Processo n.º 47787
Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A..., funcionária do quadro da Direcção-Geral de Impostos interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputável ao Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais formado sobre um recurso hierárquico, que lhe dirigiu em 26-3-98, interposto de um despacho do Senhor Director-Geral de Impostos que indeferiu um pedido de pagamento de juros de mora.
Na sua resposta, a autoridade recorrida suscitou as seguintes excepções:
- –extemporaneidade do recurso contencioso, derivada de extemporaneidade do recurso hierárquico;
- –carácter meramente confirmativo do acto do Senhor Director-Geral de Impostos;
- –inadequação do processo de recurso contencioso para satisfação da pretensão da recorrente;
- –prescrição do direito de pedir os juros de mora.
Por acórdão de 1-6-2000, o Tribunal Central Administrativo julgou improcedentes as três primeiras questões indicadas.
Inconformada, a autoridade recorrida interpôs recurso jurisdicional deste acórdão, que foi admitido com subida diferida, com o primeiro que, após ele, devesse subir imediatamente.
Relativamente a esse recurso, a autoridade recorrida veio a apresentar alegações com as seguintes conclusões:
1 – A Administração pagou ao ora recorrido, em 3 de Abril de 1995, as importâncias correspondentes a férias e subsidio de férias e de Natal pelo período em que prestou serviço como “falso” tarefeiro.
2 – Acresce que, contrariamente à qualificação jurídica efectuada no douto acórdão recorrido, o acto que processou as importâncias correspondentes a férias e subsídio de férias e de Natal firmou-se na Ordem jurídica como caso decidido;
Do que decorre a ilegalidade da interposição de recurso contencioso pelo ora recorrido.
3 – Do mesmo modo, diferentemente da interpretação feita no douto acórdão recorrido, não pode entender-se que o pedido efectuado na petição de recurso, pelo ora recorrido, seja outro que não o pagamento de juros de mora;
Ora, o recurso contencioso não constitui o meio processual adequado para peticionar o pagamento dessa indemnização;
Pelo que, existindo erro na forma de processo, devia o recurso contencioso ter sido rejeitado.
A recorrente no recurso contencioso não apresentou contra-alegações, relativamente a este recurso jurisdicional.
Prosseguindo o processo, o Tribunal Central Administrativo veio a proferir o acórdão de 1-2-2001, em que concedeu provimento ao recurso contencioso e anulou o indeferimento tácito recorrido.
Novamente inconformado, o Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais interpôs novo recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
1 – A Administração pagou à ora recorrida, em 3 de Abril de 1995, as importâncias correspondentes a férias e subsidio de férias e de Natal pelo período em que prestou serviço como “falsa” tarefeira.
2 – Praticou esse acto, no uso de poder discricionário, e não na decorrência. de qualquer imperativo legal que a tal a obrigasse;
E fê-lo porque entendeu ser de uniformizar, a situação dos funcionários “ex-tarefeiros” que não lançaram oportunamente mão dos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos com a dos que, oportunamente, o fizeram e, por isso viram jurisdicionalmente reconhecido o seu direito;
Assim sendo, não havendo “prestação legalmente devida” não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento;
O acórdão recorrido está, pois, em desconformidade com a lei civil (artigos 805" e 806" do Código Civil).
3 – Também o douto acórdão recorrido ao ter considerado, sem fundamentar, o pretenso direito da recorrente contenciosa aos juros de mora por ela peticionados é nulo, nos termos do disposto nas alíneas b) e d) do n.º 1 do artigo 668º do CPC.
4 – Além disso, nos termos e por força do disposto no n.º 1 do artigo 2º do Decreto-lei n.º 49168, de 5-8-69, e contrariamente à interpretação que do preceito se faz no douto acórdão recorrido, o Estado estava isento de juros de mora;
5 – Contrariamente ao que consta do douto acórdão recorrido – e de acordo com o estabelecido nos artigos 310.º, d) e 306º do Código Civil, preceitos com que aquele acórdão se apresenta desconforme mesmo que o ora recorrido tivesse tido direito a juros de mora, o que nem por mera hipótese académica se admite, sempre a respectiva obrigação estaria prescrita. Na verdade, o vencimento dos abonos em causa ocorreu no período estabelecido na lei (artigos 2º, n.º 1, 10º, 11º, n.º 1, do DL 496/80, de 20/10 e artigo 2º, n.ºs I e 2, do DL 497/88, de 30/12).
6 – Prescrita a obrigação, a entidade recorrida não tinha o dever de decidir a petição que nela se fundava.
