068/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os poderes de direcção, supervisão ou superintendência, caracterizadores da supremacia hierárquica, constitucionalmente atribuídos aos Ministros em matéria administrativa, estendem-se e abrangem o próprio pessoal dirigente dos respectivos Ministérios, neste incluídos os Secretários-Gerais.

II- Não foi modificada pela Lei n.º 49/99, de 22/6, a regra do nosso direito adm. de que a competência do pessoal dirigente se deve incluir na modalidade de "competência separada" que não da de "competência reservada ou exclusiva".

III- Só quando a lei o disser é que do acto do subalterno cabe imediatamente apreciação jurisdicional, seja por atribuição expressa do recurso contencioso, seja porque este decorrerá da competência exclusiva de tal órgão, estatuída na norma atributiva.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1. 1 A..., coronel de cavalaria, residente na Rua ..., nº ..., ..., Lisboa, recorre do Acórdão do TCA, de 4-7-02, que, por manifesta ilegalidade na sua interposição, rejeitou o recurso contencioso interposto do despacho, de 12-8-99, do Secretário-Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros, que indeferiu o seu pedido de processamento de abonos de representação e habitação.

Nas suas alegações formula as seguintes conclusões:

“a) A regra no nosso ordenamento jurídico, quanto a competência dos Directores-Gerais, é a de que detêm competência própria separada (não exclusiva) e que, por conseguinte, dos seus actos cabe recurso hierárquico necessário e não directamente recurso contencioso.

b) Simplesmente, esta regra – como regra que é – não deve ser aplicada, indistintamente, a todas as situações.

c) O caso vertente aconselha, rectius, exige uma ponderação acentuada na análise dos diplomas orgânicos aplicáveis, até por que já foi decidido pelo Tribunal a quo que “o Secretário-Geral do MNE ocupa uma posição funcional e formal superior à de um Director-Geral, não lhe sendo equiparado” (cfr. relatório do TCA, no âmbito dos presentes autos, datado de 19 de Outubro de 2000, a fls. 87 e ss.).

d) Da matriz normativa resultante da conjugação do DL nº 48/94 e do DL nº 49/94, ambos de 24 de Fevereiro, decorre não apenas que o Secretário-Geral do MNE ocupa uma posição “funcional e formal superior à de um Director-Geral”, mas também que detém competência própria e exclusiva para a prática do acto recorrido, não devendo, por conseguinte, ser equiparado a um Director-Geral, nem para o efeito de ser determinada a competência dos Tribunais Administrativos em razão da hierarquia, nem para o efeito de ser determinada a competência para a prática dos actos administrativos referentes às matérias constantes do Mapa II anexo à lei nº 49/99.

e) Com efeito, o Secretário-Geral do MNE, atento o facto da Secretaria-Geral ser dotada de autonomia administrativa e no âmbito da sua gestão corrente proceder inter alia ao processamento de abonos ao respectivo pessoal, pratica actos definitivos, detendo, para esse efeito, competência própria exclusiva e não competência separada (cfr. em caso similar, o Acórdão do STA, de 1 de Abril de 1998 (R. 40640), BMJ 476-464).

f) Daí que, os actos praticados na matéria em apreço sejam contenciosamente sindicáveis (sem necessidade, portanto, de impugnação graciosa prévia).

g) No limite, dever-se-á considerar que o Secretário-Geral do MNE detém competência própria reservada para a prática de actos administrativos referentes às matérias constantes do Mapa II anexo à Lei nº 49/99.

h) Em qualquer caso, pois, o acto impugnado é contenciosamente recorrível.” – cfr. fls. 174-175.

1. 2 Por sua vez, a Entidade Recorrida nas suas contra-alegações vem sustentar o acerto da pronúncia contida no Acórdão do TCA.

Na verdade, considera que, efectivamente, do acto objecto de impugnação contenciosa cabia recurso hierárquico necessário para o Ministro dos Negócios Estrangeiros, tendo em vista obter a última palavra da Administração sobre o pedido formulado pela Recorrente, não detendo, por isso, o Secretário-Geral do MNE competência própria e exclusiva sobre a matéria em análise.

1. 3 No seu Parecer de fls. 190, o Magistrado do M. Público considerar ser de negar provimento ao recurso contencioso, uma vez que do acto impugnado não cabia recurso contencioso.

1. 4 Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2- A MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no Acórdão recorrido, que aqui consideramos reproduzida, como estabelece o nº 6, do artigo 713º do CPC.

