01219/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A..., devidamente identificado nos autos, propôs, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (TAC), acção declarativa de condenação contra o Estado Português, pedindo que fosse condenado a pagar-lhe a quantia de 4.500.000$00, acrescido de juros vencidos no valor de 1.531.250$00 e vincendos sob o montante de 4.500.000$00, contados desde a citação até integral pagamento, pela prática de actos ilícitos, ou lícitos, de gestão pública de órgãos ou agentes seus. Por sentença de 28 de Março de 2002, o Meritíssimo Juiz recorrido julgou a acção improcedente, por não provada e, em consequência, absolveu o Réu do pedido. Com ela se não conformando, interpôs o Autor o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões: 1.ª)- A Sentença recorrida apresenta uma solução à matéria em crise que se afigura materialmente injusta e juridicamente incoerente, incorrendo ainda em erro de interpretação e aplicação da lei, nomeadamente do disposto no art.º 1.º do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de Abril e no art. 2.º do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967; Senão, vejamos: 2.ª)- A demolição do prédio do agravante, ordenada e levada a cabo pelo agravado, constituem um facto ilícito violador do direito de propriedade do agravante; Efectivamente, 3.ª)- A edificação que viria a ser demolida não estava sujeita a licenciamento municipal, na data da sua construção; Porquanto, 4.ª)- Foi construída em zona não abrangida pela previsão do n.º 1, alíneas a) e b) do art.º 1.º do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de Abril; Por outro lado, 5.ª)- Não estando sujeita a licenciamento municipal na data da sua construção, a demolição só poderia fundar-se no disposto nos art.ºs166.º e 10.º do RGEU ; No entanto, 6.ª)- Não se encontram provados os factos que legitimariam tal decisão, nomeadamente no que respeita à falta de condições de salubridade e saúde pública, sendo ainda obrigatória uma vistoria, que não se realizou, viciando o acto subsequente de manifesta ilegalidade; 7.ª)- O recurso ao disposto no art. 10.º, n.º 2, do D.L. n.º 168/84, de 22 de Maio, para justificar a demolição importa a sua ilegalidade, por violação do princípio da irretroactividade; e ainda que assim não se entenda, 8.ª)- Considerando-se lícita e não ferida de qualquer ilegalidade a demolição realizada, nem assim poderá o agravado ser absolvido do pedido; Com efeito, 9.ª)- Ainda que o prédio adquirido pelo agravante fosse efectivamente “clandestino”, sempre a intervenção notarial- do Estado (réu), portanto, - teria conferido ao autor uma legítima expectativa de conformidade legal do mesmo; Porquanto, 10.ª)- Nos termos da legislação em vigor no momento da escritura de compra e venda, era ilegal qualquer acto translativo da propriedade de prédios “clandestinos” destinados a habitação, cabendo precisamente aos notários a certificação do respectivo cumprimento; 11.ª)- O prejuízo do agravante, consumado com a demolição do seu prédio, emerge da confiança depositada na fé pública da intervenção notarial quando da aquisição; Assim, 13.ª)- Impõe a tutela da confiança, corolário do princípio da boa fé, bem como da tutela da segurança dos negócios jurídicos, que o agravado seja condenado a ressarcir o agravante dos prejuízos para si decorrentes da violação, por um seu agente, do seu interesse legalmente protegido, tudo conforme inicialmente peticionado. Contra-alegou o Exm.º Magistrado do Ministério Público junto do TAC de Lisboa, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões: 1.ª) - A douta sentença recorrida fez correcta interpretação e aplicação do direito, não merecendo, qualquer censura, nomeadamente na parte em que é impugnada pelo recorrente; 2.ª) - Contrariamente ao defendido pelo recorrente, a edificação em causa estava sujeita a licenciamento municipal, por ter sido construída em zona abrangida pela previsão do n.º 1, alíneas a) e b), do artigo 1.° do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15/4; 3.ª) - De facto, a construção situava-se dentro do concelho de Almada, não sendo de extrair das citadas disposições legais, a possibilidade de aí se poder construir sem obediência ao referido regulamento, que visa antes do mais o reordenamento do território, garantindo as condições de segurança, salubridade e estética; 4.ª) - Também nos termos do artigo 62.° do Código Administrativo, a construção do recorrente estava sujeita a licenciamento municipal, além do mais por se situar em lugar de Turismo; 5.