 fogos por hectare.

O que infringe o disposto no art. 25 nº 1 als. a) e b) e nº 3 do RPDM de Cascais, no que respeita às características morfológicas dominantes (parâmetros urbanísticos, tipologias arquitectónicas, índice de construção), à exigência de dotação de parqueamentos, à mudança de uso (inexistindo ainda o recomendado plano de pormenor – nº 4 do artigo) em relação ao uso predominante daquele espaço.

Sendo portanto nulo, nos termos do art. 52 nº 2 al. b) do Decreto-Lei n° 445/91, o que significa que não produziu quaisquer efeitos jurídicos nem é susceptível de ser revogado.”

Está pois claramente demonstrado que o acto de deferimento tácito é nulo, por violação de normas do RPDM, pelo que o mesmo não produziu quaisquer efeitos jurídicos, não sendo susceptível de revogação (arts. 134º e 139º, nº 1, al. a) do CPA).

Não cabe pois qualquer análise sobre a legalidade dessa invocada (mas inexistente) revogação.

Ao assim decidir, a sentença impugnada não ofendeu o disposto nos invocados arts. 140º/1, b) e 141° do CPA, pelo que improcede a respectiva alegação.

3. Vem também alegado (conclusão 4) que, contrariamente ao decidido, o despacho sub judice enferma de diversas violações de lei, a saber:

a) Violação do disposto no art. 266° da CRP e nos arts. 17°, 41° e 63° do DL 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção do DL 250/94, de 15 de Outubro, na medida em que os fundamentos invocados não integram a previsão de qualquer das alíneas destes normativos legais, que contêm uma enumeração taxativa.

Os arts. 17º e 41º referidos dispõem sobre a apreciação do projecto de arquitectura, prescrevendo, em síntese, que essa apreciação “incide sobre a verificação de conformidade com o plano director municipal, nomeadamente no que respeita à adequabilidade do projecto com a política de ordenamento do território aí contida...”.

E o art. 63º prescreve no seu nº 1, al. a) que “O pedido de licenciamento é indeferido com base em... desconformidade com alvará de loteamento ou com instrumentos de planeamento territorial, válidos nos termos da lei”.

Ora, só por manifesta distracção se pode afirmar que os fundamentos do acto de indeferimento recorrido não integram a previsão de qualquer das alíneas destes normativos legais, concretamente aquela que directamente conduziu ao indeferimento, ou seja a al. a) do nº 1 do art. 63º, acima transcrita.

Como refere a sentença impugnada, o despacho recorrido invoca expressamente, como fundamento do indeferimento do projecto de arquitectura, a violação do art. 25º, nº 1, als. a) e b) e nº 3 do RPDM de Cascais, pois que “o espaço onde a recorrente pretende construir o armazém para guarda de materiais de construção, ferramentas e máquinas, classificado pelo RPDM como «espaço urbano de baixa densidade», corresponde ao logradouro do edifício para habitação, com a licença de utilização n° 426/97 e que se destina a parqueamento dos condóminos. E que, o índice de construção aprovado para o terreno é de 0.88, correspondendo o edifício a uma densidade habitacional de 86 fogos por hectare. O que infringe o disposto no art. 25 nº 1 als. a) e b) e nº 3 do RPDM de Cascais, no que respeita às características morfológicas dominantes (parâmetros urbanísticos, tipologias arquitectónicas, índice de construção), à exigência de dotação de parqueamentos, à mudança de uso...”.

No que respeita ao art. 266º da CRP, onde se consigna que “A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”, não se vê, nem a recorrente o elucida, em que é que o despacho recorrido (e, por seu turno, a sentença que julgou improcedente a sua impugnação contenciosa), ao indeferir a aprovação do projecto de arquitectura com fundamento em violação do RPDM, afronta a aludida norma constitucional.

Dir-se-ia, aliás, que foram justamente razões de interesse público, mas também, por via reflexa, de tutela dos interesses dos administrados, que ditaram o conteúdo decisório do acto: a violação de normas inseridas em instrumento de planeamento urbanístico.

b) Violação dos arts. 219° da CRP, 4°, nº 3 do ETAF e 8° do C. Civil, por as plantas do PDM de Cascais, publicadas no DR, não permitirem qualquer conclusão definitiva sobre a classificação e potencialidades urbanísticas do imóvel em causa.

Se bem que a recorrente tenha incluído este vício na sua alegação contenciosa, o certo é que a sentença sob recurso, de que não foi suscitada a nulidade, não se pronunciou especificamente sobre ele.

