Processo n.º 20140/23.7T8LSB-A.L1-A.S1
Revista – Tribunal recorrido: Relação de Lisboa, 6.ª Secção
Acordam na 6.ª Secção do Supremo Tribunal de Justiça
I) RELATÓRIO
1. AA, de nacionalidade francesa, intentou acção declarativa de condenação, sob a forma de processo comum, contra «Organização 1, SGPS, S.A.», agora «Organização 2 – SGPS, S.A.», e «Organização 3, S.A.», pedindo, na qualidade de administradora das Rés, tal como nomeada por deliberações adoptadas em 24 de Junho de 2021 para o quadriénio 2021-2024 (docs. 54 e 55 da PI), assim como das sociedades participadas «Organização 4, S.A.», «Organização 5, S.A.» e «Organização 6, S.A.» (docs. 56 a 58 da PI), que se declare não existirem fundamentos para a sua “demissão” das funções de administradora e Presidente da Comissão Executiva das Rés, assim como, consequencialmente, de Presidente do Conselho de Administração da «Organização 5» e da «Organização 6», deliberada em assembleia geral de 12/4/2023 pela 1.ª Ré (pelos accionistas República Portuguesa, através da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, e «Organização 7 (SGPS), S.A.») e decidida em 12/4/2023 pela 2.ª Ré (pelo accionista único República Portuguesa, através da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças), ao abrigo da al. b) do art. 25º, 1, do Estatuto do Gestor Público (EGP), aprovado pela Lei 71/2007, de 27 de Março, com efeitos a 14/4/2023 (docs. 110 e 111 da PI), e que as Rés sejam solidariamente condenadas a reparar os danos patrimoniais e não patrimoniais decorrentes dessa cessação (danos emergentes e lucros cessantes), bem como a satisfazer os créditos resultantes da execução do vínculo-“mandato” como administradora; fez ainda pedido subsidiário para a eventual aplicação do art. 26º do EGP (“demissão por mera conveniência”) e condenação das Rés no pagamento das quantias peticionadas, atento em especial a celebração do “contrato de mandato de administração” (Directorship Mandate Agreement: doc. 30 da PI); tudo acrescido do pagamento de juros de mora contados à taxa legal, desde o dia 14/4/2023, até efectivo e integral pagamento.
A Autora deu à causa o valor de 5.943.196,16 €.
2. As Rés apresentaram Contestação, invocando e pedindo que fosse julgada procedente a excepção dilatória de incompetência absoluta do tribunal, em razão da matéria, dos tribunais judiciais, sustentando pertencer o litígio à jurisdição administrativa, de modo que as Rés fossem absolvidas da instância, nos termos dos arts. 96º, a), 99º e 278º, 1, a), do CPC, ademais sendo as Rés absolvidas de todos os pedidos formulados pela Autora.
Notificada para o efeito, veio a Autora apresentar Resposta, batendo-se pela competência material dos tribunais comuns para apreciação do litígio, devendo a excepção suscitada ser declarada improcedente.
3. O Juiz 3 do Juízo Central Cível de Lisboa proferiu decisão, julgando improcedente a excepção dilatória de incompetência absoluta do Tribunal para conhecer e apreciar a acção.
4. Inconformadas, as Rés (sendo a 1.ª Ré já a «Organização 2 – SGPS, S.A.») interpuseram recurso de apelação para o Tribunal da Relação de Lisboa, visando a declaração de incompetência absoluta do tribunal recorrido, que conduziu a ser proferido acórdão, julgando o recurso improcedente e, assim, decidindo manter-se a decisão recorrida.
5. Novamente sem se resignarem, as Rés interpuseram recurso de revista para o STJ, admitido pela Relação para ambas as Rés com legitimidade recursiva em 27/5/2026, visando a revogação do acórdão recorrido e determinação da incompetência em razão da matéria da jurisdição comum e competência da jurisdição administrativa e fiscal, finalizando as suas alegações com as seguintes Conclusões:
“A. A presente ação deveria ter sido intentada nos tribunais da jurisdição administrativa.
B. Em primeiro lugar, porque, efetivamente, ao consagrar no n.º 2 do artigo 11.º da Lei 52/2019 que os tribunais administrativos são competentes para conhecer das ações de destituição judicial de gestores públicos por violação dos artigos 6.º, 8.º e 9.º da Lei 52/2019, o legislador pôs cobro à polémica que se verificava há décadas relativamente à questão de saber qual a jurisdição competente para apreciar litígios que digam, direta ou indiretamente, respeito à destituição de gestores públicos, tendo determinado que essa competência pertence, inequivocamente, aos tribunais administrativos.
C. Como é evidente, pura e simplesmente não faz sentido, e afrontaria o princípio da unidade do sistema jurídico, que as ações relativas à destituição de gestores públicos por violação dos artigos 6.º, 8.º e 9.º da Lei 52/2019 fossem intentadas nos tribunais administrativos, enquanto que as ações relativas à destituição de gestores públicos com outros fundamentos fossem intentadas nos tribunais judiciais.
D. Aliás, tal interpretação não teria em conta os elementos sistemático e teleológico que norteiam a interpretação de normas jurídicas, em preterição do disposto no n.º 1 do artigo 9.º do CC e, por consequência, criaria uma fissura no sistema jurídico, bem como complicaria, em muito, a concretização prático-processual da impugnação judicial de atos de destituição de gestores públicos.
E. Com efeito, outra interpretação que não a de que os tribunais administrativos são competentes para conhecer de todos os atos de destituição judicial de gestores públicos seria irracional e irrazoável.
F. Assim, facilmente se compreende que se o legislador reconheceu que os litígios relativos à destituição de gestores públicos com fundamento na violação dos artigos 6.º, 8.º e 9.º da Lei 52/2019 deveriam ser julgados pelos tribunais administrativos é porque considerou que a relação estabelecida entre os gestores públicos e as respetivas empresas públicas tem natureza administrativa ou, pelo menos, que todos os litígios relativos a esse tipo de relação devem ser conhecidos pela jurisdição administrativa.
G. Em segundo lugar, ao manifestar a sua concordância com o julgamento efetuado em primeira instância o acórdão padece de um erro de julgamento.
H. Desde logo, o Despacho seguiu de perto um Acórdão do Tribunal de Conflitos (Acórdão de 11 de janeiro de 2017) que, não só não é transponível para o caso concreto, como sufragou uma doutrina que se encontra nitidamente desatualizada em face da aprovação da Lei 52/2019.
I. Por um lado, a doutrina firmada naquele Acórdão não é transponível para a presente ação, porque o caso analisado pelo Tribunal de Conflitos dizia respeito a um pedido de indemnização formulado por um administrador contra uma empresa municipal por exoneração ilícita.
J. Ora, no setor empresarial local a relação de mandato estabelecida é bilateral, i.e., tem apenas como partes a empresa municipal, por um lado, e o gestor público, por outro lado, ao passo que a relação de mandato no setor empresarial do Estado é tripartida, envolvendo a empresa pública, o gestor público mas também o Estado – o que faz toda a diferença.
K. Por outro lado, a jurisprudência fixada no Acórdão do Tribunal de Conflitos está desatualizada porque, como se viu, quando o legislador consagrou no n.º 2 do artigo 11.º da Lei 52/2019 que os tribunais administrativos são competentes para conhecer das ações de destituição judicial de gestores públicos por violação dos artigos 6.º, 8.º e 9.º da Lei 52/2019, também determinou que a jurisdição competente para apreciar quaisquer litígios que digam, direta ou indiretamente, respeito à destituição de gestores públicos é a administrativa.
L. Em terceiro lugar, o Tribunal a quo também labora em manifesto erro ao assumir, na esteira do Tribunal da Comarca de Lisboa, que, pela simples circunstância de a relação estabelecida entre o gestor e a empresa pública ser formada através de um contrato de mandato, a mesma constituiria necessariamente uma relação de direito privado.
M. Com efeito, e por um lado, ao contrário do que sucede no direito societário privado, onde a designação de um administrador cria uma relação jurídica bilateral entre a sociedade e o administrador, a nomeação de um gestor para uma empresa pública estabelece uma relação jurídico-administrativa de mandato tripartida entre o gestor, a empresa pública e o Estado Português, relação essa regida por diplomas de Direito Público como o RJSPE, o EGP e a Lei 52/2019.
N. Estes diplomas conferem ao Governo Português poderes significativos de controlo e orientação sobre as empresas públicas, limitando a autonomia dos administradores.
O. Por outro lado, do mesmo modo que há mandatos de direito privado, há mandatos de direito administrativo e/ou enquadrados por contratos administrativos (e.g. a Comissão Nacional de Eleições e os seus membros, um instituto público e os membros do seu conselho diretivo ou uma autarquia local e os seus membros).
P. Ora, é claramente um mandato administrativo aquele que se estabelece entre o gestor público, a empresa pública e o Estado Português aquando da designação de um gestor público, sendo esta relação de mandato titulada e formalizada pela assinatura do contrato de gestão, previsto no artigo 18.º do EGP (cfr. Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 11 de setembro de 2018, processo n.º 3312/17.0T8LSB.L1-1).
Q. O contrato de gestão, cuja celebração é imposta pelo artigo 18.º do EGP, constitui indubitavelmente um contrato administrativo, nos termos e para efeitos do artigo 280.º do CCP, na medida em que (i) regula uma relação jurídico-administrativa tripartida de mandato estabelecida entre Estado Português, empresa pública e gestor público, (ii) rege-se por um regime substantivo de direito público e (iii) regula e concretiza o modo como o Governo exerce os seus poderes de superintendência sobre o sector empresarial público e sobre os seus gestores.
R. Porque é a própria lei que obriga à celebração de um contrato administrativo, é manifesto que essa relação é jurídico-administrativa e que os litígios que envolvam a demissão de gestores públicos, que emergem, portanto, daquela relação de mandato, devem ser sujeitos à jurisdição administrativa, nos termos da alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.
S. Em quarto lugar, o ato de demissão praticado pelas RECORRENTES, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 25.º do EGP, é um ato administrativo sancionatório, exigindo o cumprimento das garantias procedimentais de audiência prévia e de fundamentação, garantias típicas do procedimento e dos atos administrativos e não do direito societário privado.
T. Na verdade, todos os elementos de que depende a qualificação de um ato jurídico como ato administrativo encontram-se verificados em relação ao ato de demissão previsto no artigo 25.º do EGP, na medida em que o mesmo constitui um ato jurídico unilateral, praticado por uma empresa pública ao abrigo de poderes conferidos por normas de direito público que produz, sem mais, efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.