ª) - A demolição levada a cabo não padece, assim, da ilegalidade apontada ou de qualquer outra, improcedendo, por conseguinte, a argumentação do recorrente; 6.ª) - Não se verificam os pressupostos necessários ao dever de indemnizar previsto no n.º 1 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21.11.67; 7.ª) – Efectivamente, não se sacrificaram interesses legais ou legítimos do recorrente, pois, a natureza clandestina do prédio manteve-se, acompanhando a transmissão; 8.ª) - Nestas circunstâncias, se o recorrente teve prejuízos com a demolição, como invoca, os mesmos não são especiais nem anormais, antes decorrendo normalmente e em termos gerais para todas as construções ilegalmente edificadas sem a necessária licença; 9.ª) - Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS: Foram dados como provados, na sentença recorrida, os seguintes factos, em relação aos quais se não vê razão para os alterar e se mostram suficientes para a decisão do presente recurso: Por escritura pública de 29.5.85, lavrada a fls. 90 a 91 v.º do livro de notas para escrituras diversas n.° 15-I, do 3° Cartório Notarial de Almada, o Autor comprou, pelo preço de 150 000$00, o prédio urbano de rés-do-chão e logradouro, com a área de 160 m2, sito na Rua ..., n.° ..., na ..., freguesia da Caparica, no concelho de Almada, então inscrito na matriz predial respectiva sob o art.º 5 175 e descrito na 1.ª Conservatória do Registo Predial de Almada sob o n.° 25 219, do livro B-75-doc. de fls. 13 a 14 que aqui se dá por integralmente reproduzido; Da parte final da escritura de compra e venda referida em 1., consta, entre o mais, o seguinte: “Exibiram: - Fotocópia extraída na Primeira Conservatória do Registo Predial de Almada, em 9 de Abril findo, de uma certidão ali arquivada e passada pela Secretaria do Terceiro Juízo Cível de Lisboa, em dezassete de Agosto de mil novecentos e setenta e nove, comprovando que o prédio ora vendido foi objecto de inventário por óbito de ..., tendo a respectiva partilha sido homologada por sentença de dezassete de Maio de mil novecentos e setenta e oito, transitada em julgado em trinta do mesmo mês e ano, comprovando-se, assim, a sua transmissão em data posterior ao Decreto-Lei quatrocentos e quarenta e cinco/setenta e quatro, de doze de Setembro - vd. Doc. fls. 13 a 14; O Autor não possuía a licença de construção ou de habitação relativa ao prédio a que se reporta o n.º 1; O prédio encontra-se registado a favor do Autor, mediante a apresentação n.° 41, de 9/7/84, a que correspondeu a inscrição n.° 82 461, a fls. 119, do livro G-154 - vd. Doc. de fls. 17 a 21; Em 20/2/88, a Câmara Municipal de Almada, o Serviço Nacional de Parques e Conservação da Natureza (S.N.P.R.C.N.), a Direcção-Geral da Marinha e a Direcção-Geral de Portos, emitiram um edital, nos termos do qual, entre o mais, se dava conhecimento aos “interessados e utentes de barracas, abrigos, construções ligeiras e não ligeiras e outras edificações existentes nas áreas abaixo delimitadas em mapa(s)”, para procederem “à demolição e remoção dessas instalações e edificações e respectivos haveres até ao dia 13/4/88”, e de que, caso o não fizessem, as entidades subscritoras do respectivo edital fariam essa remoção - vd. Doc. fls. 53 a 60 aqui dado por integralmente reproduzido; O prédio do Autor encontrava-se na área abrangida pelo mapa referido no edital, não tendo este procedido à demolição da edificação urbana aí construída até 13/4/88, ou posteriormente; O edital a que se refere o n.º 5 foi afixado nos ocas (sic) do costume do concelho de Almada, profusamente afixado na área de intervenção e publicado num matutino e num vespertino da capital; Em 24/2/89, o Autor recebeu da “Paisagem Protegida da Arriba Fóssil da Costa da Caparica” o ofício n.° 76, de 22/88/89, com o seguinte teor: “Estes serviços têm a comunicar que a construção que V. possui na Fonte da Telha, será demolida no próximo dia 1 de Março de 1989. Nestes termos, a referida construção deverá ser desocupada até essa data. (...)” - vd. Doc. de fls. 22 aqui dado por integralmente reproduzido ; Na sequência dos factos referidos nos números 5 e 8, a edificação urbana construída no prédio a que se reporta o n.