7 – Acresce que, contrariamente à qualificação jurídica. efectuada no douto acórdão recorrido, o acto que processou as importâncias correspondentes a férias e subsídio de férias e de Natal firmou-se na ordem jurídica como caso decidido;
Do que decorre a ilegalidade da interposição de recurso contencioso pelo ora recorrido.
8 – Do mesmo modo, diferentemente da interpretação feita no douto acórdão recorrido, não pode entender-se que o pedido efectuado na petição de recurso, pela ora recorrida., seja outro que não o pagamento de juros de mora,
Ora, o recurso contencioso não constitui o meio processual adequado para. peticionar o pagamento dessa indemnização,
Pelo que, existindo erro na forma de processo, devia o recurso contencioso ter sido rejeitado.
A recorrente contra-alegou, defendendo que deve ser negado provimento ao recurso.
O Tribunal Central Administrativo pronunciou-se sobre a nulidade de acórdão arguida, decidindo que ela não se verifica.
A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos:
A nosso ver, pelas razões a que faz apelo o acórdão do TCA de fls. 152 a 155 dos autos, não ocorre a invocada nulidade do aresto recorrido, e, no mais, também improcedem os argumentos em que se funda o recurso jurisdicional, em conformidade com a orientação contida em vários acórdãos deste STA, sobre a matéria, de que são exemplo, os acórdãos de 2001.06.21, no processo n.º 47481, da mesma data, no processo n.º 46898 e de 2001.05.24, no processo n.º 47205, e, no tocante à questão da invocada isenção de juros de mora por parte do Estado, ainda o acórdão do T. Pleno de 2001.06.19, no processo n.º 46465.
Emitimos, assim, parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – A matéria de facto fixada em ambos os acórdãos recorridos é a seguinte:
1 – A recorrente solicitou ao Director-Geral dos Impostos o pagamento dos juros de mora respeitantes aos quantitativos que lhe foram abonados a título de férias não gozadas, subsídio de férias e subsidio de natal, pelo período de tempo em que permaneceu ao serviço da DGCI na situação de “falso tarefeiro”.
2 – Sobre o seu requerimento foi dado pela técnica jurista o parecer junto de fls. 17 a 22 e aqui rep., donde se extrai o seguinte:
“ (...) Ora, só os funcionários que tiveram intervenção, como parte, nos processos de recurso contencioso de anulação podem, como se verifica que têm vindo a fazer, e com êxito, recorrer, dentro dos prazos para o efeito estabelecidos na lei...no sentido de que o pagamento de juros de mora integra o dever de executar as sentenças proferidas em sede de recurso contencioso de anulação.
(...) Os demais – os que não tiveram intervenção, comparte, em processos de recurso contencioso de anulação – terão que lançar mão de outro procedimento judicial, eventualmente a acção sobre a responsabilidade civil.(...).
3 – Em 16/1/98 o Director – Geral proferiu o seguinte despacho : “ Concordo. Indefiro.”
4 – A recorrente foi notificada desta decisão em 27/2/98 ( fls. 10 aqui rep.).
5 – Os quantitativos em causa no supra referido requerimento foram pagos à recorrente em 3/4/95.
6 – A recorrente interpôs recurso hierárquico deste despacho para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais em 25/3/98 nos termos de fls. 6 a 9 aqui rep., e que conclui da seguinte forma:
“ (...) deve V. Ex.ª revogar o acto recorrido, substituindo-o por outro que, determine o abono das quantias que são devidas ao recorrido a título de juros de moratórias, calculados à taxa legal, contados desde a data do vencimento de cada uma das prestações respeitantes a férias não gozadas, subsídios de férias e subsídios de Natal, pelo período de tempo que permaneceu ao serviço da Direcção Geral dos Impostos como falso tarefeiro e até à data em que estas prestações lhe foram liquidadas...”
Ao abrigo do disposto no n.º 4 do art. 712.º do C.P.C., aplicável por força do disposto nos arts. 1.º e 102.º da L.P.T.A., amplia-se a matéria de facto, aditando os seguintes factos:
7 – A solicitação referida em 1 foi formulada através do requerimento que consta de fls. 25 a 27 do processo instrutor, que deu entrada na Direcção-Geral de Impostos em 6-11-95 (Registo de entrada n.º 056559);
8 – O pagamento dos quantitativos referidos em 1 foi efectuado com comunicação à ora recorrente do documento cujas cópias constam de fls. 15 e 23 do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido;
9 – Na sequência do pagamento dos quantitativos, referida em 5, a ora recorrente não deduziu qualquer impugnação relativa ao mesmo;
10 - Não foi proferida qualquer decisão relativamente ao recurso hierárquico referido em 6;
11 – A recorrente interpôs o presente recurso contencioso em 6-5-99.
