1Relatório
O CENTRO INTERDISCIPLINAR DE ESTUDOS ECONÓMICOS (CIDEC), com sede no Palácio Pancas Palha, na Travessa do Recolhimento Lázaro Leitão, n.º 1, Lisboa, recorreu contenciosamente do despacho do Ex.mo Sr. SECRETÁRIO DE ESTADO DA INDÚSTRIA E ENERGIA, de 23-12-99, que determinou a revogação do financiamento do projecto n.º 15/2029/CIDEC e a restituição do montante de 27.636.400$00, alegando em síntese:
- a)o despacho conjunto IIDD02 de 27/7/94 e o Despacho 86/95 de 22/6/95, são inconstitucionais por violação do art. 115º, n.º 7 da Constituição, na redacção então em vigor (actual art. 112º, n.º 8) sendo nulas as suas normas designadamente as invocadas para fundamentar o acto recorrido;
- b)os mesmos despachos e as normas deles constantes, designadamente as invocadas para fundamentar o acto recorrido, são também ilegais, por violarem regulamentos de grau superior e dessa forma ofenderem os princípios da legalidade e da hierarquia normativa;
- c)o Gabinete de Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional, que agiu como entidade instrutora no processo administrativo que teve como destinatário o recorrente, não tem fundamento jurídico válido para a sua existência e funcionamento, por isso que o seu diploma criador está ferido de inconstitucionalidade por violação do art. 210º, n.º 2 da CRP (actual art. 198º, n.º 2), ou, caso assim se não entenda de ilegalidade, por não existir habilitação legal válida para a sua criação e definição de atribuições;
- d)o acto administrativo é inválido por isso que os actos praticados pelo Gabinete de Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional relativos ao processo administrativo que o precedeu, ofendem o disposto nos artigos 35º, n.º 1, 37º, n.º 1 e 38º do CPA em matéria de delegação de poderes;
- e)o acto administrativo é nulo por violação do princípio da legalidade (art. 133º, n.º 2, al. c) do CPA);
- f)é ainda anulável por ofensa do princípio do respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos em concreto por preterição do direito à informação (art. 61º do CPA);
- g)é também anulável por ofensa dos princípios da boa fé e da confiança (art. 6-A do CPA) e dos princípios da justiça e da proporcionalidade (art. 5º e 6º do CPA);
- h)está ainda viciado por desvio do poder, gerador da sua anulabilidade, por essa via ofendendo o princípio da prossecução do interesse público (art. 21º da LOSTA e art. 4º do CPA);
- i)e caso, por hipótese e sem conceder, nenhum dos vícios antes assacados proceda, ainda assim o acto recorrido é ilegal por ter interpretado e aplicado mal o direito ao caso aplicável – vício de violação de lei (n.ºs 3,4 e 5 do Despacho 86/95 de 22/6/95 e art. 19º al.s a) e b) do Despacho Conjunto IIDD02 de 29/7/94;
- j)está incompletamente ou erradamente fundamentado, o que se reconduz à falta de fundamentação (art. 125º, n.º 2 do CPA), sendo por isso anulável.
Respondeu a entidade recorrida defendendo a legalidade do despacho impugnado, pelas seguintes razões:
- a)é manifestamente evidente que o acto recorrido não ofende os princípios e normas jurídicas referidas pela recorrente;
- b)dos factos referidos nos art.ºs 11º a 99º da petição são apenas relevantes os directamente ligados às condições de admissibilidade ao concurso para apoio e acções de especialização de licenciados em áreas estratégicas da indústria nacional – gestão industrial, previsto no despacho n.º 86/95 do Ministro da Indústria e Energia e no Regulamento a ele anexo, publicado no DR II Série, de 22-06-96, bem como a candidatura apresentada pelo recorrente;
- c)não tem cabimento a afirmação contida no art. 22º da petição inicial de que a acção decorreu com sucesso, quando logo a seguir no art. 21º se torna patente que apenas 8 formandos completaram a acção – o que vai contra o estipulado no n.º 5 do Regulamento que fixa o mínimo de 10 formandos para o funcionamento da acção de formação;
- d)o despacho recorrido assumiu da Proposta n.º 59/FV/99 a respectiva fundamentação de facto e de direito, tendo o recorrente transcrito a partir do art. 100º a 105º as razões que, constando já da proposta n.º 04/FV/99, são invocadas para a decisão de revogação, pelo que as mesmas são aqui acolhidas;
- e)não é exacto que o acto administrativo enferma de inconstitucionalidade, como pretende o recorrente a partir do art. 106º, referindo-se particularmente ao citado Despacho n.º 86/95 do MIE, nos art.ºs 107º e seguintes;
- f)Com efeito, o despacho n.º 86/95, de 22/06, tendo também por objecto a aprovação e anexação do regulamento do concurso, não contém nenhuma ilegalidade, nem inconstitucionalidade, nem em si mesmo, nem no conteúdo das regras do regulamento do concurso, como regras de elegibilidade, de admissão e de execução no caso concreto a prevista acção de formação;
- g)pelo que tal Despacho e Regulamento não ofendem sequer o disposto no Dec. Lei 99/94, de 19/04, nem o Dec. Lei 177/94, de 27/6, nem o Dec. Reg. 15/94, de 6/7, pelo que se afastam os teores dos art.ºs 107º a 116º da petição;
- h)nem a invocação, a partir do art. 117º da petição, da inconstitucionalidade do Despacho Conjunto II DD02, de 29-7-94 e do Despacho 86/95, é de admitir, pois que, quer um, quer o outro despacho, não viola, nomeadamente, os art.ºs 112º, 7 da CRP de 1976 e 115º, n.º 6 da versão anterior, antes estando de harmonia com tais normas, pelo que se refutam os art.ºs 117º a 129º da petição.
- i)nem os indicados despachos sofrem de qualquer ilegalidade, nem violam qualquer dispositivo da lei ordinária, nomeadamente do Dec. Lei n.º 177/94, de 27/6, nem do Dec. Reg. 15/94, de 6/7, pelo que não colhem os conteúdos dos artigos 138º a 141º da petição;
- j)os actos praticados no âmbito do GDAFP não são inválidos, pois, procedendo à fundamentação do despacho recorrido, são apenas actos preparatórios deste, os quais mereceram a concordância do Gestor do PEDIP, e desta forma se rejeitam os artigos 142º a 162º da petição.
- l)o despacho recorrido, bem como todos os actos precedentes e relevantes para a formação da decisão, estão conformes com a lei aplicável, não ofendendo, assim, o chamado princípio da legalidade nem o princípio do respeito pelos interesses legalmente protegidos, donde não devem colher os teores dos artigos 163º a 177º da petição;
- m)igualmente o despacho recorrido não viola os princípios da boa fé e da confiança previstos no art. 6º-A do CPA, rejeitando-se, pois, a matéria dos artigos 178º a 187º da petição;
- n)nem violou os princípios da justiça e da proporcionalidade estabelecidos nos art.ºs 5º e 6º do CPA, rejeitando-se assim os artigos 188º a 194º da petição;
- o)o despacho recorrido não contém o vício de desvio do poder, porquanto por ele prosseguiu-se o interesse público, previsto no art. 4º do CPA, pelo que não foi violado este dispositivo, refutando-se os artigos 195º a 209º da petição;
- p)nem o mesmo despacho enfermo do vício de violação de lei, tal como o descreve o recorrente nos art.ºs 210º a 237º da petição, pois é legal o Regulamento do Concurso, quando ao número mínimo de formandos, aos vários destinatários da formação e aos períodos de tempo de duração desta, pelo que se refutam tais artigos.
- q)o despacho recorrido não tem vício de forma por falta de fundamentação, pois a fundamentação está contida na Proposta (e anexos) sobre que recaiu o despacho, donde se não verifica a violação do disposto no art. 124º e 125º do CPA, não existindo o vício de forma por falta de fundamentação, nem por outro motivo, pelo que se afastam os artigos 238º a 252º da petição.
Deu-se cumprimento ao disposto no art. 67º do Reg. do S.T.A. tendo recorrente e recorrido apresentado alegações escritas, mantendo as posições acima descritas.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso.