º 1 foi demolida, em data não apurada, mas que se situa entre o dia 1 de Março de 1989 e o dia 17 de Julho do mesmo ano; A acção deu entrada no tribunal em 1/6/92, tendo o Estado sido citado em 16/6/92; O Autor não recorreu contenciosamente, nem requereu a suspensão da eficácia dos actos consubstanciados nos números 5 e 8; O Autor tentou junto da Câmara Municipal de Almada e da Área de Paisagem Protegida, obter esclarecimentos quanto à demolição; Em data não apurada, o Autor deslocou-se à Fonte da Telha, tendo retirado do interior do prédio os móveis e demais bens e haveres que aí se encontravam; O Autor procedeu a essa operação com o auxílio de três pessoas das suas relações; A demolição a que se refere o n.º 9 foi efectuada pelos serviços da Área de Paisagem Protegida; Em consequência da demolição, o prédio ficou totalmente destruído; No chão ficou apenas entulho e ruínas; O Autor sofreu um desgosto profundo com a demolição do prédio; À data da demolição, o prédio encontrava-se em bom estado de conservação; No local onde se situava a construção do Autor, existiam construções, situando-se algumas no domínio público marítimo; Atendendo a questões de natureza prática e financeira, foi resolvido, conjuntamente pelo Serviço Nacional de Parques e Conservação da Natureza (S.N.P.R.C.N.) e pela Câmara Municipal de Almada, que a efectivação das demolições, bem como os seus custos financeiros ficariam a cargo do S.N.P.R.C.N., através da Paisagem Protegida da Arriba Fóssil da Costa da Caparica (P.P.A.C.C.); A Câmara Municipal de Almada (C.M.A.) prestou apoio na execução das demolições, através da fiscalização municipal; A Câmara Municipal de Almada está representada na Comissão Instaladora da Paisagem Protegida da Arriba Fóssil da Costa da Caparica (P.P.A F.C.C.); A demolição da edificação construída no prédio do Autor - vide alínea I) da especificação - foi efectuada através do Serviço Nacional de Parques e Conservação da Natureza, Paisagem Protegida da Arriba Fóssil da Costa da Caparica - nos termos do acordo com a Câmara Municipal de Almada (cf. Q.º 24.°); Na sequência do edital a que se refere a alínea E) da especificação, a demolição das construções da Fonte da Telha iniciou-se em 21.4.88; Tendo sido suspensas em Junho de 1988; Dada a dificuldade de efectuar essas demolições na época balnear; Devido ao aglomerado de pessoas existentes na área; E reiniciaram-se em Março de 1989, conforme foi comunicado ao Autor pelo ofício a que se reporta a alínea H) da especificação. 2. O DIREITO O Autor pretendia, na acção de cuja sentença foi interposto o presente recurso jurisdicional, ser indemnizado pela demolição de uma sua construção, em virtude de considerar essa demolição ilegal e violadora do seu direito de propriedade, por um lado, por à data em que foi construída, não estar sujeita a licença de construção e, por outro, por, em virtude de ter sido construída antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 168/84 , de 22/5, lhe ter sido aplicado retroactivamente este diploma. Fundando ainda o seu direito à indemnização, para o caso de se considerar lícita a demolição, por se ter ancorado em razões especiais de salvaguarda do património natural e paisagístico da zona da Costa da Caparica, ao abrigo do disposto no referido Decreto-Lei n.º 168/84 , no estatuído no n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21/11/67, e isto, em virtude da situação do prédio estar absolutamente legal, dado a ter adquirido através de escritura celebrada pelo notário de Almada, através da qual lhe foi atribuído validamente o direito de propriedade. A sentença recorrida julgou improcedentes todos os fundamentos da responsabilidade civil invocados. No que decorre de actos ilícitos, afastou o da inexigência de licença, em virtude de não resultar da lei a possibilidade de construir sem licença. O da violação do Decreto-Lei n.º 168/84 , por aplicação retroactiva, em virtude da demolição não ter sido feita ao abrigo da sua disciplina, mas sim da do artigo 165.º do RGEU. Quanto à responsabilidade civil por actos lícitos, considerou que a escritura de compra e venda do imóvel em causa dispensou mal a exigência de exibição da licença de construção e de habitação e que a sua celebração não sanou o seu cariz clandestino, não tendo operado a sua legalização. Vejamos. Estamos no âmbito da responsabilidade civil extracontratual, por actos de gestão pública, consagrada no artigo 22.º da CRP e regulada nos artigos 2.º e 9.º do referido Decreto-Lei n.º 48 851, de 21/11/67. Estabelece o seu artigo 2.º: “1 – O Estado e as demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções e por causa desse exercício.” Para que esta responsabilidade (por actos ilícitos) se verifique, é, assim, necessária a ocorrência cumulativa dos seguintes requisitos: acto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade entre o acto (ilícito e culposo) e o dano. Actos ilícitos são, de acordo com o estabelecido no artigo 6.