3O DIREITO
3.1 O Acórdão do TCA, julgando procedente a questão prévia suscitada pela Entidade Recorrida, rejeitou o recurso contencioso interposto pelo Recorrente, do despacho, de 12-8-99, do Secretário Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros, que indeferiu o requerimento formulado em 9-8-9, onde se peticionava o processamento de abonos de representação e habitação.
De acordo com o entendimento acolhido no dito aresto, o questionado despacho foi praticado no uso de competência própria mas não exclusiva, razão pela qual dele cabia prévio recurso hierárquico para o membro do Governo, tendo em vista abrir a via contenciosa, daí que o recurso contencioso se apresente como manifestamente ilegal, nos termos do § 4, do artigo 57º do RSTA.
Este foi, na sua essência, o quadro em que se moveu o Tribunal “a quo” e que viria a determinar a rejeição do recurso contencioso.
3.2 Outra é, porém, a posição defendida pelo Recorrente.
Com efeito, se é certo aceitar que a regra no nosso ordenamento jurídico, quanto à competência dos Directores-Gerais, é a de que detêm competência própria não exclusiva, cabendo, por isso, recurso hierárquico necessário dos seus actos e não directamente recurso contencioso, não é menos certo sustentar o Recorrente que, no caso em apreço, se verifica, precisamente, um desvio a tal regra, o que se justifica, desde logo, pela circunstância de o Secretário-Geral do MNE ocupar uma posição funcional e formal superior à de um Director-Geral, sendo que, de resto, detém competência própria e exclusiva para a prática do despacho impugnado, razão pela qual os seus actos sejam passíveis de recurso contencioso, sem necessidade, portanto, de impugnação graciosa prévia, competência essa que se reporta à prática de actos administrativos referentes às matérias constantes do Mapa II anexo à Lei nº 49/99, de 22-6.
3.3 Não assiste razão ao Recorrente, não procedendo as censuras que formula ao Acórdão do TCA, como se irá demonstrar de seguida.
Em primeiro lugar importa salientar que, como, aliás, reconhece o Recorrente, a regra vigente na nossa ordem jurídica é a de os Directores-Gerais deterem competência própria mas não exclusiva e que, consequentemente, dos seus actos não caiba recurso contencioso, antes estando sujeitos a prévio recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente.
Ou seja, a regra é de que a competência dos Directores-Gerais se deve incluir na modalidade “competência separada” que não da “competência reservado ou exclusiva”.
Esta tem sido, de resto, a jurisprudência reiteradamente afirmada neste STA.
Cfr., a título meramente exemplificativo, os Acs. de 6-2-96 – Rec. 32588, de 29-2-96 – Rec. 39466, de 24-4-96 – Rec. 38175, de 30-4-96 – Rec. 39572, de 30-4-96 – Rec. 39124, de 23-5-96 – Rec. 39387, de 4-6-96 – Rec. 34510, de 11-6-96 – Rec. 39159, de 18-6-96 – Rec. 37440, de 15-1-97 – Rec. 37428, de 30-4-97 (Pleno) – Rec. 35259, de 4-6-97 – Rec. 31858, de 9-7-97 (Pleno) – Rec. 35880, de 1-10-97 (Pleno) – Rec. 33211, de 9-12-98 (Pleno) – Rec. 37185, de 15-12-98 – Rec. 44073, de 28-4-99 (Pleno) – Rec. 40256, de 12-5-99 – Rec. 44684, de 17-6-99 – Rec. 41820, de 9-11-99 (Pleno) – Rec. 45085, de 13-4-00 – Rec. 45398 e de 19-6-01 – Rec. 43961. O entendimento que se acabou de enunciar rege, também, em relação aos Secretários-Gerais dos Ministérios.
Na verdade, os poderes de direcção, supervisão ou superintendência, caracterizadores da supremacia hierárquica, constitucionalmente atribuídos aos Ministros em matéria administrativa, estendem-se e abrangem o próprio pessoal dirigente dos respectivos Ministérios, neste incluídos os Secretários-Gerais.
É o que tem sido constantemente afirmado por este STA.
Vidé, entre outros, os Acs. de 11-7-95 – Rec. 36917 e de 4-6-97 – Rec. 31858.
Temos, por isso, que, os Secretários-Gerais dos Ministérios não deixam de estar, em princípio, sujeitos à regra geral atrás referenciada.