Trata-se, assim, de questão nova, que não é de conhecimento oficioso, da qual este Supremo Tribunal não pode conhecer.

c) Violação dos arts. 2º, nº 3, al. g) e 25º do PDM de Cascais, maxime no que se refere ao índice de construção aplicável (0,5), uma vez que o pedido de licenciamento apresentado pela ora recorrente respeita essas mesmas normas regulamentares.

A este propósito refere a sentença sob recurso:

“De acordo com o acto recorrido – e nesta parte não impugnado pela recorrente, que o refere na sua resposta à primeira audiência de interessado... – o espaço onde a recorrente pretende construir o armazém para guarda de materiais de construção, ferramentas e máquinas (que se situa em área abrangida pelo PDM de Cascais e classificada por este como «espaço urbano de baixa densidade», como consta expressamente da memória descritiva e justificativa do projecto apresentado pela recorrente a aprovação), corresponde ao logradouro do edifício para habitação, com a licença de utilização n° 426/97 e que se destina a parqueamento dos condóminos. E que, o índice de construção aprovado para o terreno é de 0.88, correspondendo o edifício a uma densidade habitacional de 86 fogos por hectare.

(...)

A ocupação proposta não é compatível com as características morfológicas dominantes quanto ao uso, arquitectura e índice de construção resultante, em desrespeito do art. 25º do RPDM.”

A recorrente não logrou demonstrar a incorrecção de tal decisão, suportada em elementos de facto constantes do p.a. que não foram contrariados, pelo que é de todo inconsistente esta alegação.

Acresce que, para além do desrespeito do índice de construção, o acto recorrido fundamenta o indeferimento do projecto na violação do art. 25º do RPDM também no que respeita aos parâmetros urbanísticos e tipologias arquitectónicas, bem como à exigência de dotação de parqueamentos e à mudança de uso predominante daquele espaço.

d) Violação do art. 25º do RPDM de Cascais, na medida em que este preceito regulamentar, contrariamente ao decidido, não impõe a elaboração de qualquer plano de pormenor, limitando-se a estabelecer, em termos programáticos e não vinculativos, a sua elaboração, pelo que nunca poderia fundamentar o indeferimento da pretensão da ora recorrente.

O alegado não faz sentido, uma vez que, como facilmente se depreende das informações em que se sustenta o acto recorrido, este nunca considerou o plano de pormenor como requisito necessário para a aprovação do projecto de arquitectura.

Como refere a sentença:

“O plano de pormenor (a que alude o nº 4 do art. 25º do RPDM) é referido na informação da Arquitecta da CMC de 31.1.2002, não como imprescindível para a aprovação do projecto, mas como uma eventualidade, face ao uso e características morfológicas dominantes no local. Na informação subsequente do Chefe de Divisão da DGUE, em que se fazem esclarecimentos relativamente às anteriores informações, não é já feita referência ao plano de pormenor.”

Há, assim, que concluir que a sentença impugnada não violou nenhuma das disposições legais referidas, improcedendo pois a respectiva alegação.

4. Alega também a recorrente (conclusão 5) que, ao invés do decidido, o despacho sub judice enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é obscura, contraditória, insuficiente e incongruente, pelo que foram frontalmente violados o art. 268°, nº 3 da CRP e os arts. 124° e 125° do CPA.

Refere, a este propósito, que o despacho em causa se consubstancia num simples "Indeferido por delegação, de acordo com a informação dos serviços datada de 23/10/02", e que a informação que o antecede – "Concordo. É de indeferir" – também não contém quaisquer razões daquele indeferimento.

E acrescenta que não é igualmente indicado qualquer fundamento de ilegalidade dos anteriores actos constitutivos de direitos, nomeadamente do deferimento tácito da pretensão da ora recorrente.

Nenhuma razão lhe assiste.

Quanto à alegada falta de fundamentação da revogação do deferimento tácito (que a recorrente insiste em dizer ilegalmente revogado pelo acto recorrido), bastará notar que esse deferimento tácito, como atrás se sublinhou, é nulo, por violação de normas do RPDM, pelo que o mesmo não produziu quaisquer efeitos jurídicos, não sendo susceptível de revogação (arts. 134º e 139º, nº 1, al. a) do CPA).

Nem se coloca, por conseguinte, a questão da falta de fundamentação dessa revogação.

Quanto à falta de fundamentação do acto recorrido, de indeferimento expresso do pedido de aprovação do projecto de arquitectura, verifica-se que o aludido vício de forma é de todo improcedente, uma vez que o acto se mostra suficientemente fundamentado per relationem ou por remissão sucessiva, legalmente admitida pelo art. 125º do CPA (“... podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”).