º do mesmo diploma “os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios e ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.” O acto ilícito considerado violador de direitos do recorrente, mais precisamente do seu direito de propriedade, foi o que ordenou a demolição da sua construção, publicitado através do edital referido no n.º 5 da matéria de facto dada como provada, segundo o qual a demolição (no caso concreto do recorrente) era feita ao abrigo do disposto no artigo 165.º do RGEU, que permite, além do mais, a demolição de obras efectuadas sem licença. Assim sendo, impõe-se, antes do mais, fazer uma breve incursão sobre o conteúdo do direito de propriedade, matéria sobre a qual desde já adiantamos que o mesmo não engloba, sem reservas, o direito de construir. De acordo com Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3.ª edição revista, pág. 333, a Constituição não menciona expressamente, entre os componentes do direito de propriedade, a liberdade de uso e fruição, sendo-lhe impostos limites particularmente intensos no domínio urbanístico e do ordenamento do território, a ponto de se questionar se o direito de propriedade inclui o direito de construir – ius aedificandi – ou se este radica antes no acto administrativo autorizativo (licença de construção). O direito de construir aparece-nos, assim, como um direito relativamente proibido, que só após a apreciação pelas autoridades públicas, tendo em conta o interesse público do planeamento urbanístico e do ordenamento do território, pode ser activado. No caso dos autos, está provado que a obra do recorrente não tinha licença de construção nem de utilização, defendendo, contudo, o recorrente, que a mesma não era exigível. A data da sua construção não está apurada, sabendo-se que foi anteriormente a 19/5/85 (n.º 1 da matéria de facto) e que o recorrente declara que terá sido previsivelmente em 1977 (vd fls 257). Donde resulta que terá sido na vigência do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de Abril, cujo artigo 1.º estatui que: “1 – Estão sujeitas a licenciamento municipal: Todas as obras de construção civil, de reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição de edificações e, bem assim, os trabalhos que impliquem alteração da topografia local dentro do perímetro urbano e das zonas rurais de protecção fixadas para as sedes de concelho e para as mais localidades sujeitas por lei a plano de urbanização e expansão. As obras referidas na alínea anterior a executar em quaisquer povoações ou locais a que, por lei ou por deliberação municipal, seja tornado extensivo o regime de licenciamento.” Do acto que determinou a demolição em causa consta que a Câmara Municipal de Almada “sujeitou a licenciamento municipal a construção e edificação em toda a área do concelho anteriormente à entrada em vigor do actual Regulamento Geral de Edificações Urbanas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38 882, de 7 de Agosto de 1951”, pelo que, não tendo esse acto sido contenciosamente impugnado, nem o recorrente infirmado validamente essa posição (salienta-se, a este propósito, não ser verdadeira a afirmação por si feita, nas suas alegações de recurso – fls 258 – , de que sempre defendeu que a edificação em causa não estava sujeita a licenciamento, porquanto não o fez nem na petição inicial, nem na réplica, como devia, mas apenas nas alegações de direito, ao abrigo do disposto no artigo 657.º do CPC , portanto, já após o julgamento da matéria de facto), se deverá concluir que a obra em causa estava sujeita a licenciamento municipal, pelo que podia ser ordenada a sua demolição, sem que, em face do que foi dito, houvesse qualquer ofensa do direito de propriedade do recorrente. De salientar que, contrariamente ao por ele defendido, a ordem de demolição não tinha que ser precedida de qualquer vistoria, que apenas nos casos de obras para corrigir más condições de salubridade, solidez ou segurança contra risco de incêndio são exigidas (cfr. artigos 165.º, 10.º e 11.º do RGEU) e que, do artigo 167.