Com interesse para a decisão, consideram-se assentes os seguintes factos:
- a)em 18 de Agosto de 1995, o ora recorrente apresentou, em conjunto com a Associação ... e ..., Lda. uma candidatura para a realização de duas acções de formação, junto do Centro de Gestão e de Engenharia de Formação do INETI;
- b)a referida candidatura inseria-se no Concurso para Apoio de Especialização de Licenciados em Áreas Estratégicas da Indústria Nacional – Gestão Industrial, previsto no despacho 86/95 de 22 de Junho de 1995 do Ministério da Indústria e Energia;
- c)antes da apresentação da candidatura o ora recorrente questionou a entidade encarregue de apreciar as propostas - Centro de Gestão e Engenharia do INETI - através da telecópia remetida em 10-7-95, onde se questiona “quais as consequências, para a entidade promotora, de o número de formandos, em determinado momento baixar para um número inferior a dez”;
- d)a essa telecópia não foi dada qualquer resposta;
- e)em 18 de Março de 1996 o ora recorrente é notificado da decisão da comissão de selecção do referido concurso a qual esclarece que pese embora os dois cursos apresentados tenham “sido considerados de interesse e estão em conformidade com o despacho de abertura” só foi considerado elegível o primeiro curso, “com natureza de acção piloto, dado que se trata de dois cursos iguais com realizações previstas em simultâneo”.
- f)finalmente, veio a candidatura apresentada a ser aprovada por despacho de 21-7-96, despacho esse que foi dado a conhecer ao recorrente por ofício de 21-8-96 e de acordo com o qual se fixou o montante global do financiamento aprovado em 43.721.000$00, ficando envolvidos 16 formandos e um número de horas de formação de 20.800 (doc. n.º 5).
- g)no seu termo de aceitação, o recorrente deixou contudo registadas as seguintes alterações: a) período de realização de 4-11-96 a 31-12-97 “por haver necessidade de proceder à sua divulgação e à selecção dos formandos, dada a data em que nos foi comunicada a aprovação da acção; b) número de formandos 16, sendo que, como se pode ler no documento ora em análise “no caso de redução do número de formandos, os adiantamentos serão proporcionalmente reduzidos sem prejuízo de revisão em sede de saldo, ou do pedido de esclarecimentos adicionais” (doc. 5).
- h)o recorrente divulgou a acção e seleccionou os formandos em número de dezasseis;
- i)a acção decorreu entre 26-11-96 e 31-12-97, sendo apresentado o respectivo “dossier” de saldo final em 3-3-98;
- j)no total apenas 8 formandos completaram a respectiva acção.
- l)ao longo do tempo em que a acção decorreu e nos pontos de situação obrigatória o recorrente sempre mencionou o número de 8 formandos – cfr. doc. 8, a fls. 286 dos autos “ponto da situação bimestral” mencionado o número de 8 formandos em 24-7-97;
- m)nos adiantamentos efectuados, designadamente nos que foram autorizados pelo Coordenador do GDA FP (ordens de pagamento de 27-5-97 – doc. n.º 9 – e de 13-1-98 – doc. n.º 10 – não foi feita qualquer redução proporcional ao número de formandos;
- n)em 22-7-97 foi a recorrente informada da realização de uma auditoria contabilistica - administrativa a efectivar no período de 23-7-97 a 31-7-97, a qual veio a ser efectuada, nos termos constantes do doc. n.º 12, junto com a petição do recurso e que aqui se dá como integralmente reproduzido;
- o)em 17 de Outubro de 1997, o GDAFP notificou a ora recorrente, na sequência da citada auditoria, e aí, ao elencar as situações de incumprimento a justificar ou a regularizar, é omissa quanto ao parâmetro relativo à alteração do número de formandos – doc. n.º 13;
- p)em Julho de 1998 foi levada a efeito nova auditoria pela firma de revisores oficiais de contas...;
- q)o relatório desta auditoria encontra-se junto de fls. 83 a 112, aqui se dando por integralmente reproduzido;
- r)em 17-2-99, foi anunciado à ora recorrente a disposição da administração de propor a revogação do financiamento e a subsequente exigência da devolução dos adiantamentos, fundamentando-se na inelegibilidade da acção, dado que, a mesma não teria iniciado com 16 formandos, acabando por decorrer com menos de 10;
- s)o recorrente informou o GDAFP que iria solicitar um esclarecimento oficial ao Senhor Ministro do Trabalho sobre o exacto alcance jurídico da expressão “início da acção de formação com determinado número de formandos”, o citado gabinete não aguardou a referida consulta e notificou o recorrente, nos termos do art. 100º do CPA, do provável sentido da decisão da devolução dos adiantamentos;
- t)dão-se por integralmente reproduzidos os documentos juntos com a petição de recurso sob os n.ºs 18, 19, 20, 21 e 22, atinentes às três versões de análise do pedido de pagamento de saldo;
- u)do confronto de tais versões ressaltam as seguintes alterações: i) na pág. 1 (ponto 2.1. datas da realização) a 2ª e a 3ª versão acrescentam um parágrafo novo; ii) na pág. 2 (ponto 2.2. número de formandos), todas as três versões são diferentes, sendo que a última reforça os argumentos no sentido de considerar a acção não elegível; iii) na pág. 4 e 5 (ponto 3.1. Despesas) a 3ª versão altera substancialmente os valores totais que considera elegíveis e não elegíveis, com base em novos argumentos, que antes não tinha considerado; iv) em sede de conclusões (pág. 7 e 8 das três versões) as divergências são muito significativas: na 1ª versão os auditores entendem “...se se considerar que não existe motivo de inelegibilidade” a contribuição pública será de 20.909.372$00 devendo o promotor devolver 6.727.028$99”, na 2ª versão os auditores são taxativos e começam logo por sustentar a inelegibilidade do projecto e exigir a devolução de 27.636.400$00, embora admitam poder considerar-se, em caso de elegibilidade, uma correcção apenas nos montantes adiantados de forma a que o promotor só devolveria os já referidos 6.727.028$00, para na última versão reconsiderar esta última contabilidade e acabar por entender que, embora mantendo a taxativa opinião que o projecto é inelegível, se assim não vier a ser considerado, deve o promotor devolver não os citados 6.727.028$00, mas sim 8.314.053$00; v) a última versão não está assinada por um dos representantes da sociedade (Dr. ..., que contudo assinou as anteriores versões);
- v)em Julho de 1999 o recorrente solicitou a avocação do processo por parte do Gestor do PEDIP e a instauração de um inquérito à actuação do GDAFP, nos termos constantes do doc. junto com o n.º 27, e que aqui se dá como reproduzido;
- x)tal requerimento foi indeferido em 10-8-99 – doc. n.º 28;
- z)o recorrente foi informado em 26-7-99 da deliberação da Comissão Coordenadora do FSE (CC/FSE) em reunião de 6-7-1999, do seguinte teor: “Foi deliberado o entendimento a dar ao conceito de início da formação como sendo o dia em que, depois de seleccionados os formandos começam a ser ministradas as aulas teóricas e/ou práticas, confirmado através dos sumários e das listas de presenças dos formandos, sem prejuízo da justificação das faltas dos formandos ausentes” ;
- aa)em 15-4-99 o GDAFP solicitou ao DAFSE a promoção urgente de uma auditoria por entender que a atitude do recorrente apresentava uma “postura indiciadora de contencioso” e ter empreendido iniciativas que “consideramos de índole dilatória”;
- bb)por inciativa do Gabinete Gestor do PEDIP foi determinada a realização de uma nova auditoria, por despacho de 13-8-99 – doc. n.º 37;
- cc)o acto final (ora impugnado) remete quanto aos seus fundamentos para a proposta n.º 59/FV/99 elaborada pelo DGAFP, que por seu turno resume as razões da proposta 04/FV/99 d Gabinete Gestor do PEDIP, sendo determinantes as seguintes razões: “o recorrente não cumpriu o número mínimo de formandos nem no seu início, nem durante o funcionamento da formação, dado que só nela participaram oito formandos, pelo que de acordo com o n.º 5 do Despacho n.º 86/95, o plano de formação é não elegível. Dos oito formandos que frequentaram a formação dois são trabalhadores por conta própria e outros dois são formando internos da entidade financiada, sem que tal tenha sido previsto ou comunicado no início da formação, não cumprindo o perfil estabelecido. O CIDEC não cumpriu o estabelecido no n.º 3 do Despacho n.º 85/95 que define ser de três meses o período mínimo dos estágios, na medida em que cada formando frequentou apenas 40 horas a título de estágio (o que corresponde a uma semana de estágio) pelo que não se cumprem os objectivos definidos a esse nível, em consequência do que as horas correspondentes ao estágio são consideradas não elegíveis. Funcionando a primeira situação descrita como fundamento de não elegibilidade especialmente prevista pelo diploma legal que regulamenta o concurso, acresce que as duas últimas situações acabadas de referir podem subsumir-se às causas de revogação previstas nas alíneas a) e b) do art. 19º do DC IIDDO2 de 29-7-94, respectivamente por não terem sido atingidos os objectivos previstos para o plano de formação e por ter sido posto em causa quer o mérito da formação, quer a sua razoabilidade financeira”.