Nestes casos, de fundamentação por remissão para anteriores informações, pareceres ou propostas (normalmente através de um "Concordo" ou "Homologo"), a autoridade administrativa apropria-se dos fundamentos daqueles pareceres ou propostas que, assim, "constituirão parte integrante do respectivo acto".

A jurisprudência do STA tem considerado admissível a fundamentação por dupla remissão, ou seja, que o acto remeta para uma peça processual que, por seu turno, remeta para outra ou outras, "desde que todas se encontrem no processo, e daí não resulte demasiada complexidade na fundamentação" – Ac. de 13.10.93 - rec. nº 31.243.

É claro que neste quadro da fundamentação remissiva “é absolutamente necessário que a cadeia de remissão seja clara e facilmente apreensível por um destinatário normal, permitindo um encadeamento sucessivo, lógico e articulado das referências remissivas utilizadas, assim externadoras da real motivação da decisão administrativa” (Ac. de 20.06.2002 – Rec. 506/02).

O que manifestamente ocorre na situação dos autos.

Refere, a este propósito, a sentença impugnada:

“O despacho recorrido indeferiu o pedido da recorrente pelos fundamentos constantes da informação dos serviços de 23.10.2002. Por sua vez esta remetia para a anterior informação de 2.5.2002 e esta por sua vez para as anteriores informações técnicas, ou seja, de 31.1.2002 e de 11.10.2001.

Em suma, o projecto de arquitectura foi indeferido, nos termos do art. 63 nº 1 al. a) do Decreto-Lei n° 250/94 (introduziu nova redacção ao Decreto-Lei n° 445/91) porque:

- o local onde se pretende edificar o armazém se localiza em categoria de espaço urbano de baixa densidade e solo classificado de "espaço agrícola de nível 1", num logradouro do edifício aprovado para o terreno (edificação licenciada através do Pr. 6861/95) com a licença de utilização n° 426, para uma parcela de terreno com superfície total de 3240 m2, de que não consta qualquer registo de destaque da propriedade consequente da aprovação daquele processo, e que se destina a parqueamento dos condóminos, devendo manter essa função de acordo com o projecto aprovado para o terreno;

- O índice de construção aprovado para o terreno é de 0.88 correspondendo o edifício, constituído por 28 fogos, a uma densidade habitacional de 86 fogos por hectare;

- A ocupação proposta não é compatível com as características morfológicas dominantes quanto ao uso, arquitectura e índice de construção resultante, em desrespeito do art. 25 do RPDM.

Mostra-se assim o acto clara, congruente e suficientemente fundamentado, de acordo com os arts. 124 e 125 do Código de Procedimento Administrativo, sendo perceptível a um destinatário normal as razões de facto e de direito, ainda que possa com elas não concordar (e a recorrente, afigura-se, percebeu as razões, mas considera que não são "válidas", "eficazes" ou "aplicáveis") porque se decidiu no sentido do indeferimento do pedido.”

Nada cabe acrescentar ao que foi decidido, sendo evidente que o acto recorrido se encontra suficientemente fundamentado, razão, aliás, pela qual a recorrente lhe veio assacar inúmeras ilegalidades, patenteando a apreensão cabal da respectiva motivação.

Improcede, assim, a respectiva alegação.

5. Alega ainda a recorrente (conclusão 6) que a sentença recorrida, ao decidir que o despacho sub iudice não está ferido pelo vício de incompetência, enferma de manifesto erro de julgamento.

Refere, a propósito, que, nos termos dos arts. 2°/1 e 17°/1 do DL 445/91, de 20 de Novembro, na redacção introduzida pelo DL 250/94, de 15 de Outubro, pertencia à Câmara Municipal a competência para apreciar a pretensão apresentada pela ora recorrente, sendo certo que esta competência era delegável no Presidente da Câmara Municipal, podendo este subdelegá-la em qualquer dos Vereadores.

Sucede, todavia, que a entidade recorrida não provou minimamente que a CMC tenha delegado as competências em causa no seu Presidente e que, posteriormente, este as tenha subdelegado no referido Vereador, através de actos devidamente publicados no boletim municipal ou em edital afixado nos lugares de estilo, tendo pois sido violados os arts. 91° da Lei 169/99, de 18 de Setembro, 84° do DL 100/84, de 29 de Março e 37°/2 do CPA.

De novo sem qualquer razão, como lhe foi dito na sentença.

Importa, aliás, sublinhar que a recorrente não alega a inexistência de delegação e subdelegação de competência, mas sim a falta da sua prova pela entidade recorrida.