Recurso interposto do acórdão de 1-6-2000.
3 – A primeira questão suscitada pela autoridade recorrida relativamente ao acórdão de 1-6-2000, é a intempestividade do recurso contencioso.
A autoridade recorrida defende que, tendo pago à recorrente os quantitativos referentes a férias e subsídios de férias e de Natal, sem juros de mora, não pode duvidar-se de que eles foram deliberadamente omitidos, pelo que a recorrente deveria ter impugnado o acto que, em 3-4-95, processou aqueles quantitativos, acto este que, não sendo impugnado, se consolidou na ordem jurídica como caso decidido. Por outro lado, defende também a autoridade recorrida que houve uma notificação adequada daquele acto de processamento à recorrente.
Esta fundamentação da posição da autoridade recorrida não tem qualquer relação com a tempestividade da interposição do recurso hierárquico ou do recurso contencioso, pois o acto que a recorrente impugnou hierarquicamente foi o despacho do Senhor Director-Geral de Impostos de 16-1-98 e a impugnação contenciosa tem por objecto o indeferimento tácito do recurso hierárquico deste interposto. A tempestividade do recurso contencioso tem de ser aferida, naturalmente, relativamente ao acto que é objecto do recurso e não a outro acto, designadamente o de 3-4-95, que não foi impugnado.
Por isso, os fundamentos invocados pela autoridade recorrida não permitem concluir pela intempestividade do presente recurso contencioso, só podendo relevar, como fundamento da rejeição do recurso, no âmbito da questão da confirmatividade, se se entender que a falta de impugnação daquele acto de 3-4-95, conduziu à formação de caso decidido sobre a questão do pagamento dos juros de mora.
Por outro lado, sendo o recurso hierárquico apresentando à autoridade recorrida em 25-3-98, o prazo de 30 dias para a sua decisão (art. 175.º, n.º 1, do C.P.A.) (A recorrente, perante o silêncio da Administração relativamente ao recurso hierárquico, não tinha meio de saber se a autoridade para quem o interpôs realizaria ou não qualquer acto de instrução ou diligência, pelo que há razão para entender que não poderia presumir indeferido o recurso antes do decurso do prazo de 90 dias referido no n.º 2 do art. 175.º do C.P.A.
Porém, mesmo à face do prazo de 30 dias referido no n.º 1 do mesmo artigo, o recurso contencioso é tempestivo, pelo que não interessa aprofundar a questão de saber qual dos prazos se deveria aplicar) terminou em 11-5-98 (Prazo contado com suspensão aos sábados, domingos e feriados, como impõe o art. 72.º do C.P.A.), pelo que o prazo de um ano para interposição de recurso contencioso [art. 29.º, n.º 1, alínea d), da L.P.T.A.] terminou em 11-5-1999.
O recurso contencioso foi interposto em 6-5-99 (fls. 2), pelo que foi interposto tempestivamente.
Assim, improcede a questão da intempestividade pelo que é de confirmar o acórdão recorrido, na parte respectiva.
4 – A segunda questão colocada é a da natureza de acto confirmativo do despacho do Senhor Director-Geral de Impostos.
A razão por que a autoridade recorrida defende tal confirmatividade é a acima referida sobre a questão da tempestividade, de não ter sido impugnado o acto de 3-4-95 que teria contida uma decisão de não pagamento de juros de mora.
Como resulta da matéria de facto fixada, os quantitativos em causa foram pagos à recorrente em 3-4-95 e ela não deduziu qualquer impugnação respeitante a esse pagamento, vindo apenas, em 6-11-95, a solicitar ao Senhor Director-Geral dos Impostos o pagamento dos juros de mora respeitantes aos quantitativos que lhe foram abonados.
No entanto, independentemente de saber se, no caso, o acto de processamento dos quantitativos em causa constitui um acto administrativo e foi comunicado à recorrente nos termos exigidos por lei para determinar o termo inicial do prazo de impugnação contenciosa, a tese da autoridade recorrida não pode ser aceite.
Na verdade, no documento que acompanhou o pagamento dos quantitativos em causa não é feita qualquer referência à omissão de pagamento de juros de mora, nem a própria autoridade recorrida afirma ter feito qualquer menção explícita dessa omissão.
O silêncio sobre esse ponto não tem um significado unívoco, designadamente o de a entidade processadora entender que não deveriam ser pagos juros de mora, pois ele poderia significar apenas que essa entidade não tinha tomado qualquer decisão, afirmativa ou negativa, sobre esse ponto, o que era razoavelmente de aventar por a dívida de juros de mora ter natureza diferente das de remunerações e poderem existir razões de ordem prática, inclusivamente de ordem orçamental, que obstassem a que o pagamento dos juros fosse efectuado concomitantemente com o pagamento das quantias de remunerações.
