Quem foi o relator do acórdão 01239/06?

O relator foi Jorge de Sousa, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01239/06?

O acórdão foi proferido em 19 de junho de 2007.

01239/06 - STA

Sumário

I - A superintendência do Governo Regional da Madeira, através do Secretário Regional da Educação, sobre as escolas secundárias da Região Autónoma da Madeira resulta do preceituado no art. 2.º, n.ºs 1, e 4, alíneas a) e b), do Decreto Regulamentar Regional n.º 25/2001/M, de 18 de Outubro, e art. 3.º, n.º 1, e suas alíneas c) e d) do Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2001/M, de 12 de Maio. II - Da decisão de um conselho directivo de uma escola secundária daquela Região Autónoma que deliberou no sentido da reposição de quantias indevidamente recebidas por um docente cabia recurso hierárquico para o Secretário Regional da Educação. III - Os actos meramente confirmativos são contenciosamente impugnáveis quando o acto anterior não foi objecto de notificação válida ao interessado (art. 55.º da LPTA). IV - São requisitos essenciais da notificação, sem os quais ela não é oponível ao destinatário, os necessários para identificação do acto, que são, designadamente, o seu sentido, a indicação do autor do acto e a sua data. V - Assim, sendo nulas as notificações efectuadas relativamente ao acto primário, por não indicarem quem foi o autor do acto nem a data em que o praticou, a decisão do recurso hierárquico que foi interposto pelo interessado relativamente à situação apreciada por aquele acto é contenciosamente recorrível. VI - Os actos de processamento de abonos a funcionários só poderão ser considerados actos administrativos quando reunirem os requisitos que para este tipo de actos são exigidos pelo art. 120.º do CPA, designadamente quando forem praticados por um órgão da Administração e não quando forem processados por qualquer funcionário sem qualificação do órgão ou mecanicamente.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A... interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito de um recurso hierárquico e do despacho de indeferimento expresso do mesmo recurso, datado de 26-11-2002, do Senhor Secretario Regional da Educação do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira. O Tribunal Central Administrativo rejeitou o recurso contencioso do indeferimento tácito, por carência de objecto, e concedeu provimento ao recurso do acto expresso, anulando-o. Inconformado, o Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões: 1. Ao contrário do decidido pelo douto Acórdão recorrido o despacho objecto de recurso hierárquico - deliberação do Conselho Administrativo – era um acto contenciosamente impugnável, pelo que, como tal, não se estava perante recurso necessário, sendo o acto do Secretário Regional meramente confirmativo. (V., entre outros, Acórdão do S.T.A. de 09-07-91, in AD nº 361 e Acórdão de 16-02-93, in AD nº 383). 2. Tal acto consolidou-se na ordem jurídica e tornou-se verdadeiro caso decidido ou resolvido, devendo o Secretário Regional recorrido ter sido absolvido da instância (artº 493º do CPCivil, ex vi do artº 1º da LPTA), disposições que o douto Acórdão recorrido violou. 3. Acontece que, em qualquer caso, e ao contrário do decidido pelo douto Acórdão recorrido, o acto em causa – despacho do Secretário Regional recorrido - não enferma de qualquer vicio, designadamente, de violação de lei. 4. Estava sempre em causa “um mero erro ou lapso dos serviços da escola”, sendo inadmissível que o recorrido se prevaleça, abusivamente, de tal falha. 5. Desse lapso decorreu a necessidade de reposição de verba indevidamente paga ao recorrido, sendo certo que, ao contrário do decidido pelo Acórdão recorrido, a Administração dispõe de um prazo de cinco anos para corrigir tais erros de verbas indevidamente processadas e que consubstanciam meros actos materiais, correcção que não envolve a menor revogação de qualquer acto administrativo. 6. Acresce que, como se decidiu nos Acórdãos do S.T.A., de 14-05-96,( ( ) Proc. nº 39403, citado nos CJA, nº 10, p. 61. ) e de 09-10-97,( ( ) AP – DR, 25-09-2001, p. 6760. ) tal obrigação de reposição subsiste durante cinco anos, mesmo que tenha já decorrido o prazo de 1 ano da revogação do acto administrativo anterior que tivesse conferido tal remuneração. 7. Por outro lado, o artº 70º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2005, veio introduzir um novo nº 3. ao artº 40º do Dec-Lei nº 155/92, de 28 de Julho. 8. A referida norma, que tem a natureza de interpretação autêntica, veio clarificar o sentido do preceito, considerando que o regime do artº 141º do CPA não prejudica a possibilidade legal de determinação da reposição de quantias indevidamente pagas, no prazo de cinco anos. 9. Esta norma tem efeito retroactivo, nos termos do artº 13º do CCivil, pelo que não há dúvida de que tem de ser considerada e aplicada na decisão do caso dos autos. 10. Andou, assim, mal, o Acórdão recorrido que ignorou também o disposto no artº 148º do CPA, que autoriza a rectificação de erros materiais a todo o tempo. 11. O Acórdão recorrido violou, entre outras disposições legais, o artº 40º do Dec-Lei nº 155/92, de 28 de Julho; os artºs 267º e 268º da C.R.P.; os arts 141º, 148º e 167º, nº 1., do CPA e artº 493º do CPCivil e artº 1º da LPTA. O Recorrente Contencioso contra-alegou, defendendo a manutenção do acórdão recorrido. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos: 1. O recorrente imputa ao douto Acórdão recorrido erro de julgamento sobre a improcedência da questão prévia da irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado, em razão do princípio da autonomia das escolas e da alegada competência exclusiva do Conselho Administrativo do estabelecimento de educação em referência, em matéria de gestão financeira. Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento. Na esteira do entendimento perfilhado pelo Mº Pº, em primeira instância, e adoptado pelo Acórdão recorrido, as escolas são serviços locais desconcentrados do Estado, no caso integrados na Secretaria Regional da Educação da Região Autónoma da Madeira, sendo dotadas de autonomia tão só quanto ao projecto educativo do estabelecimento de ensino e em função das competências e dos meios que lhe estão afectos, nos termos do artº 3º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos Públicos dos ensinos básico e secundário, aprovado pelo Decreto-Lei nº 115-A/98, de 4 de Maio e do seu art' 13; e bem assim do art' 3' do DLR n' 4/2000/M, de 31 de Janeiro. Neste sentido, os Acórdãos deste STA, de 26/11/03, rec. 1162/03; de 14/10/03, rec. 933/03 e de 1/7/03, rec. 579/03. Por outro lado, a autoridade recorrente é o órgão de topo da hierarquia administrativa em que se insere o Conselho Administrativo do mesmo estabelecimento de ensino, o que resulta nomeadamente das disposições constantes do art. 22.º do DL nº 43/89, de 3 de Fevereiro; art's 36º e 38º do DLR nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro; artºs 1º e 2º, nºs 4 e 7 do DRR n.º 25/2001/M, de 18 de Outubro e dos artºs 2º e 3º, n.º 1, alíneas c) e d) do DRR nº 8/2001/M, de 2 de Maio. Assim sendo, na ausência de disposição legal expressa atributiva a este órgão de competência exclusiva em matéria de gestão financeira, objecto do acto recorrido, haverá de prevalecer o entendimento pacificamente aceite de que a competência do órgão subalterno é própria separada e que os seus actos estão sujeitos a recurso hierárquico necessário, como bem se entendeu no Acórdão recorrido. 2. Improcederá também o recurso quanto à alegada violação, por erro de interpretação e aplicação, das normas do artº 40.º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho e dos artºs 141.º e 148º, ambos do CPA, por estar apenas em causa, no acto contenciosamente impugnado, a determinação de reposição de verbas indevidamente pagas por mero erro ou lapso dos serviços e não a revogação ilegal de qualquer acto administrativo. Com efeito, o processamento indevido, a favor do ora recorrido, de quantias a título de horas extraordinárias não consubstancia erro de cálculo ou deficiência burocrática dos serviços, antes pelo contrário deveu-se a erro jurídico de atribuição ao mesmo recorrido de um horário lectivo semanal de 20 horas, em vez de 22 horas, como seria devido. A definição da obrigação de reposição daquela quantia importa pois a eliminação da ordem jurídica, com fundamento na respectiva invalidade, do(s) acto(s) que, autoritária e unilateralmente, determinaram o horário lectivo do recorrido e a sua consequente remuneração, com efeitos vantajosos para a respectiva esfera jurídica. Como o Pleno deste STA tem reiteradamente afirmado, "O prazo prescricional de cinco anos, estabelecido no art. 40.º do D.L. 155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos – Acs de 23/5/06, rec. 01024/04; de 6/12/05, rec. 672/05 e de 5/7/05, rec. 159/04. Ora, no caso em apreço, forçoso é concluir que a definição da obrigação jurídica de restituir, importando a revogação do(s) acto(s) administrativo(s) definidor(es) da situação remuneratória do recorrido, operou-se com violação do artº 141º do CPA, pelo decurso do prazo estabelecido para o efeito, de acordo com a matéria de facto dado como provada. 3. Improcedendo todas as conclusões das alegações do recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso. O Recorrente Jurisdicional pronunciou-se sobre este douto parecer, defendendo que deve ser revogado o acórdão recorrido. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto: 1 – O recorrente foi notificado por ofício de 31/7/02 do Despacho do Director da Escola Secundária ... que: “ Tendo sido verificado que nos anos lectivos de 1999/2000 e 2000/2001, por lapso foi-lhe considerado um horário semanal de vinte horas, quando deveria ser de vinte e duas, o que levou à atribuição de duas horas extraordinárias pagas indevidamente durante estes dois anos. Informo V. Ex.ª que o valor ilíquido auferido indevidamente foi de ... 2.319,18 euros ...Solicita-se que nos termos legais seja efectuada a reposição...”, do qual interpôs recurso hierárquico. 2 – Por carta de 11/10/02 o recorrente foi notificado pelo Presidente do Conselho Administrativo da ESMJ “...nos termos do artigo 137º 1 a contrario, do CPA, se procede à reforma do acto administrativo recorrido. Assim, no ofício ...de 31/7/02, na parte reservada à indicação do órgão subscritor, onde se lê “O Director” deverá ler-se “O Presidente do Conselho Administrativo.” 3 – Pelo ofício 1906/1 de 4/12/02 o recorrente foi notificado do despacho de 26/11/02 de autoridade recorrida de seguinte teor: Indeferido o recurso hierárquico com os fundamentos constantes do presente parecer.” 4 – Dá-se aqui por reproduzido o parecer em causa e junto de fls. 13 a 17 dos autos. 5 – Aqueles processamentos de vencimentos dizem respeito aos meses de Janeiro a Junho de 2000 e 2001 e Outubro e Dezembro de 2000. Ao abrigo do disposto no n.º 1 do art. 712.