U. Assim, pretendendo a RECORRIDA que o Tribunal declare que não existiam fundamentos para a sua destituição ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 25.º do EGP, e tendo essa demissão sido praticada por atos administrativos emitidos pelas RECORRENTES, é evidente que a presente ação visa fiscalizar a legalidade de atos jurídicos praticados pelas RECORRENTES no exercício de poderes públicos, pelo que deve ser apreciada pela jurisdição administrativa, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.
V. Em quinto e último lugar, o Acórdão a quo padece igualmente de erro de julgamento, na medida em que o pedido de indemnização formulado pela RECORRIDA se baseia no regime da responsabilidade civil extracontratual e não no regime da responsabilidade contratual.
W. Com efeito, porque a fonte de onde origina o ato administrativo previsto no n.º 1 do artigo 25.º do EGP é extracontratual, uma ação que vise apreciar a responsabilidade civil da empresa pública pela sua prática é também ela extracontratual.
X. Nos termos da alínea h) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, compete aos tribunais administrativos apreciar litígios que tenham por objeto responsabilidade civil extracontratual de pessoas coletivas de direito privado aos quais seja aplicável o regime específico da RRCE.
Y. Ora, como se demonstrou, o RRCE é aplicável ao caso sub judice, nos termos do n.º 5 do seu artigo 1.º, já que o ato de destituição praticado pelas RECORRENTES constitui um ato administrativo e a emissão daquele ato é manifestamente regulada por disposições e princípios de direito administrativo, sejam os artigos 25.º ou 26.º do EGP, sejam as normas do CPA relativas à audiência prévia e ao dever de fundamentação.
Z. Porque assim é, torna-se manifesto que a competência para apreciar o presente litígio pertence aos tribunais administrativos, nos termos da alínea h) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF e do n.º 5 do artigo 1.º do RRCE.
AA. Assim, o Acórdão recorrido deve ser revogado e substituído por uma decisão que declare a incompetência absoluta do Tribunal da Comarca de Lisboa para apreciar a presente ação e absolva as RECORRENTES da presente instância.
BB. Por fim, diga-se que apesar de a causa deter um valor de € 5.943.196,16, o Tribunal a quo não explicitou se haveria lugar ao pagamento do remanescente da taxa de justiça, não dispensou o mesmo ou aplicou qualquer desconto.
CC. Sem prejuízo, sempre deverá o pagamento do remanescente da taxa de justiça ser dispensado, nos termos do n.º 7 do artigo 6.º do RCP, atendendo à circunscrição do thema decidendum, à dimensão das peças jurídicas submetidas nesta matéria, à conduta processual das RECORRENTES, à desnecessidade de abertura de uma fase de instrução, bem como ao facto de o Tribunal a quo ter proferido a sua decisão, em grande parte, por remissão para o teor do Despacho; reformando-se, assim, o Acórdão em matéria de custas.”
A Autora apresentou contra-alegações, pugnando pela improcedência da revista e pela manutenção do julgado, e suscitou a inconstitucionalidade da interpretação extensiva do n.º 2 do art. 11.º da Lei n.º 52/2019, de 31 de Julho, por ofensa dos princípios da legalidade da competência, da segurança jurídica, da tutela jurisdicional efectiva e da reserva de lei, requerendo, a final, se fosse o caso, a dispensa do remanescente da taxa de justiça.
6. Subidos os autos ao STJ e conclusos em 29/6/2026, uma vez notificado nesta instância para audição nos termos do art. 101º, 1, 2ª parte, do CPC, o Ministério Público veio pronunciar-se com Parecer que conclui pela adesão e confirmação do acórdão recorrido, “julgando-se materialmente competente o Juízo Central Cível de Lisboa para conhecer da presente ação” (2/7/2026).
∗
Colhidos os vistos legais em cumprimento do art. 657º, 2, ex vi art. 679º, do CPC, cumpre apreciar e decidir.
II) APRECIAÇÃO DO RECURSO E FUNDAMENTOS
1. Objecto da revista
1.1. As decisões das instâncias revelam consonância sobre a questão relativa à competência absoluta do tribunal da 1.ª instância, em razão da matéria, para o conhecimento e apreciação da acção intentada pela Autora – arts. 96º, a), 97º, 1 e 2, 99º, 1, 278º, 1, a), 576º, 2, 577º, a), do CPC –, tendo em conta a possibilidade de ser determinada a competência da jurisdição administrativa e fiscal em detrimento da jurisdição comum.
Uma vez que o conteúdo do acórdão recorrido – objecto da revista – revela que o Juízo Cível em que foi proposta a acção é o tribunal competente, enquanto jurisdição comum, a revista é admitida tendo por base os arts. 671º, 2, a), 629º, 2, a) (sem dependência do valor da causa e da sucumbência: «violação das regras de competência em razão da matéria»), e 674º, 1, a), para uma decisão interlocutória com incidência processual1, sem prejuízo da existência de “dupla conformidade”, em face da ressalva da parte inicial do art. 671º, 3, sempre do CPC, aproveitada pelas Recorrentes («Sem prejuízo dos casos em que o recurso é sempre admissível…»).
Na resolução da questão decidenda, cabe ao tribunal de recurso dar uma solução para a ou as questões jurídicas que fazem parte do objecto do recurso, tal como delimitado (e eventualmente acrescido dos seus pressupostos necessários e adjuvantes na qualificação jurídica), não estando submetido a considerar, dialogar e rejeitar todos ou alguns dos argumentos apresentados pelas partes recorrentes (art. 5º, 3, CPC).
1.2. Admitida a revista para apreciação nos termos preditos, cabe ainda conhecer e apreciar da arguição de “reforma” da decisão sobre a responsabilidade por custas proferida pelo acórdão recorrido, em face do regime dos arts. 616º, 1 e 3, e 617º do CPC, tendo em vista o pedido de dispensa do remanescente da taxa de justiça em sede da tramitação ocorrida em 2.ª instância e respeitante à apelação, de acordo com o previsto no art. 6º, 7, do RCP (Regulamento das Custas Processuais, aprovado pelo DL 34/2008, de 26 de Fevereiro).
2. Factualidade relevante
Releva o que consta supra do Relatório, tendo em conta a delimitação do objecto do recurso.
No exercício do art. 607º, 4, do CPC, ex vi arts. 663º, 2, e 679º, do CPC, foram consultados os articulados e os documentos fornecidos pelas partes em anexo a esses articulados.
3. Fundamentação de direito
3.1. Competência em razão da matéria
3.1.1. A questão recursiva a resolver é saber se o acórdão recorrido, confirmando a decisão de 1.ª instância, fez a correcta aplicação do direito quando considerou competente em razão da matéria para conhecer da acção o Juízo Central Cível de Lisboa, ou seja, a jurisdição comum em detrimento da jurisdição administrativa e fiscal; logo, excluindo a aplicação do art. 1º, 1 («litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais»), e 4º, 1, em esp. als. a), d), h) e o), do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro).
2. Os arts. 64º e 65º do CPC estabelecem:
«São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.»;
«As leis de organização judiciária determinam quais as causas que, em razão da matéria, são da competência dos tribunais e das secções dotados de competência especializada.».
Tal princípio da competência jurisdicional residual dos tribunais judiciais (ou de delimitação negativa da jurisdição) resulta do disposto pelo art. 211º, 1, da CRP:
«Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais».
E encontra expressa tradução no art. 40º, 1, da Lei 62/2013, de 26 de Agosto (Lei da Organização do Sistema Judiciário: LOSJ):
«Os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.»
Por sua vez, a LOSJ prescreve, no seu art. 117º, a competência dos juízos centrais cíveis:
«1- Compete aos juízos centrais cíveis:
a) A preparação e julgamento das ações declarativas cíveis de processo comum de valor superior a € 50 000,00;
b) Exercer, no âmbito das ações executivas de natureza cível de valor superior a € 50 000,00, as competências previstas no Código do Processo Civil, em circunscrições não abrangidas pela competência de juízo ou tribunal;
c) Preparar e julgar os procedimentos cautelares a que correspondam ações da sua competência;
d) Exercer as demais competências conferidas por lei.
2- Nas comarcas onde não haja juízo de comércio, o disposto no número anterior é extensivo às ações que caibam a esses juízos.
3- São remetidos aos juízos centrais cíveis os processos pendentes em que se verifique alteração do valor suscetível de determinar a sua competência.»
E o art. 130º, 1, da mesma LOSJ estatui:
«Os juízos locais cíveis, locais criminais e de competência genérica possuem competência na respetiva área territorial, tal como definida em decreto-lei, quando as causas não sejam atribuídas a outros juízos ou tribunal de competência territorial alargada.»
3. Por seu turno, prescreve o art. 212º, 3, da CRP:
«Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.»
Por sua vez, essa competência é atribuída nos termos do art. 1º, 1, do referido ETAF:
«Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto.»
Concretiza o art. 4º, 1, do ETAF, nas situações invocadas pelas Recorrentes, que compete à jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a (transcreve-se):
a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais;
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;
o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.
Na sequência, compreende-se que “[o] critério aferidor decisivo (constitucionalmente consagrado) da competência dos tribunais administrativos reside na existência ou não de um litígio sobre uma relação jurídico-administrativa ou fiscal – entendida esta como uma relação regulada por normas de direito público administrativo ou fiscal, que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais a todos ou a alguns dos intervenientes por razões de interesse público, o que não sucede no âmbito de relações de natureza jurídico-privadas”; mais – e decisivo: “Neste âmbito das relações jurídico-administrativas, a Administração intervêm numa posição de supremacia, no exercitação do seu jus imperii, enquanto que, nas relações jurídico-privadas (v.g. no domínio dos contratos de direito privado), age em pleno pé de igualdade com os particulares”2.
Ora, o preceito constitucional não deve ser lido como um imperativo estrito, mas antes “como uma regra definidora de um modelo típico, susceptível de adaptações ou de desvios em casos especiais, desde que não fique prejudicado o núcleo caracterizador do modelo”, uma vez assumida a “intenção de consagrar a ordem judicial administrativa como uma jurisdição própria, ordinária, e não como uma jurisdição especial ou excepcional em face dos tribunais judiciais”; logo, há que determinar os contornos precisos da relação, sem desconsiderar o fundamento desse modelo, mas também sem ficar excluída a atribuição a outros tribunais do julgamento (por outros processos) de questões substancialmente administrativas, nomeadamente quando surjam “zonas de intersecção entre as matérias administrativas e as restantes”3.