2.2. Matéria de direito
O recorrente imputa ao acto 10 vícios: i) inconstitucionalidade do Despacho Conjunto IIDD02, de 29/7/94 e do despacho 86/95 de 22/6/95; ii) ilegalidade do Despacho Conjunto IIDD02 e do Despacho 86/95; iii) invalidade jurídica dos actos praticados pelo GDAFP; iv) violação do princípio da legalidade; v) violação do princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos na protecção do direito à informação; vi) violação do princípio da boa fé e da confiança; vii) violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade; viii) desvio do poder; xix) violação de lei; x) falta de fundamentação.
Na apreciação dos vícios seguiremos a ordem indicada pelo recorrente, a qual é compatível com o disposto no art. 57º da LPTA.
i) inconstitucionalidade do Despacho Conjunto IIDD02, de 29/7/94 e do despacho 86/95 de 22/6/95;
Quanto a este vício diz o recorrente que o Despacho conjunto IIDDO2 de 29/7/94 e do Despacho 86/95, invocados no acto recorrido, violam a regra constitucional que proíbe os chamados regulamentos autónomos ou independentes – art. 112º, n.º 8 da CRP e anterior 115º, n.º 7 – uma vez que não fazem qualquer referência expressa à lei, ou leis habilitantes. Na verdade, continua o recorrente, o Despacho Conjunto IIDDO2 invoca, no seu art. 1º, como fonte habilitadora o Dec. Regulamentar 15/94, enquanto o segundo despacho nem isso faz. A constituição é expressa ao impor o dever de citação da lei habilitante de todos os regulamentos, não bastando que seja possível identificar a lei que autoriza a prolação dos mesmos, o que, no caso não se revelaria fácil, atenta a pluralidade legislativa que se verifica existiria a montante. A situação é tanto mais grave quanto é certo que ambos os despachos operam mudanças jurídicas significativas na moldura normativa atinente à apelidada rescisão, para além das que se compreendem no Dec. Reg. 15/94.
A entidade recorrida entende não existir qualquer inconstitucionalidade.
Vejamos cada um dos referidos regulamentos.
O Despacho Conjunto IIDD02 de 29/7/94, publicado no DR, II Série, de 29-7-94, n.º 174, pág. 7639, refere, no preâmbulo: “Pelo Dec. Lei 177/94, de 27/6, foi criado, nos termos do disposto na Decisão n.º 94/170/CE,da Comissão, de 25-2-, o Programa Estratégico de dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa – PEDIP II, aplicável a todo o território nacional, durante o período de vigência do Quadro Comunitário de Apoio para 1994 – 1999. No enquadramento referido e em harmonia com o regime constante do Dec. Regulamentar 15/94, de 6/7, foi consagrada a possibilidade de existência de investimentos em formação profissional no âmbito das candidaturas apresentadas ao PEDIP II, em termos a definir por despacho conjunto dos Ministros da Indústria e Energia e do Emprego e da Segurança Social. Deste modo, o presente diploma, estabelece o regime dos apoios do fundo Social Europeu a conceder no quadro do PRDIP II (...)”.
O art. 1º do citado Despacho Conjunto, ao definir o seu objecto, tem a seguinte redacção: “O presente diploma tem por objecto, nos termos do art. 35º do Dec. Regulamentar 15/94, de 6/7, os apoios a conceder no âmbito da vertente do Fundo Social Europeu (FSE) do Programa – PEDIP II, criado pelo Dec. Lei 177/94, de 27/6 ”.
Como se vê da parte transcrita do preâmbulo e do seu art. 1º, o Despacho Conjunto refere o enquadramento legal (Decisão 94/170/CE da Comissão, de 25-2; Dec. Lei 177/94, de 27/6 e Dec. Regulamentar 15/94) que carecia de maior desenvolvimento. O exercício do poder regulamentar exercido através do Despacho conjunto em causa decorria da “possibilidade de existência de investimentos em formação profissional ... em termos a definir por despacho conjunto ...”. Isto porque, como se dizia no art. 35º do Dec. Regulamentar 15/94, “a regulamentação específica dos subprogramas sectoriais referidos no n.° 3 do artigo 2.° é aprovada por despacho conjunto do Ministro do Emprego e da Segurança Social e do membro do Governo competente em razão da matéria”.
Os regulamentos, diz-nos o art. 112º, n.º 8 da Constituição “ devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão”. Deste modo, os regulamentos complementares, devem indicar expressamente a lei que visam regulamentar e os regulamentos independentes, devem indicar expressamente a lei, ou leis que atribuem competência para a emissão do regulamento, ou seja a respectiva lei de habilitação. A diferença entre uma e outra espécie de regulamentos está na autonomia que a lei atribui às entidades públicas (liberdade de definição do conteúdo normativo) para regular determinadas matérias. Se o regulamento se destina a dar execução, a aprofundar ou complementar o regime jurídico material de uma lei pré - existente, estamos perante um regulamento complementar; se a lei se limita a definir a competência subjectiva e objectiva, sem definição do conteúdo dos comandos a emitir pelo regulamento, estamos perante um regulamento autónomo ou independente – cfr. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, pág. 160 e 161.
O Despacho Conjunto IIDD02, de 29-71994 é um regulamento complementar, uma vez que estabelece os termos procedimentais de acesso dos particulares ao regime de incentivos criado pelo Decreto Lei 177/94, de 27/6, no que respeita à formação profissional, limitando-se a tornar possível a sua aplicação a casos concretos.
Apesar da invocação expressa do art. 35º do Dec. Reg. 15/94 e deste artigo dizer que “a regulamentação específica dos subprogramas sectoriais referidos no n.° 3 do artigo 2.° é aprovada por despacho conjunto do Ministro do Emprego e da Segurança Social e do membro do Governo competente em razão da matéria”, tal não significa que estejamos perante um regulamento autónomo. Do referido 35º do Dec. Reg. 15/94 apenas decorre que, no tocante à formação profissional, se entendeu mais adequado deixar o desenvolvimento e execução do Dec. Lei 177/94, às entidades governamentais aí referidas. O objectivo continua a ser o mesmo: dar execução a um concreta lei - o Dec. Lei 177/94 – Cfr. JORGE MIRANDA, Enciclopédia Pólis, in “Regulamento”, pág. 268, que distingue o regulamento autónomo do regulamento complementar por aquele ser “de execução, não de certa lei, mas de uma pluralidade não especificada de leis”.
Por outro lado, o Despacho Conjunto em análise indica com clareza qual as lei que pretende regulamentar, pelo que não viola o citado art. 112º, n.º 7 da CRP. O Despacho 86/95, de 22-6-1995, foi publicado no DR II Série n.º 142, de 22-6-95 e abriu o concurso para a realização de acções de especialização na área da gestão industrial, e estabeleceu o Regulamento desse mesmo concurso. No referido Regulamento do Concurso existem, de facto, normas ou regras gerais e abstractas, e, por isso, de natureza regulamentar, como é o caso, designadamente, do art. 5º, onde se estabelece, que diz “ 5. Só serão elegíveis acções de formação com um número mínimo de 15 formandos no seu início, não podendo funcionar com menos de 10 formandos”. Dado que este aspecto foi um dos fundamentos do acto recorrido, e é claramente normativo (geral e abstracto), pode colocar-se a questão da sua inconstitucionalidade .
O Despacho 86/95, de 22/6/95, na sua componente normativa, deve qualificar-se como regulamento complementar. Na verdade, insere-se no âmbito da “Medida Voluntarista 5.3. – Dinamização de Acções de Qualificação de Recursos Humanos do PEDIP II, criado pelo Dec. Lei 177/94, de 21/6” e limita-se a dar execução, complementando e densificando o regime de acesso a um dos incentivos previstos num concreto diploma legal.