º do CPC, adita-se a seguinte matéria de facto, com interesse para a decisão: 6 – As notificações referidas em 1 e 2, reportavam-se à deliberação do Conselho Administrativo da Escola Secundária de ..., n.º 492, tomada e, 29-7-2002, certificada no processo instrutor, cujo teor é o seguinte: ”Tendo sido verificado que nos anos lectivos de 1999/2000 e 2000/2001, ao Dr.º A..., Professor Efectivo de Nomeação Definitiva do 11º grupo B, desta Escola, foi por lapso atribuído um horário semanal de vinte horas, quando deveria ser de vinte e duas o que levou ao pagamento indevido de duas horas extraordinárias durante estes dois anos lectivos. O valor pago indevidamente é de 2.319,18 (dois mil trezentos e dezanove euros e dezoito cêntimos) pelo que este Conselho Administrativo deliberou mandar informar o Docente de que deverá nos termos legais efectuar a reposição da verba indevidamente recebida” 3 – A primeira questão suscitada no presente recurso jurisdicional é a de o acto objecto de recurso hierárquico – deliberação do Conselho Administrativo da Escola Secundária ... – ser contenciosamente impugnável e lesivo, não cabendo dele recurso hierárquico necessário, sendo o acto que decidiu este recurso meramente confirmativo. Defende ainda o Recorrente Jurisdicional que a referida deliberação se consolidou, formando-se caso decidido ou resolvido. No acórdão recorrido entendeu-se, em suma, que as escolas secundárias, como a referida, são serviços desconcentrados, serviços locais do Estado, e que essa natureza não lhes é retirada pelo estatuto de autonomia, administração e gestão, que àquelas é atribuído pelo Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, e Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/M, de 31 de Janeiro, pelo que estão sujeitas ao poder hierárquico dos órgãos governamentais, concluindo-se que havia lugar a recurso hierárquico necessário. O Recorrente Jurisdicional discorda deste entendimento, defendendo a completa autonomia das escolas referidas, na área em causa, de pagamento de remunerações docentes, designadamente à face da legislação regional da Madeira. 4 – O n.º 1 do art. 25.º da L.P.T.A. estabelece a regra de que só os actos definitivos são contenciosamente impugnáveis. Porém, o art. 268.º, n.º 4, da C.R.P., na redacção de 1997, assegura o direito dos administrados ao recurso contencioso de todos os actos administrativos que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Assim, por força do preceituado neste n.º 4 do art. 268.º da C.R.P. não pode deixar de se admitir a impugnabilidade contenciosa imediata de actos lesivos, que são actos que têm efeitos na esfera jurídica dos particulares. Esta norma é um corolário, no domínio do contencioso administrativo, do princípio geral, enunciado no n.º 1 do art. 20.º da C.R.P., do direito dos cidadãos a aceder aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. Este direito de acesso aos tribunais, embora não englobado no Título II da Parte I da Constituição, destinado aos «direitos, liberdades e garantias» é, inquestionavelmente, um direito análogo a estes, uma vez que é, ao fim e ao cabo, a primacial garantia da consagração prática de todos os direitos e liberdades. Por isso, por força do preceituado no art. 17.º da Constituição, que estabelece que «o regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no título II e aos direitos fundamentais de natureza análoga», o direito de acesso aos tribunais está sujeito ao disposto no n.º 2 do art. 18.º que estabelece que «a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos». Nos casos de impugnação administrativa necessária, o acto inicial continua a ser recorrível mediatamente, através do acto que decide a impugnação administrativa, que o incorpora, se o confirma (se não o elimina ou substitui, hipóteses em que, obviamente, deixa de ter relevância o acto inicial). A limitação que o art. 25.º, n.º 1, da L.P.T.A. faz ao direito de acesso aos tribunais só é compaginável com estas normas constitucionais se impuser a necessidade de recurso hierárquico em casos em que ele não seja obstáculo à garantia da tutela judicial dos direitos, mas não afaste a possibilidade do recurso contencioso imediato nos casos em que o interessado necessite dele para assegurar essa tutela. Isto é, este n.º 1 do art. 25.º, só é compatível com a C.R.P. se entendido como contendo um condicionamento do direito ao recurso contencioso, afastando a possibilidade de uso imediato de tal meio processual nos casos em que ele é desnecessário para assegurar a tutela judicial efectiva dos direitos ou interesses do destinatário do acto. Como refere VIEIRA DE ANDRADE, O exercício dos direitos fundamentais no espaço, no tempo e no modo, só será muitas vezes (inteiramente) eficaz se houver medidas concretas que desenvolvendo a norma constitucional, disciplinem o uso previnam o conflito ou proíbam o abuso e a violação de direitos. Essa necessidade prática (que não se deve confundir com uma necessidade jurídica) é particularmente notória quando se trata de efectivar direitos em que predomina o aspecto institucional, mas pode ser referida à generalidade dos direitos fundamentais. Nestes casos, as leis são leis regula(menta)doras (leis de organização), que organizam e disciplinam a «boa execução» dos preceitos constitucionais e que, com essa finalidade, poderão, quando muito, estabelecer condicionamentos ao exercício dos direitos. A sua intenção não é restringir, mas, pelo contrário, assegurar praticamente e fortalecer o direito fundamental constitucionalmente declarado. ( ( ) Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, páginas 226-229. Sobre a distinção entre restrição e condicionamento de direitos, podem ver-se os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 74/84 (publicado no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 351, página 172, e 201/86 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, n.º 7, tomo II, página 933). ) Entendido nestes termos, aquele condicionamento do direito ao recurso contencioso não é proibido pela Constituição, pois não impede o exercício do direito de impugnação contenciosa de actos lesivos, antes sendo uma medida que visa optimizar a tutela judicial, através do afastamento da possibilidade de acesso aos tribunais quando ele é desnecessário. Por isso, é de concluir que é compatível com a Constituição a previsão da obrigatoriedade de recurso hierárquico necessário, como também tem vindo a entender Supremo Tribunal Administrativo ( ( )Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: – de 27-5-92, proferido no recurso n.º 13604, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-9-94, página 146; – de 3-6-92, proferido no recurso n.º 13635, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-9-94, página 154; e – de 2-12-93, proferido no recurso n.º 15399, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-5-96, página 4163. ) e também o Tribunal Constitucional. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional: – n.º 9/95, de 11-1-95, proferido no processo n.º 728/92, publicado no Diário da República, II Série, de 22-3-95, página 3160, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 30.º volume, página 333, e no Boletim do Ministério da Justiça n.º 446 (Suplemento), página 121; – n.º 603/95, de 7-11-95, proferido no processo n.º 223/96, publicado no Diário da República, II Série, de 14-3-96, página 3484; – n.º 115/96, de 6-2-96, proferido no processo n.º 378/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 454, página 218; – n.º 159/96, de 7-2-96, proferido no processo n.º 41/95, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 454, página 258; – n.º 499/96, de 20-3-96, proferido no processo n.º 383/93, publicado no Diário da República, II Série, de 3-7-96, página 8902; – n.º 32/98, de 22-1-98, publicado no Diário da República, II Série, de 19-3-98; – 425/99, de 30-6-99, proferido no processo n.º 1116/98, publicado no Diário da República, II Série, de 3-12-99. ) No entanto, a imposição do recurso hierárquico só será constitucionalmente aceitável quando ele afastar a lesividade imediata do acto. Na verdade, a possibilidade constitucionalmente admissível de criar obstáculos ao recurso contencioso imediato terá de ser aferida em função da existência ou não de meios administrativos que possam obstar à produção de efeitos lesivos sobre a esfera jurídica do recorrente, pois, se existirem esses meios e o interessado não os utilizar, será a si próprio que pode imputar a lesividade imediata do acto. Assim, como actos lesivos, para efeitos do art. 268.º, n.º 4, da C.R.P. e consequente impugnabilidade imediata, deverão considerar-se apenas aqueles que sejam aptos a produzir efeitos negativos na esfera jurídica dos particulares, quando estes efeitos não possam ser afastados por meios administrativos. Por isso, para aferir da possibilidade de imposição de recurso hierárquico também será necessário apurar se a sua interposição assegura, no caso concreto, o afastamento da lesividade imediata, isto é, se o diferimento da possibilidade de impugnação não impede a plena tutela dos direitos do Recorrente Contencioso. 5 – FREITAS DO AMARAL refere três aspectos diferentes da definitividade dos actos administrativos, cumulativamente necessários para permitir a qualificação de um acto como definitivo: – definitividade em sentido horizontal, que se consubstancia em o acto ser o termo do procedimento administrativo; – definitividade vertical que consiste em o acto ser praticado por quem ocupa a posição suprema na hierarquia; – definitividade material que existe quando o acto é definidor de situações jurídicas. O mesmo Autor define acto materialmente definitivo «o acto administrativo que, no exercício do poder administrativo, define a situação jurídica de um particular perante a Administração, ou da Administração perante um particular», acto horizontalmente definitivo «o acto administrativo que constitui resolução final de um procedimento administrativo, ou um incidente autónomo desse procedimento, ou ainda que exclui um interessado da continuação num procedimento em curso» e acto verticalmente definitivo «aquele que é praticado por um órgão colocado de tal forma na hierarquia que a sua decisão constitui a última palavra da Administração activa». ( ( ) Em Direito Administrativo, volume III, 1989, páginas 214, 223 e 234. ) No caso em apreço, o Tribunal Central Administrativo entendeu que o acto primário, praticado pelo Conselho Directivo da Escola Secundária ... não é verticalmente definitivo, só sendo possível o acesso aos tribunais na sequência de recurso hierárquico que dele fosse interposto para o Senhor Secretário Regional da Educação, sendo apenas esse aspecto da definitividade que está em causa. O art. 199.º, alínea d), da C.R.P. subordina a administração directa do Estado ao poder de direcção governamental. Uma das características da Administração directa do Estado é a de ter uma estrutura hierárquica, isto é, estar estruturada «de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligados por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção, supervisão e disciplina, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes». ( ( ) FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume I, páginas 207-208. ) O art. 166.