Ora, a este propósito, afirma-se na sentença:

“Alega a recorrente, ao invocar o vício de incompetência, que a entidade recorrida não provou a existência da delegação da CMC e a subdelegação do seu Presidente, através de actos devidamente publicados ou afixados.

Seria a sua inexistência em concreto e não a falta dessa prova que seria susceptível de invalidar o acto praticado.

De todo o modo, tais actos, de delegação e subdelegação de competência na autoridade recorrida, foram publicados no Boletim Municipal de 14.3.2002 e, segundo aquela esclareceu, constam do Edital n° 30/2002 e no Edital n° 115/2002 afixados no dia 19.2.2002 no edifício dos Paços do Concelho e nas Juntas de Freguesia do concelho.”

Pelo que improcede igualmente esta alegação.

6. Vem também alegado (conclusão 7) que o despacho sub judice ofendeu o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada da ora recorrente, consagrado no art. 62° da CRP, pelo que é nulo nos termos do art. 133°, nº 2, al. d) do CPA, disposição assim violada pela sentença sob recurso.

Mas não tem razão.

A jurisprudência uniforme deste STA, em consonância com a do Tribunal Constitucional, tem reiteradamente acentuado que o jus aedificandi não se inclui no direito de propriedade privada a que se refere o art. 62º da CRP, sendo antes o resultado de uma atribuição jurídica decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado, só podendo ser exercido se se contiver dentro dos limites de tal modelação e respeitar as restrições por ela impostas, pelo que “A necessidade do licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição (art. 62º), devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres também constitucionalmente consagrados” (Ac. de 16.01.2003 – Rec. 1316/02).

Disso dá conta a sentença sob recurso, que transcreve um excerto do Ac. do Pleno de 06.03.2007 – Rec. 873/03, com vasta citação jurisprudencial.

Improcede pois, igualmente, esta alegação.

7. Por fim, alega a recorrente (conclusão 8 que o despacho contenciosamente recorrido, ao indeferir a pretensão da ora recorrente, revogando anteriores actos constitutivos de direitos, violou os princípios da igualdade, justiça, boa-fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente, pois, perante o deferimento tácito da sua pretensão, impunha-se a respectiva aprovação, sendo que, na zona em que se situa o prédio onde pretende construir o armazém, existem outros armazéns com índices e parâmetros superiores.

Mais uma vez carece de razão, uma vez que aqueles princípios reitores da actividade administrativa só são juridicamente relevantes no âmbito da actividade discricionária, não tendo, em princípio, autonomia em sede de actividade vinculada.

Ora, na situação que nos ocupa, e perante a matéria de facto assente, o indeferimento da pretensão da recorrente é imposto pelo art. 63º, nº 1, al. a) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro (redacção do DL nº 250/94, de 15 de Outubro), não decorrendo de qualquer actuação discricionária da entidade licenciadora.

Transcreve-se o que decidiu, sobre isso, o citado Ac. do Pleno de 06.03.2002 – Rec. 873 (sumário e texto), transcrito na sentença impugnada:

“Os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, funcionando como limite interno da discricionariedade, só têm autonomia e só relevam juridicamente no âmbito da actividade discricionária, consumindo-se, na actividade vinculada, no princípio da legalidade.

(...)

Se outras construções foram licenciadas sem reacção administrativa, o que se desconhece em absoluto pois ignoram-se todos os aspectos factuais que os envolveram, dir-se-á que não está consagrado constitucionalmente o princípio à igualdade na ilegalidade (como seria o caso se, não obstante o seu licenciamento ser nulo, a sua situação fosse tratada como outras situações exactamente iguais, mas cujos licenciamentos a Administração, indevidamente, não considerou nulos) e, ainda, que sendo os respectivos actos nulos qualquer interessado pode questioná-los a todo o tempo junto da Administração ou dos Tribunais com as legais consequências.”

Termos em que improcede também esta alegação.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300,00 € e 150,00 €.

Lisboa, 30 de Setembro de 2009. – Luís Pais Borges (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 445/91 DE 1991/11/20 ART41 N2 ART63 ART2 ART17 ART2 N1 ART63 N1 A.
CPA91 ART123 N1 E ART133 N1 ART140 N1 B ART141 ART139 N1 A ART124.
CONST76 ART266 ART219 ART268 N3.
ETAF02 ART4 N3 ART62.
CCIV66 ART8.
L 169/99 DE 1999/09/18 ART91.
DL 100/84 DE 1984/03/29 ART84.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC31243 DE 1993/10/13.; AC STA PROC506/02 DE 2002/06/20.; AC STA PROC1316/02 DE 2003/01/16.; AC STAPLENO PROC873/03 DE 2007/03/06.

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