º do mesmo diploma, resulta que, em matéria de demolições, foi conferido às câmaras um poder discricionário, ou seja, o poder de optar pela demolição ou pela legalização, embora nesta (legalização) estejam sujeitas aos pressupostos vinculados do reconhecimento da susceptibilidade das obras virem a satisfazer aos requisitos legais e regulamentares de urbanização, estética, salubridade e segurança. Ora, a Câmara de Almada optou pela demolição, no referido exercício de um poder discricionário, nada tendo alegado e provado o recorrente que tal decisão estivesse inquinada pelo vício de desvio de poder, o vício típico dos actos praticados no exercício de poderes desta natureza, pelo que, em face da matéria de facto dada como provada, se terá de concluir que a ordem de demolição, ao abrigo do artigo 165.º do RGEU e com fundamento na falta de licença da obra, não padece de qualquer ilegalidade. E, em face da conclusão supra, também o artigo 10.º , n.º 2 do Decreto-Lei n.º 168/84 não foi violado, porquanto a demolição não foi ordenada ao seu abrigo. Improcede, assim, o ataque feito à sentença recorrida a coberto das conclusões 1.ª a 7.ª das alegações de recurso. Neste caso, defende o recorrente que, a considerar-se lícita a demolição, por se ter ancorado em razões especiais de salvaguarda do património natural e paisagístico da zona da Costa da Caparica, ao abrigo do disposto no referido Decreto-Lei n.º 168/84 , o Estado tem o dever de indemnizar, ao abrigo do estatuído no n.º 1 do artigo 9.º do referido Decreto-Lei n.º 48 051, e isto, em virtude da situação do prédio estar absolutamente legal, dado a ter adquirido por escritura celebrada pelo notário de Almada, através da qual lhe foi atribuído validamente o direito de propriedade. Estabelece este preceito que “1 – O Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais”. Para que esta responsabilidade se verifique, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes requisitos: acto lícito; praticado por motivo de interesse público; um prejuízo especial e anormal; nexo de causalidade entre o acto e o prejuízo. Prejuízo especial é, de acordo com uniforme jurisprudência deste STA, aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa, e prejuízo anormal é aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportado por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração (cfr., neste sentido, por todos, o acórdão de 10/10/2 002, recurso n.º 48 804). A sentença recorrida considerou que a escritura de compra e venda do imóvel em causa dispensou mal a exigência de exibição da licença de construção e de habitação e que a sua celebração não sanou o seu cariz clandestino, não tendo operado a sua legalização. Do que partiu para considerar não ser o Réu responsável pelo pagamento dos prejuízos que o Autor teve. Vejamos. Em face dos factos dados como provados, a demolição foi ordenada, conforme foi referido, em virtude da construção em causa não estar licenciada e não por razões especiais de salvaguarda do património natural e paisagístico da zona da Costa da Caparica, ao abrigo do disposto no referido Decreto-Lei n.º 168/84 . E não o estava de facto, sendo certo que a celebração da escritura de compra e venda a não licenciou, continuando, portanto, após a sua celebração, sem a exigível licença camarária. Nestas circunstâncias, como bem salienta o Réu, “se o recorrente teve prejuízos com a demolição, como invoca, os mesmos não são especiais nem anormais, antes decorrendo normalmente e em termos gerais para todas as construções edificadas sem a necessária licença.” Donde resulta a inverificação do dever de indemnizar do Estado com base em facto lícito, em face da inverificação deste requisito (prejuízo especial e anormal). A partir da conclusão 8.ª, em que o recorrente defende o dever do Estado indemnizar com base em factos lícitos, o fundamento principal que invoca é a ilícita celebração da escritura pelo notário de Almada, por força da qual considera que a sua obra era de considerar legal, determinando a sua demolição a violação do princípio da tutela da confiança na fé pública da intervenção notarial. Mas isso é uma questão que se autonomiza do acto de demolição, que é o que constitui a causa de pedir da presente acção, acto esse que, conforme foi referido, se baseou na falta de uma licença que efectivamente não existia nem passou a existir com a celebração da escritura, o que determinou a licitude dessa demolição e a inexistência de prejuízos especiais e anormais dela decorrentes. Improcedem, assim, as conclusões 8.ª a 13.º das alegações de recurso. DECISÃO Em face do exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida. Custas pelo recorrente. Lisboa, 18 de Março de 2003. António Madureira – Relator – António São Pedro – Rosendo José