Ora, como vem afirmando uniformemente este Supremo Tribunal Administrativo, em sintonia com o preceituado no art. 217.º do Código Civil para as declarações negociais não expressas, só pode entender-se existir um acto administrativo implícito quando ocorrer «univocidade de uma conduta para a produção de certos efeitos jurídicos, não expressamente declarados, porque ligados de forma necessária aos expressamente enunciados», e, portanto, existir um «nexo incindível entre uns e outros desses efeitos». (Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 12-3-91, proferido no recurso n.º 23701, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.° 405, página 269, e em Apêndice ao Diário da República de 14-7-95, página 1396. Em sentido essencialmente idêntico, no que concerne a o acto implícito ter de decorrer necessariamente do acto expresso, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 19-1-77, proferido no recurso n.º 10123, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-6-80, página 9; – de 6-3-80, proferido no recurso n.º 13259, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 227, página 1231, em Revista de Legislação e Jurisprudência, n.º 3679, ano 113 página 338, e em Apêndice ao Diário da República de 11-4-84, página 1320; – de 2-4-81, proferido no recurso n.º 13541, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-7-85, página 1746; – de 14-6-82, proferido no recurso n.º 15782, publicado em Apêndice ao Diário da República de 10-12-85, página 2450; – de 28-2-89, proferido no recurso n.º 25392, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-11-94, página 1528; – de 1-6-89, proferido no recurso n.º 25405, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 3913; – de 22-11-94, proferido no recurso n.º 33494, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 8269; – de 1-6-95, proferido no recurso n.º 37799, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5005; – de 25-5-2001, proferido no recurso n.º 47205; – de 21-6-2001, proferido no recurso n.º 47481; – de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 48110.)
No caso em apreço, pelo que se referiu, não pode concluir-se, necessariamente, do processamento e pagamento das quantias referidas sem juros de mora que a entidade que praticou tais actos decidiu não deverem ser pagos esses juros e, por isso, está afastada a possibilidade de existência de um acto administrativo implícito susceptível de se consolidar na ordem jurídica por falta de impugnação.
Nestes termos, é de confirmar, com esta fundamentação, o decidido pelo Tribunal Central Administrativo sobre a questão da intempestividade do recurso contencioso e sobre o carácter não confirmativo do despacho do Senhor Director-Geral de Impostos através do qual a Administração, pela primeira vez, tomou inequivocamente posição sobre a questão do pagamento de juros de mora à recorrente. ( Neste sentido, sobre questões semelhantes, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 1-3-2001, proferido no recurso n.º 46784; – de 24-5-2001, proferido no recurso n.º 47205; – de 4-7-2001, proferido no recurso n.º 46781; – de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 46933; - de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 48110 )
5 – A terceira questão prévia apreciada no acórdão de 1-6-2000 é a do erro na forma do processo.
Entende a autoridade recorrida que o recurso contencioso não é o meio processual adequado para a recorrente obter o pretendido pagamento dos juros de mora.
A recorrente apresentou à Administração um pedido de pagamento de juros de mora, não havendo qualquer obstáculo legal a que o pagamento de juros de mora seja decidido através de acto administrativo.
A Administração indeferiu aquele pedido por acto expresso, e a Recorrente interpôs recurso hierárquico deste acto, recurso este que não foi decidido expressamente.
Perante o silêncio da Administração sobre este recurso hierárquico a recorrente veio interpor o presente recurso contencioso.
Como se vê pela parte final da petição de recurso, o pedido formulado pela recorrente é de anulação do indeferimento tácito recorrido (fls. 4).
O recurso contencioso é o meio processual especial próprio para impugnação contenciosa de actos administrativos, como se conclui, entre outros, dos arts. 24.º, 25.º, 28.º e 29.º da L.P.T.A., sendo também o meio adequado para impugnar indeferimentos tácitos [alínea d), do n.º 1 daquele art. 28.º].
É à face do pedido formulado que se afere a adequação das formas de processo especiais. (ALBERTO DOS REIS, Código de Processo Civil Anotado, volume II, páginas 288-289, onde escreve: « E como o fim para que, em cada caso concreto, se faz uso do processo se conhece através da petição inicial, pois que nesta é que o autor formula o seu pedido e o pedido enunciado pelo autor é que designa o fim a que o processo se destina, chega-se à conclusão seguinte: a questão da propriedade ou impropriedade, do processo especial é uma questão, pura e simples, de ajustamento do pedido da acção à finalidade para a qual a lei criou o respectivo processo especial». )
Por isso, no caso em apreço, sendo formulado um pedido de anulação de um indeferimento tácito, é de concluir que o processo de recurso contencioso é o meio processual adequado.