º do Código do Procedimento Administrativo estabelece que «podem ser objecto de recurso hierárquico todos os actos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos, desde que a lei não exclua tal possibilidade». Para existirem poderes hierárquicos não é necessária uma norma expressa que os atribua, pois eles são inerentes à relação de hierarquia. ( ( ) Neste sentido, pode ver-se PAULO OTERO, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, página 382. No mesmo sentido, pode ver-se o acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal Administrativo de 15-10-2002, proferido no recurso n.º 45917. ) A existência de poderes de superintendência dos órgãos governamentais regionais em relação às escolas secundárias da Região Autónoma da Madeira e a sua compatibilização com as competências próprias dessas escolas está explicitamente prevista no âmbito da Direcção Regional de Administração Educativa, no Decreto Regulamentar Regional n.º 25/2001/M, de 18 de Outubro, designadamente no seu art. 2.º, n.º 1, em que se estabelece que «a DRAE, dirigida por um director regional, exerce a superintendência administrativa sobre todos os departamentos e serviços dependentes da Secretaria Regional de Educação, sem prejuízo das competências próprias desses departamentos e serviços decorrentes das respectivas orgânicas». Por outro lado, no n.º 4, alíneas a) e b) do mesmo artigo, atribuem especialmente às DRAE competência para «superintender e coordenar a gestão administrativa dos estabelecimentos de educação/ensino, bem como dos departamentos e serviços dependentes da Secretaria Regional de Educação, sem prejuízo das competências próprias desses departamentos e serviços decorrentes das respectivas orgânicas» e para «estabelecer o regime, condições de prestação de trabalho, quadros e carreiras de pessoal docente e não docente nos termos da lei». As questões relativas à remuneração de docentes dessas escolas englobam-se nos conceitos de «gestão administrativa» e «regime e condições de trabalho» do pessoal docente utilizados nestas normas, pelo que é de concluir pela não autonomia dos conselhos administrativos das escolas regionais nesta matéria, independentemente das competências primárias que nelas lhes são atribuídas e da autonomia de que gozam noutras matérias, no âmbito do «regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação e de ensino públicos da Região Autónoma da Madeira», aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/M, de 31 de Janeiro. Na mesma linha, o Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2001/M, de 12 de Maio, atribui à Secretaria Regional da Educação, que é dirigida pelo Secretário Regional da Educação, competências para «orientar e superintender em todas as actividades a desenvolver nas áreas do ensino, da acção social escolar, da educação física e desporto, da formação profissional da sociedade de informação e das novas tecnologias e comunicações» e «superintender e realizar a gestão dos meios humanos e materiais para efectivação das atribuições enunciadas na alínea anterior» [art. 3.º, n.º 1, e suas alíneas c) e d)] e a apreciação do número de horas e trabalho a atribuir aos docentes e a respectiva remuneração englobam-se na «gestão dos meios humanos». Assim, também à face da legislação regional da Madeira é de concluir que o Senhor Secretário Regional da Educação tinha competência para decidir o recurso hierárquico que para ele foi interposto, sendo mesmo incompreensível, por manifesta incoerência, a sua insistência em afirmar a sua incompetência, quando ele próprio, ao praticar o acto recorrido, a exerceu, apreciando e decidindo o recurso hierárquico. Por isso, é de confirmar o acórdão recorrido, ao afirmar a existência de hierarquia entre o Senhor Secretário Regional da Educação e o Conselho Directivo da Escola Secundária de .... Este Supremo Tribunal Administrativo na qualificação da competência quanto à sua inserção nas relações interorgânicas vem adoptando, generalizadamente, os critérios definidos pelo Prof. FREITAS DO AMARAL, que considera que existe competência própria do subalterno «quando o poder de praticar um certo acto administrativo é atribuído directamente por lei ao órgão subalterno». ( ( ) Curso de Direito Administrativo, volume I, 1.ª edição, página 614, e Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, volume I, página 61. Em sentido semelhante, neste ponto, podem ver-se: – Marcello Caetano, em Manual de direito administrativo, 10.ª edição, pág. 468, que refere que «os poderes conferidos pela lei a cada órgão formam a sua competência própria» e – MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA em Direito Administrativo, volume I, página 237, que refere que a competência é «o conjunto dos poderes funcionais conferidos por lei a um órgão administrativo com vista ao exercício da capacidade de gozo (atribuições e posições jurídicas subjectivas) da pessoa colectiva em que esteja integrado». ) No caso dos autos, à face deste critério, estar-se-á perante um caso de competência própria. Na verdade, os arts. 36.º e 38.º, alínea c), do Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/M, de 31 de Janeiro, atribuem ao conselho administrativo da escola competências deliberar em matéria financeira e para verificação da legalidade da gestão financeira da escola, inserindo-se manifestamente nestas competências ordenar a reposição de quantias indevidamente pagas, sem prejuízo da superintendência da Secretaria Regional da Educação, prevista no art. 3.º, n.º 1, alíneas d) e e), do Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2001/M, de 2 de Maio. O Prof. FREITAS DO AMARAL distingue, porém, vários tipos de competência própria: « – competência separada: o subalterno é por lei competente para praticar actos administrativos, que podem ser executórios mas não definitivos, pois deles cabe recurso hierárquico necessário (é a regra geral, no nosso direito, quanto aos actos praticados por subalternos)» « – competência reservada: o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, mas deles, além do recurso contencioso normal, cabe recurso hierárquico facultativo» « – competência exclusiva: o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, dos quais não cabe qualquer recurso hierárquico, mas, porque não é independente, o subalterno pode vir a receber do seu superior uma ordem de revogação do acto praticado».( ( ) Obra citada, páginas 614-615. ) ( ( ) Explicitamente no mesmo sentido, quanto a este último ponto, SÉRVULO CORREIA que considera existir competência exclusiva quando «só o subalterno pode praticar certos actos, embora sujeito às ordens do superior» (Noções de Direito Administrativo", volume I, página 173, nota (2). MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Obra citada, página 238, denomina este tipo de competência como absolutamente exclusiva ou excludente, não referindo, porém, a possibilidade de o subalterno receber ordem de revogação ou anulação do acto. Neste sentido, é também a posição explícita de MARCELLO CAETANO que considera existir competência exclusiva quando «não é admissível avocação nem revogação por superior hierárquico, permitindo a prática de actos definitivos» – Manual de Direito Administrativo, 10.ª edição, pág. 468. ) Não estando legalmente excluída, no caso em apreço, a possibilidade de interposição de recurso hierárquico dos actos conselhos directivos, ele é admissível, por força do preceituado no art. 166.º do C.P.A., pelo que não se está perante uma competência exclusiva do Conselho Directivo. Por outro lado, também não estando prevista a possibilidade de recurso contencioso directo dos actos dos conselhos directivos, sendo a regra do nosso direito anterior ao CPTA o recurso hierárquico ter carácter necessário (( ) FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, volume IV, 1988, página 39. ) tem de concluir-se que se está perante uma situação de atribuição de competência própria separada, à face dos critérios referidos. Assim, havia necessidade de interpor recurso hierárquico para a entidade colocada no cimo da respectiva escala hierárquica, a fim de obter decisão verticalmente definitiva, expressa ou tácita, contenciosamente recorrível. Por isso, na falta de disposição em contrário ou de delegação de competências, só o acto do membro do Governo Regional, que ocupa a posição suprema na hierarquia, será verticalmente definitivo e, por isso, à face do art. 25.º, n.º 1, da L.P.T.A., só ele será contenciosamente recorrível. Assim, no caso em apreço, o acto do Conselho Directivo não será verticalmente definitivo, conforme se decidiu no acórdão recorrido. 6 – Porém, importa apreciar se, no caso, o acto não tem consequências imediatas na esfera jurídica da Recorrente, que não possam ser diferidas ou eliminadas pelo recurso hierárquico, pois se ele as tiver, o acto poderá ser qualificado como imediatamente lesivo. Não havendo disposição legal em contrário, o recurso hierárquico interposto para o Senhor Secretário Regional da Educação suspendeu a eficácia do acto impugnado (art. 170.º, n.º 1, do C.P.A.). Por isso, a lesividade do acto primário, que impôs a reposição de quantias, foi afastada, não se lhe podendo dar execução até à decisão final do recurso hierárquico, pelo que não há obstáculo constitucional, derivado do n.º 4 do art. 268.º da CRP, ao diferimento da possibilidade de impugnação contenciosa. 7 – O Recorrente Jurisdicional defende que o acto impugnado é contenciosamente irrecorrível por ser meramente confirmativo. Consideram-se «actos meramente confirmativos» «aqueles, de entre os actos confirmativos, que tenham por objecto actos definitivos anteriormente praticados. ( ( ) FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, volume III, 1989, página 231. ) No caso em apreço, como se disse, o acto primário do Conselho Directivo não era verticalmente definitivo, pelo que o acto que decidiu o recurso hierárquico não pode ser considerado meramente confirmativo. De resto, no caso em apreço, mesmo que a decisão do recurso hierárquico fosse um acto meramente confirmativo, ela seria contenciosamente impugnável, por força do disposto no art. 55.º da LPTA. Na verdade, o acto meramente confirmativo é, em regra, contenciosamente irrecorrível, por não ser materialmente definitivo nem lesivo, por a modificação da situação jurídica que lhe está subjacente ser efectuada pelo acto confirmado. Porém, essa regra tem uma excepção, prevista no art. 55.