Nessa jurisdição própria e ordinária estão, assim, apenas em causa os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, tanto numa vertente subjectiva e/ou estatutária, em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente entidades da Administração), como numa dimensão objectiva, integrando as relações jurídicas controvertidas que são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal; em termos positivos: controvérsias sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal, como foro privativo para estes domínios do direito; em termos negativos: não estão em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”.4
Ainda com esta nota que julgamos fulcral para o caso que teremos agora para decidir: o acento tónico da jurisdição administrativa e fiscal assenta em “complexos de situações jurídicas subjectivas e não em actos administrativos ou de administração fiscal”5, nomeadamente aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, “actua no exercício de um poder de autoridade, com vista à realização de um interesse público legalmente definido” ou “actua no cumprimento de deveres administrativos, de autoridade pública, impostos por motivos de interesse público” (sem prejuízo de o art. 4º, 1, do ETAF ter admitido nos tribunais administrativos litígios “independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo, mesmo, que se trata de relações ou litígios dirimíveis por normas de direito privado”6).
Neste quadro de alegada especificidade da relação jurídica sindicada e controvertida em face da “demissão” da Autora como administradora das sociedades Rés, cabe averiguar se a matéria a decidir nos presentes autos consiste em questão emergente de uma relação jurídico-administrativa, sem mais, o que justificaria a competência da respectiva jurisdição; não sendo, caberá integrá-la na jurisdição comum e na al. a) do art. 117º, 1, da LOSJ, tendo em conta o valor da causa, por ora indicado pela Autora na sua petição e não controvertido (art. 305º, 4, do CPC).
3.1.4. É sabido e reconhecido que a competência em razão da matéria se afere pela natureza da relação jurídica tal como é apresentada-configurada pelo autor na petição inicial, ou seja, pela correlação entre o pedido e a causa de pedir7, independentemente do mérito ou demérito da pretensão deduzida e do juízo de prognose sobre a sua viabilidade.
E tal aferição é sindicada no momento em que a acção se propõe, de acordo com o comando do art. 38º, 1, da LOSJ, convocado pelo art. 60º, 1, do CPC – e só este momento releva, sem atender ao que supervenientemente surja no âmbito objectivo e subjectivo da acção (particularmente «sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente»).
No caso, temos um pedido de declaração de inexistência de justa causa para “demissão” de administrador de empresa pública societária e de responsabilidade indemnizatória em face da ilicitude dessa “demissão” sem fundamento.
Para o efeito, a causa de pedir – composta pelos factos “necessários para individualizar a pretensão material alegada pelo autor” e “para a qual requer, através do pedido que formula, uma forma de tutela jurídica” em juízo, factos esses que “devem ser subsumíveis a uma regra jurídica”, “isto é, “factos construídos como tal por uma regra jurídica”8: art. 5º, 1, CPC) – integra um núcleo factual orientado às pretensões resultantes da aplicação do RJSPE, imputando-se às Rés a conduta de colocação indevida de “justa causa” para a deliberação de “demissão” e a pretensão de ressarcibilidade dos prejuízos decorrentes e créditos emergentes da cessação ilícita da relação de administração por falta de fundamento.
Assim – desde já, antecipemos –, perante o que a Autora alega e configura como objecto da acção, sem atender ao que se sustenta pelas Rés, estamos confrontados com uma relação jurídica privada; na base do litígio está essa relação, disciplinada por normas do âmbito jussocietário, ainda que temperadas por especialidades ditadas pelo interesse público.
3.1.5. Neste encalce as instâncias não tiveram dúvidas em assumir a competência material da jurisdição comum.
1.ª instância
“Na respetiva contestação, as Rés Organização 1, SGPS e Organização 3, S.A excecionaram a incompetência absoluta do tribunal, invocando, em síntese, que a designação de um administrador para uma empresa pública cria uma relação jurídico administrativa, que essa relação não se estabelece apenas entre o gestor e a empresa, mas também com o Governo e que o ato de demissão praticado pelas Rés e versado na ação constitui um ato administrativo sancionatório, pelo que, nos termos das alíneas a), d), h) e o), do nº 1 do artigo 4.º do ETAF, a preparação e o julgamento da ação incumbem à jurisdição administrativa.
Convidada a exercer o contraditório nos termos dos arts. 3.º, nº 3 e 6.º, nº 1 do Código de Processo Civil, a Autora veio fazê-lo, convocando o disposto no art.º 23.º, nº 2 do Regime Jurídico do Setor Público Empresarial (certamente, por lapso, referido como Estatuto do Gestor Público) para convir que não estão em causa no litígio atos ou contratos praticados no exercício de poderes de autoridade e defendendo que a relação jurídica a analisar na ação é uma relação de mandato, sendo o tribunal comum o competente para dela conhecer.
Como é consabido, a competência do tribunal, sendo um pressuposto processual, deve ser aferida em função dos elementos que caracterizam o objeto do processo tal como ele é definido pelo titular do direito de ação, o que vale dizer, deve ser decidida no confronto com o pedido formulado e com a causa de pedir para ele fornecida pelo demandante (cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 29 de maio de 2014, processo nº 1327/11.1TBAMT-A.P1.S1, disponível em www.dgsi.pt).
Nesta ação, a Autora pede, em síntese, que o tribunal declare que a sua destituição das funções de Presidente da Comissão Executiva do Organização 8, ao abrigo art.º 25.º, nº 1, alínea b) do Estatuto do Gestor Público, ocorreu sem justa causa e que, em consequência, as Rés sejam condenadas a pagar-lhe uma indemnização por lucros cessantes, por danos emergentes e danos não patrimoniais, bem como créditos resultantes da execução do contrato.
Estão em causa na ação as deliberações unânimes por escrito, tomadas pela República Portuguesa e pela Organização 7, S.A, na qualidade de acionistas da Organização 1, SGPS e tomada apenas pela primeira, enquanto acionista única da Organização 3, S.A, ambas datadas de 12 de abril de 2023, na parte em que, no que aqui releva, foi decidida, ao abrigo do art.º 25.º, nº 1, alínea b) do Estatuto do Gestor Público, a demissão da Autora “do cargo de Administradora e CEO” das sociedades “com fundamento nas violações graves da lei e dos estatutos que lhe são individualmente imputáveis”.
Convoca-se, para o efeito, o Estatuto do Gestor Público, aprovado pelo Decreto-Lei nº 71/2007, de 27 de março, nos termos do qual é gestor público “quem seja designado para órgão de gestão ou administração das empresas públicas abrangidas pelo Decreto-Lei nº 558/99, de 17 de Dezembro”, lendo-se no respetivo preâmbulo que “no presente decreto-lei, se por um lado se aproxima o regime do gestor público da figura do administrador de empresas privadas, tal como regulado na lei comercial, por outro lado se atribui relevo e desenvolvimento acrescidos ao regime de incompatibilidades, à avaliação de desempenho, à determinação das remunerações, à definição do regime de segurança social aplicável e à observância das regras de ética e das boas práticas decorrentes dos usos comerciais”.
O diploma não tomou partido sobre a qualificação jurídica da relação entre o gestor público e a empresa (contrariamente ao Decreto-Lei nº 464/82, de 9 de dezembro, de cujo art.º 2.º, nº 1 resultava textualmente, “A nomeação do gestor público envolve a atribuição de um mandato para o exercício das funções pelo prazo constante dos estatutos da empresa”) mas é reconhecida a qualificação do vínculo como contrato de mandato, ainda que se reconheça, como o fazem as Rés, que se está perante “uma relação jurídica bifacial entre, por um lado o Estado e a empresa e, por outro, o gestor público” (Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, de 3 de abril de 2014, processo nº 81/13.7TCGMR.G1, no mesmo suporte).
Essa mesma qualificação jurídica da relação como proveniente de um contrato de mandato, é assumida quer na jurisprudência dos tribunais superiores comuns, chamados a decidir os litígios emergentes da cessação do vínculo (caso do aresto do Tribunal de Guimarães acima referido e do Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 11 de setembro de 2018, no processo nº 3312/17.0T8LSB.L1-1, no mesmo suporte) ou chamados a decidir a responsabilidade, por atos ou omissões, dos gestores públicos (neste caso, o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 25 de março de 2010, no processo nº 3062/08.9TVLSB.L1-6), mas também pelo Tribunal de Conflitos.
No Acórdão deste último Tribunal, datado de 11 de janeiro de 2017, circunscrevendo a questão a apurar à determinação da natureza da relação entre o gestor e a empresa, consignou-se “esta relação jurídica de mandato, livremente cessada e/ou renunciada, até, pelo gestor público nomeado, nos termos do artigo 27º, nº 1 do DL 71/2007, de 27 de Março, é uma relação jurídica de direito privado, estranha pois à ambiência contratual administrativa”. É desse acórdão a asserção de que se o ETAF exclui da jurisdição administrativa a apreciação de litígios emergentes de contrato individual de trabalho, ainda que uma das partes seja uma pessoa coletiva de direito público, por maioria de razão será a jurisdição comum a competente para apreciação um contrato de prestação de serviço, que é um vínculo consabidamente mais precário.
Tendo presente a subsunção do vínculo ao contrato ao mandato e a aplicação subsidiária, decorrente do art. 40.º, do Código das Sociedades Comerciais, crê-se que as alíneas a) e o) do art. 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, convocadas pelas Rés, não têm aplicação, por não estar sob a discussão da ação uma relação jurídica administrativa. Não colhem também as alíneas d) e h) do mesmo artigo, já que não está em causa a sindicância da legalidade de um ato praticado no exercício de um poder público, mas a averiguação da validade da cessação, por um dos contraentes, de um vínculo jurídico, não estando, bem assim, em discussão a responsabilidade extracontratual, mas o apuramento da responsabilidade civil contratual que se gera quando um dos contraentes põe fim ao contrato de forma ilícita.
Sendo os tribunais judiciais os tribunais comuns, conforme decorre do art. 64.º do Código de Processo Civil e do art. 40.º da Lei de Organização do Sistema Judiciário, é este o tribunal competente, em razão da matéria, para preparação e julgamento da ação.”
Relação
“Não desconhecemos a controvérsia que existe sobre esta matéria, nem a argumentação das recorrentes vertida nas alegações de recurso, mas, pela nossa parte, continuamos a entender que, em casos como o dos autos, a competência, em razão da matéria, para dirimir o conflito pertence aos Tribunais comuns, mas centremo-nos na parte da argumentação focada na aplicação do art. n.º 2 do art. 11.º da Lei 52/2019, uma vez que quanto à demais invocada pela recorrente já se encontra rebatida pelos fundamentos contidos na decisão recorrida, com os quais concordamos.
Expliquemos.
Contrariamente ao sustentado pelas recorrentes, a Lei 52/2019, de 31 de Julho, e regimes nela previstos, não alteram as conclusões a que, nesta matéria, se chegou na decisão posta em crise.
Segundo o art 1º daquele diploma, este pretende regular o exercício de funções por titulares de cargos políticos e altos cargos públicos, suas obrigações declarativas e respetivo regime sancionatório.