Só quando a lei o disser é que do acto do subalterno cabe imediatamente apreciação jurisdicional, seja por atribuição expressa do recurso contencioso, seja porque este decorrerá da competência exclusiva de tal órgão, estatuída na norma atributiva.
Sucede, porém que, no caso em apreço, se não verifica nenhuma das hipóteses acabadas de explanar e que justificariam o imediato recurso contencioso do despacho do Secretário-Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
E, isto, desde logo, pela inexistência de qualquer fonte normativa que atribua ao Secretário-Geral do MNE competência própria e exclusiva para decidir a pretensão perante ele formulada pelo Recorrente.
Por outro lado, também não existe preceito legal estatuindo que dos actos praticados pelo dito Secretário-Geral sobre a matéria a que se reporta a aludida pretensão (processamento de abonos de representação e habitação) caiba recurso contencioso.
Com efeito, nem no DL 48/94, de 24-2 (Lei Orgânica do MNE), nem no DL 49/94, de 24-2 (Lei Orgânica da Secretaria-Geral do MNE), ou na L. 49/99, de 22-6 (Estatuto do Pessoal Dirigente) é possível surpreender as apontadas intenções legislativas.
Os citados Diplomas Legais não configuram o Secretário-Geral como o órgão de topo da Administração Pública, incumbindo ao Governo tal posição, nos termos dos artigos 182 e 183 e das alíneas d) e e), do artigo 199º, todos da CRP.
A circunstância de o referido Secretário-Geral ser apresentado como o mais alto funcionário da hierarquia do MNE (cfr. os nºs 2, 3, e 4, do artigo 5º do DL 48/94, de 24-2) em nada infirma o atrás exposto, uma vez que aqui o que se trata é de estatuir ao nível da orgânica interna do Ministério.
Aliás, bem significativamente, a própria L. 49/99, de 22-6, no nº 3, do seu artigo 2º estipula que as referência nele feitas a Director-Geral são aplicáveis aos cargos de Secretário-Geral.
No caso em análise, como bem se assinala no Acórdão do TCA, a Entidade Recorrida actuou no exercício de uma competência própria, mas não exclusiva, daí que o despacho contenciosamente impugnado se não assumisse como a última palavra da Administração sobre a matéria em questão, dele cabendo recurso hierárquico necessário para o membro do Governo, tendo em vista o ulterior acesso à via judiciária.
Em suma, os Diplomas em análise não modificaram, a regra tradicional do nosso direito administrativo de que a competência própria do pessoal dirigente se deve incluir na modalidade de “competência reservada ou exclusiva”, sendo que, inclusivamente, o Mapa II, anexo à Lei 49/99, de 22-6, tem a bem expressiva epígrafe: “Pessoal dirigente – Competências próprias”.
Ora, não sendo de presumir que o Legislador não estivesse ao corrente da jurisprudência deste STA, quanto à natureza da competência do pessoal dirigente (já atrás relatada), se tivesse pretendido configurá-la como reservada ou exclusiva seguramente não deixaria de o ter feito por forma clara, caso em que, obviamente, então, não poderia ter usado a expressão que usou: “Competências próprias”.
Acresce que a circunstância de a Secretaria-Geral estar dotada de autonomia administrativa no âmbito da gestão corrente, nos termos da Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei nº (8/90, de 20-2), regulamentada pelo DL 155/92, de 28-7, por respeitar unicamente à vertente financeiro-contabilística dessa actividade, não significa que a definição da situação do funcionário, quanto aos abonos a que tenha direito, seja a última palavra da Administração sobre tal questão, directamente susceptível de impugnação contenciosa.
De facto, a atribuição de autonomia administrativa aos serviços e organismos da Administração Central, como regime-regra, visa, apenas, a aplicação da reforma da contabilidade pública.
Vidé, neste linha, em especial, os Acs. deste STA, de 17-11-94 – Rec. 34709, de 1-3-95 – Rec. 34640, de 29-2-96 – Rec. 39466, de 11-6-96 – Rec. 39714, de 27-5-97 – Rec. 41508, de 28-5-98 – Rec. 39994, de 17-6-99 – Rec. 41820 e de 9-11-99 (Pleno) – Rec. 45085.
Em face de tudo aquilo que anteriormente se expôs é de concluir que bem andou o Acórdão recorrido ao rejeitar, por manifesta ilegalidade, o recurso contencioso interposto pelo Recorrente, destarte improcedendo todas as conclusões da sua alegação.