º da LPTA, em que se estabelece que «o recurso só pode ser rejeitado com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto recorrido quando o acto anterior tiver sido objecto de notificação ao recorrente, de publicação imposta por lei ou de impugnação deduzida por aquele». No caso em apreço, está-se perante uma situação em que não pode considerar-se efectuada a notificação do acto que foi objecto do recurso hierárquico, que foi a deliberação do Conselho Administrativo referida no ponto 6 da matéria de facto fixada, aditado no presente acórdão. Com efeito, as notificações efectuadas em conexão com esse acto primário, indicadas nos pontos 1 e 2 do probatório, não dão a conhecer a sua existência: – o ofício de 31-7-2002, fala de um despacho do Director da Escola Secundária ...; – a carta de 11-10-2002, diz que se procede «à reforma do acto administrativo recorrido», substituindo a referência ao «Director» por uma referência ao «Presidente do Conselho Administrativo», mas sem fazer qualquer referência à deliberação indicada no ponto 6 do probatório, inclusivamente não indicando a sua data. Este Supremo Tribunal Administrativo entendeu, desde a vigência, da LPTA, que há requisitos essenciais da notificação, sem os quais ela não é oponível ao destinatário, sendo esses requisitos os necessários para identificação do acto, que são, designadamente, a indicação do autor do acto, a sua data e o seu sentido. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos: – de 1-10-97, do Pleno, proferido no recurso n.º 29575, publicado em Apêndice ao Diário da República de 11-1-2001, página 1883, e em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 13, página 10; – de 26-11-1997, do Pleno, proferido no recurso n.º 36927, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 471, página 234, e em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 13, página 18; – de 5-3-98, proferido no recurso n.º 34458, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-12-2001, página 1672; – de 10-11-1998, do Pleno, proferido no recurso n.º 32717, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 481, página 158, e em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1212; – de 2-12-98, proferido no recurso n.º 41777; – de 21-1-99, proferido no recurso n.º 38201; – de 13-4-99, proferido no recurso n.º 31134; – de 15-12-99, proferido no recurso n.º 43725; – de 12-7-2000, proferido no recurso n.º 44474; – de 26-4-2001, proferido no recurso n.º 47255; – de 31-1-2001, proferido no recurso n.º 35742; – de 1-3-2001, proferido no recurso n.º 46916; – de 21-3-2001, proferido no recurso n.º 46969; – de 21-6-2001, proferido no recurso n.º 46898; – de 10-7-2002, recurso n.º 274/02, AP-DR de 12-2-2004, 4898. ) Como se refere no citado acórdão de 26-11-97, «a notificação de um acto administrativo tendo por escopo oferecer ao seu destinatário os elementos necessários à formação de um juízo minimamente seguro sobre a oportunidade e o meio de atacar a decisão em apreço terá necessariamente que incluir a indicação da autoria, do sentido e da data como elementos identificadores do acto notificando». «Sem qualquer desses elementos não haverá uma notificação simplesmente incompleta ou irregular – lacuna que o interessado poderia chamar a Administração a suprir através da diligência prevista no artigo 31.º da mesma Lei de Processo nos Tribunais Administrativos – mas antes uma «não notificação», inidónea, por isso, para produzir os efeitos próprios deste tipo de acto instrumental». A revogação do referido art. 30.º da LPTA, operada pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, não afecta a aplicabilidade deste entendimento, pois, por um lado, a exigência de a notificação conter a indicação do autor e data da decisão e do seu sentido consta do art. 68.º (que é agora a norma concretizadora da forma da notificação para que tem de se considerar efectuada a remissão do n.º 3 do art. 268.º da CRP) e, por outro lado, aqueles são os elementos mínimos imprescindíveis para os interessados poderem concretizar o seu direito de impugnação contenciosa, também constitucionalmente garantido (n.º 4 do mesmo art. 268.º). Aliás, o Código de Procedimento e de Processo Tributário, de 1999, confirma a correcção deste entendimento, ao referir expressamente no n.º 9 do seu art. 39.º que «o acto de notificação será nulo no caso de falta de indicação do autor do acto e, no caso de este o ter praticado no uso de delegação ou subdelegação de competências, da qualidade em que decidiu, do seu sentido e da sua data». A esta luz, as notificações referidas em 1 e 2 do probatório são nulas, pois nem contêm indicação do autor do acto (o autor foi o Conselho Administrativo da Escola Secundária ... e o facto de ser efectuada a «reforma» fazendo referência ao respectivo «Presidente» não esclarece se o acto era da sua autoria ou do órgão colegial a que presidia, nem a indicação da data em que foi praticado. Assim, não tendo sido efectuada a notificação ao Recorrente Contencioso da deliberação do Conselho Administrativo da Escola Secundária ... de 29-7-2002, o acto de decisão do recurso hierárquico, mesmo que tivesse natureza de acto meramente confirmativo, seria contenciosamente impugnável por força do disposto no referido art. 55.º da LPTA. Nestas condições, tem de considerar-se por assente a recorribilidade contenciosa do acto impugnado, pelo que deixa de ter qualquer interesse apreciar se entre ele e a deliberação do Conselho Administrativo da Escola Secundária ... de 29-7-2002 há uma relação de confirmatividade. Por outro lado, o regime aplicável ao presente processo é o do contencioso administrativo anterior ao CPTA, pois o processo iniciou-se antes de 1-1-2004 e o novo Código não se aplica a processos pendentes à data da sua entrada em vigor (arts. 5.º, n.º 1, e 7.º da Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, na redacção da Lei n.º 4-A/2003, de 19 de Fevereiro). Por isso, não são pertinentes as considerações que o Recorrente Jurisdicional faz sobre a impugnabilidade dos actos primários, no caso de impugnação administrativa, que têm suporte normativo no art. 59.º, n.º 4, do CPTA, mas não o tinham à face da LPTA. De resto, embora esse seja o regime-regra do CPTA para impugnação contenciosa de actos que confirmem actos que foram impugnados por via administrativa, quando ocorrer falta de notificação do acto primário (como sucede no caso em apreço, pelo que se disse) o acto impugnável passa a ser o acto confirmativo, como decorre do preceituado no art. 53.º, alínea b), deste Código. Assim, o acto impugnado é contenciosamente recorrível. 8 – No acórdão recorrido anulou-se o acto de decisão do recurso hierárquico por se entender que ele revogou actos de processamento de abonos ocorridos há mais de um ano, violando o art. 141.º do CPA. O art. 141º do CPA prevê o regime da revogabilidade dos actos administrativos inválidos. O art. 40.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, estabelece que «a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento». Os actos de processamento de abonos a funcionários só poderão ser considerados actos administrativos quando reunirem os requisitos que para este tipo de actos são exigidos pelo art. 120.º do CPA, isto é, quando forem praticados por um órgão da Administração e não quando forem processados pelos serviços (por qualquer funcionário sem qualificação do órgão) ou mecanicamente. No caso em apreço, não há qualquer elemento que permita vislumbrar ou sequer suspeitar que subjacente a cada um dos actos de processamento de remunerações em que se verificou pagamento em excesso estivesse alguma decisão de qualquer entidade que seja qualificada como órgão, designadamente o Conselho Directivo da Escola Secundária .... Pelo contrário, o teor da deliberação deste Conselho, referida no ponto 6 da matéria de facto fixada, ao referir que «foi por lapso atribuído um horário semanal de vinte horas, quando deveria ser de vinte e duas, o que levou ao pagamento indevido de duas horas extraordinárias durante estes dois anos lectivos» mostra claramente que houve um único lapso do Conselho Directivo, praticado num único acto que pode merecer a qualificação de acto administrativo, que é o que atribuiu o horário. Assim, está-se fora do âmbito de aplicação daquele art. 141.º, não só porque o acto administrativo que se divisa ter sido praticado por lapso não foi de processamento de vencimentos (foi o de atribuição de horário), mas também porque ele não foi revogado, nem expressa nem tacitamente, pois a imposição da restituição das quantias pagas a mais é compatível com a sua manutenção na ordem jurídica: é precisamente por ter sido atribuído um horário de 20 horas semanais e ter sido prestado serviço apenas nessas 20 horas, que fica sem suporte factual e jurídico o pagamento de 22 horas semanais. Consequentemente, é de concluir que a reposição das quantias em causa está apenas subordinada ao regime previsto no referido art. 40.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, pelo que o acto recorrido não enferma da ilegalidade que lhe é imputada no acórdão recorrido. Obtida esta conclusão, deixa de ter qualquer relevo apreciar a questão suscitada pelo Recorrente Jurisdicional de saber se pode ser aplicado à situação em apreço o n.º 3 do art. 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, aditado pelo art. 77.º da Lei 55-B/2004, de 30 de Dezembro, que estabelece que o regime de prescrição em cinco anos da obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas não é prejudicado pelo estatuído naquele art. 141.º. Por isso, o seu conhecimento fica prejudicado (art. 137.º do CPC). Assim, o acórdão recorrido tem de ser revogado, na parte relativa ao vício de violação do art. 141.º do CPA. 9 – O Recorrente Contencioso imputou ao acto recorrido vício de violação das normas que estabelecem a competência para o acto primário, que decidiu a reposição das quantias. O vício referido foi arguido no pressuposto de que o autor desse acto primário era o Director da Escola Secundária ... ou o Presidente do seu Conselho Directivo, defendendo o Recorrente Contencioso que a competência para o praticar cabia ao próprio Conselho Directivo (artigo 19.º da petição de recurso e artigo 18.º das alegações apresentadas no recurso contencioso, a fls. 70). Pela certidão de acta que consta referida no ponto 6 da matéria de facto fixada, verifica-se que o autor desse acto primário foi o Conselho Directivo e não o seu Presidente ou o Director daquela Escola. Assim, é manifesto que, na própria perspectiva do Recorrente Contencioso, o acto recorrido que não concedeu provimento ao recurso hierárquico quanto à questão da incompetência não enferma de qualquer vício, quanto à apreciação da questão da competência do órgão que praticou o acto primário. Termos em que acordam em – conceder provimento ao recurso jurisdicional; – revogar o acórdão recorrido; – negar provimento ao recurso contencioso. Custas pelo Recorrente Contencioso, nos seguintes termos: – no Tribunal Central Administrativo, taxa de justiça de 200 euros e procuradoria de 50%; – no Supremo Tribunal Administrativo, taxa de justiça de 250 euros e procuradoria de 50%. Lisboa, 19 de Junho de 2007. Jorge de Sousa (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.