Nos termos do n.º 1 do art. 3.º da Lei 52/2019, são considerados, entre outros, titulares de altos cargos públicos:
a) Gestores públicos e membros de órgão de administração de sociedade anónima de capitais públicos, que exerçam funções executivas;
b) Titulares de órgãos de gestão de empresa participada pelo Estado, quando designados por este; e
c) Membros de órgãos de gestão das empresas que integram os sectores empresarial regional ou local.
Não nos oferece dúvidas que a aqui autora/recorrida, pelas funções que exerceu, integra a categoria prevista na al. a) do nº 1 do art. 3º do citado diploma.
A Lei 52/2019 fixou um conjunto alargado de obrigações e ónus aos titulares de altos cargos públicos, visando reforçar a transparência, isenção e fé-pública no exercício desses cargos, incluindo:
a) Regime de exclusividade no exercício das suas funções, conforme previstas no art. 6.º;
b) Casos de incompatibilidades e impedimentos em decidir e intervir em assuntos relacionados com empresas por si detidas ou nas quais desempenhem ou tenham desempenhado funções no passado, conforme previstas nos seus arts. 8.º e 9.º;
c) Obrigações declarativas, previstas nos seus arts. 13.º e seguintes.
Considerando a importância daquelas obrigações, o legislador determinou no n.º 2 do art. 11.º da Lei 52/2019 que a sua infração constituía causa de destituição judicial dos titulares de altos cargos públicos.
Ora, o legislador não se tendo limitado a determinar a consequência da violação daquelas obrigações, determinou expressamente qual a jurisdição competente para apreciar a acção de destituição judicial a intentar pelo Ministério Público, nos termos do n.º 5 do art. 11.º da Lei 52/2019.
O legislador veio consagrar expressamente os tribunais administrativos como os tribunais competentes para apreciar as acções de destituição judicial dos titulares de altos cargos públicos por violação das obrigações fixadas nos arts. 6.º, 8.º e 9.º da Lei 52/2019.
Temos como inaplicável o citado regime à situação sub judice: o art. 11º tem como epígrafe regime sancionatório, que podemos definir como conjunto de normas, penalizações e procedimentos aplicáveis a infrações em diversas áreas, com o objetivo de punir incumprimentos e assegurar a conformidade legal. Logo, o recurso à jurisdição administrativa, sob o impulso do Ministério Público, está prevista para situações em que se pretende sancionar os titulares de cargos públicos e políticos que infrinjam as obrigações referidas e não para casos como o dos autos em que a autora, considerando que a sua destituição ocorreu sem justa causa, pretende retirar consequências jurídicas civis de tal situação, como a obtenção do pagamento de determinadas importâncias a título de indemnização/compensação.
Sustentam as recorrentes, em abono da sua pretensão de alargamento da jurisdição administrativa a casos como o dos autos, um argumento de unidade do sistema jurídico.
Prescreve o nº 1, do artº 9º do CC que à actividade interpretativa não basta o elemento literal das normas e que é essencial a vontade do legislador, captável no quadro do sistema jurídico, das condições históricas da sua formulação e, numa perspectiva actualista, na especificidade do tempo em que são aplicadas.
No nº 2 estabelece-se, por seu turno, que a determinação da vontade legislativa não pode abstrair da letra da lei, isto é, do significado da sua expressão verbal.
Finalmente, no nº 3, dispõe-se, por apelo a critérios de objectividade, que o intérprete, na determinação do sentido prevalente da lei, deve presumir o acerto das soluções consagradas e a expressão verbal adequada (Pires de Lima e Antunes Varela, CC Anotado, vol. I, 3ª ed., págs. 58 e 59).
(…)
Daí que, perante os cânones de interpretação da lei que resultam do artº 9º do Código Civil, a regra é a de que onde a lei não distingue não pode o intérprete distinguir; pelo que não consideramos como boa prática interpretativa estender o regime previsto n.º 2 do art. 11.º da Lei 52/2019 quando não está em causa apreciar as acções de destituição judicial dos titulares de altos cargos públicos, por violação das obrigações fixadas nos arts. 6.º, 8.º e 9.º da Lei 52/2019.”
Perante esta conformidade, o que dizer da pretensão das Recorrentes em revista?
3.1.6. Da leitura da petição inicial, verifica-se que a Autora não reage contra qualquer sanção pública nem contra a destituição judicial prevista na Lei 52/2019, que aprovou o “regime de exercício de funções por titulares de cargos políticos e altos cargos públicos”, nem pede a anulação de acto praticado no exercício de poder de autoridade. Pede que se declare a falta de fundamento da “demissão” decidida pelas accionistas ao abrigo da al. b) do art. 25º, 1, do EGP e que as Rés sejam condenadas a reparar os prejuízos e créditos que dessa cessação lhe terão advindo.
A relação material controvertida respeita à cessação de uma relação de administração com uma empresa pública sob forma societária e às consequências declarativas e patrimoniais que a Autora lhe associa, incluindo os créditos que qualifica como emergentes da execução do vínculo extinto alegadamente de forma indevida.
Não importa para tal pedido – desde já se refira – que:
i. as Rés integrem o sector empresarial do Estado;
ii. se verifique a sindicação de qualquer prerrogativa ou poder de autoridade pública pelo titular da “função accionista” («exercício dos poderes e deveres inerentes à detenção das participações representativas do capital social ou estatutário das empresas públicas, bem como daquelas que por estas sejam constituídas, criadas ou detidas»: art. 37º, 1, RJSPE);
iii. se qualifique ou se tome posição sobre a natureza do “contrato de gestão” do gestor público.
3.1.7. Importa averiguar a natureza da relação estabelecida entre os administradores e as empresas públicas estaduais, institucionais e societárias, cuja personalidade jurídica como pessoas colectivas, de direito público ou de direito privado (enquanto «sociedades de responsabilidade limitada», anónimas ou por quotas, pelo menos), é configurada pelo RJSPE, nos termos dos arts. 2º, 1, 3º, 5º, 1 e 2, 9º, 1, 10º, 13º, 1, 35º, 1, 36º, e 56º e ss (para as “entidades públicas empresariais”)9.
São empresas públicas estaduais societárias as sociedades por quotas e as sociedades anónimas (enquanto «sociedades de responsabilidade limitada») com (possibilidade de exercício, directo ou indirecto, de) «influência dominante» (conferida pelo poder maioritário, capitalístico ou deliberativo, ou exclusivo) do Estado e/ou outras entidades públicas estaduais, constituídas nos termos do CSC ou através de acto legislativo (decreto-lei)10.
No caso, as demandadas são sociedades anónimas – uma delas sociedade gestora de participações sociais –, estando a «Organização 3, S.A.», 2.ª Ré, expressamente qualificada como pessoa colectiva de direito privado, sujeita ao regime jurídico das sociedades anónimas, desde a sua conversão pelo DL 312/91, de 17 de Agosto – v., em esp., os arts. 5º e 10º, 1 («A constituição de empresas públicas do sector empresarial do Estado processa-se nos termos e condições aplicáveis à constituição de sociedades comerciais (…).»), e 13º, 1, a) («Sociedades de responsabilidade limitada constituídas nos termos da lei comercial»), do RJSPE.
Como tal, são empresas públicas constituídas sob forma societária, com personalidade jurídica de direito privado e submetem-se, no essencial, ao direito privado e ao direito das sociedades comerciais, sem prejuízo das especialidades do RJSPE, dos diplomas legais constitutivos e dos estatutos sociais.
A natureza jurídico-privada destas sociedades não é infirmada pela prossecução de finalidades públicas. A satisfação de interesses públicos, directos ou indirectos, não elimina a estrutura societária da empresa pública nem afasta a incidência das regras do direito das sociedades comerciais sobre a sua organização e sobre os seus órgãos. Por ex., os objectivos de responsabilidade social, ambiental e ética empresarial, previstos no art. 49º do RJSPE e obviamente ligados ao “interesse público”, coexistem com essa estrutura de escopo lucrativo (mesmo que mitigiado) e não a convertem em estrutura ou entidade de natureza administrativa11.
3.1.8. Assim sendo, de acordo com o art. 31º, 3, do RSPE, a configuração dos órgãos de administração e fiscalização das empresas publicas societárias resulta da aplicação da disciplina prevista em geral no CSC para as sociedades por quotas e anónimas, articulada com a disciplina imposta em especial pelo RJSPE.
Sendo sociedades anónimas, estão obrigadas a adoptar nos seus estatutos um dos três sistemas orgânicos que o CSC impõe como escolha (art. 278º, 1, CSC): tradicional ou clássico (conselho de administração ou administrador único, conselho fiscal ou fiscal único, ROC) – arts. 390º e ss, 413º e ss, CSC; germânico (conselho de administração executivo, conselho geral e de supervisão e ROC) – arts. 424º e ss, 434º e ss, CSC; monístico (conselho de administração, integrando comissão de auditoria como órgão de fiscalização, e ROC) – arts. 390º e ss, 423º-B e ss, CSC. Com essa escolha cumpre-se o comando do art. 30º, 1, do RJSEP («As empresas públicas assumem um modelo de governo societário que assegure a efetiva separação entre as funções de administração executiva e as funções de fiscalização.») e essa escolha implicará seguir a directriz do art. 31º, 1, do mesmo RJSPE12.
Ainda com interesse para o caso, o art. 32º, 1, do RJSPE permite que o conselho de administração possa integrar administradores “executivos” e “não executivos”. Por outras palavras (ou melhores palavras), a lei admite a administração delegada orgânica: na sociedade anónima, com a aplicação dos arts. 407º, 1 e 2, do CSC (para a delegação estrita ou imprópria para «certas matérias de administração», assumidos por administradores “encarregados” dessas matérias), 407º, 3 a 7 (para a delegação típica ou própria, assente na constituição de uma comissão executiva para o exercício da «gestão corrente») e 408º, 2 (para a representação pelos administradores delegados nesta última delegação), aplicáveis também à estrutura monística para o subórgão do conselho de administração dos administradores-não auditores e excluídos no conselho de administração executivo da estrutura germânica (art. 431º, 3, a contrario sensu, também convocado para o regime da empresa pública societária).