Tratando-se de um regulamento complementar, ou de execução, a Constituição exige apenas que o mesmo indique expressamente a lei que visa regulamentar (art. 112º, 8). Tal menção expressa existe, logo no primeiro parágrafo do Despacho, pelo que, improcede a arguida inconstitucionalidade.
ii) ilegalidade do Despacho Conjunto IIDD02 e do Despacho 86/95
O recorrente entende que os regulamentos referidos estão em contradição com o Dec. Regulamentar 15/94. Na verdade, diz o recorrente, para o Dec. Regulamentar 15/94 a decisão de financiamento pode ser revogada com os seguintes e taxativos fundamentos:
- a)a não consecução de nenhum dos objectivos previstos no pedido de financiamento, nomeadamente por desistência de realização de acções;
- b)as alterações aos elementos determinantes da decisão de aprovação não comunicadas ou não aceites pelas entidades gestoras, tais como a redução significativa da carga horária ou do número de formandos que ponham em causa o mérito da acção ou a sua razoabilidade financeira.
Por seu lado o Despacho Conjunto IIDD02, no art. 19º alarga as causas taxativas de rescisão, designadamente:
- a)não cumprimento dos objectivos e das obrigações acordadas por facto imputável ao promotor;
- b)prestação de falsas informações sobre a situação do projecto ou viciação dos documentos fornecidos nas bases de candidatura e de acompanhamento do projecto. Acrescentado que poderão ainda constituir causa de rescisão:
- a)a não consecução de objectivos substantivos do projecto ou de todos os objectivos previstos no pedido de licenciamento;
(...) c) a aplicação e a implementação de alterações aos elementos determinantes da decisão de aprovação não comunicadas ou aceites pelo INETI tais como redução significativa da duração, do número de formandos e dos conteúdos programáticos que ponham em causa o mérito das acções ou a sua razoabilidade financeira.
O Despacho 86/95 adita mais fundamentos de rescisão – embora não os qualifique dessa forma – relacionados com o número de formandos entendendo que, na “Medida voluntarista 5.3”. constitui critério de elegibilidade, o início da formação com um mínimo de 15 formandos, acrescentando depois “não podendo as acções funcionar com menos de 10 formandos”.
Entende o recorrente que estes dois regulamentos, hierarquicamente posicionados em escalão inferior perante o Decreto Regulamentar 15/94, não poderiam, sob pena de ilegalidade, ampliar significativamente os critérios que habilitam a Administração a rescindir os contratos de formação profissional.
A entidade recorrida entende que é manifesto a não existência de qualquer ilegalidade, por violação, quer o Dec. Lei 177/94, de 26/6, quer o Dec. Reg. 15/94, de 6/7.
A questão parece-nos simples. Nem o Dec. Lei 177/94, de 26/6, nem o Dec. Reg. 15/94, 6/7 impendem expressamente a criação de outras causas de rescisão, para além das genericamente previstas. Isto é, não contêm qualquer regra proibitiva, quer da densificação dos critérios ou condições de rescisão, quer da possibilidade de uma subsequente autovinculação. Um dos fundamentos do uso do poder regulamentar radica na necessidade de “organização e autovinculação” (JORGE MIRANDA, ob. cit. pág. 266), e, nessa medida, é, em princípio, admissível que a Administração defina com carácter objectivo, mas de forma genérica através de regulamentos, algumas das situações em que vai usar o seu poder discricionário (FREITAS DO AMARAL, ob. cit. pág. 95/96). Só nos casos em que possa concluir-se, através da interpretação da lei, que esta pretende que a Administração decida casuisticamente será ilegal a autovinculação.
Os regulamentos de grau hierárquico inferior (como o são os Despachos Normativos perante o Decreto Regulamentar) não podem contrariar os de grau hierárquico superior (princípio da legalidade), isto é, não podem ser “contra legem”. No caso dos autos, perante a inexistência de uma norma proibitiva, nada obsta a que um regulamento adite novas condições legais, quer de acesso, quer de rescisão dos contratos, desde que estas se possam subsumir ou incluir no sentido permitido pelo “bloco de legalidade” hierarquicamente superior. Não existe, assim, qualquer contradição se as novas condições ou requisitos de rescisão, se contiverem dentro dos parâmetros gerais definidos nas normas hierarquicamente superiores. É o que claramente acontece, no caso em análise, como vamos ver.
O art. 19º do Despacho conjunto IIDD02 enumera os fundamentos de rescisão do contrato, “no que respeita à formação profissional” remetendo para os fundamentos constantes do Dec. Lei e regulamentação específica dos demais sistemas de incentivos e regimes de apoio, enumerando ainda “para além (de tais) fundamentos” (como diz o artigo), os constantes das alíneas a) a i). Porém, os novos requisitos ou fundamentos de rescisão, designadamente os que estão em causa (alíneas a) e c)), mais não são que concretizações ou repetições do regime já previsto nas alíneas a) e b) acima referidos do Dec. Reg. 15/94. A não consecução dos objectivos substantivos do programa ou de todos os objectivos previstos no pedido de financiamento equivale à “não consecução de nenhum dos objectivos previstos no pedido de financiamento, nomeadamente por desistência de realização de acções”; Do mesmo modo que “a prestação de falsas informações sobre a situação do projecto ou viciação dos documentos fornecidos nas bases de candidatura e de acompanhamento do projecto” equivale aos “às alterações aos elementos determinantes da decisão de aprovação não comunicadas ou não aceites pelas entidades gestoras, tais como a redução significativa da carga horária ou do número de formandos que ponham em causa o mérito da acção ou a sua razoabilidade financeira”. Isto é, não existe uma causa de rescisão do contrato que não possa reconduzir-se ou subsumir-se às causas de rescisão genericamente definidas no “bloco legal” de hierarquia superior O número mínimo de formandos a que se refere o ponto 5 do Despacho 86/95 é também uma concretização da regra geral sobre o mérito da acção de formação e a sua razoabilidade financeira, já constante como causa de rescisão no Dec. Reg. 15/94. Neste diploma já se previa, com efeito, que a redução do número de formandos que colocasse em causa o mérito e razoabilidade financeira do projecto, pudesse ser causa de rescisão. O estabelecimento de um número mínimo de inscritos e de frequência insere-se, assim, na mera concretização de uma causa já existente, embora recortada através de um conceito vago e indeterminado (ou seja: menos que 15 formandos inscritos e menos que 10 na frequência do curso constitui o limite mínimo para que não esteja posta em causa a razoabilidade financeira do projecto).
Podemos concluir, deste modo, que se não verificam as apontadas ilegalidades dos Despachos invocados na fundamentação do acto recorrido, isto é, nem o art. 19º do Despacho Conjunto IDD02, de 29/7/94, nem o ponto 5 do Despacho 85/96, contrariam normas legais ou regulamentares de grau hierárquico superior.
iii) invalidade jurídica dos actos praticados pelo GDAFP.
Quanto a este aspecto o recorrente deduz a invalidade dos actos praticados pelo GDAFP da ocorrência de três tipos de vícios, a inconstitucionalidade, a ilegalidade e incompetência do referido Gabinete.
O Gabinete de Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional foi criado por diploma inconstitucional (violação do art. 201º, 2 da CRP) – o Despacho do Ministro da Economia n.º 2719/97 (2ª Série) de 27/6/97, sendo assim inválida toda a actuação no caso vertente (inconstitucionalidade).
Tal despacho é ainda ilegal por não se compaginar com o dispositivo que é expressamente invocado para a sua emissão (ilegalidade).
O recorrente ignora em que qualidade, com que poderes e ao abrigo de que quadro legal o citado GDAFP interveio no seu processo, o conduziu e aprontou a decisão final, quando diz a lei que a entidade fiscalizadora do programa a que concorreu é o gestor do PEDIP II, sem prejuízo das competências próprias do DAFSE e da IGF. O órgão legalmente competente para a referida fiscalização seria o Gestor do PEDIP II, a menos que tivesse válidamente delegado em outro organismo tais poderes (incompetência). No caso não ocorreu delegação de poderes, nem a lei a contempla. Assim, por falta de habilitação legal tais actos são inválidos.
A entidade recorrida diz que o GDAFP tem existência jurídica, dispondo da competência que a lei lhe confiou para organizar processos administrativos, não estando a sua criação ferida de qualquer inconstitucionalidade ou ilegalidade
Parece-nos evidente que não se verifica qualquer das apontadas ilegalidades.
Não existe inconstitucionalidade por violação do art. 201º da CRP então em vigor e actual art. 198º, n.º 2, porquanto este artigo se limita a atribuir competência legislativa exclusiva ao Governo no tocante à sua organização e funcionamento. Este artigo só é violado quando a competência legislativa do governo for exercida por outra entidade, ou quando o próprio Governo use o poder regulamentar em matéria reservada à lei. No caso em apreço a criação do GDAFP não foi feita através de um acto legislativo, nem existia reserva de lei em sentido material para tal assunto, pelo que não procede a invocada inconstitucionalidade.