Sumário

II- Da decisão de um conselho directivo de uma escola secundária daquela Região Autónoma que deliberou no sentido da reposição de quantias indevidamente recebidas por um docente cabia recurso hierárquico para o Secretário Regional da Educação.

III- Os actos meramente confirmativos são contenciosamente impugnáveis quando o acto anterior não foi objecto de notificação válida ao interessado (art. 55.º da LPTA).

IV- São requisitos essenciais da notificação, sem os quais ela não é oponível ao destinatário, os necessários para identificação do acto, que são, designadamente, o seu sentido, a indicação do autor do acto e a sua data.

V- Assim, sendo nulas as notificações efectuadas relativamente ao acto primário, por não indicarem quem foi o autor do acto nem a data em que o praticou, a decisão do recurso hierárquico que foi interposto pelo interessado relativamente à situação apreciada por aquele acto é contenciosamente recorrível.

VI- Os actos de processamento de abonos a funcionários só poderão ser considerados actos administrativos quando reunirem os requisitos que para este tipo de actos são exigidos pelo art. 120.º do CPA, designadamente quando forem praticados por um órgão da Administração e não quando forem processados por qualquer funcionário sem qualificação do órgão ou mecanicamente.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito de um recurso hierárquico e do despacho de indeferimento expresso do mesmo recurso, datado de 26-11-2002, do Senhor Secretario Regional da Educação do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira.

O Tribunal Central Administrativo rejeitou o recurso contencioso do indeferimento tácito, por carência de objecto, e concedeu provimento ao recurso do acto expresso, anulando-o.

Inconformado, o Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. Ao contrário do decidido pelo douto Acórdão recorrido o despacho objecto de recurso hierárquico - deliberação do Conselho Administrativo – era um acto contenciosamente impugnável, pelo que, como tal, não se estava perante recurso necessário, sendo o acto do Secretário Regional meramente confirmativo. (V., entre outros, Acórdão do S.T.A. de 09-07-91, in AD nº 361 e Acórdão de 16-02-93, in AD nº 383).

2. Tal acto consolidou-se na ordem jurídica e tornou-se verdadeiro caso decidido ou resolvido, devendo o Secretário Regional recorrido ter sido absolvido da instância (artº 493º do CPCivil, ex vi do artº 1º da LPTA), disposições que o douto Acórdão recorrido violou.

3. Acontece que, em qualquer caso, e ao contrário do decidido pelo douto Acórdão recorrido, o acto em causa – despacho do Secretário Regional recorrido - não enferma de qualquer vicio, designadamente, de violação de lei.

4. Estava sempre em causa “um mero erro ou lapso dos serviços da escola”, sendo inadmissível que o recorrido se prevaleça, abusivamente, de tal falha.

5. Desse lapso decorreu a necessidade de reposição de verba indevidamente paga ao recorrido, sendo certo que, ao contrário do decidido pelo Acórdão recorrido, a Administração dispõe de um prazo de cinco anos para corrigir tais erros de verbas indevidamente processadas e que consubstanciam meros actos materiais, correcção que não envolve a menor revogação de qualquer acto administrativo.

6. Acresce que, como se decidiu nos Acórdãos do S.T.A., de 14-05-96,( ( ) Proc. nº 39403, citado nos CJA, nº 10, p. 61. ) e de 09-10-97,( ( ) AP – DR, 25-09-2001, p. 6760. ) tal obrigação de reposição subsiste durante cinco anos, mesmo que tenha já decorrido o prazo de 1 ano da revogação do acto administrativo anterior que tivesse conferido tal remuneração.

7. Por outro lado, o artº 70º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2005, veio introduzir um novo nº 3. ao artº 40º do Dec-Lei nº 155/92, de 28 de Julho.

8. A referida norma, que tem a natureza de interpretação autêntica, veio clarificar o sentido do preceito, considerando que o regime do artº 141º do CPA não prejudica a possibilidade legal de determinação da reposição de quantias indevidamente pagas, no prazo de cinco anos.

9. Esta norma tem efeito retroactivo, nos termos do artº 13º do CCivil, pelo que não há dúvida de que tem de ser considerada e aplicada na decisão do caso dos autos.

10. Andou, assim, mal, o Acórdão recorrido que ignorou também o disposto no artº 148º do CPA, que autoriza a rectificação de erros materiais a todo o tempo.

11. O Acórdão recorrido violou, entre outras disposições legais, o artº 40º do Dec-Lei nº 155/92, de 28 de Julho; os artºs 267º e 268º da C.R.P.; os arts 141º, 148º e 167º, nº 1., do CPA e artº 493º do CPCivil e artº 1º da LPTA.

O Recorrente Contencioso contra-alegou, defendendo a manutenção do acórdão recorrido.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

1. O recorrente imputa ao douto Acórdão recorrido erro de julgamento sobre a improcedência da questão prévia da irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado, em razão do princípio da autonomia das escolas e da alegada competência exclusiva do Conselho Administrativo do estabelecimento de educação em referência, em matéria de gestão financeira.

Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento.

Na esteira do entendimento perfilhado pelo Mº Pº, em primeira instância, e adoptado pelo Acórdão recorrido, as escolas são serviços locais desconcentrados do Estado, no caso integrados na Secretaria Regional da Educação da Região Autónoma da Madeira, sendo dotadas de autonomia tão só quanto ao projecto educativo do estabelecimento de ensino e em função das competências e dos meios que lhe estão afectos, nos termos do artº 3º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos Públicos dos ensinos básico e secundário, aprovado pelo Decreto-Lei nº 115-A/98, de 4 de Maio e do seu art' 13; e bem assim do art' 3' do DLR n' 4/2000/M, de 31 de Janeiro.

Neste sentido, os Acórdãos deste STA, de 26/11/03, rec. 1162/03; de 14/10/03, rec. 933/03 e de 1/7/03, rec. 579/03.

Por outro lado, a autoridade recorrente é o órgão de topo da hierarquia administrativa em que se insere o Conselho Administrativo do mesmo estabelecimento de ensino, o que resulta nomeadamente das disposições constantes do art. 22.º do DL nº 43/89, de 3 de Fevereiro; art's 36º e 38º do DLR nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro; artºs 1º e 2º, nºs 4 e 7 do DRR n.º 25/2001/M, de 18 de Outubro e dos artºs 2º e 3º, n.º 1, alíneas c) e d) do DRR nº 8/2001/M, de 2 de Maio.

Assim sendo, na ausência de disposição legal expressa atributiva a este órgão de competência exclusiva em matéria de gestão financeira, objecto do acto recorrido, haverá de prevalecer o entendimento pacificamente aceite de que a competência do órgão subalterno é própria separada e que os seus actos estão sujeitos a recurso hierárquico necessário, como bem se entendeu no Acórdão recorrido.

2. Improcederá também o recurso quanto à alegada violação, por erro de interpretação e aplicação, das normas do artº 40.º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho e dos artºs 141.º e 148º, ambos do CPA, por estar apenas em causa, no acto contenciosamente impugnado, a determinação de reposição de verbas indevidamente pagas por mero erro ou lapso dos serviços e não a revogação ilegal de qualquer acto administrativo.

Com efeito, o processamento indevido, a favor do ora recorrido, de quantias a título de horas extraordinárias não consubstancia erro de cálculo ou deficiência burocrática dos serviços, antes pelo contrário deveu-se a erro jurídico de atribuição ao mesmo recorrido de um horário lectivo semanal de 20 horas, em vez de 22 horas, como seria devido.

A definição da obrigação de reposição daquela quantia importa pois a eliminação da ordem jurídica, com fundamento na respectiva invalidade, do(s) acto(s) que, autoritária e unilateralmente, determinaram o horário lectivo do recorrido e a sua consequente remuneração, com efeitos vantajosos para a respectiva esfera jurídica.

Como o Pleno deste STA tem reiteradamente afirmado, "O prazo prescricional de cinco anos, estabelecido no art. 40.º do D.L. 155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos – Acs de 23/5/06, rec. 01024/04; de 6/12/05, rec. 672/05 e de 5/7/05, rec. 159/04.

Ora, no caso em apreço, forçoso é concluir que a definição da obrigação jurídica de restituir, importando a revogação do(s) acto(s) administrativo(s) definidor(es) da situação remuneratória do recorrido, operou-se com violação do artº 141º do CPA, pelo decurso do prazo estabelecido para o efeito, de acordo com a matéria de facto dado como provada.

3. Improcedendo todas as conclusões das alegações do recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso.

O Recorrente Jurisdicional pronunciou-se sobre este douto parecer, defendendo que deve ser revogado o acórdão recorrido.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1- O recorrente foi notificado por ofício de 31/7/02 do Despacho do Director da Escola Secundária ... que: “ Tendo sido verificado que nos anos lectivos de 1999/2000 e 2000/2001, por lapso foi-lhe considerado um horário semanal de vinte horas, quando deveria ser de vinte e duas, o que levou à atribuição de duas horas extraordinárias pagas indevidamente durante estes dois anos. Informo V. Ex.ª que o valor ilíquido auferido indevidamente foi de ... 2.319,18 euros ...Solicita-se que nos termos legais seja efectuada a reposição...”, do qual interpôs recurso hierárquico.

2- Por carta de 11/10/02 o recorrente foi notificado pelo Presidente do Conselho Administrativo da ESMJ “...nos termos do artigo 137º 1 a contrario, do CPA, se procede à reforma do acto administrativo recorrido. Assim, no ofício ...de 31/7/02, na parte reservada à indicação do órgão subscritor, onde se lê “O Director” deverá ler-se “O Presidente do Conselho Administrativo.”

3- Pelo ofício 1906/1 de 4/12/02 o recorrente foi notificado do despacho de 26/11/02 de autoridade recorrida de seguinte teor: Indeferido o recurso hierárquico com os fundamentos constantes do presente parecer.”

4- Dá-se aqui por reproduzido o parecer em causa e junto de fls. 13 a 17 dos autos.

5- Aqueles processamentos de vencimentos dizem respeito aos meses de Janeiro a Junho de 2000 e 2001 e Outubro e Dezembro de 2000.

Ao abrigo do disposto no n.º 1 do art. 712.º do CPC, adita-se a seguinte matéria de facto, com interesse para a decisão:

6- As notificações referidas em 1 e 2, reportavam-se à deliberação do Conselho Administrativo da Escola Secundária de ..., n.º 492, tomada e, 29-7-2002, certificada no processo instrutor, cujo teor é o seguinte:

”Tendo sido verificado que nos anos lectivos de 1999/2000 e 2000/2001, ao Dr.º A..., Professor Efectivo de Nomeação Definitiva do 11º grupo B, desta Escola, foi por lapso atribuído um horário semanal de vinte horas, quando deveria ser de vinte e duas o que levou ao pagamento indevido de duas horas extraordinárias durante estes dois anos lectivos. O valor pago indevidamente é de 2.319,18 (dois mil trezentos e dezanove euros e dezoito cêntimos) pelo que este Conselho Administrativo deliberou mandar informar o Docente de que deverá nos termos legais efectuar a reposição da verba indevidamente recebida”

3- A primeira questão suscitada no presente recurso jurisdicional é a de o acto objecto de recurso hierárquico – deliberação do Conselho Administrativo da Escola Secundária ... – ser contenciosamente impugnável e lesivo, não cabendo dele recurso hierárquico necessário, sendo o acto que decidiu este recurso meramente confirmativo. Defende ainda o Recorrente Jurisdicional que a referida deliberação se consolidou, formando-se caso decidido ou resolvido.

