Do Direito
Era impugnado no recurso contencioso a deliberação da E.R., que autorizou a outorga de licença, em regime de assistência a terceiros, a favor da recorrente, para o exercício da categoria de serviços n.º 7, tal como descrita no Anexo I ao Dec. Lei n.º 275/, de 23 de Julho, no aeroporto Francisco Sá Carneiro.
Eram imputados ao A.C.I. os vícios de: violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito, violação dos princípios da proporcionalidade, da boa fé e da protecção da confiança e violação do disposto no artigo 62°, n.º 2, da CRP.
A douta sentença, como se viu, julgou improcedente qualquer dos vícios arguidos.
Vejamos o que estava (e está) em causa.
Fundamentalmente o que se questionava tinha a ver com a imputação de o acto contido no art.º 39.º, n.º1, do Dec. Lei n.º 275/99, de 23 de Julho, revestir as características de acto administrativo, não sendo o acto recorrido mais do que seu acto de execução, determinando ambos a revogação quanto ao prazo e modificação das licenças concedidas ao abrigo do Dec. Lei n.º 102/90, de 21 de Março, ao arrepio das regras estabelecidas por este diploma nessa matéria.
O julgamento de improcedência contido na douta sentença recorrida arrancou da consideração de que o citado art.º 39.º, n.º1, do Dec. Lei n.º 275/99, de 23 de Julho, constitui um acto normativo, daí partindo para concluir, relativamente ao recorrido, e pese embora a vigência do art.º 12.º do Dec. Lei n.º 102/90, de 21 de Março (que prevê uma indemnização para os titulares de licenças revogadas), pela improcedência da violação dos princípios da proporcionalidade, da boa fé e da protecção da confiança, bem como da não violação do disposto no artigo 62°, n.º 2, da CRP.
Na sua alegação a recorrente continua a invocar que o acto contido no artigo 39.º, n.º1, do Decreto-Lei 275/99, de 23.7, constitui um acto administrativo e não um acto normativo, diploma aquele que teria deixado intactas as regras enunciadas no DL 102/90, designadamente as respeitantes à revogação das licenças, a qual apenas se poderia fundamentar “no interesse público da exploração aeroportuária” o que, no caso, não terá sucedido.
Assim, segundo a recorrente, o art.º 39.º, n.º1, do DL n.º 275/99 e o seu acto de execução - o A.C.I. –,procederam à revogação da licença de que a recorrente era titular, revogação essa operada, sem qualquer fundamento no interesse público e sem preverem a atribuição da indemnização legalmente devida por tal acto, tal como seria legalmente exigível nos termos do art.º 12.º do DL 102/90.
Vejamos, então, se assiste fundamento a tal invocação.
Importa liminarmente afirmar que se concorda, no essencial, com o expendido na douta sentença que, com arrimo na doutrina e jurisprudência, respondeu judiciosamente às questões que eram suscitadas, sendo certo que nada de essencialmente novo vem arguido.
Prosseguindo.
O Decreto-Lei n.º 275/99, de 23/JUL/99, transpondo a Directiva n.º 96/67/CE, do Conselho, de 15 de Outubro de 1996, veio a regular “o acesso às actividades de assistência em escala a entidades que efectuam transporte aéreo de passageiros, carga ou correio e o respectivo exercício” (n.º 1 do art.º 1.º). A necessidade de consagrar normas específicas de licenciamento para a assistência em escala era prevista no Dec. Lei n.º 102/90, de 21/MAR, matéria que remetia para legislação posterior (cf. seu n.º 2 do art.º 1.º) a qual, no entanto, jamais foi publicada, o que veio no entanto a suceder através do citado DL 275/99, transpondo a Directiva Directiva n.º 96167 ICE do Concelho, de 15 de Outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade.
Destaque-se do seu preâmbulo:
“(...)
A Directiva n.º 96167 ICE do Concelho, de 15 de Outubro de 1996, determina a abertura do referido mercado à concorrência, reconhecendo a existência de condicionalismos específicos de segurança e de limitação de capacidade das infraestruturas, apontando para mecanismos de regulação e para uma liberalização gradual no sector.