Também não existe qualquer ilegalidade, uma vez que o Despacho do Ministro da Economia de 2719/97, de 27/6/97, foi proferido invocando o Dec. Lei 177/94, de 27 de Junho e Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/97, de 21 de Abril.
O art. 18, n.º 3 do Dec. Lei 177/94, de 27 de Junho atribuía a “cada um dos organismos gestores” o controlo e fiscalização da execução e desenvolvimento dos projectos. O art. 8º do mesmo diploma previa no seu n.º 1 que os regimes de apoio fossem geridos por organismos do Ministério da Indústria e Energia e o n.º 2 dispunha que tais organismos gestores poderiam “constituir gabinetes técnicos dotados de meios humanos especializados na área abrangida pela respectiva acção”.
O art. 35º do Dec. Reg. 15/94, de 29/7, remetia a competência para o Ministro do Emprego e da Formação Profissional e o membro do governo competente em razão da matéria para a “regulamentação específica nos subprogramas sectoriais.
O Despacho Conjunto IIDD02, de 29/7/1994 veio regulamentar os “apoios do Fundo Social Europeu no âmbito do PEDIP II, no que respeitava à formação profissional.
O cargo de Gestor de Programa foi criado pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 22/88, de 16/6, e mantido para o PEDIP II através da Resolução do Conselho de Ministros 75/93, de 31 de Janeiro.
A Resolução do Conselho de Ministros 64/97, de 21 de Abril veio permitir o alargamento do número de técnicos de apoio ao Gestor do PEDIP, tendo em vista o acompanhamento das acções na área da formação profissional. Esta resolução concentra uma única entidade especialmente vocacionada para a formação profissional (Preâmbulo da referida Resolução). O aumento do número de técnicos enquadrava-se, assim, na reformulação da gestão operacional, como também se diz no preâmbulo, da componente relativa à formação profissional.
O Despacho, ora em causa, n.º 2717/97 (2ª série) diz-nos o seguinte:
“1. A representação nas comissões de selecção e júris dos sistemas de incentivos e intervenções voluntárias bem como nos programas e iniciativas comunitárias que tenham enquadramento no âmbito do apoio pelo Pedip II, mediante projectos autónomos de formação, passa a ser assegurado pelo representante da entidade à qual esteja atribuída a gestão operacional da formação profissional no Quadro do Programa, sempre que as respectivas candidaturas ou projectos integrem uma componente de formação 2. o disposto no presente despacho produz efeitos desde 1 de Dezembro de 1997”.
Do exposto resulta, com toda a clareza, a possibilidade de criação de gabinetes técnicos especializados, dentro de cada área – art. 8º, n.º 2 do Dec. Lei 177/94, sendo esta a norma legal desenvolvida ou concretizada com a criação do GDAFP. O Despacho 2717/97 não criou o GDAFP, pois apenas permitiu a sua intervenção nas comissões de selecção e júris dos sistemas de incentivos. A sua criação deve ser vista como um quadro de técnicos que integram o Gestor do Programa (foi o número de técnicos desta entidade que foi aumentado), para a componente relativa à formação profissional.
Assim, toda a actividade de fiscalização e acompanhamento do projecto pelo GDAFP não se fundamentou no invocado despacho 2717/97, mas sim no art. 8º, n.º 2 (quanto à criação) e no 18º, n.º 3 (quanto às atribuições de fiscalização) do Dec. Lei 177/94, e nas Resoluções do Conselho de Ministros 22/88, 75/93, que criam a entidade “Gestor do Programa”, a qual é mantida com as anteriores atribuições, e ainda pela Resolução do Conselho de Ministros 64/97, de 21/4. A actividade do referido GDAFP é assim sustentada pelo bloco de legalidade aplicável.
Nem sequer colhe o argumento da recorrente, que considera o art. 6º da referida Resolução 64/97, de 21 de Abril de 1997 ilegal por ser retroactivo, uma vez que o art. 12º do C. Civil não proíbe a retroactividade da lei. O facto deste artigo nos dizer que, em princípio, a lei só dispõe para o futuro, não obsta (salvo as matérias onde exista proibição constitucional) a que o legislador lhe atribua . O art. 12º do C. Civil tem o alcance útil de ser uma norma suplectiva de direito transitório material, impondo, no silêncio do legislador, que a lei nova só disponha para o futuro.
Assim, improcede também este grupo de vícios imputado ao acto recorrido.
iv) violação do princípio da legalidade
O recorrente invoca a violação do princípio da legalidade em sentido amplo de submissão não apenas à lei mas a todo o Direito e, nessa medida, remete para as ilegalidades anteriormente invocadas, que já foram apreciadas. Mas, para além dessas, diz o recorrente que a Administração através da sucessiva alteração de documentos constantes do processo administrativo (os relatórios da auditoria e de análise do saldo final) constitui um crime de falsificação de documentos previsto e punido no art. 256º do C. Penal que, nessa medida, determina a nulidade do acto administrativo – art. 133º, 2, al. a) do C. P. Adm. Tal falsificação terá ocorrido na “data neles aposta” e na aceitação de documento que não vem assinado por um dos seus autores.
A existência de três versões de um relatório feito por uma firma de revisores de contas não indicia a prática de um crime de falsificação. A Administração pode ficar insatisfeita com alguns aspectos do relatório e querer que o mesmo seja mais completo, ou mais esclarecedor. Tem, de resto, o dever de agir com zelo e diligência na apreciação de um relatório fiscalizador, sendo, portanto, legítimo o pedido de relatórios explicativos. Por outro lado, o conteúdo do relatório, quanto aos factos que dá como assentes, não é posto em causa. Se cada uma das três versões do relatório é verdadeira, na representação que faz da realidade da situação fiscalizada, não tem qualquer sentido a invocação de um crime de falsidade de um documento “verdadeiro”...
O facto de existirem três versões do relatório com a mesma data e, num deles, faltar uma assinatura (e aqui está indiciado o erro) não implica a existência de um crime de falsificação de documentos. A data e a falta de uma assinatura numa das versões do relatório, neste caso, não foram juridicamente relevantes para as finalidades típicas e o uso de tais documentos, pelo que, nessa medida, não é sequer indiciado o preenchimento da “tipicidade” de tal crime (cfr. art. 256, 1, al. b) do Cód. Penal.
v) violação do princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos na protecção do direito à informação;
Com este vício o recorrente insurge-se contra a recusa de informação no momento em que foi requerida. O facto de não lhe serem fornecidos os documentos, na altura indicada e de só ter acesso aos mesmos em data posterior permite fazer um juízo negativo da Administração e concluir, assim, que foi preterido o direito fundamental à informação administrativa. Tal atitude, diz o recorrente, é geradora de vício de forma por isso que constitui formalidade essencial a observar pela Administração, pelo que o acto deve ser anulado.
O direito à informação tem os seus mecanismos jurídicos para ser exercido, culminando com o processo judicial de intimação para consulta de documentos (art. 82º da LPTA). No caso dos autos, porém, nem foi necessário tanto, uma vez que a Administração acabou por fornecer ao recorrente todos os documentos que este quis consultar. O facto de o recorrente só ter tido acesso aos documentos mais tarde do que entendia ser correcto, não configura só por si qualquer irregularidade que se projecte sobre a validade do acto, uma vez que teve tal conhecimento a tempo de o poder impugnar contenciosamente.
Assim e de forma obvia não se verifica o invocado vício gerador de anulabilidade do acto.
vi) Violação do princípio da boa fé e da confiança;
O recorrente entende que todo o procedimento que subjaz ao presente acto administrativo é um bom exemplo de preterição do princípio da boa fé e da confiança. Na verdade, antes da aceitação da sua candidatura o recorrente questionou o INETI acerca das consequências do número de formandos baixar para um número inferior a dez, sem obter resposta. Deu a conhecer à Administração, logo na fase inicial da acção, a situação de terem desistido oito dos formandos, nos pontos da situação obrigatórios. Como resultado da auditoria contabilística efectuada pela KPMG a Administração notificou o recorrente para justificar ou regularizar certas situações de incumprimento, mas nada refere quanto ao parâmetro da alteração do número de formandos. Até Outubro de 1997, não foi dado relevo à alteração do número de formandos. Considera, assim, o recorrente que quanto a esse particular se formou “acto tácito de deferimento”.