Termos em que é de confirmar o acórdão recorrido, neste ponto.
Recurso interposto do acórdão de 1-2-2001
6 – Importa apreciar, em primeiro lugar, as questões das nulidades do acórdão de 1-2-2001 suscitadas pela autoridade recorrida.
A autoridade recorrida imputa ao acórdão recorrido as nulidades previstas nas alíneas b) e d) do n.º 1 do art. 668.º do C.P.C. por «ter considerado, sem fundamentar, o pretenso direito da recorrente contenciosa aos juros de mora por ela peticionados» (conclusão 3.ª).
Aquelas normas são aplicáveis ao contencioso administrativo por força do preceituado no art. 1.º da L.P.T.A..
No texto das alegações, sobre esta matéria de nulidades, a autoridade recorrida refere que no acórdão recorrido ignorou que a funcionária recorrente não impugnou qualquer acto relativo à não atribuição do quantitativo de férias e subsídios relativos ao período de tempo em que prestou serviço na situação de «falsa tarefeira» e que a atribuição de quantias a esse título foi feita no uso de um poder discricionário e não de qualquer imperativo legal, com o objectivo de uniformizar a situação dos funcionários que tinham interposto recursos contenciosos e obtido tais quantias e os restantes que se encontravam na mesma situação.
Aquela alínea b) prevê a refere que é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.
Como vem entendendo uniformemente este Supremo Tribunal Administrativo, com apoio no próprio texto desta disposição, só se verifica tal nulidade quando ocorra falta absoluta de fundamentação. ( Neste sentido, entre muitos, podem ver-se os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo: – de 9-3-1989, proferido no recurso n.º 26531, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-11-94, página 1965; – de 7-12-1989, proferido no recurso n.º 22854, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-12-94, página 7016; – de 29-5-1991, proferido no recurso n.º 24722, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-9-95, página 3414; – de 26-9-1991, proferido no recurso n.º 27802, publicado no Apêndice ao Diário da República de 29-9-95, página 5101; – de 17-3-1994, proferido no recurso n.º 33329, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 2094; – de 2-11-1994, proferido no recurso n.º 36039, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 7588; – de 18-1-1996, proferido no recurso n.º 34945, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 303; – de 23-5-1996, proferido no recurso n.º 39216, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 3957; – de 27-5-1998, proferido no recurso n.º 37068, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 20, página 18; – de 21-3-2000, proferido no recurso n.º 41027; – de 25-10-2000, proferido no recurso n.º 29760; – de 14-11-2000, proferido no recurso n.º 46046.)
Não é isso o que sucede com a decisão recorrida em que, para além de se indicar a matéria de facto que se considerou provada (que atrás se transcreveu), se indicam as razões jurídicas que justificam a decisão tomada, com indicação das normas legais que se entenderam aplicáveis e mesmo citações doutrinais.
Assim, não havendo falta absoluta de fundamentação de facto ou de direito não ocorre a nulidade de sentença referida.
No que concerne à alínea d), prevêem-se duas nulidades, por omissão e por excesso de pronúncia, depreendendo-se do teor das alegações que é à omissão de pronúncia que a autoridade recorrida se reporta.
A nulidade de acórdão por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de tomar posição se sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado.
Na falta de norma neste diploma sobre os deveres de cognição do Tribunal, há que recorrer à norma do artigo 660º, n.º 1, do Código de Processo Civil.
Nesta disposição impõe-se ao juiz o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
O que constitui nulidade é a falta de apreciação de qualquer questão suscitada e não de razões ou argumentos invocados pelas partes ou considerações por elas feitas para defenderem a sua posição sobre as questões controvertidas, como vem entendendo uniformemente deste Supremo Tribunal Administrativo. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos, todos do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 14-7-1988, proferido no recurso n.º 13806, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 379, página 614; – de 26-2-1991, proferido no recurso n.º 24591, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-3-93, página 57; – de 28-6-1994, proferido no recurso n.º 27161, publicado no Apêndice ao Diário da República de 28-6-96, página 336; – de 23-3-1995, proferido no recurso n.º 22870, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-3-97, página 154; – de 27-6-1995, proferido no recurso n.º 30046, publicado no Apêndice ao Diário da República de 10-4-97, página 466; – de 24-6-1997, proferido no recurso n.º 38578, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-2000, página 1507; – de 18-2-1998, proferido no recurso n.º 27375, publicado no Apêndice ao Diário da República de 5-4-2001, página 193; – de 28-4-1999, proferido no recurso n.º 42153, publicado no Apêndice ao Diário da República de 8-5-2001, página 771; – de 14-10-1999, proferido no recurso n.º 33969, publicado no Apêndice ao Diário da República de 21-6-2001, página 1119; – de 21-2-2002, proferido no recurso n.º 34852.)