Neste encalce, o n.º 1 do art. 32º do RJSEP tem a decisiva função de afastar o relevo estatutário da eventual pronúncia sobre a admissibilidade de delegação interna e orgânica de poderes nas empresas públicas societárias ou institucionais. De modo que a delegação imprópria não pode ser excluída por proibição do pacto (art. 407º, 1, CSC, 1.ª parte), nem a delegação própria necessita de autorização do estatuto social para se habilitar a administração delegada (art. 407º, 3, CSC); a lei especial prevalece sobre essas dependências do estatuto e entrega à deliberação do conselho de administração ou da gerência a decisão dos termos e conteúdo e limites da delegação.13
3.1.9. Os membros do órgão de administração das empresas públicas têm a qualidade e o estatuto de gestores públicos: «Só podem ser admitidos a prestar funções como titulares de órgãos de administração de empresas públicas pessoas singulares com comprovada idoneidade, mérito profissional, competência e experiência, bem como sentido de interesse público, sendo-lhes aplicável o disposto no Estatuto do Gestor Público, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março.» (art 21º do RJSPE); arts. 1º, 1 («Para os efeitos do presente decreto-lei, considera-se gestor público quem seja designado para órgão de gestão ou administração das empresas públicas abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro.»14), e 3º do EGP.
Uma vez aplicado tal EGP, quanto ao modo de designação dos gestores públicos das empresas públicas estaduais, rege, por força do art. 32º, 4, do RJSPE, o art. 13º do EGP:
«1- Os gestores públicos são designados por nomeação ou por eleição.
2- A nomeação é feita mediante resolução do Conselho de Ministros, devidamente fundamentada e publicada no Diário da República juntamente com uma nota relativa ao currículo académico e profissional do designado, sob proposta dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e pelo respectivo sector de actividade.
3- A proposta referida no número anterior deve ser acompanhada de avaliação, não vinculativa, de currículo e de adequação de competências ao cargo de gestor público da personalidade a que respeita a proposta de designação, realizada pela Comissão de Recrutamento e Selecção para a Administração Pública.
4- Para efeitos do número anterior, a Comissão de Recrutamento e Selecção para a Administração Pública pode realizar entrevista de avaliação de competências exigíveis ao exercício das funções de gestor público e aplicar outros métodos de avaliação.
5- Não pode ocorrer a nomeação ou proposta para eleição entre a convocação de eleições para a Assembleia da República ou a demissão do Governo e a investidura parlamentar do Governo recém-nomeado, salvo se se verificar a vacatura dos cargos em causa e a urgência da designação, caso em que as referidas nomeação ou proposta de que não tenha ainda resultado eleição dependem de confirmação pelo Governo recém-nomeado.
6- A eleição é feita nos termos da lei comercial.»
A nomeação pode ainda ser feita por outros modos que vão para além da resolução do Conselho de Ministros: para a sociedade anónima, por indicação no contrato ou acto unilateral constitutivo da empresa pública societária (arts. 391º, 1, 425º, 1, CSC); por indicação da pessoa colectiva designada administrador (arts. 390º, 4, 425º, 8); por deliberação dos sócios ou decisão do sócio único sem eleição com listas ou proposta de nomes “em bloco” e votos alternativos (arts. 391º, 1, 392º, 1, 386º, 2, 425º, 1, b)) ou do conselho geral e de supervisão (art. 425º, 1, a), e 4, CSC). Tudo por força da remissão nevrálgica do art. 40º do EGP para o CSC:
«Em tudo quanto não esteja disposto no presente decreto-lei, aplica-se o Código das Sociedades Comerciais, salvo quanto aos institutos públicos de regime especial.»
De acordo com o art. 14º do RJSPE, as empresas públicas societárias podem abranger inequivocamente a cooptação, como forma de designação substitutiva por deliberação do conselho de administração, seguida de ratificação da “assembleia geral”, o que nos remete para o regime do art. 393º, 3, b), 4 e 5, do CSC; e estão obviamente abrangidas as demais substituições no decurso do prazo de exercício das funções administrativas desse art. 393º.
A eleição (em sentido estrito) remete integralmente para o CSC, agora por força do art. 13º, 6, do RJSPE, integrado pelo art. 38º, 1, c), e 2, no âmbito do «exercício da função accionista».15
Deste modo, entre a pessoa designada como gestor público de empresa pública societária sob a forma de sociedade anónima, que aceita a designação, registada e publicada (agora) nos termos dos arts. 391º, 2, do CSC e 3º, 1, m), 5º, 1, c), e 70º, 1, a), e 2, do CRCom. (de acordo com a sujeição determinada pelo art. 61º do RJSPE) – no caso, cfr. os docs. 54 a 59 da PI –, e a sociedade anónima empresarialmente pública estabelece-se uma relação jurídica de administração, de natureza orgânico-societária, originada em actos unilaterais jurídico-administrativo (resoluções ministeriais) ou jurídico-privados, com a assunção de uma posição ou estado jurídico que integra, como relação jurídica complexa e funcional, poderes, obrigações, vínculos e sujeições, próprios da qualidade e função ou cargo de administrador de sociedade anónima, derivado do conteúdo previsto e densificado na lei, nos estatutos, nos regulamentos “internos” da administração, nos contratos de gestão-administração ou de gerência – neste caso, o “contrato de gestão” previsto no art. 18º do EGP – e nas deliberações de outros órgãos sociais (a começar pelas deliberações dos sócios sobre a administração gestionária)16, com as especialidades e as limitações próprias do sector público empresarial no que respeita ao órgão de administração.
Ultrapassada está – mesmo que ainda surja positivada, quase que por inércia e acomodação a terminologias consolidadas na prática – a configuração desta relação – e explicação da situação jurídica dos administradores – como sendo de “mandato”, como ainda surge no EGP; apenas terá o efeito útil de ser aproveitada esta pretensa qualificação quando se refere ao período de exercício das funções, quando temporalmente limitadas (v., em particular, arts. 15º e 30º, 1, b), do EGP)17. O que, para aqui, nada interessa ou serve.
Pois bem – avancemos um pouco mais.
3.1.10. O EGP introduz especialidades relevantes – em matéria de designação, exclusividade, remuneração, avaliação e cessação de funções –, mas fá-lo por referência ao regime de direito privado societário e em derrogação pontual e específica deste, mandando expressamente aplicar o CSC em tudo quanto não esteja especialmente regulado e na medida da conformidade com o CSC (art. 40º), sem prejuízo da obrigação da celebração do referido “contrato de gestão” previsto no art. 18º, que igualmente, não obstante concretizar as orientações, metas e parâmetros de gestão orientados à prossecução do interesse público, não altera a matriz orgânico-societária da relação de administração.
Claro que, em acréscimo relevante e significativo, temos restrições e condicionamentos à autonomia de gestão dos membros do órgão de administração (arts. 25º, 1, e 30º, 2, do RJSPE; art. 10º do EGP), assentes em “poderes de orientação e controlo”18, assentes nomeadamente (sem outros detalhes) tendo em conta o regime das “orientações tripartidas” inerentes ao poder do titular da “função accionista”– cfr. arts. 24º, 1, 3 e 4, 25º, 2, 3 e 4, 38º, 1, a), 2, 39º, 1, 4, a) e b), 6, 2.ª parte, 7 a 11, 39º, 6, 1.ª parte, 43º, RJSPE; 18º, 1, a), EGP, para o “contrato de gestão” –, às restrições da tutela pública à liberdade de decisão vinculativa – cfr. arts. 11º, 1, 3 e 4, 25º, 5, 29º, 1 a 4, 36º, RJSPE –, à obtenção de parecer prévio do órgão de fiscalização – cfr. art. 33º, 4, RJSPE –, aos poderes de vigilância e das constrições financeiras, que, no seu conjunto, se traduzem numa filosofia publicista e governamentalizada excessiva19.
E ainda é manifesto que a prossecução do interesse público ou geral não pode deixar de se precipitar na densificação público-colectiva do cosmos obrigacional dos gestores públicos, nomeadamente quanto aos deveres legais específicos na relação do “gestor público”, e, ainda mais claro, na reconfiguração do dever geral de lealdade, naturalmente mais evidente nos serviços públicos ou de interesse geral20 e nas empresas societárias estaduais (unipessoais ou pluripessoais) com capitais totalmente públicos, e para o dever geral de cuidado (art. 64º, 1, do CSC).21
Mas nunca colocando em causa o fundamental: «as empresas públicas regem-se pelo direito privado, com as especificidades decorrentes do presente decreto-lei, dos diplomas que procedam à sua criação ou constituição e dos respetivos estatutos» (art. 14º, 1, do RJSPE); a sede normativa da relação de administração das empresas públicas societárias encontra-se no direito privado societário; a falta de disciplina especial sobre determinado ponto não impõe, antes afasta, uma integração pelo direito administrativo.
3.1.11. Improcede, contra esta qualificação, o argumento de que a designação do gestor faria nascer uma relação tripartida entre gestor, empresa e Estado, necessariamente administrativa.
Não se ignora que o art. 18º, 1 e 2, do EGP prevê a aludida obrigatoriedade de celebração de um “contrato de gestão” entre o gestor-administrador, os «titulares da função accionista» e o «membro do Governo responsável pelo respectivo sector de actividade».
Todavia, importa distinguir três planos: o do contrato de gestão, quanto e na medida em que releve para a pretensão deduzida; o da superintendência e orientação públicas que intercede entre o Estado-Governo e a empresa, traduzida em poderes de conformação extra-societários; e o da relação de administração entre o administrador e a sociedade.
A estrutura trilateral do primeiro não absorve os demais, nem converte a relação de administração em relação jurídico-administrativa.
Quanto ao segundo plano, é exacto que, nele, o Estado-governo surge investido, perante a empresa societária e perante os próprios gestores, de poderes superiores aos de um accionista comum – a própria doutrina fala, a este respeito, de uma relação de supra-ordenação22.
O terceiro, bem diverso, é o da relação de administração que intercede entre o gestor e a sociedade que administra, cuja natureza de titularidade ou membro de órgão societário não é afectada, antes conformada, pela intensidade da superintendência pública sobre a empresa, sendo de afastar qualquer transmutação em relação jurídico-administrativa.
A existência de deveres, limitações e regras de actuação e consequente responsabilidade próprios do gestor público não altera a natureza da concreta pretensão deduzida pela Autora, uma vez que a acção se dirige contra as sociedades demandadas e emerge da alegada ilicitude da cessação das funções, não da efectivação da responsabilidade do gestor perante a sociedade, os sócios ou terceiros. Por isso, essa disciplina não basta para deslocar o litígio para a jurisdição administrativa.
Na empresa pública societária, a natureza societária da pessoa colectiva, a qualidade de órgão social do órgão que o gestor integra e a disciplina que rege a relação de administração, apreciadas conjuntamente, afastam sem mais a qualificação jurídico-administrativa de direito público.
Ademais.
Argumentam as Recorrentes que o “contrato de gestão” seria um contrato administrativo, nos termos do art. 280º, 1, do Código dos Contratos Públicos, daí inferindo a natureza administrativa de toda a relação. Todavia, a qualificação de um contrato como administrativo depende da verificação, no caso concreto, dos critérios legalmente previstos; não decorre automaticamente da intervenção de entidades públicas nem da imposição legal da sua celebração.