Por outro lado, a Administração não actuou de forma coerente, adoptando princípios contraditórios. Na verdade, continua o recorrente, este foi notificado da provável decisão negativa e, mais tarde de tal decisão nesse sentido, ignorando uma outra versão obtida e solicitada pelo recorrente.
O princípio da boa fé e da confiança aceite expressamente no art. 6/A do C. Proc. Administrativo concretiza-se através de dois princípios básicos: o princípio da tutela da confiança legítima e o princípio da materialidade subjacente (FREITAS DO AMARAL, ob cit pág. 136). A tutela da confiança (seguindo de perto o autor citado) assenta em quatro pressupostos: (i) boa fé ou ética do lesado; (ii) elementos objectivos capazes de provocarem uma crença plausível; (iii) desenvolvimento de actividades jurídicas assentes sobre a crença consubstanciada; (iv) existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado. O princípio da materialidade subjacente requer que o exercício de posições jurídicas se processe em termos de verdade material, impondo-se uma ponderação substancial dos valores em jogo.
No caso dos autos, o recorrente insurge-se, no essencial, contra duas atitudes da Administração: (i) a primeira traduzindo o silêncio, ao longo de grande parte do desenrolar da acção sobre a uma questão que veio a ser decisiva: a diminuição do número inicial dos formandos; (ii) a segunda traduzindo uma decisão final ignorando uma posição jurídica sobre o que deveria entender-se por “início da formação”.
Nem uma nem outra das atitudes afectam o princípio da boa fé, com a configuração acima referida.
A tese do recorrente segundo a qual se terá formado acto de deferimento tácito quanto ao número de formandos, não tem sentido algum. Não está, nesse aspecto, em causa a emissão de actos administrativos, pelo que é deslocada a invocação do regime do deferimento tácito. Acresce que o facto de a Administração só a partir de determinada altura ter salientado que a acção decorria com 8 formandos, não quer dizer que tenha mudado de ideias, nem que alguma vez tenha considerado que essa condição era irrelevante. O silêncio da Administração, enquanto perdurou, neste particular, não permite qualquer declaração concludente. Pensar o contrário equivale a deduzir da falta de diligência e zelo da Administração efeitos constitutivos de direitos para os particulares, o que não faz sentido. Não pode tutelar-se uma confiança que justifique um comportamento ilegal, como parece óbvio.
Por outro lado, o ponto 5 do Programa do Concurso exigia, com efeito, um número mínimo de formandos inscritos e participantes que não foi atingido – a acção decorreu com 8 formandos, quando o número mínimo era de 10 -. A questão que foi colocada (cfr. fls. 266 dos autos), quanto a este aspecto, era a seguinte “Quais as consequências, para a entidade promotora, de o número de formandos, em determinado momento, baixar para um número inferior a dez”. A questão não foi respondida, mas o certo é que o número de formandos nunca foi superior a 8. Logo, a confiança que, na mais generosa das hipóteses, estaria tutelada, na versão do recorrente, seria a de uma irrelevância de o número de formandos baixar de 10, e nunca a desse número nunca ter sido 10.
Relativamente à decisão recorrida não ter ponderado um parecer emitido pela Comissão Coordenadora do FSE, recebido pelo recorrente em 6-7-99 e dado a conhecer à entidade recorrida, também não existe violação da confiança e da boa fé. Parece-nos, de resto, que este aspecto melhor se enquadraria no princípio da imparcialidade, na medida em que este princípio impõe a ponderação de todas as questões relevantes. Mas também não existe a violação deste princípio da imparcialidade. Com efeito, tal parecer tem o seguinte teor: “Foi deliberado o entendimento a dar ao conceito de início da formação como sendo o dia em que, depois de seleccionados os formandos, começam a ser ministradas as aulas teóricas e / ou práticas, conformado através dos sumários e das listas de presenças dos formandos, sem prejuízo das faltas dos formandos ausentes” (doc. n.º 29 junto com a petição do recurso). O recorrente não demonstra que, com este entendimento, o seu projecto satisfazia o ponto 5 do Programa do Concurso. Se mesmo com o referido critério o recorrente continuaria a não cumprir esse ponto 5 (a acção decorreu com 8 formandos e o número mínimo era de 10) não se pode dizer que a Administração menosprezou tal critério, ou que o não ponderou. Tal critério era, a bem dizer, irrelevante, levando a Administração a decidir de igual forma, quer o seguisse, que não.
Acresce que o recorrente também não argumenta com toda a transparência, neste domínio. Juntou aos autos o doc.n.º 40 (fls. 496 e seguintes) que contém um parecer do Departamento para Assuntos do Fundo Social Europeu emitido a solicitação da recorrente com o sentido de “emitir informação que estabeleça a definição do conceito de início da acção de formação com determinado número de formandos”. Tal parecer emitido em 11 de Maio de 1999 concluiu: “Face ao requerido pelo CIDEC e dado que a acção se iniciou e funcionou apenas com 8 formandos, não estão verificados os requisitos cumulativos, de elegibilidade exigidos pelo n.º 5 do Despacho n.º 86/95, do MIE de 2/6, pelo que a acção não é elegível”. No entanto, na sua argumentação a recorrente omite completamente este parecer, fazendo crer que as outras entidades públicas (que não a entidade recorrida) tinham um entendimento semelhante ao seu sobre o conceito de “início de formação”, o que como se vê não é verdade.
Improcede, assim, também este vício.
vii) Violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade.
O recorrente entende que o acto impugnado viola o princípio da justiça e da proporcionalidade, na medida em que impõe a devolução na integralidade do montante financiado, criando-lhe, assim, um sacrifício desnecessário e injusto. O regime legal aplicável permitia a aplicação de uma medida menos drástica, que poderia ser a da eventual redução do financiamento, verificados os requisitos do art. 34º do Dec. Reg. 15/94.
O princípio da justiça consagrado no art. 266º, 2 da CRP desdobra-se em dois sub princípios: o da igualdade e da proporcionalidade (FREITAS DO AMARAL, ob cit pág. 122). O recorrente invoca, precisamente, a violação do princípio da proporcionalidade, segundo o qual a limitação de bens ou interesses privados deve ser adequada e necessária aos fins concretamente que tais actos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins. Com o equilíbrio da decisão procura-se avaliar “se o acto praticado, medida em que implica uma escolha valorativa, isto é o sacrifício de certos bens a favor da satisfação de outros é correcto, é válido à luz de parâmetros materiais” – (VITALINO CANAS, Princípio da proporcionalidade, pág. 628).
No presente caso, os fundamentos invocados para revogar a decisão de financiamento, não são compatíveis com uma revogação apenas parcial do financiamento do projecto. Na verdade, segundo tal fundamentação, a acção decorreu com um número de formandos inferior ao mínimo permitido. No entender da Administração este aspecto inviabilizava a elegibilidade da própria acção de formação e não apenas de parte dos seus custos. A decisão de revogação da totalidade do financiamento era, assim, a única que se adequava aos fundamentos invocados.
Assim improcede também este vício (saber se os fundamentos invocados estão correctos e permitem a revogação do financiamento é outro dos vícios invocados e oportunamente apreciados).
viii) desvio do poder
O recorrente entende que houve desvio do poder uma vez que o fim realmente prosseguido pelo recorrido foi única e exclusivamente encontrar fundamentos de facto e de direito para determinar a rescisão do contrato de financiamento. Nessa medida afastou deliberadamente qualquer enquadramento jurídico que pudesse ser mais favorável. Fundamenta tais afirmações nos seguintes factos:
- -a realização de duas auditorias ao mesmo projecto, quando tal só excepcionalmente é previsto;
- -a nova auditoria só deveria versar a fase não auditada, o que não aconteceu;
- -a revisão dos relatórios e seus aditamentos vão todos no mesmo sentido;
- -a deliberada não consideração da interpretação mais favorável ao recorrente, relativamente ao conceito de “início de formação”;
Assim, em seu entender, o motivo principal que determinou a prática do acto não foi a verificação isenta e justa dos factos e do direito, mas sim a “condenação” pura e simples do recorrente à devolução dos montantes pagos.
O desvio do poder, no entendimento geralmente aceite, consiste no exercício de um poder discricionário por um motivo principalmente determinante que não condiga com o fim que a lei visou conferir tal poder. Deste modo, importa, saber, em primeiro lugar, qual o motivo determinante do acto administrativo em causa (fim real), e, em segundo lugar, se este motivo coincide, ou não, com o fim legalmente estabelecido.