Urge pois transpor a referida directiva para a ordem jurídica interna, liberalizando progressivamente este mercado, bem como regulamentar de forma clara, eficaz e compatível com as normas comunitárias o exercício das diversas actividades que integram o conceito genérico de assistência em escala nos aeródromos nacionais, abrangidos ou não pelas normas de acesso ao mercado da directiva.
Para tal estabelecem-se os critérios gerais de licenciamento para acesso à actividade e os princípios orientadores do acesso de prestadores e utilizadores destes serviços aos diversos tipos de aeródromos."
Depois de ao longo do seu clausulado prescrever sobre tal matéria, em sede de regime transitório, o artigo 39°, n. º1, do Decreto-Lei 275/99, estatuiu:
"Sem prejuízo do disposto no n.º 2, as entidades que, à data da entrada em vigor do presente diploma, estiverem autorizadas, por lei ou pela entidade gestora, a exercer a auto - assistência ou a prestar serviços de assistência em escala num aeródromo serão automaticamente licenciadas para a utilização do domínio público aeroportuário no aeródromo em causa, para o respectivo exercício, até ao termo legal da autorização existente ou pelo prazo de quatro anos, caso a autorização existente não tenha termo ou tenha duração superior.
As entidades licenciadas devem requerer o título de licença no prazo de 30 dias a contar da entrada em vigor deste diploma."
Estava a recorrente, precisamente, autorizada pela então Direcção Geral da Aeronáutica Civil, havia cerca de 30 anos, a utilizar, no exercício da sua actividade (que se prende com o abastecimento de combustíveis a aeronaves nos aeroportos situados no território nacional, nomeadamente naqueles cuja exploração está actualmente entregue à ANA, S.A., actividade essa que integra o elenco dos serviços em escala –cf. ponto 7.1 da lista – a que se refere o Anexo I àquele DL 275/99), as instalações e equipamentos para o efeito situados em áreas do Aeroporto Francisco Sá Carneiro, situado na Maia.
Em 26.8.1999, a recorrente solicitou à ANA o título de licença de utilização destas instalações, invocando para efeito o disposto no citado artigo 39°, n. º 1, do Decreto-Lei, sendo que, através do A.C.I., a ANA cancelou a aludida autorização existente em favor da recorrente e autorizou a outorga de licença transitória, pelo prazo de 4 anos, tudo como consta da informação n.º 59/00/DJUCON, de 1.2.2000, a fls. 14 e segs. dos autos, que serviu de base àquele acto.
Na linha do decidido, deve dizer-se que o citado dispositivo contido no art.º 39.º do DL 275/99 encerra um acto normativo.
Efectivamente, como se escreveu no Parecer da Comissão Constitucional nº 13/82, citado no Acórdão do Tribunal Constitucional 26/85, de 15.FEV.85, no D.R. II 5. nº 96, de 26.ABR.85, e com pertinência para o caso em análise, acto normativo no sentido material será todo aquele "que se traduza na emissão de regras de conduta, padrões de valoração do comportamento ou critérios de decisão, para os particulares, para a Administração e para os Tribunais", tudo se reconduzindo a saber se relativamente a alguma medida concreta contida em acto normativo, se “a ratio da medida concreta e individual que se decreta, leva consigo uma intenção de generalidade, se corresponde a um sentido objectivo, a um principio geral... ou, se pelo contrário, se esgota na aplicação ou execução do que outra lei formal e material dispõe, sem exprimir um novo juízo de valor legal” (in, FUNÇÕES, ÓRGÃOS e ACTOS do ESTADO, P.167-176 – Jorge Miranda).
A propósito poderá ver-se vasta jurisprudência deste STA, citando-se, entre outros, e por mais recentes, os seguintes acórdãos: de 7/MAI/96 (rec. 26010-P, in APDR de 10/AGO/98), de 15/JAN/97 (rec. 20308-P, in APDR DE 28/MAI /99), de 9/JAN/98 (rec. 34852, in APDR de 26/ABR/02), de 12/01/1999 (rec. 44490) e de 15/JUN/99 (rec. 44163).