A obrigatoriedade de celebração do contrato de gestão prevista no art. 18º não resolve a natureza administrativa da concreta relação controvertida. Independentemente de o «Directorship Mandate Agreement» invocado nos autos corresponder, ou não, ao “contrato de gestão” previsto no art. 18º do EGP, e ainda que alguns dos créditos patrimoniais reclamados encontrem fonte em estipulações desse instrumento, tal não basta para transformar a acção numa causa atinente à validade, à interpretação, à execução ou ao incumprimento daquele instrumento, nem para demonstrar que a pretensão emerge de uma relação jurídica administrativa.
Seja como for, o núcleo da causa de pedir reside na deliberação das accionistas que decidiu a demissão, na alegada falta de fundamento dessa decisão e nas consequências indemnizatórias e creditícias emergentes da execução do vínculo e da ilicitude na cessação da relação de administração. Ainda que se admitisse, por hipótese, a natureza administrativa do contrato de gestão, daí não resultaria a competência administrativa para uma pretensão cuja causa de pedir assenta nuclearmente na alegada ilicitude da cessação de uma relação de administração de matriz societária. Na configuração dada pela Autora estão em causa créditos emergentes da execução do vínculo e consequências patrimoniais associadas à cessação da relação de administração.
3.1.12. Uma vez designado o administrador ou gerente, a relação de administração pode extinguir-se por qualquer das causas previstas para a «cessação de funções» no EGP – “dissolução” de todo o órgão, “demissão” (equivalente à “destituição” do regime comum das sociedades comerciais, no caso o art. 403º do CSC) e renúncia –, regime acrescido da disciplina não prevista em especial dessas formas de cessação prevista no CSC em função da remissão do art. 40º do EGP, nomeadamente para a caducidade23.
Logo, quando se discute a “demissão”, individualizada, com justa causa, sem indemnização, compensação ou subvenção, nos termos do art. 25º, 1 a 3, do RJSPE, em confronto com a “demissão” livre, denominada “por conveniência”, a todo o tempo e com indemnização, nos termos do art. 26º, 1 a 324, como se discute e apreciará no litígio presente, estamos apenas e só a discutir e apreciar a cessação por destituição de uma relação de administração societária, submetida em especial ao regime do RJSPE e do EGP e em geral ao regime do CSC e do CCiv. e alheia ao direito administrativo.
Assim resulta da própria configuração e fundamentos das deliberações de “demissão” aprovadas pelas Rés a relevância exclusivamente societária do processo decisório conducente à “demissão” da Autora: (i) para a 1.ª Ré, a SGPS, adoptou-se projecto de “deliberação unânime por escrito”, “nos termos do disposto nos artigos 54.º/1 e 373.º/1 do Código das Sociedades Comerciais e no artigo 11.º/2, b), dos respetivos Estatutos”, em 13 de Março de 2023 (doc. 107 da PI); (ii) depois, para a 1.ª Ré, em assembleia geral por “deliberação unânime por escrito”, e para 2.ª Ré, em decisão de sócio único, aprovou-se a demissão da Autora em 12 de Abril de 2023, com efeitos a 14 de Abril, igualmente e sempre “nos termos do disposto nos artigos 54.º/1 e 373.º/1 do Código das Sociedades Comerciais e no artigo 11.º/2, b), dos respetivos Estatutos”, com determinação de que tais deliberações deveriam “ser passadas ao livro de atas da Assembleia Geral nos termos do artigo 63.º/4, do Código das Sociedades Comerciais” (docs. 110 e 111 da petição inicial).
Improcede, por isso, a qualificação da “demissão” como acto administrativo.
O acto administrativo é a decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta (art. 148º do CPA); o seu elemento definidor é o exercício de um poder de autoridade, e não basta, para o caracterizar, que a competência tenha fonte legal ou que o legislador imponha garantias procedimentais.
Ora, o n.º 2 do art. 25º do EGP atribui a demissão ao órgão de eleição ou de nomeação, exige audiência prévia do gestor e impõe fundamentação, mas não qualifica a decisão como acto administrativo nem a reconduz ao exercício de uma prerrogativa de autoridade. No caso, as decisões impugnadas foram tomadas pelas accionistas, mediante instrumento tipicamente societário (deliberação unânime por escrito e decisão singular dos accionistas das Rés anónimas), no contexto de exercício da titularidade da função accionista de “destituição” dos titulares dos órgãos sociais (art. 38º, 1, c), RJSPE, agora denominado em sentido rigoroso; art. 25º, 2, do EGP). A exigência de audiência prévia e de fundamentação – que decorre da posição estatutária reforçada do gestor público, e não do exercício de ius imperii – não configura a deliberação social – acto com valência societária – em acto administrativo, do mesmo modo que as exigências procedimentais que oneram certas deliberações societárias as não convertem em actos de autoridade. Aliás, o próprio EGP distingue a hipótese de exercício de poderes próprios da função administrativa, determinando que, «nos casos legalmente previstos», esse exercício observa os princípios gerais de direito administrativo (art. 9º); e não vem indicada qualquer disposição que reconduza a deliberação de “demissão” a essa hipótese.
Pela mesma ordem de razões improcede a invocação da alínea d) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF: não estando em causa a fiscalização da validade de acto praticado no exercício de poderes de autoridade – porque a deliberação de demissão não reveste essa natureza – , não se preenche a respectiva previsão.
De resto, o abandono da clássica distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada não socorre as Recorrentes, já que apenas significa que a competência administrativa deixou de depender daquela distinção, continuando a pressupor – como sempre – a existência de uma relação jurídica administrativa, que aqui falece.
Em resumo: foi no contexto de uma relação jurídica societária e acudindo a instrumentos próprios do direito das sociedades – mesmo que com designação própria, como é a de “demissão” em vez de destituição – que foi deliberado o “afastamento” da Autora administradora: como ver aqui uma questão a dirimir-se num tribunal administrativo, desde logo para efeitos da aplicação da al. a) do art. 4º, 1, do ETAF?
3.1.13. Por fim, cumpre enfrentar o alcance do art. 11º, 2, da Lei 52/2019, de que as Recorrentes pretendem extrair uma regra geral de competência administrativa para todos os litígios que respeitem, directa ou indirectamente, à cessação de funções de gestores públicos.
A pretensão assenta numa interpretação que a letra, a inserção sistemática e a teleologia da norma não consentem, pelo que merece respaldo o acórdão recorrido.
A norma insere-se no regime sancionatório da Lei n.º 52/2019 e prevê a destituição judicial dos titulares de altos cargos públicos que violem os deveres especificamente enunciados no n.º 2 do art. 6º, no art. 8.º e nos n.os 2 a 5 e 11 do art. 9.º; a iniciativa da respectiva acção cabe ao Ministério Público (n.º 6 do art. 11.º, na redacção aplicável à data da propositura da acção25).
Ainda que os gestores públicos estejam entre os «altos cargos públicos» a que a norma se dirige (art. 3º, 1, a), da Lei 52/2019), a presente acção não corresponde a esse modelo: não foi proposta pelo Ministério Público; não visa a aplicação da sanção de destituição judicial; e não assenta na infracção de qualquer dos deveres especificamente previstos no n.º 2 do art. 6.º, no art. 8.º e nos n.os 2 a 5 e 11 do art. 9.º da Lei 52/2019. A Autora visa colocar em crise uma “demissão” decidida pelas accionistas das sociedades anónimas administradas ao abrigo do regime do art. 25º, 1, do EGP, com fundamento em alegadas violações graves da lei e dos estatutos, e pretende ver julgadas procedentes as respectivas consequências indemnizatórias. A circunstância de a “demissão” prevista no art. 25º do EGP depender de factos individualmente imputáveis ao gestor não converte a decisão numa sanção administrativa: a norma define causas legais que fundamentam a “justa causa” de demissão, cuja decisão cabe ao órgão de eleição ou de nomeação, tendo por efeito a “cessação” da relação de administração.
A interpretação propugnada pelas Recorrentes violaria, depois disso, as mais elementares regras da hermenêutica interpretativa encontradas no art. 9º do CCiv.
Na verdade, a Lei 52/2019 não contém uma norma geral de repartição de competência relativa a todos os litígios respeitantes a gestores públicos: o n.º 2 do seu art. 11º define directamente fundamentos próprios de destituição judicial e atribui o respectivo conhecimento aos tribunais administrativos; logo, tratando-se de norma especial e de objecto delimitado, respeitando a matéria de competência, sujeita a um juízo de estrita legalidade (v. arts. 211º, 1, e 212º, 3, da CRP), não se apresenta de todo susceptível de convocação para além da sua previsão específica.
Nenhum dos elementos interpretativos consente a leitura pretendida.
O elemento literal circunscreve a norma às «acções de destituição judicial» por violação de deveres nominalmente identificados, não a quaisquer litígios com ela conexos.
O elemento sistemático coloca-a no domínio sancionatório da lei e articula-a com a legitimidade atribuída ao Ministério Público.
O elemento teleológico aponta para a tutela do interesse público na idoneidade do exercício de altos cargos, não para a atracção à jurisdição administrativa de litígios de matriz societária, deixando incólume o critério geral de repartição das jurisdições.
Nem o argumento da unidade do sistema jurídico conduz a solução diversa – antes a coloca em crise. A unidade do sistema não impõe que qualquer litígio com alguma conexão factual com a cessação de funções de um gestor público seja submetido à mesma ordem jurisdicional; exige, sim, que se distingam as pretensões segundo a sua concreta causa de pedir e o respectivo regime. A coexistência de uma destituição judicial de natureza sancionatória – da competência administrativa – e de uma acção indemnizatória derivada da alegada cessação ilícita de uma relação de administração societária – da competência comum – não traduz contradição alguma.
Seria, ao invés, a extensão pretendida pelas Recorrentes que criaria uma regra geral de competência administrativa fundada apenas na qualidade de gestor público do demandante, contra o critério material que preside à repartição das jurisdições. É também por esta via – e não apenas pela letra da norma, que sempre soçobra perante elementos interpretativos de outra ordem – que a interpretação extensiva falece no caso, ficando prejudicado o conhecimento de qualquer inconstitucionalidade da interpretação que se rejeita.
Ao argumento das Recorrentes ainda mais se opõe o facto de que – o que se julga indiscutido mas aqui valioso –, no silêncio do EGP (não obstante o omnipresente art. 40º ou por força dele), não está vedada a via judicial para, com justa causa, demitir gestor de empresa pública societária pluripessoal, nos termos dos arts. 403º, 3 – que interessaria aqui –, e 257º, 4, do CSC26. Esta sim é a destituição judicial de «titulares de órgãos sociais» que interessa e segue também a competência dos tribunais comuns (art. 1055º do CPC).