No acórdão recorrido entendeu-se, em suma, que as escolas secundárias, como a referida, são serviços desconcentrados, serviços locais do Estado, e que essa natureza não lhes é retirada pelo estatuto de autonomia, administração e gestão, que àquelas é atribuído pelo Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, e Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/M, de 31 de Janeiro, pelo que estão sujeitas ao poder hierárquico dos órgãos governamentais, concluindo-se que havia lugar a recurso hierárquico necessário.

O Recorrente Jurisdicional discorda deste entendimento, defendendo a completa autonomia das escolas referidas, na área em causa, de pagamento de remunerações docentes, designadamente à face da legislação regional da Madeira.

4- O n.º 1 do art. 25.º da L.P.T.A. estabelece a regra de que só os actos definitivos são contenciosamente impugnáveis.

Porém, o art. 268.º, n.º 4, da C.R.P., na redacção de 1997, assegura o direito dos administrados ao recurso contencioso de todos os actos administrativos que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

Assim, por força do preceituado neste n.º 4 do art. 268.º da C.R.P. não pode deixar de se admitir a impugnabilidade contenciosa imediata de actos lesivos, que são actos que têm efeitos na esfera jurídica dos particulares.

Esta norma é um corolário, no domínio do contencioso administrativo, do princípio geral, enunciado no n.º 1 do art. 20.º da C.R.P., do direito dos cidadãos a aceder aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

Este direito de acesso aos tribunais, embora não englobado no Título II da Parte I da Constituição, destinado aos «direitos, liberdades e garantias» é, inquestionavelmente, um direito análogo a estes, uma vez que é, ao fim e ao cabo, a primacial garantia da consagração prática de todos os direitos e liberdades.

Por isso, por força do preceituado no art. 17.º da Constituição, que estabelece que «o regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no título II e aos direitos fundamentais de natureza análoga», o direito de acesso aos tribunais está sujeito ao disposto no n.º 2 do art. 18.º que estabelece que «a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos».

Nos casos de impugnação administrativa necessária, o acto inicial continua a ser recorrível mediatamente, através do acto que decide a impugnação administrativa, que o incorpora, se o confirma (se não o elimina ou substitui, hipóteses em que, obviamente, deixa de ter relevância o acto inicial).

A limitação que o art. 25.º, n.º 1, da L.P.T.A. faz ao direito de acesso aos tribunais só é compaginável com estas normas constitucionais se impuser a necessidade de recurso hierárquico em casos em que ele não seja obstáculo à garantia da tutela judicial dos direitos, mas não afaste a possibilidade do recurso contencioso imediato nos casos em que o interessado necessite dele para assegurar essa tutela.

Isto é, este n.º 1 do art. 25.º, só é compatível com a C.R.P. se entendido como contendo um condicionamento do direito ao recurso contencioso, afastando a possibilidade de uso imediato de tal meio processual nos casos em que ele é desnecessário para assegurar a tutela judicial efectiva dos direitos ou interesses do destinatário do acto.

Como refere VIEIRA DE ANDRADE,

O exercício dos direitos fundamentais no espaço, no tempo e no modo, só será muitas vezes (inteiramente) eficaz se houver medidas concretas que desenvolvendo a norma constitucional, disciplinem o uso previnam o conflito ou proíbam o abuso e a violação de direitos. Essa necessidade prática (que não se deve confundir com uma necessidade jurídica) é particularmente notória quando se trata de efectivar direitos em que predomina o aspecto institucional, mas pode ser referida à generalidade dos direitos fundamentais.

Nestes casos, as leis são leis regula(menta)doras (leis de organização), que organizam e disciplinam a «boa execução» dos preceitos constitucionais e que, com essa finalidade, poderão, quando muito, estabelecer condicionamentos ao exercício dos direitos. A sua intenção não é restringir, mas, pelo contrário, assegurar praticamente e fortalecer o direito fundamental constitucionalmente declarado. ( ( ) Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, páginas 226-229.

Sobre a distinção entre restrição e condicionamento de direitos, podem ver-se os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 74/84 (publicado no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 351, página 172, e 201/86 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, n.º 7, tomo II, página 933). )

Entendido nestes termos, aquele condicionamento do direito ao recurso contencioso não é proibido pela Constituição, pois não impede o exercício do direito de impugnação contenciosa de actos lesivos, antes sendo uma medida que visa optimizar a tutela judicial, através do afastamento da possibilidade de acesso aos tribunais quando ele é desnecessário.

Por isso, é de concluir que é compatível com a Constituição a previsão da obrigatoriedade de recurso hierárquico necessário, como também tem vindo a entender Supremo Tribunal Administrativo ( ( )Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- de 27-5-92, proferido no recurso n.º 13604, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-9-94, página 146;

- de 3-6-92, proferido no recurso n.º 13635, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-9-94, página 154; e

- de 2-12-93, proferido no recurso n.º 15399, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-5-96, página 4163. ) e também o Tribunal Constitucional. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

- n.º 9/95, de 11-1-95, proferido no processo n.º 728/92, publicado no Diário da República, II Série, de 22-3-95, página 3160, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 30.º volume, página 333, e no Boletim do Ministério da Justiça n.º 446 (Suplemento), página 121;

- n.º 603/95, de 7-11-95, proferido no processo n.º 223/96, publicado no Diário da República, II Série, de 14-3-96, página 3484;

- n.º 115/96, de 6-2-96, proferido no processo n.º 378/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 454, página 218;

- n.º 159/96, de 7-2-96, proferido no processo n.º 41/95, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 454, página 258;

- n.º 499/96, de 20-3-96, proferido no processo n.º 383/93, publicado no Diário da República, II Série, de 3-7-96, página 8902;

- n.º 32/98, de 22-1-98, publicado no Diário da República, II Série, de 19-3-98;

- 425/99, de 30-6-99, proferido no processo n.º 1116/98, publicado no Diário da República, II Série, de 3-12-99. )

No entanto, a imposição do recurso hierárquico só será constitucionalmente aceitável quando ele afastar a lesividade imediata do acto.

Na verdade, a possibilidade constitucionalmente admissível de criar obstáculos ao recurso contencioso imediato terá de ser aferida em função da existência ou não de meios administrativos que possam obstar à produção de efeitos lesivos sobre a esfera jurídica do recorrente, pois, se existirem esses meios e o interessado não os utilizar, será a si próprio que pode imputar a lesividade imediata do acto. Assim, como actos lesivos, para efeitos do art. 268.º, n.º 4, da C.R.P. e consequente impugnabilidade imediata, deverão considerar-se apenas aqueles que sejam aptos a produzir efeitos negativos na esfera jurídica dos particulares, quando estes efeitos não possam ser afastados por meios administrativos.

Por isso, para aferir da possibilidade de imposição de recurso hierárquico também será necessário apurar se a sua interposição assegura, no caso concreto, o afastamento da lesividade imediata, isto é, se o diferimento da possibilidade de impugnação não impede a plena tutela dos direitos do Recorrente Contencioso.

5- FREITAS DO AMARAL refere três aspectos diferentes da definitividade dos actos administrativos, cumulativamente necessários para permitir a qualificação de um acto como definitivo:

- definitividade em sentido horizontal, que se consubstancia em o acto ser o termo do procedimento administrativo;

- definitividade vertical que consiste em o acto ser praticado por quem ocupa a posição suprema na hierarquia;

- definitividade material que existe quando o acto é definidor de situações jurídicas.

O mesmo Autor define acto materialmente definitivo «o acto administrativo que, no exercício do poder administrativo, define a situação jurídica de um particular perante a Administração, ou da Administração perante um particular», acto horizontalmente definitivo «o acto administrativo que constitui resolução final de um procedimento administrativo, ou um incidente autónomo desse procedimento, ou ainda que exclui um interessado da continuação num procedimento em curso» e acto verticalmente definitivo «aquele que é praticado por um órgão colocado de tal forma na hierarquia que a sua decisão constitui a última palavra da Administração activa». ( ( ) Em Direito Administrativo, volume III, 1989, páginas 214, 223 e 234. )

No caso em apreço, o Tribunal Central Administrativo entendeu que o acto primário, praticado pelo Conselho Directivo da Escola Secundária ... não é verticalmente definitivo, só sendo possível o acesso aos tribunais na sequência de recurso hierárquico que dele fosse interposto para o Senhor Secretário Regional da Educação, sendo apenas esse aspecto da definitividade que está em causa.

O art. 199.º, alínea d), da C.R.P. subordina a administração directa do Estado ao poder de direcção governamental.

Uma das características da Administração directa do Estado é a de ter uma estrutura hierárquica, isto é, estar estruturada «de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligados por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção, supervisão e disciplina, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes». ( ( ) FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume I, páginas 207-208. )

O art. 166.º do Código do Procedimento Administrativo estabelece que «podem ser objecto de recurso hierárquico todos os actos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos, desde que a lei não exclua tal possibilidade».

Para existirem poderes hierárquicos não é necessária uma norma expressa que os atribua, pois eles são inerentes à relação de hierarquia. ( ( ) Neste sentido, pode ver-se PAULO OTERO, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, página 382.

No mesmo sentido, pode ver-se o acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal Administrativo de 15-10-2002, proferido no recurso n.º 45917. )

A existência de poderes de superintendência dos órgãos governamentais regionais em relação às escolas secundárias da Região Autónoma da Madeira e a sua compatibilização com as competências próprias dessas escolas está explicitamente prevista no âmbito da Direcção Regional de Administração Educativa, no Decreto Regulamentar Regional n.º 25/2001/M, de 18 de Outubro, designadamente no seu art. 2.º, n.º 1, em que se estabelece que «a DRAE, dirigida por um director regional, exerce a superintendência administrativa sobre todos os departamentos e serviços dependentes da Secretaria Regional de Educação, sem prejuízo das competências próprias desses departamentos e serviços decorrentes das respectivas orgânicas».

Por outro lado, no n.º 4, alíneas a) e b) do mesmo artigo, atribuem especialmente às DRAE competência para «superintender e coordenar a gestão administrativa dos estabelecimentos de educação/ensino, bem como dos departamentos e serviços dependentes da Secretaria Regional de Educação, sem prejuízo das competências próprias desses departamentos e serviços decorrentes das respectivas orgânicas» e para «estabelecer o regime, condições de prestação de trabalho, quadros e carreiras de pessoal docente e não docente nos termos da lei».