No caso em apreço, a questão colocada no recurso é a de saber se são ou não devidos à recorrente juros de mora relativamente às quantias que lhe foram pagas a título de férias não gozadas e subsídios de férias e de Natal, questão esta que foi apreciada pelo Tribunal Central Administrativo.
As afirmações feitas pela autoridade recorrida relativamente à não impugnação pela recorrente do acto relativo à não atribuição do quantitativo de férias e subsídios relativos ao período de tempo em que prestou serviço na situação de «falsa tarefeira» e à atribuição de quantias no uso de um poder discricionário, com o objectivo de uniformizar a situação dos funcionários que tinham interposto recursos contenciosos e obtido tais quantias e os restantes que se encontravam na mesma situação inserem-se na sua argumentação tendente a demonstrar que os juros de mora não são devidos, não constituindo uma questão autónoma sobre a qual o Tribunal Central Administrativo tivesse o dever de se pronunciar.
Por isso, não ocorre também esta nulidade imputada ao acórdão recorrido.
7 – A questão que é objecto deste recurso do acórdão de 1-2-2001 é a de saber se são devidos juros de mora à recorrente, a quem a Administração entendeu pagar quantias relativas a férias não gozadas e subsídios de férias e de Natal respeitantes ao período de tempo em que exerceu funções como «falsa tarefeira».
No caso em apreço, o acto impugnado é de indeferimento tácito de um recurso hierárquico.
O indeferimento tácito, por sua natureza, não pode ter fundamentação própria explícita, sendo com esse alcance que se tem entendido que aquele é infundamentável. (Neste sentido, entre outros, podem ver-se os seguintes acórdãos da Secção do Contencioso Administrativo: – de 4-7-1987, proferido no recurso n.º 23893, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.° 369, página 584, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 322, página 1201; – de 14-6-1988, proferido no recurso n.º 24905, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-1-94, página 3220; – de 24-10-1989, proferido no recurso n.º 25972, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-12-94, página 5959; – de 19-1-95, proferido no recurso n.º 32006, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 565. )
No entanto, no caso de actos de segundo grau subsequentes a acto primário expresso, como é o do indeferimento tácito de recurso hierárquico interposto de acto expresso, é de considerar transferida para o acto silente de indeferimento do recurso a fundamentação expressa do acto recorrido, por ser de entender que o acto do superior manteve o acto primário, pelas mesmas razões. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do S.T.A.: – do Pleno, de 29-10-97, proferido no recurso n.º 22267, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.° 470, página 305, e em Apêndice ao Diário da República de 11-1-2001, página 1932; – da Secção do Contencioso Administrativo, de 26-9-1996, proferido no recurso n.º 39810, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-3-99, página 6309; – da Secção do Contencioso Administrativo de 23-3-2000, proferido no recurso n.º 40827; – da Secção do Contencioso Administrativo de 14-3-2001, roferido no recurso n.º 38225; – da Secção do Contencioso Administrativo de 14-3-2002, proferido no recurso n.º 45749. No mesmo sentido, pode ver-se VIEIRA DE ANDRADE, O dever de fundamentação expressa de actos administrativos, página 162. )
Assim, no caso em apreço, como se vê pelo ponto 2 da matéria de facto fixada, que não é impugnado no recurso, é de entender que o indeferimento tácito teve por base unicamente o entendimento de que só os funcionários em situação idêntica à da aqui recorrente que tiveram êxito em recursos contenciosos têm direito a juros de mora relativos ao pagamento das quantias referentes a férias não gozadas e subsídios e que os outros teriam de «lançar mão de outro procedimento judicial, eventualmente acção sobre a responsabilidade civil» (fls. 103).
Por outro lado, há que notar que os recursos contenciosos são de mera legalidade (art. 6.º da L.P.T.A.), visando-se neles apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não podendo o tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos, mesmo que invocados a posteriori na resposta ao recurso contencioso(Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 1-2-79, proferido no recurso n.º 11415, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 210, página 741, e em Apêndice ao Diário da República de 24-3-83, página 230; – de 7-7-83, proferido no recurso n.º 17570, publicado em Apêndice ao Diário da República de 22-10-86, página 3405; – de 25-7-85, proferido no recurso n.º 20966, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-4-89, página 3037;– de 20-6-89, proferido no recurso n.º 27011, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 4391; – de 21-4-94, proferido no recurso n.º 33071, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3055; – de 10-11-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 32702, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1207.