No presente caso, não há dúvidas quanto ao fim legalmente prosseguido: rescindir os contratos de financiamentos que não satisfizessem os requisitos legais.
Os motivos invocados nos despacho impugnado e que este deu como motivos determinantes foram os seguintes:
- a)o CIDEC não cumpriu o número mínimo de formandos no seu início, nem no seu funcionamento, dado que nela só participaram oito formandos, pelo que de acordo com o n.º 5 do Despacho 86/95, o plano de formação não é elegível. O n.º 5 do referido despacho estabelece “só serão elegíveis acções de formação com um número mínimo de 15 formandos no seu início, não podendo funcionar com menos de 10 formandos”;
- b)dos oito formandos que frequentaram a formação dois são trabalhadores por conta própria e outros dois são formandos internos da entidade financiada, sem que tal tenha sido previsto ou comunicado no início da formação”. O n.º 4 do mesmo Despacho 86/95 refere que “os destinatários desta acção terão de ser (...) quadros de empresas, bem como de infra –estruturas tecnológicas ou entidades que prestem serviço de apoio às indústrias apoiáveis pelo PRDIP II”.
- c)O CIDEC não cumpriu o estabelecido no n.º 3 do Despacho 85/95 que define ser de 3 meses o período de duração mínimo dos estágios, na medida em que cada formando frequentou apenas 40horas a título de estágio – o que corresponde a uma semana de estágio – pelo que não se cumprem os objectivos definidos a este nível, em consequência do que as horas correspondentes ao estágio são consideradas não elegíveis.
Da leitura dos fundamentos do despacho recorrido verifica-se, sem margem para dúvidas, que os fundamentos invocados e determinantes da prática do acto condizem com o fim prosseguido. Invoca-se a existência de um número de formandos inferior ao mínimo, o caso de 4 formandos não caberem no tipo de destinatários da acção e a duração da acção. E invoca-se as disposições legais que, perante tais factos, determinam a não elegibilidade da própria acção de formação. Os factos invocados são subsumíveis às normas legais invocados. O fim legalmente imposto para a prática do acto, era precisamente, o de rescindir os contratos de financiamento que não satisfizessem os requisitos legais, e o fim concretamente prosseguido foi precisamente esse. Toda a actividade que o recorrente imputa à entidade recorrida como exprimindo desvio do poder, designadamente a existência de três versões do relatório da auditoria, não extravasam o fim legalmente imposto à entidade recorrida. Esta tem o dever de apurar todos os factos, e de dar relevo, na fundamentação do indeferimento, aos factos que o justificam.
Improcede, assim, também este vício.
xix) violação de lei
Relativamente a este vício a recorrente põe em relevo vários aspectos, que serão separadamente analisados:
a) A expressão “início da formação” foi incorrectamente interpretada no acto recorrido, dado que, com tal expressão, não pode deixar de ater-se à lista de formandos que constituem a turma e que estão em condições de praticar o primeiro dia de aulas, independentemente dos que, por qualquer razão, não puderam a ela comparecer. E, à luz desta interpretação claudica a primeira das razões de direito que apontavam para a rescisão do contrato.
Vejamos, a questão.
A primeira das razões invocada no despacho recorrido (aqui posta em causa) referia-se à circunstância de “nem no seu início, nem durante o funcionamento da formação” terem sido cumpridos os números mínimos de formandos. A recorrente pretende que a expressão “início da formação” se reporte ao número de inscritos, mesmo que nunca tenham comparecido a nenhuma aula. E pretende que esta interpretação resulta de um parecer da Comissão Coordenadora do Fundo Social Europeu do seguinte teor: “Foi deliberado o entendimento a dar ao conceito de início de formação como sendo o dia em que, depois de seleccionados os formandos começam a ser ministradas as aulas teóricas e/ ou práticas, confirmado através dos sumários e das listas de presenças dos formandos, sem prejuízo das faltas dos formandos ausentes”. Torna-se evidente que a referida interpretação de “início de formação” não coincide com a da recorrente. A deliberação transcrita não permite que se tomam em consideração formandos que faltaram sempre, ou, dito de outro modo, que nunca começaram – é o que se deduz da expressão, “sem prejuízo de justificação de faltas”. Ora, na acção de formação em causa, nunca estiveram presentes mais de 8, pelo que, nunca a acção se iniciou com 16 formandos.
Portanto, neste aspecto não existe a apontada violação de lei.
b) Iniciando-se o curso com 16 formandos (como se provou, no entender da recorrente) e se apenas oito concluem a formação, tal não determina que a acção não seja elegível. O n.º 5 do Desp. 86/95 não permite, em seu entender, tal interpretação.
Como acima se mostrou, a acção não teve o seu início com 16 formandos, pelo que, só por este motivo se refutava, nesta parte, a argumentação da recorrente. Mas, pode acrescentar-se que n.º 5 do Regulamento do Concurso – inserto no Desp. Normativo 86/95 dizia textualmente: “Só serão elegíveis acções de formação com um número mínimo de 15 formandos, no seu início, não podendo funcionar com menos de 10”. Como se vê, o número mínimo de formandos é uma condição da elegibilidade da própria acção de formação, pelo que o incumprimento deste requisito tem como consequência inevitável a não elegibilidade.
Improcede, portanto, também este aspecto da invocada violação de lei.
c) As duas outras causas de rescisão, continua a recorrente, também se não verificam, uma vez que o n.º 4 do Regulamento do Concurso ao definir os destinatários da acção inclui para além das pessoas colectivas, as pessoas singulares, devendo aceitar-se que dele fazem parte, quer os trabalhadores por conta própria, e os quadros da própria entidade financiada.
Também quanto a este aspecto nos parece que a recorrente não tem razão. A letra do art. 4º do Regulamento do concurso diz-nos que os destinatários da acção devem ser “quadros de empresas”, sugerindo assim, a não inclusão dos próprios empresários. As acções de formação visam a “formação profissional” e estão incluídas na Medida 5.3. “Dinamização de Acções de Qualificação de Recursos Humanos”, pelo que tudo indica que são visados os trabalhadores por conta de outrem.
Quanto aos trabalhadores pertencentes aos quadros da própria entidade financiada, também parece evidente que não devem considerar-se destinatários elegíveis. O referido ponto 4º do Programa do Concurso ao referir-se aos quadros de empresas ou de outras entidades que prestem serviços de apoio à indústria apoiáveis pelo Pedip II só é entendível se não houver confusão (isto é identidade entre a empresa que dá o apoio e a empresa onde trabalham os formandos) entre tais empresas ou entidades e aquelas que são financiadas.
Por outro lado, não resultando com toda a clareza da letra da lei, qual o âmbito dos destinatários da acção de formação, é de admitir alguma margem de discricionariedade na própria interpretação do conceito de “destinatário da acção”. Ora, a ser assim, como o recorrente também admite ao alegar este vício (cfr. art. 236º da petição de recurso) só era viável a violação de lei nos aspectos vinculados, e, portanto, no aspecto em análise não seria possível a verificação de tal vício.
d) Quanto ao número de horas de estágio, defende a recorrente que do regulamento do concurso apenas decorre que o mesmo deve ter a duração de “três meses”. Ora, o período de formação decorreu de 3/11 a 31/12 (durante dois meses) tendo cada formando frequentado individualmente 40 horas de formação prática simulada e todos 180 horas de formação prática em regime de trabalho autónomo/autoformação o que perfaz 1440 horas de formação. Daí que, em seu entender, não se mostra violado o art. 3º do Regulamento.
Neste aspecto é evidente que se não verifica o vício alegado, pela simples razão de que a acção decorreu de 3/11 a 31/12 e a duração imposta por lei deveria ter a duração de “três meses”. Ora de 3/11 a 31/12 decorrem dois meses, e portanto, é evidente que não durou três meses. Não faz sentido a argumentação com a alegação do número de horas de formação. A formação profissional, como qualquer outra, assenta na transmissão de conhecimentos, e esta pressupõe um ritmo e um tempo adequado, não sendo, para este efeito, equivalente o mesmo número de horas ministrados em dois meses e em três meses. Se o Regulamento do Concurso exigia três meses de duração estava certamente a pensar não só da eficácia pedagógica em função do número de horas, mas também do ritmo e adequado.