As questões relativas à remuneração de docentes dessas escolas englobam-se nos conceitos de «gestão administrativa» e «regime e condições de trabalho» do pessoal docente utilizados nestas normas, pelo que é de concluir pela não autonomia dos conselhos administrativos das escolas regionais nesta matéria, independentemente das competências primárias que nelas lhes são atribuídas e da autonomia de que gozam noutras matérias, no âmbito do «regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação e de ensino públicos da Região Autónoma da Madeira», aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/M, de 31 de Janeiro.

Na mesma linha, o Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2001/M, de 12 de Maio, atribui à Secretaria Regional da Educação, que é dirigida pelo Secretário Regional da Educação, competências para «orientar e superintender em todas as actividades a desenvolver nas áreas do ensino, da acção social escolar, da educação física e desporto, da formação profissional da sociedade de informação e das novas tecnologias e comunicações» e «superintender e realizar a gestão dos meios humanos e materiais para efectivação das atribuições enunciadas na alínea anterior» [art. 3.º, n.º 1, e suas alíneas c) e d)] e a apreciação do número de horas e trabalho a atribuir aos docentes e a respectiva remuneração englobam-se na «gestão dos meios humanos».

Assim, também à face da legislação regional da Madeira é de concluir que o Senhor Secretário Regional da Educação tinha competência para decidir o recurso hierárquico que para ele foi interposto, sendo mesmo incompreensível, por manifesta incoerência, a sua insistência em afirmar a sua incompetência, quando ele próprio, ao praticar o acto recorrido, a exerceu, apreciando e decidindo o recurso hierárquico.

Por isso, é de confirmar o acórdão recorrido, ao afirmar a existência de hierarquia entre o Senhor Secretário Regional da Educação e o Conselho Directivo da Escola Secundária de

Este Supremo Tribunal Administrativo na qualificação da competência quanto à sua inserção nas relações interorgânicas vem adoptando, generalizadamente, os critérios definidos pelo Prof. FREITAS DO AMARAL, que considera que existe competência própria do subalterno «quando o poder de praticar um certo acto administrativo é atribuído directamente por lei ao órgão subalterno». ( ( ) Curso de Direito Administrativo, volume I, 1.ª edição, página 614, e Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, volume I, página 61. Em sentido semelhante, neste ponto, podem ver-se:

- Marcello Caetano, em Manual de direito administrativo, 10.ª edição, pág. 468, que refere que «os poderes conferidos pela lei a cada órgão formam a sua competência própria» e

- MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA em Direito Administrativo, volume I, página 237, que refere que a competência é «o conjunto dos poderes funcionais conferidos por lei a um órgão administrativo com vista ao exercício da capacidade de gozo (atribuições e posições jurídicas subjectivas) da pessoa colectiva em que esteja integrado». )

No caso dos autos, à face deste critério, estar-se-á perante um caso de competência própria.

Na verdade, os arts. 36.º e 38.º, alínea c), do Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/M, de 31 de Janeiro, atribuem ao conselho administrativo da escola competências deliberar em matéria financeira e para verificação da legalidade da gestão financeira da escola, inserindo-se manifestamente nestas competências ordenar a reposição de quantias indevidamente pagas, sem prejuízo da superintendência da Secretaria Regional da Educação, prevista no art. 3.º, n.º 1, alíneas d) e e), do Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2001/M, de 2 de Maio.

O Prof. FREITAS DO AMARAL distingue, porém, vários tipos de competência própria:

«- competência separada: o subalterno é por lei competente para praticar actos administrativos, que podem ser executórios mas não definitivos, pois deles cabe recurso hierárquico necessário (é a regra geral, no nosso direito, quanto aos actos praticados por subalternos)»

«- competência reservada: o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, mas deles, além do recurso contencioso normal, cabe recurso hierárquico facultativo»

«- competência exclusiva: o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, dos quais não cabe qualquer recurso hierárquico, mas, porque não é independente, o subalterno pode vir a receber do seu superior uma ordem de revogação do acto praticado».( ( ) Obra citada, páginas 614-615. ) ( ( ) Explicitamente no mesmo sentido, quanto a este último ponto, SÉRVULO CORREIA que considera existir competência exclusiva quando «só o subalterno pode praticar certos actos, embora sujeito às ordens do superior» (Noções de Direito Administrativo", volume I, página 173, nota (2).

MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Obra citada, página 238, denomina este tipo de competência como absolutamente exclusiva ou excludente, não referindo, porém, a possibilidade de o subalterno receber ordem de revogação ou anulação do acto.

Neste sentido, é também a posição explícita de MARCELLO CAETANO que considera existir competência exclusiva quando «não é admissível avocação nem revogação por superior hierárquico, permitindo a prática de actos definitivos» – Manual de Direito Administrativo, 10.ª edição, pág. 468. )

Não estando legalmente excluída, no caso em apreço, a possibilidade de interposição de recurso hierárquico dos actos conselhos directivos, ele é admissível, por força do preceituado no art. 166.º do C.P.A., pelo que não se está perante uma competência exclusiva do Conselho Directivo.

Por outro lado, também não estando prevista a possibilidade de recurso contencioso directo dos actos dos conselhos directivos, sendo a regra do nosso direito anterior ao CPTA o recurso hierárquico ter carácter necessário (( ) FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, volume IV, 1988, página 39. ) tem de concluir-se que se está perante uma situação de atribuição de competência própria separada, à face dos critérios referidos.

Assim, havia necessidade de interpor recurso hierárquico para a entidade colocada no cimo da respectiva escala hierárquica, a fim de obter decisão verticalmente definitiva, expressa ou tácita, contenciosamente recorrível.

Por isso, na falta de disposição em contrário ou de delegação de competências, só o acto do membro do Governo Regional, que ocupa a posição suprema na hierarquia, será verticalmente definitivo e, por isso, à face do art. 25.º, n.º 1, da L.P.T.A., só ele será contenciosamente recorrível.

Assim, no caso em apreço, o acto do Conselho Directivo não será verticalmente definitivo, conforme se decidiu no acórdão recorrido.

6- Porém, importa apreciar se, no caso, o acto não tem consequências imediatas na esfera jurídica da Recorrente, que não possam ser diferidas ou eliminadas pelo recurso hierárquico, pois se ele as tiver, o acto poderá ser qualificado como imediatamente lesivo.

Não havendo disposição legal em contrário, o recurso hierárquico interposto para o Senhor Secretário Regional da Educação suspendeu a eficácia do acto impugnado (art. 170.º, n.º 1, do C.P.A.).

Por isso, a lesividade do acto primário, que impôs a reposição de quantias, foi afastada, não se lhe podendo dar execução até à decisão final do recurso hierárquico, pelo que não há obstáculo constitucional, derivado do n.º 4 do art. 268.º da CRP, ao diferimento da possibilidade de impugnação contenciosa.

7- O Recorrente Jurisdicional defende que o acto impugnado é contenciosamente irrecorrível por ser meramente confirmativo.

Consideram-se «actos meramente confirmativos» «aqueles, de entre os actos confirmativos, que tenham por objecto actos definitivos anteriormente praticados. ( ( ) FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, volume III, 1989, página 231. )

No caso em apreço, como se disse, o acto primário do Conselho Directivo não era verticalmente definitivo, pelo que o acto que decidiu o recurso hierárquico não pode ser considerado meramente confirmativo.

De resto, no caso em apreço, mesmo que a decisão do recurso hierárquico fosse um acto meramente confirmativo, ela seria contenciosamente impugnável, por força do disposto no art. 55.º da LPTA.

Na verdade, o acto meramente confirmativo é, em regra, contenciosamente irrecorrível, por não ser materialmente definitivo nem lesivo, por a modificação da situação jurídica que lhe está subjacente ser efectuada pelo acto confirmado.

Porém, essa regra tem uma excepção, prevista no art. 55.º da LPTA, em que se estabelece que «o recurso só pode ser rejeitado com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto recorrido quando o acto anterior tiver sido objecto de notificação ao recorrente, de publicação imposta por lei ou de impugnação deduzida por aquele».

No caso em apreço, está-se perante uma situação em que não pode considerar-se efectuada a notificação do acto que foi objecto do recurso hierárquico, que foi a deliberação do Conselho Administrativo referida no ponto 6 da matéria de facto fixada, aditado no presente acórdão.

Com efeito, as notificações efectuadas em conexão com esse acto primário, indicadas nos pontos 1 e 2 do probatório, não dão a conhecer a sua existência:

- o ofício de 31-7-2002, fala de um despacho do Director da Escola Secundária ...;

- a carta de 11-10-2002, diz que se procede «à reforma do acto administrativo recorrido», substituindo a referência ao «Director» por uma referência ao «Presidente do Conselho Administrativo», mas sem fazer qualquer referência à deliberação indicada no ponto 6 do probatório, inclusivamente não indicando a sua data.

Este Supremo Tribunal Administrativo entendeu, desde a vigência, da LPTA, que há requisitos essenciais da notificação, sem os quais ela não é oponível ao destinatário, sendo esses requisitos os necessários para identificação do acto, que são, designadamente, a indicação do autor do acto, a sua data e o seu sentido. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- de 1-10-97, do Pleno, proferido no recurso n.º 29575, publicado em Apêndice ao Diário da República de 11-1-2001, página 1883, e em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 13, página 10;

- de 26-11-1997, do Pleno, proferido no recurso n.º 36927, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 471, página 234, e em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 13, página 18;

- de 5-3-98, proferido no recurso n.º 34458, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-12-2001, página 1672;

- de 10-11-1998, do Pleno, proferido no recurso n.º 32717, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 481, página 158, e em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1212;

- de 2-12-98, proferido no recurso n.º 41777;

- de 21-1-99, proferido no recurso n.º 38201;

- de 13-4-99, proferido no recurso n.º 31134;

- de 15-12-99, proferido no recurso n.º 43725;

- de 12-7-2000, proferido no recurso n.º 44474;

- de 26-4-2001, proferido no recurso n.º 47255;

- de 31-1-2001, proferido no recurso n.º 35742;

- de 1-3-2001, proferido no recurso n.º 46916;

- de 21-3-2001, proferido no recurso n.º 46969;

- de 21-6-2001, proferido no recurso n.º 46898;

- de 10-7-2002, recurso n.º 274/02, AP-DR de 12-2-2004, 4898. )

Como se refere no citado acórdão de 26-11-97, «a notificação de um acto administrativo tendo por escopo oferecer ao seu destinatário os elementos necessários à formação de um juízo minimamente seguro sobre a oportunidade e o meio de atacar a decisão em apreço terá necessariamente que incluir a indicação da autoria, do sentido e da data como elementos identificadores do acto notificando». «Sem qualquer desses elementos não haverá uma notificação simplesmente incompleta ou irregular – lacuna que o interessado poderia chamar a Administração a suprir através da diligência prevista no artigo 31.º da mesma Lei de Processo nos Tribunais Administrativos – mas antes uma «não notificação», inidónea, por isso, para produzir os efeitos próprios deste tipo de acto instrumental».