3- O DIREITO

3. 1 O Acórdão do TCA, julgando procedente a questão prévia suscitada pela Entidade Recorrida, rejeitou o recurso contencioso interposto pelo Recorrente, do despacho, de 12-8-99, do Secretário Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros, que indeferiu o requerimento formulado em 9-8-9, onde se peticionava o processamento de abonos de representação e habitação.

De acordo com o entendimento acolhido no dito aresto, o questionado despacho foi praticado no uso de competência própria mas não exclusiva, razão pela qual dele cabia prévio recurso hierárquico para o membro do Governo, tendo em vista abrir a via contenciosa, daí que o recurso contencioso se apresente como manifestamente ilegal, nos termos do § 4, do artigo 57º do RSTA.

Este foi, na sua essência, o quadro em que se moveu o Tribunal “a quo” e que viria a determinar a rejeição do recurso contencioso.

3. 2 Outra é, porém, a posição defendida pelo Recorrente.

Com efeito, se é certo aceitar que a regra no nosso ordenamento jurídico, quanto à competência dos Directores-Gerais, é a de que detêm competência própria não exclusiva, cabendo, por isso, recurso hierárquico necessário dos seus actos e não directamente recurso contencioso, não é menos certo sustentar o Recorrente que, no caso em apreço, se verifica, precisamente, um desvio a tal regra, o que se justifica, desde logo, pela circunstância de o Secretário-Geral do MNE ocupar uma posição funcional e formal superior à de um Director-Geral, sendo que, de resto, detém competência própria e exclusiva para a prática do despacho impugnado, razão pela qual os seus actos sejam passíveis de recurso contencioso, sem necessidade, portanto, de impugnação graciosa prévia, competência essa que se reporta à prática de actos administrativos referentes às matérias constantes do Mapa II anexo à Lei nº 49/99, de 22-6.

3. 3 Não assiste razão ao Recorrente, não procedendo as censuras que formula ao Acórdão do TCA, como se irá demonstrar de seguida.

Em primeiro lugar importa salientar que, como, aliás, reconhece o Recorrente, a regra vigente na nossa ordem jurídica é a de os Directores-Gerais deterem competência própria mas não exclusiva e que, consequentemente, dos seus actos não caiba recurso contencioso, antes estando sujeitos a prévio recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente.

Ou seja, a regra é de que a competência dos Directores-Gerais se deve incluir na modalidade “competência separada” que não da “competência reservado ou exclusiva”.

Esta tem sido, de resto, a jurisprudência reiteradamente afirmada neste STA.

Cfr., a título meramente exemplificativo, os Acs. de 6-2-96 – Rec. 32588, de 29-2-96 – Rec. 39466, de 24-4-96 – Rec. 38175, de 30-4-96 – Rec. 39572, de 30-4-96 – Rec. 39124, de 23-5-96 – Rec. 39387, de 4-6-96 – Rec. 34510, de 11-6-96 – Rec. 39159, de 18-6-96 – Rec. 37440, de 15-1-97 – Rec. 37428, de 30-4-97 (Pleno) – Rec. 35259, de 4-6-97 – Rec. 31858, de 9-7-97 (Pleno) – Rec. 35880, de 1-10-97 (Pleno) – Rec. 33211, de 9-12-98 (Pleno) – Rec. 37185, de 15-12-98 – Rec. 44073, de 28-4-99 (Pleno) – Rec. 40256, de 12-5-99 – Rec. 44684, de 17-6-99 – Rec. 41820, de 9-11-99 (Pleno) – Rec. 45085, de 13-4-00 – Rec. 45398 e de 19-6-01 – Rec. 43961. O entendimento que se acabou de enunciar rege, também, em relação aos Secretários-Gerais dos Ministérios.

Na verdade, os poderes de direcção, supervisão ou superintendência, caracterizadores da supremacia hierárquica, constitucionalmente atribuídos aos Ministros em matéria administrativa, estendem-se e abrangem o próprio pessoal dirigente dos respectivos Ministérios, neste incluídos os Secretários-Gerais.

É o que tem sido constantemente afirmado por este STA.

Vidé, entre outros, os Acs. de 11-7-95 – Rec. 36917 e de 4-6-97 – Rec. 31858.

Temos, por isso, que, os Secretários-Gerais dos Ministérios não deixam de estar, em princípio, sujeitos à regra geral atrás referenciada.

Só quando a lei o disser é que do acto do subalterno cabe imediatamente apreciação jurisdicional, seja por atribuição expressa do recurso contencioso, seja porque este decorrerá da competência exclusiva de tal órgão, estatuída na norma atributiva.