Improcede, portanto, também este aspecto da alegação da recorrente.
e) Por outro lado, conclui a recorrente quanto ao vício de violação de lei, mesmo a verificarem-se as apontadas ilegalidades da acção de formação, entende a recorrente que das mesmas não resultava a revogação do financiamento, uma vez que não foi posta em causa a consecução dos objectivos substantivos previstos no pedido de financiamento. Para que pudesse haver revogação, mesmo no âmbito de poderes discricionários, a Administração tinha que comprovar que as irregularidades apontadas determinavam a não consecução dos objectivos substantivos ou de todos os objectivos da acção, ou que o mérito da acção ou a sua razoabilidade financeira ficaram em causa, o que não fez.
Nesta “conclusão” relativamente ao vício de violação de lei a recorrente no essencial defende que as irregularidades não implicavam a revogação do financiamento. Esta alegação, pretende atingir a “prova” (a falta dela, na tese da recorrente) de que a verificação das irregularidades acima apontadas determinavam a não consecução dos objectivos da acção de formação.
No entanto, a recorrente, não atentou na fundamentação do acto e na forma como aqui se articulam as irregularidades apontadas e a revogação do financiamento. O acto recorrido, no parecer para onde remete e junto aos autos a fls. 64 e seguintes diz-nos o seguinte:
“ (...)Nos termos expostos, resulta que a não elegibilidade deste plano decorre não só do facto de que não foram cumpridas as condições de elegibilidade especificamente previstas pelo n.º 5 deste Regulamento do Concurso no que respeita ao número mínimo de formandos, bem como não podem considerar-se cumpridos os objectivos visados pelo plano de formação em causa, na medida em que não foi cumprido o perfil dos formandos tal como foi aprovado em sede de candidatura – com desrespeito pelo estabelecido no n.º 4 daquele citado despacho – nem foi observada a estrutura programática desta formação, dada a alteração do estágio previsto – em incumprimento do n.º 3 daquele despacho.
Funcionando a primeira situação descrita como fundamento de não elegibilidade especialmente previsto no diploma legal que regulamenta o concurso, acresce que as duas últimas situações acabadas de referir podem subsumir-se às causas de revogação previstas nas alíneas a) e b) do art. 19º do DCIIDD02, de 29 de Julho de 1994, respectivamente por não terem sido atingidos os objectivos previstos para o plano de formação e por ter sido posto em causa quer o mérito da formação, quer a sua razoabilidade financeira. Estes aspectos resultam quantitativamente reforçados através dos principais indicadores de execução física e financeira, para que se chama a atenção (...)”.
Como se vê da transcrição efectuada, o primeiro dos fundamentos invocados era só por si bastante para a não elegibilidade de toda a acção, o que é verdade, atenta a redacção do referido art. 5º do Regulamento do Concurso. E, quanto à não realização dos objectivos da acção a despacho recorrido remete para dados quantitativos onde conclui a taxa de execução física foi de 48% e a taxa de execução financeira foi de 67% ou de 47%, conforme se tomem em consideração os “profissionais liberais” que participaram. Portanto, a decisão recorrida no sentido de considerar não elegível a toda a acção baseou-se, e tanto bastava, no art. 5º do Regulamento do Concurso e a articulação que fez entre as irregularidades apontadas e a revogação do financiamento estão baseadas nos dados fornecidos pela própria recorrente, ou seja, através dos indicadores de execução física e financeira.
Portanto, e em conclusão, não se verifica o alegado vício de violação de lei.
ix) falta de fundamentação
A tese da recorrente, neste aspecto, é a de que a fundamentação num acto desta natureza deveria ser mais exigente. O segmento do acto onde se verificaria falta de exigência e de ponderação da fundamentação, em seu entender, radica na “tentativa de provar a falta de razoabilidade financeira do projecto” e na existência de medidas menos drásticas que não foram ponderadas. A falta de ponderação de medidas menos drásticas que a revogação total do financiamento reconduz-se, em seu entender, à falta de fundamentação.
Não nos parece que tenha razão.
Com efeito, para que a fundamentação seja suficiente basta que o conteúdo do acto se deduza em termos jurídicos (isto é seja um consequente permitido pela ordem jurídica) dos motivos de facto e de direito invocados. Note-se que a fundamentação visa esclarecer o sentido da decisão e não a avaliação da sua validade, e, por isso, o dever de fundamentar “é um dever formal e não substancial pelo que não vem trazer à evidência a concatenação entre os fundamentos invocados e a decisão, apenas pretendendo esclarecer as razões concretas da Administração. (...) A fundamentação não quer conseguir a adesão deste (destinatário normal), apenas proporcionar um controlo mínimo do acto (...)” – CABRAL DE MONCADA, Cadernos de Justiça Administrativa, 27, pág. 53. Justifica-se esta visão, ainda pelo facto de ser irrelevante a superveniência de erro, nos casos em que a decisão administrativa seja juridicamente suportada pelos fundamentos correctos – Como se diz no Acórdão deste Supremo Tribunal de 15/01/2003, rec. 01177/02 “(...) Consequentemente, a decisão tomada pelo acto constitui a consequência legalmente necessária do fundamento invocado; e, assente que o sentido do acto não poderia ser outro, tendo em conta a subsistência de um dos motivos típicos que ele adoptou, é inútil avaliar da legalidade do outro fundamento invocado em prol da decisão – o de o aqui recorrido não ter comprovado que suportava encargos com uma nova residência. É neste sentido que se inclina a jurisprudência corrente neste STA em casos de fundamentação múltipla de actos que exerçam poderes vinculados (cfr., v.g., os acórdãos de 27/10/99, rec. n.º 42.358, e de 29/3/2000, rec. n.º 35.733), advindo a desnecessidade de apreciação dos fundamentos superabundantes do pormenor de a eventual constatação do erro de que eles padecessem nunca poder conduzir à anulação de um acto cujo sentido já se reconhecera ser o único legal (cfr., v.g., o acórdão do Pleno de 9/4/98, rec. n.º 35.534, e o aresto da Subsecção de 23/1/01, rec. n.º 45.967) (...)”.
No caso dos autos, como se demonstrou na análise do vício “violação de lei” os motivos de facto e de direito invocados na fundamentação do acto só permitiam uma atitude: a revogação da totalidade do financiamento. Como acima se disse, só a primeira das condições indicadas (não cumprimento das regras quanto ao número mínimo de formandos) determinava a não elegibilidade de toda a acção, pelo que, tanto bastaria para que o acto estivesse suficientemente fundamentado.
Acresce, finalmente, que as causas que o despacho recorrido elegeu como fundamentos de facto integráveis nas alíneas a) e b) do art. 19º do Desp. Conjunto IIDD02, de 29 de Julho, mostram-se expressamente indicadas através das alíneas b) e c) da informação de fls. 64 e 65 dos autos. Tais factos traduziam a circunstancia de nem todos os formandos serem quadros de empresas e de não ter sido cumprida o período de estágio (3 meses). Esta indicação permitiu, com efeito, que a recorrente tivesse invocado, quanto a estes aspectos, o vício de violação de lei – o que torna, de algum modo evidente a inexistência de falta de fundamentação. Com efeito, dizia-se no parecer que serve de suporte ao acto:
“(...) Nos termos expostos, resulta que a não elegibilidade deste plano decorre não só do facto de que não foram cumpridas as condições de elegibilidade especificamente previstas pelo n.º 5 deste Regulamento do Concurso no que respeita ao número mínimo de formandos, bem como não podem considerar-se cumpridos os objectivos visados pelo plano de formação em causa, na medida em que não foi cumprido o perfil dos formandos tal como foi aprovado em sede de candidatura – com desrespeito pelo estabelecido no n.º 4 daquele citado despacho – nem foi observada a estrutura programática desta formação, dada a alteração do estágio previsto – em incumprimento do n.º 3 daquele despacho.
Funcionando a primeira situação descrita como fundamento de não elegibilidade especialmente previsto no diploma legal que regulamenta o concurso, acresce que as duas últimas situações acabadas de referir podem subsumir-se às causas de revogação previstas nas alíneas a) e b) do art. 19º do DCIIDD02, de 29 de Julho de 1994, respectivamente por não terem sido atingidos os objectivos previstos para o plano de formação e por ter sido posto em causa quer o mérito da formação, quer a sua razoabilidade financeira. (...)”.
Estão, assim, suficientemente indicados os motivos de facto e respectivas ponderações e valoração para efeitos da sua integração nas alíneas a) e b) do art. 19º do Despacho de 29 de Julho de 1994. Tanto é assim que permitiam que a recorrente as pudesse conhecer e por em causa, como efectivamente aconteceu neste recurso. Tanto basta, então, para termos um acto fundamentado.