A revogação do referido art. 30.º da LPTA, operada pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, não afecta a aplicabilidade deste entendimento, pois, por um lado, a exigência de a notificação conter a indicação do autor e data da decisão e do seu sentido consta do art. 68.º (que é agora a norma concretizadora da forma da notificação para que tem de se considerar efectuada a remissão do n.º 3 do art. 268.º da CRP) e, por outro lado, aqueles são os elementos mínimos imprescindíveis para os interessados poderem concretizar o seu direito de impugnação contenciosa, também constitucionalmente garantido (n.º 4 do mesmo art. 268.º).

Aliás, o Código de Procedimento e de Processo Tributário, de 1999, confirma a correcção deste entendimento, ao referir expressamente no n.º 9 do seu art. 39.º que «o acto de notificação será nulo no caso de falta de indicação do autor do acto e, no caso de este o ter praticado no uso de delegação ou subdelegação de competências, da qualidade em que decidiu, do seu sentido e da sua data».

A esta luz, as notificações referidas em 1 e 2 do probatório são nulas, pois nem contêm indicação do autor do acto (o autor foi o Conselho Administrativo da Escola Secundária ... e o facto de ser efectuada a «reforma» fazendo referência ao respectivo «Presidente» não esclarece se o acto era da sua autoria ou do órgão colegial a que presidia, nem a indicação da data em que foi praticado.

Assim, não tendo sido efectuada a notificação ao Recorrente Contencioso da deliberação do Conselho Administrativo da Escola Secundária ... de 29-7-2002, o acto de decisão do recurso hierárquico, mesmo que tivesse natureza de acto meramente confirmativo, seria contenciosamente impugnável por força do disposto no referido art. 55.º da LPTA.

Nestas condições, tem de considerar-se por assente a recorribilidade contenciosa do acto impugnado, pelo que deixa de ter qualquer interesse apreciar se entre ele e a deliberação do Conselho Administrativo da Escola Secundária ... de 29-7-2002 há uma relação de confirmatividade.

Por outro lado, o regime aplicável ao presente processo é o do contencioso administrativo anterior ao CPTA, pois o processo iniciou-se antes de 1-1-2004 e o novo Código não se aplica a processos pendentes à data da sua entrada em vigor (arts. 5.º, n.º 1, e 7.º da Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, na redacção da Lei n.º 4-A/2003, de 19 de Fevereiro).

Por isso, não são pertinentes as considerações que o Recorrente Jurisdicional faz sobre a impugnabilidade dos actos primários, no caso de impugnação administrativa, que têm suporte normativo no art. 59.º, n.º 4, do CPTA, mas não o tinham à face da LPTA. De resto, embora esse seja o regime-regra do CPTA para impugnação contenciosa de actos que confirmem actos que foram impugnados por via administrativa, quando ocorrer falta de notificação do acto primário (como sucede no caso em apreço, pelo que se disse) o acto impugnável passa a ser o acto confirmativo, como decorre do preceituado no art. 53.º, alínea b), deste Código.

Assim, o acto impugnado é contenciosamente recorrível.

8- No acórdão recorrido anulou-se o acto de decisão do recurso hierárquico por se entender que ele revogou actos de processamento de abonos ocorridos há mais de um ano, violando o art. 141.º do CPA.

O art. 141º do CPA prevê o regime da revogabilidade dos actos administrativos inválidos.

O art. 40.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, estabelece que «a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento».

Os actos de processamento de abonos a funcionários só poderão ser considerados actos administrativos quando reunirem os requisitos que para este tipo de actos são exigidos pelo art. 120.º do CPA, isto é, quando forem praticados por um órgão da Administração e não quando forem processados pelos serviços (por qualquer funcionário sem qualificação do órgão) ou mecanicamente.

No caso em apreço, não há qualquer elemento que permita vislumbrar ou sequer suspeitar que subjacente a cada um dos actos de processamento de remunerações em que se verificou pagamento em excesso estivesse alguma decisão de qualquer entidade que seja qualificada como órgão, designadamente o Conselho Directivo da Escola Secundária

Pelo contrário, o teor da deliberação deste Conselho, referida no ponto 6 da matéria de facto fixada, ao referir que «foi por lapso atribuído um horário semanal de vinte horas, quando deveria ser de vinte e duas, o que levou ao pagamento indevido de duas horas extraordinárias durante estes dois anos lectivos» mostra claramente que houve um único lapso do Conselho Directivo, praticado num único acto que pode merecer a qualificação de acto administrativo, que é o que atribuiu o horário.

Assim, está-se fora do âmbito de aplicação daquele art. 141.º, não só porque o acto administrativo que se divisa ter sido praticado por lapso não foi de processamento de vencimentos (foi o de atribuição de horário), mas também porque ele não foi revogado, nem expressa nem tacitamente, pois a imposição da restituição das quantias pagas a mais é compatível com a sua manutenção na ordem jurídica: é precisamente por ter sido atribuído um horário de 20 horas semanais e ter sido prestado serviço apenas nessas 20 horas, que fica sem suporte factual e jurídico o pagamento de 22 horas semanais.

Consequentemente, é de concluir que a reposição das quantias em causa está apenas subordinada ao regime previsto no referido art. 40.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, pelo que o acto recorrido não enferma da ilegalidade que lhe é imputada no acórdão recorrido.

Obtida esta conclusão, deixa de ter qualquer relevo apreciar a questão suscitada pelo Recorrente Jurisdicional de saber se pode ser aplicado à situação em apreço o n.º 3 do art. 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, aditado pelo art. 77.º da Lei 55-B/2004, de 30 de Dezembro, que estabelece que o regime de prescrição em cinco anos da obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas não é prejudicado pelo estatuído naquele art. 141.º. Por isso, o seu conhecimento fica prejudicado (art. 137.º do CPC).

Assim, o acórdão recorrido tem de ser revogado, na parte relativa ao vício de violação do art. 141.º do CPA.

9- O Recorrente Contencioso imputou ao acto recorrido vício de violação das normas que estabelecem a competência para o acto primário, que decidiu a reposição das quantias.

O vício referido foi arguido no pressuposto de que o autor desse acto primário era o Director da Escola Secundária ... ou o Presidente do seu Conselho Directivo, defendendo o Recorrente Contencioso que a competência para o praticar cabia ao próprio Conselho Directivo (artigo 19.º da petição de recurso e artigo 18.º das alegações apresentadas no recurso contencioso, a fls. 70).

Pela certidão de acta que consta referida no ponto 6 da matéria de facto fixada, verifica-se que o autor desse acto primário foi o Conselho Directivo e não o seu Presidente ou o Director daquela Escola.

Assim, é manifesto que, na própria perspectiva do Recorrente Contencioso, o acto recorrido que não concedeu provimento ao recurso hierárquico quanto à questão da incompetência não enferma de qualquer vício, quanto à apreciação da questão da competência do órgão que praticou o acto primário.

Termos em que acordam em

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- revogar o acórdão recorrido;

- negar provimento ao recurso contencioso.

Custas pelo Recorrente Contencioso, nos seguintes termos:

- no Tribunal Central Administrativo, taxa de justiça de 200 euros e procuradoria de 50%;

- no Supremo Tribunal Administrativo, taxa de justiça de 250 euros e procuradoria de 50%.

Lisboa, 19 de Junho de 2007. Jorge de Sousa (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.

Referências Legais

Legislação Nacional

DLR 4/2000/M DE 2000/01/31 ART36 ART38 C.
LPTA85 ART25 N1 ART30 ART55.
CONST97 ART17 ART18 N2 ART20 ART268 N4.
CPPTRIB99 ART39 N9.
DRR 25/2001/M DE 2001/10/18 ART2 N1 N4 A B.
DRR 8/2001/M DE 2001/05/02 ART3 N1 C D E.
CPA91 ART120 ART141 ART166 ART170.
L 15/2002 DE 2002/02/22 ART5 N1 ART7.
CPTA02 ART53 B ART59 N4.
DL 155/92 DE 1992/07/28 ART40 N1 N3 NA REDACÇÃO DA L 55-B/2004 DE 2004/12/30.

Jurisprudência Nacional

AC TC 74/84 IN BMJ N531 PAG172.; AC TC 201/86 IN ACTC N7 TII PAG933.; AC STA PROC13604 DE 1992/05/27 IN AP-DR DE 1994/09/30 PAG146.; AC STA PROC13635 DE 1992/06/03.; AC STA PROC46898 DE 2001/06/21.; AC STAPLENO PROC29575 IN CJA N13 PAG10.; AC STAPLENO PROC36927 IN BMJ N471 PAG234.; AC STAPLENO PROC32717 DE 1998/11/10 IN BMJ N481 PAG158.; AC STAPLENO PROC45917 DE 2002/10/15.; AC TC 9/95 DE 1995/01/11 IN ACTC V30 PAG333 E BMJ N446 SUPLEMENTO PAG121.; AC TC 115/96 DE 1996/02/06 IN BMJ N454 PAG218.; AC TC 159/96 DE 1996/02/07 IN BMJ N454 PAG258.

Doutrina

VIERA DE ANDRADE OS DIREITOS FUNDAMENTAIS NA CONSTITUIÇÃO PORTUGUESA DE 1976 PAG226 - PAG229.
FREITAS DO AMARAL DIREITO ADMINISTRATIVO VIII PAG214 PAG223 PAG224 VIV PAG39.
FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO VI PAG67 PAG207 PAG208.
PAULO OTERO CONCEITO E FUNDAMENTO DA HIERARQUIA ADMINISTRATIVA PAG382.
MARCELLO CAETANO MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO 10ED PAG468.
MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA DIREITO ADMINISTRATIVO VI PAG237 PAG238.
SÉRVULO CORREIA NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO VI PAG173 NOTA2.

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