Em sentido idêntico, podem ver-se: – MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10.ª edição, página 479 em que refere que é «irrelevante que a Administração venha, já na pendência do recurso contencioso, invocar como motivos determinantes outros motivos, não exarados no acto», e volume II, 9.ª edição, página 1329, em que escreve que «não pode (...) a autoridade recorrida, na resposta ao recurso, justificar a prática do acto recorrido por razões diferentes daquelas que constam da sua motivação expressa»; – MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Volume I, página 472, onde escreve que «as razões objectivamente existentes mas que não forem expressamente aduzidas, como fundamentos do acto, não podem ser tomadas em conta na aferição da sua legalidade». ).
Este entendimento é de manter, pelo menos quando não se esteja perante situações em que a lei preveja vinculadamente os pressupostos de actuação da Administração, situações em que por vezes se tem entendido que pode accionar-se o princípio do aproveitamento do acto administrativo praticado no exercício de poderes vinculados.
A esta luz, passar-se-á a apreciar as questões colocadas pela autoridade recorrida no recurso do acórdão de 1-2-2001.
8 – Em primeiro lugar, defende a autoridade recorrida que o pagamento das quantias relativas a férias, e subsídios foi efectuada no uso de um poder discricionário e não por imperativo legal, que a tal a obrigasse, sendo feito com o intuito uniformizar as situações dos funcionários que tinham prestado serviço como «falsos tarefeiros», pagando aos que não haviam interposto recursos contenciosos o que outros tinham obtido através destes.
O direito dos «falsos tarefeiros» (Consideram-se «falsos tarefeiros» aqueles que embora contratados em regime de tarefa mais não eram do que assalariados eventuais, prestando serviço em tempo completo e continuado, com sujeição a disciplina, direcção, hierarquia e horário do serviço e afectados a execução da actividade normal e corrente.) aos direitos e regalias do pessoal dos quadros tem vindo a ser reconhecido por este Supremo Tribunal Administrativo (Afirmando o direito dos «falsos tarefeiros» aos direitos e regalias do pessoal dos quadros podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 3-1-90, proferido no recurso n.º 27667, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-1-95, página 604; – de 8-6-1993, proferido no recurso n.º 31329, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 3276; – de 6-10-94, proferido no recurso n.º 34337, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 6720.), não sendo sequer discutido pela autoridade recorrida que assim se deva entender.
Por isso, deve partir-se do pressuposto de que a recorrente, tendo prestado trabalho nas condições referidas, tinha direito às quantias correspondentes a férias não gozadas e subsídios de férias e de Natal.
Sendo assim, a recorrente só poderia não ter direito às quantias referidas, no momento em que a autoridade recorrida lhas pagou, se tivesse, entretanto, perdido tal direito, por qualquer razão.
No acto do Senhor Director-Geral de Impostos, cuja fundamentação, como se disse, se transfere para o acto silente impugnado, não é invocada qualquer razão para a recorrente não ter o direito às quantias que lhe foram pagas a título de férias não gozadas e subsídios de férias e de Natal, antes se constatando que a administração ficou convencida pela posição assumida jurisprudencialmente sobre o direito dos «falsos tarefeiros» a tal pagamento.
A única razão que se pode adivinhar no acto recorrido para a recorrente não ter o direito referido, ao contrário de outros «falsos tarefeiros» em idênticas situações, que interpuseram recursos contenciosos, seria a existência de um hipotético acto administrativo que tivesse negado à recorrente o direito às quantias referidas, acto esse que ela não tivesse impugnado.
No entanto, desde logo, é de constatar que não se provou, que exista um acto desse tipo.
Por outro lado, a hipotética existência de um acto desse tipo não é sequer aventada por qualquer das partes, pelo que, não se tratando de matéria de conhecimento oficioso e estando os poderes de cognição do tribunal restringidos aos factos alegados pelas partes e aos factos instrumentais que resultem da discussão da causa (art. 264.º, n.ºs 1, 2 e 3, do C.P.C., aplicável por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.), está afastada a possibilidade processual de fazer averiguações tendo em vista apurar essa hipotética e não indiciada existência.
9 – Assim, tem de partir-se do pressuposto que as quantias pagas a título de férias e subsídios de férias e de Natal eram legalmente devidas.
Os referidos quantitativos de subsídio de férias e de Natal deveriam ser pagos em momentos certos (arts. 2.º, n.ºs 1 e 2, e 10.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 496/80, de 20 de Outubro, e 2.º, 4.º e 15.º do Decreto-Lei n.º 497/88, de 30 de Dezembro), o mesmo sucedendo com os relativos a férias não gozadas, nos casos de cessação de funções (arts. 7.º e 16.º do primeiro diploma e 15.º do segundo), pelo que, sendo o não pagamento nos momentos adequados imputável à Administração, ela terá incorrido em mora, sendo devedora de juros de mora independentemente de interpelação [arts. 804.º, n.º 2, 805.º, n.º 2, alínea a), e 806.º n.º 1 do Código Civil].