Sucede, porém que, no caso em apreço, se não verifica nenhuma das hipóteses acabadas de explanar e que justificariam o imediato recurso contencioso do despacho do Secretário-Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

E, isto, desde logo, pela inexistência de qualquer fonte normativa que atribua ao Secretário-Geral do MNE competência própria e exclusiva para decidir a pretensão perante ele formulada pelo Recorrente.

Por outro lado, também não existe preceito legal estatuindo que dos actos praticados pelo dito Secretário-Geral sobre a matéria a que se reporta a aludida pretensão (processamento de abonos de representação e habitação) caiba recurso contencioso.

Com efeito, nem no DL 48/94, de 24-2 (Lei Orgânica do MNE), nem no DL 49/94, de 24-2 (Lei Orgânica da Secretaria-Geral do MNE), ou na L. 49/99, de 22-6 (Estatuto do Pessoal Dirigente) é possível surpreender as apontadas intenções legislativas.

Os citados Diplomas Legais não configuram o Secretário-Geral como o órgão de topo da Administração Pública, incumbindo ao Governo tal posição, nos termos dos artigos 182 e 183 e das alíneas d) e e), do artigo 199º, todos da CRP.

A circunstância de o referido Secretário-Geral ser apresentado como o mais alto funcionário da hierarquia do MNE (cfr. os nºs 2, 3, e 4, do artigo 5º do DL 48/94, de 24-2) em nada infirma o atrás exposto, uma vez que aqui o que se trata é de estatuir ao nível da orgânica interna do Ministério.

Aliás, bem significativamente, a própria L. 49/99, de 22-6, no nº 3, do seu artigo 2º estipula que as referência nele feitas a Director-Geral são aplicáveis aos cargos de Secretário-Geral.

No caso em análise, como bem se assinala no Acórdão do TCA, a Entidade Recorrida actuou no exercício de uma competência própria, mas não exclusiva, daí que o despacho contenciosamente impugnado se não assumisse como a última palavra da Administração sobre a matéria em questão, dele cabendo recurso hierárquico necessário para o membro do Governo, tendo em vista o ulterior acesso à via judiciária.

Em suma, os Diplomas em análise não modificaram, a regra tradicional do nosso direito administrativo de que a competência própria do pessoal dirigente se deve incluir na modalidade de “competência reservada ou exclusiva”, sendo que, inclusivamente, o Mapa II, anexo à Lei 49/99, de 22-6, tem a bem expressiva epígrafe: “Pessoal dirigente – Competências próprias”.

Ora, não sendo de presumir que o Legislador não estivesse ao corrente da jurisprudência deste STA, quanto à natureza da competência do pessoal dirigente (já atrás relatada), se tivesse pretendido configurá-la como reservada ou exclusiva seguramente não deixaria de o ter feito por forma clara, caso em que, obviamente, então, não poderia ter usado a expressão que usou: “Competências próprias”.

Acresce que a circunstância de a Secretaria-Geral estar dotada de autonomia administrativa no âmbito da gestão corrente, nos termos da Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei nº (8/90, de 20-2), regulamentada pelo DL 155/92, de 28-7, por respeitar unicamente à vertente financeiro-contabilística dessa actividade, não significa que a definição da situação do funcionário, quanto aos abonos a que tenha direito, seja a última palavra da Administração sobre tal questão, directamente susceptível de impugnação contenciosa.

De facto, a atribuição de autonomia administrativa aos serviços e organismos da Administração Central, como regime-regra, visa, apenas, a aplicação da reforma da contabilidade pública.

Vidé, neste linha, em especial, os Acs. deste STA, de 17-11-94 – Rec. 34709, de 1-3-95 – Rec. 34640, de 29-2-96 – Rec. 39466, de 11-6-96 – Rec. 39714, de 27-5-97 – Rec. 41508, de 28-5-98 – Rec. 39994, de 17-6-99 – Rec. 41820 e de 9-11-99 (Pleno) – Rec. 45085.

Em face de tudo aquilo que anteriormente se expôs é de concluir que bem andou o Acórdão recorrido ao rejeitar, por manifesta ilegalidade, o recurso contencioso interposto pelo Recorrente, destarte improcedendo todas as conclusões da sua alegação.

4- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se o Acórdão recorrido.

Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300€ e a procuradoria em 150 €.

Lisboa, 27 de Março de 2003.

Santos Botelho – Relator – Azevedo Moreira – Adérito Santos