3.1.14. Finalmente, improcede também a invocação do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, por via do n.º 5 do art. 1º:
«As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.»
A aplicação desse regime às pessoas colectivas de direito privado pressupõe que a actuação danosa tenha sido praticada no exercício de prerrogativas de poder público ou se mostre regulada por disposições ou princípios de direito administrativo.
Não é de todo o que enfrenta o julgador nesta acção.
Tal pressuposto não se basta com a sujeição da “demissão” a regras especiais constantes do EGP, que condicionam o exercício societário da cessação do título sem o transmutarem em actuação de autoridade. Aliás, como vimos e se reitera, o próprio RJSPE integra a “destituição” dos titulares dos órgãos sociais no conteúdo da função accionista (al. c) do n.º 1 do art. 38º). Por isso e neste contexto, na configuração processual dada pela Autora, a pretensão emerge da alegada falta de fundamento para a cessação de uma relação de administração e gestão submetida, no que constitui o objecto do litígio, ao direito privado societário, mesmo que com feições próprias e distintivas – e não se reconduz à responsabilidade civil extracontratual administrativa, que nos pudesse colocar no preenchimento da al. h) do art. 4º, 1, do ETAF.
Em conclusão final.
A acção não se reconduz a destituição judicial de natureza sancionatória, nem a fiscalização da legalidade-validade de acto praticado no exercício de poderes públicos jurídico-administrativos no exercício de prerrogativas de autoridade pública, nem a litígio que tenha por objecto imediato a validade, a interpretação ou a execução de contrato administrativo ou de outro contrato celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública, nem à efectivação de responsabilidade civil extracontratual administrativa aplicável a pessoas colectivas privadas.
Não emerge da pretensão à tutela de direitos encontrados no âmbito de relações jurídicas administrativas nem a qualquer questão relativa estritamente a uma relação que possa ser qualificada como tal.
Emerge de forma clara e linear da alegada cessação ilícita de uma relação de administração e gestão de matriz jurídico-privada e suas consequências indemnizatórias e ressarcitórias.
Assim, não há como ver preenchidas as als. a), d), h) e (residualmente) o) do do n.º 1 do art. 4.º do ETAF, expressamente invocadas pelas Recorrentes.
Por fim.
3.1.15. A solução encontrada é expressamente confirmada pelo legislador através de uma norma de competência que urge sublinhar e que julgamos superiormente decisiva para a resolução da questão decidenda da competência.
Tratamos aqui do art. 23.º do RJSPE («Tribunais competentes»):
«1- Para efeitos de determinação da competência para o julgamento dos litígios respeitantes a atos praticados e a contratos celebrados no exercício dos poderes de autoridade a que se refere o artigo anterior, as empresas públicas são equiparadas a entidades administrativas.
2- Nos demais litígios, seguem-se as regras gerais de determinação da competência material dos tribunais.»
Isto é: apenas nos litígios respeitantes a actos praticados e a contratos celebrados no exercício dos poderes de autoridade a que se refere o art. 22º – expropriação por utilidade pública, gestão de infra-estruturas afectas ao serviço público, licenciamento e concessão de uso do domínio público –, as empresas públicas são equiparadas a entidades administrativas; quanto aos demais litígios, seguem-se as regras gerais de determinação da competência material dos tribunais»; na sequência do que já dispunha o art. 18º (anterior regime previsto) do DL 558/99, numa opção legislativa clara e estável de reservar a jurisdição administrativa para o que contenda com actos celebrados ou realizado no exercício de “poderes de autoridade”, remetendo o demais para as regras gerais.
A doutrina autorizada é cristalina:
“Nos termos do artigo 23.º, n.º 2, compete aos tribunais judiciais o julgamento da generalidade dos litígios em que seja parte uma empresa pública. Quer dizer: a fiscalização da actividade das empresas públicas não fica submetida aos tribunais administrativos, justamente porque as empresas públicas fazem gestão privada: o controlo jurisdicional dessa gestão pertence, como é lógico, aos mesmos tribunais a que se acham sujeitas as empresas privadas, por actuarem segundo o direito privado”, reservando-se a jurisdição administrativa para “os casos em que, segundo o artigo 22.º, as empresas públicas – ainda que revistam a forma de sociedade – puderem exercer poderes de autoridade”27.
Embora o elenco constante do art. 22º seja exemplificativo, não se mostra identificada qualquer disposição legal que atribua a prerrogativa de autoridade, nem cláusula de contrato de concessão que a confira (n.º 2 do art. 22º do RJSPE), relativamente à “demissão” da gestora Autora. Não bastava, por conseguinte, invocar a natureza pública da empresa ou a prossecução de finalidades públicas; era mister demonstrar que a concreta “demissão” impugnada foi praticada no exercício de um poder de autoridade pública, independentemente da qualidade do ou dos accionistas da sociedade anónima público-estadual.
Com rigor.
A lei – reitere-se – integra expressamente no conteúdo da função accionista a proposta, a designação e a destituição dos titulares dos órgãos sociais (sempre e ainda a al. c) do n.º 1 do art. 38º do RJSPE). E, tratando-se de empresa pública constituída sob forma societária, o respectivo exercício processa-se por deliberação da assembleia geral ou decisão do sócio único, sem prejuízo das modalidades de deliberação consentidas pelo CSC (mais uma vez a remissão do art. 40º).
Quando os accionistas – ainda que públicos – exercem esses poderes, exprimem a vontade social por instrumento de direito societário. A circunstância de o Estado dominar (mesmo totalmente) o “capital”, fixar orientações estratégicas ou dispor de instrumentos reforçados de controlo e supervisão não converte, sem mais, esse exercício em actuação de ius imperii; tal é tanto mais evidente quando a cessação se produz por deliberações unânimes por escrito das accionistas e decisão de accionista único e não por qualquer acto destacável e qualificável de e na qualidade de autoridade pública.
Em suma.
Operando o n.º 2 do art. 23º a remissão para «as regras gerais», e excluindo estas a relação estabelecida e a forma de cessação da relação estabelecida do âmbito administrativo, a competência terá necessariamente que pertencer aos tribunais judiciais comuns.
Tudo visto, não há como desfigurar a relação jurídica societário-privada que constitui a base da resolução do litígio enquanto tal pelo tribunal materialmente competente pela natureza da relação material controvertida: o tribunal judicial comum, de acordo com o art. 117º, 1, a), da LOSJ; para tal efeito, deve ser fixado o valor da causa nos termos do art. 306º do CPC logo que recebidos os autos em 1.ª instância, o que se ordenará para a regular tramitação da causa.
Nesta conformidade, falecem as Conclusões A. a AA. das Recorrentes quanto à inversão da decisão sobre a competência material no processo.
1. Da reforma das custas fixadas no acórdão recorrido
3.2.1. Como segunda questão do recurso, uma vez este admitido, vêm as Recorrentes, nas alegações e Conclusões BB. e CC., requer a reforma do segmento decisório correspondente à responsabilidade pelas custas pelo resultado decretado em 2.ª instância, em face do decaimento verificado, pedindo a dispensa do remanescente da taxa de justiça respeitante à apelação.
Alegam que o julgamento foi feito sem se ter exercido a faculdade prevista no n.º 7 do art. 6º do RCP.
A arguição-pedido das Recorrentes segue o regime dos n.os 1 e 3 do art. 616º e do art. 617º, aplicáveis aos acórdãos da Relação por força do n.º 1 do art. 666.º, sempre do CPC: sendo admitida a revista como recurso ordinário, a reforma quanto a custas é requerida na alegação e, sem prejuízo de ser objecto de pronúncia pelo tribunal recorrido no despacho em que aprecia a admissibilidade do recurso, cabe ao tribunal de recurso conhecer do pedido, não se afigurando indispensável a prévia devolução à Relação em face da ausência de pronúncia nos termos do art. 617º, 1 e 5, do CPC – o pedido, o contraditório e os elementos relevantes para a ponderação prevista no n.º 7 do art. 6.º do RCP constam dos autos e habilitam o julgamento por via do recurso da questão de mérito.
E, aqui, merece acolhimento a pretensão das Recorrentes.
Vejamos.
3.2.2. O n.º 7 do art. 6º do RCP permite, nas causas de valor superior a € 275.000, que se pondere, para dispensa (isenção ou redução) do pagamento do remanescente da taxa de justiça (o acréscimo de taxa de justiça que resulta do facto de o valor da causa ser fixado acima daquele montante, em função do qual se calcula a taxa de justiça inicialmente devida, considerado na conta final).
Esta dispensa tem natureza excepcional, que vai para além da magnitude do valor da causa, e a sua função correctiva pressupõe, em especial, uma menor complexidade técnico-jurídica da causa, aferida pela simplificação da tramitação processual e da especificidade da situação substantiva e adjectiva em face da utilidade económica dos pedidos, assim como um comportamento das partes sem censura.
Para aferir da complexidade da causa, deve ser convocado o art. 530º, 7, do CPC.
Para ter em conta a conduta processual das partes, devem ser aplicados ao caso os arts. 7º, 1, e 8º do CPC.28
3.2.3. Visto o acórdão recorrido, embora a questão de competência material exigisse a articulação de regimes jurídicos diversos, a actividade jurisdicional efectivamente desenvolvida circunscreveu-se, basicamente, na apreciação do pressuposto processual em causa, a um dos fundamentos utilizados pelas Apelantes, sem instrução, produção ou reapreciação de prova e sem incidentes autónomos relevantes, aderindo-se no mais ao decidido em 1.ª instância.
A conduta processual das partes vencidas também não merece censura, atendendo à convicção exarada na sua argumentação.
Ponderado o valor dado à causa pela Autora, a exigência integral do remanescente não revela correspondência adequada com o serviço de justiça concretamente prestado.
Justifica-se, por isso, a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça respeitante à apelação, em benefício aplicado na conta final, com sucesso para as Conclusões pertinentes.
3.2.4. Esta decisão deve ser integrada no acórdão recorrido como seu complemento, no respectivo dispositivo, como se ordenará, por aplicação analógica do art. 617º, 2, 1.ª parte, do CPC.
III) DECISÃO
Pelo exposto:
i. julga-se improcedente a revista, confirmando-se o acórdão recorrido e fixando-se a competência da jurisdição comum no Juízo Central Cível de Lisboa para o conhecimento e apreciação da acção, ordenando-se a fixação do valor da causa nos termos do art. 306º do CPC;
ii. julga-se procedente o pedido de reforma em sede de custas fixadas no acórdão recorrido, ficando a constar dele o seguinte segmento no respectivo dispositivo: Custas pelas recorrentes, com dispensa total do remanescente da taxa de justiça devido pela apelação.