Ora, através do citado dispositivo legal, mais se não fez do que, em aplicação de critérios essenciais definidores do interesse colectivo, estatuir sobre o mencionado acesso às actividades de assistência em escala por parte das entidades ali referidas, concretamente prescrevendo um regime transitório relativamente às entidades que, à data da entrada em vigor do referido diploma, estiverem autorizadas, por lei ou pela entidade gestora, a exercer a auto - assistência ou a prestar serviços de assistência em escala num aeródromo, no sentido de que serão automaticamente licenciadas para a utilização do domínio público aeroportuário no aeródromo em causa, nos termos já vistos.
Efectivamente, como se afirmou na sentença recorrida, o comando em apreço define o seu âmbito de aplicação subjectivo através de conceito genéricos, não se dirigindo a qualquer pessoa colectiva ou singular, em concreto, sendo que o facto de os seus destinatários serem determináveis não obsta à caracterização do comando em análise como acto normativo.
E, por outro lado, o facto de não dispor para relações jurídicas futuras mas apenas para as já constituídas também não obsta à caracterização como acto normativo, uma vez que o mesmo sucede com a generalidade de normas transitórias.
Deste modo, o A.C.I., ao cancelar a autorização existente a favor da recorrente e autorizar a outorga de licença transitória, pelo prazo de 4 anos, nos já enunciados termos (cf. ponto 9 da M.ª de F.º), apenas deu cumprimento (execução) ao citado dispositivo legal.
Mas será que tal acto terá incorrido em violação do art.º 12.º do citado DL102/90, como a recorrente (re)afirma?
Como se afirmou na sentença, a revogação da licença anterior fundou-se no interesse público da exploração aeroportuária, interesse esse claramente consignado, como se viu, no citado preâmbulo do Decreto-Lei 275/99, a que o acto recorrido deu execução: transpor a directiva 96/67/CE e liberalizar progressivamente o mercado.
Ora, depois de no citado art.º 12.º do DL 102/90, e relativamente à utilização do domínio público na área dos aeroportos e aeródromos públicos, se haver enunciado que, “as licenças outorgadas podem ser revogadas, em qualquer momento, no todo ou em parte, com fundamento no interesse público da exploração aeroportuária”, veio o legislador, no âmbito da livre conformação que lhe assiste de regular as relações sociais de harmonia com os padrões de valoração a que em cada momento entenda dever dar acolhimento, quando procedeu à regulação do acesso a actividades de assistência em escala de harmonia coma a citada Directiva n.º 96/67/CE, do Conselho, a estatuir nos já aludidos termos. Isto é, o interesse público (no caso, o aludido interesse da exploração aeroportuária-cf. citado preâmbulo do DL 275/99), há-de ser em cada momento aferido em função daqueles padrões de valoração.
Ora, através do citado DL 275/99, foi julgado relevar em tal plano o que aquela Directiva Comunitária disciplina, concretamente a liberalização progressiva do mercado quanto às actividades em causa, sendo que à Administração, porque deve pautar-se pelo princípio da legalidade, mais não restava que dar acolhimento às respectivas prescrições.
Mas, mantendo-se na ordem jurídica, por compreensíveis razões ínsitas a um Estado de Direito tendentes à tutela do princípio da confiança, a norma que prevê que os titulares das aludidas licenças, em caso de revogação, sejam reembolsados pelo montante das despesas que ainda não estejam amortizadas (n.º 2 do citado art.º 12.º do DL 102/90), será que o ACI incorreu em violação de tal normativo?
Não pelas razões enunciadas pela E.R. (isto é, que o referido art.º 12.º deve considerar-se revogado), mas pelo que se afirma na sentença, a resposta a dar a tal questão deve ser negativa.
Na verdade, como ali se refere, dir-se-á que, uma tal indemnização imediata apenas se justificaria se a revogação da licença tivesse sido pura e simples, ou seja, também imediata.