A autoridade recorrida defende, porém, que não há lugar ao pagamento de juros de mora por o Estado estar isento de tal pagamento, nos termos do art. 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 49168, de 5-8-69.
No entanto, por um lado, como vem sendo decidido por este Supremo Tribunal Administrativo, a isenção de juros de mora prevista no art. 2.º, n.º 1.º, do Decreto-Lei n.º 49168 reporta-se às dívidas aos entes públicos mencionados no n.º 1 do art. 1.º daquele diploma e não às destes para terceiros. (Neste sentido, podem ver-se o seguintes acórdãos: – do Pleno, de 16-5-2000, proferido no recurso n.º 45041; – da Secção, de 21-3-2001, proferido no recurso n.º 46760; – da Secção, de 26-4-2001, proferido no recurso n.º 47255; – da Secção, de 24-5-2001, proferido no recurso n.º 47205; – do Pleno, de 19-6-2001, proferido no recurso n.º 46465; – da Secção, de 21-6-2001, proferidos nos recursos n.ºs 47481 e 47509; – da Secção, de 11-10-2001, proferido no recurso n.º 47927; – da Secção, de 7-11-2001, proferido no recurso n.º 47207; – da Secção, de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 48110. No mesmo sentido, pode ver-se o Parecer n.º 27/84, do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, de 10-5-84, publicado no Diário da República, II Série, de 20-9-84, página 8657, e no Boletim do Ministério da Justiça n.º 341, página 74.) Assim, na linha desta jurisprudência, é de entender que, não há suporte legal para isentar o Estado de juros de mora relativamente a dívidas ao pessoal que lhe presta serviço.
Por isso, é de entender que a Administração incorreu no dever de pagamento de juros de mora, por força das citadas normas do Código Civil e dos Decretos-Lei n.ºs 496/80 e 497/88.
10 – Invoca ainda a autoridade recorrida a prescrição dos juros de mora, com fundamento na alínea d) do art. 310.º do Código Civil que estabelece que os juros legais ou convencionais no prazo de 5 anos, contados a partir da exigibilidade da obrigação.
No acto do Senhor Director-Geral de Impostos, cuja fundamentação se transfere para o acto silente impugnado, como se disse, a prescrição não foi invocada como um dos fundamentos do indeferimento da pretensão da recorrente, só sendo invocada na resposta ao recurso contencioso.
Por isso, pelo que atrás se referiu sobre a irrelevância de fundamentos de indeferimento não invocados no acto recorrido, não pode ser dada relevância a esta invocação da prescrição no recurso contencioso, se for de entender que ela, para operar, dependia de invocação.
No que concerne à prescrição, não existindo regras especiais relativamente à sua invocação por órgãos da Administração relativamente a dívidas do Estado, tem de concluir-se que ela é deixada na livre disposição desses órgãos, como decorre do preceituado no art. 303.º do Código Civil, que permite que essa invocação seja feita judicial ou extrajudicialmente.
Por isso, não sendo a invocação da prescrição perante aqueles que se arroguem direitos de crédito em relação ao Estado uma actividade vinculada da Administração, está afastada a possibilidade de na apreciação contenciosa da legalidade do acto ser dado relevo a uma invocação feita a posteriori, na pendência do recurso contencioso interposto do acto que indeferiu a pretensão com outra fundamentação. (Neste sentido, tem vindo a decidir este Supremo Tribunal Administrativo, em idênticas situações de invocação da prescrição, como pode ver-se pelos seguintes acórdãos: – de 24-5-2001, proferido no recurso n.º 47205; – de 21-6-2001, proferidos nos recursos n.ºs 46898, 47481 e 47509; –de 11-10-2001, proferido no recurso n.º 47927; – de 25-10-2001, proferido no recurso n.º 47530; – de 7-11-2001, proferido no recurso n.º 47207, – de 19-12-2001, proferido no recurso n.º 47416; – de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 48110. )
Termos em que improcedem todas as questões suscitadas nos recursos.
Pelo exposto, acordam em negar provimento aos recursos jurisdicionais.
Sem custas, por a autoridade recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).
Lisboa, 19 de Junho de 2002.
Jorge de Sousa – Relator – Abel Atanásio – Costa Reis (vencido pelas razões constantes do Ac. de 5/XII/01, Rec. 46.932)