Custas da revista negada pelas Recorrentes (dispositivo sob (i): art. 527º, 1 e 2, CPC), na proporção de vencimento fixada em 90%, com redução em 80% do remanescente da taxa de justiça devida pela revista, uma vez considerando-se, fundamentalmente, a complexidade dos fundamentos apresentados pelas Recorrentes, necessitados de mais aprofundada análise e argumentação do que a exibida nas instâncias para a solução sobre a excepção dilatória invocada, e, de todo o modo, a conduta processual, sem censura ao abrigo do seu direito de acção e impugnação, evidenciada nesta instância (arts. 6º, 7; 1º, 2, 6º, 1 e 2, 12º, 2, 14º, 9; RCP).
STJ/Lisboa, 13 de Julho de 2026
Ricardo Costa (Relator)
Eduarda Branquinho
Luís Espírito Santo
SUMÁRIO DO RELATOR (arts. 663º, 7, 679º, CPC)
1. ABRANTES GERALDES, “Artigo 629º”, pág. 60, “Artigo 671º”, págs. 470-471, 472, Recursos em processo civil, 8.ª ed., Almedina, Coimbra, 2024. Em complemento: para a tipologia das «decisões interlocutórias» admitidas para revista “continuada” no art. 671º, 2, neste caso reiteradas em admissibilidade permanente pelo art. 629º, 2, v. LOPES DO REGO, “Problemas suscitados pelo modelo de revista acolhido no CPC. O regime de acesso ao STJ quanto à impugnação de decisões interlocutórias de natureza processual”, Estudos em Homenagem à Professora Doutora Maria Helena Brito, Volume II, Gestlegal, Coimbra, 2022, pág. 481: “decisões proferidas acerca do preenchimento de pressupostos processuais ou requisitos essenciais de admissibilidade da ação, desde que os considerem verificados, de modo a permitir o ulterior e regular processamento da causa”.
2. FRANCISCO FERREIRA DE ALMEIDA, Direito Processual Civil, Volume I, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2017, págs. 304-305.
3. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 9.ª ed., Almedina, Coimbra, 2007, págs.103-104.
4. V., neste sentido, e por todos, GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, “Artigo 212º”, Constituição da República Portuguesa, Volume II, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2014, págs. 566-567, MÁRIO AROSO ALMEIDA, “Artigo 212º”, Constituição Portuguesa anotada, coord.: JORGE MIRANDA/RUI MEDEIRES, Volume III, 2.ª ed., Universidade Católica Editora, Lisboa, 2020, págs. 123-124.
5. MARCELO REBELO DE SOUSA/JOSÉ ALEXANDRINO, “Artigo 212º”, Constituição da República Portuguesa comentada, Lex, Lisboa, 2000, pág. 339 (sublinhado nosso), no contexto de uma “visão mais subjectivista não só da função como da estrutura daquele contencioso [administrativo]”.
6. V., agora nesta segunda parte do argumento, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, “Artigo 1.º”, Código de Processos nos Tribunais Administrativos, Volume I, Artigos 1.º a 96.º / Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais anotados, Almedina, Coimbra, 2004, págs. 25-27.
7. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, A competência declarativa dos tribunais comuns, Lex, Lisboa, 1994, pág. 36.
Adoptando o critério, v., a título ilustrativo e mais recente, os Acs. do STJ de 13/5/2025, processo n.º 310/22, Rel. RICARDO COSTA, 29/11/2022, processo n.º 358/21, Rel. ANTÓNIO MAGALHÃES, 20/2/2019, processo n.º 9086/18, Rel. RIBEIRO CARDOSO, 14/12/2017, processo n.º 3653/16, Rel. OLINDO GERALDES, e de 28/6/2016, processo n.º 93/15, Rel. MARIA CLARA SOTTOMAYOR, sempre in www.dgsi.pt.
8. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, “Algumas questões sobre o ónus de alegação e de impugnação em processo civil”, Scientia Iuridica n.º 332, 2013, págs. 396, 3999, 401-402; tb. ID., “Factos complementares e função da causa de pedir”, Blog do IPPC, 21/7/2014, in blogippc.blogspot.com.
9. V. por todos RICARDO COSTA, “Órgãos de empresas públicas: entre o interesse público e o direito societário”, Diálogos com Coutinho de Abreu. Estudos oferecidos no aniversário do Professor, org.: Alexandre de Soveral Martins/Paulo de Tarso Domingues/Carolina Cunha/Maria Elisabete Ramos/Ricardo Costa/Rui Pereira Dias, Almedina, Coimbra, 2020, págs. 835-836.
10. V. PAULO OTERO, “Da criação de sociedades comerciais por decreto-lei”, Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Raúl Ventura, Volume II, Direito Comercial. Direito do Trabalho. Vária, FDUL/Coimbra Editora, Lisboa, 2003, págs. 114 e ss, 126 e ss (enfatizando: “a possibilidade de criação por decreto-lei de sociedades comerciais permite sempre a adaptação do regime da lei comum das sociedades comerciais às especificidades decorrentes da prossecução do interesse público subjacente às sociedades integrantes do sector empresarial do Estado” e funda-se nessa prossecução e na “eficiência do sector público”, alicerçadas directamente na Constituição, a págs. 134, 138); COUTINHO DE ABREU, Curso de direito comercial, Volume I, Introdução, Atos de Comércio, Comerciantes, Empresas, Sinais Distintivos, 13.ª ed., Almedina, Coimbra, 2022, págs. 261-262 e nt. 666 (com a advertência: “as sociedades anónimas unipessoais de capitais públicos (estaduais) continuam a ter de ser constituídas por decreto-lei derrogador da disciplina legal-societária geral. O CSC só permite a constituição de sociedade anónima unipessoal por outra sociedade (art. 488º, 1).”).
11. V., detalhadamente, TATIANA SOUSA PEREIRA, “Reflexões a propósito do corporate governance nas sociedades de capitais públicos», DSR, Vol. 26, 2021, págs. 173 e ss.
12. RICARDO COSTA, “Órgãos de empresas públicas…”, loc. cit., págs. 839-840.
13. Seguimos RICARDO COSTA, “Órgãos de empresas públicas…”, loc. cit., págs. 848-849.
14. Entendendo-se a remissão para o DL 133/2013, actual RJSPE, nomeadamente para a disciplina das empresas públicas do sector empresarial do Estado.
15. V. COUTINHO DE ABREU, “Sobre os gestores públicos”, DSR, volume 6, 2011, págs. 33-34. Para mais detalhe no que mais importa na designação para a sociedade anónima, v. RICARDO COSTA, “Artigo 391º”, págs. 230 e ss, “Artigo 393º”, págs. 270 e ss, Código das Sociedades Comerciais em comentário, coord.: Jorge Coutinho de Abreu, Volume VI (Artigos 373º a 480º), 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2017.
16. V., conjugadamente, RICARDO COSTA, “Aceitação da designação como administrador e a recente modificação dos artigos 252.º e 391.º do CSC”, Homenagem ao Prof. Doutor Manuel Carlos Lopes Porto, org.: Matilde Lavouras et alii, Boletim de Ciências Económicas, Volume LXVI, Tomo I, FDUC, Coimbra, 2023, págs. 1059 e ss, 1063 e ss, 1078 e ss (tb in ricardo-costa.com), Os administradores de facto das sociedades comerciais, Almedina, Coimbra, 2014, 2.ª reimp.: 2024, págs. 375 e ss (“a) a relação de administração é relação orgânica (primeiro plano) que tem como fonte um dos modos de designação para o exercício do cargo no órgão da sociedade, condicionado à aceitação (expressa ou tácita) do designado; b) o acto (como expressão do modo) de designação (segundo plano = facto do processo complexo de constituição da relação orgânica) é acto (ou modo) multiforme, porventura contratual mas quase sempre não contratual ou até não negocial (legal ou judicial); c) a relação entre administrador e sociedade pode ser explicitada nas condições da sua actividade por um “contrato de gestão” e/ou um “regulamento interno” relativo ao exercício do cargo pelo administrador e à estruturação interna e colegial do órgão (terceiro plano, facultativo: esfera intersubjectiva e intrasubjectiva, na livre disponibilidade das partes e/ou dos administradores enquanto decisores no órgão colegial).”), “Artigo 64º”, Código das Sociedades Comerciais em comentário, Volume I (Artigos 1º a 84º), 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2017, págs. 766 e ss.
17. V. RICARDO COSTA, Os administradores de facto… cit., págs. 695 e nt. 1479, 699 e nt. 1492.
18. V. DUARTE SCHMIDT LINO/PEDRO LOMBA, «Democratizar o governo das empresas públicas: o problema do duplo grau de agência», O governo das organizações, Governance Lab/Almedina, Coimbra, 2011, págs. 701 e ss, TATIANA SOUSA PEREIRA, “Reflexões…”, loc. cit., págs. 170 e ss.
19. V. EDUARDO PAZ FERREIRA/ANA PERESTRELO DE OLIVEIRA/MIGUEL SOUSA FERRO, «O setor empresarial do Estado após a crise: reflexões sobre o Decreto-Lei n.º 133/2013», RDS, 2013, 3, págs. 482 e ss, em esp. 485-486, e COUTINHO DE ABREU, Curso…. Volume I cit., págs. 270-271.
20. De acordo com o art. 55º do RJSPE.
V. , com interesse, para esta delimitação e concretização de serviços, as propostas de SOFIA TOMÉ D’ALTE, A nova configuração do sector empresarial do Estado e a empresarialização dos serviços públicos, Almedina, Coimbra, 2007, págs. 91 e ss.
21. Desenvolvidamente, para todo este ponto, RICARDO COSTA, “Órgãos de empresas públicas…”, loc. cit., págs. 850 e ss, com vários diálogos e precisões.
22. COUTINHO DE ABREU, “Sobre os gestores públicos”, loc. cit., pág. 35, seguido por RICARDO COSTA, “Órgãos de empresas públicas…”, loc. cit., nt. 45 – págs. 853-854.
23. COUTINHO DE ABREU, “Sobre os gestores públicos”, loc. cit., págs. 46 e ss.
24. COUTINHO DE ABREU, “Sobre os gestores públicos”, loc. cit., págs. 44 e ss.
25. Agora corresponde ao n.º 7, após a alteração promovida pelo art. 1º da Lei 25/2024, de 20 de Fevereiro.
26. Favorável: COUTINHO DE ABREU, “Sobre os gestores públicos”, loc. cit., pág. 45.
27. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume I, colab.: Luís Fábrica/Jorge Pereira da Silva/Tiago Macieirinha, 4.ª ed., Almedina, Coimbra, 2016, reimp.: 2025, pág. 356.
28. V. SALVADOR DA COSTA, As custas processuais, 7.ª ed., Almedina, Coimbra, 2018, págs. 140-141.