Ora a revogação da anterior licença foi acompanhada da concessão de uma nova licença com o mesmo conteúdo, apenas com um prazo mais curto. Tudo se passa como se a revogação apenas operasse no termo do prazo pelo qual foi concedida a nova licença. Isto sem prejuízo de vir a ser concedida ainda uma nova licença, sempre com o mesmo conteúdo, caso em que se aplicará, sucessivamente, o mesmo raciocínio.
Deste modo se a revogação não opera de imediato também o direito a eventual indemnização (e o respectivo cálculo) se deve diferir no tempo, para o momento em que a efectiva revogação se venha a verificar.
Como se refere na sentença, a atribuir-se à recorrente uma indemnização de imediato, como esta pretende, estaria a conceder-se-lhe um enriquecimento ilegítimo. Isto porque a recorrente iria receber o valor das despesas não amortizadas à data da concessão da nova licença, e, ao mesmo tempo, iria continuar a dispor dos referidos bens por mais 4 anos.Deste modo, e também como se ponderou na sentença, irreleva, em obediência ao princípio do aproveitamento do acto administrativo, a circunstância de no acto impugnado (por remissão para a citada informação cujo conteúdo assumiu) se haver considerado revogada e, portanto, inaplicável ao caso concreto, a norma constante do artigo 12.º, do Decreto-Lei 102/90, uma vez que o respectivo conteúdo decisório é o que sempre resultaria da melhor interpretação das normas e princípios aplicáveis: deferir para o termo do prazo pelo qual foi concedida a nova licença a fixação da eventual indemnização devida pela revogação da primitiva licença.
Como se viu, a recorrente reitera que se verificou, por parte do ACI, violação dos princípios da proporcionalidade, da boa fé e da protecção da confiança.
Também neste ponto se não verifica razão para censurar o decidido.
Na verdade, de harmonia com o entendimento reiterado da doutrina e jurisprudência, os invocados princípios apenas cobram autonomia no domínio da actividade discricionária da Administração. Movendo-nos, no caso, no campo da actividade vinculada o que importa atentar é se a legalidade foi respeitada.
Ora, como o acto em causa foi praticado de acordo com o disposto na lei, não pode falar-se em violação desses princípios.
No plano da arguição em causa, apenas seria de molde a relevar autonomamente (maxime por ocorrer violação do princípio da confiança), a circunstância de a Administração, na conduta sindicada, ter desprezado a questão da recompensa decorrente de situações subjectivadas na esfera jurídica do interessado, concretamente de anterior titularidade de licença e a que se refere o já citado n.º 2 do art.º 12.º do DL 102/90.
Só que, como já se aludiu, a revogação de tal licença não é desacompanhada do reconhecimento do direito a indemnização nos termos antes referidos.
Efectivamente,a Administração reconheceu, nomeadamente na informação de que o acto se apropriou, o direito à eventual indemnização, embora diferido no tempo para o termo do prazo da nova concessão.
Assim sendo, reconhecido nos aludidos termos o direito de indemnização, e atenta a conformação do interesse público por parte do legislador nos termos já mencionados, não procede a enunciada arguição, em virtude de a aplicação da lei não ter conduzido, na prolação do acto sindicado, a resultado injusto, desproporcionado ou violador das legítimas expectativas da recorrente ou da boa-fé.
Refira-se finalmente que também, tal como foi decidido, se entende não haver ocorrido violação do disposto no artigo 62°, n.º 2, da CRP, em contrário do que a recorrente continua a afirmar, alegadamente traduzida na circunstância de, haver sido modificado unilateralmente o direito de uso privativo da recorrente, sem que se preveja a necessidade de pagamento de uma pronta e justa compensação.
Embora, na verdade, como assinala o Exm.º Procurador-Geral Adjunto no seu aludido parecer, não possa falar-se em requisição e expropriação por utilidade pública (figuras especificamente tuteladas no artigo 62.º, n.º 2 da CRP), é certo que sempre estaríamos, no plano da arguição em casa, face a privação ao interessado por acto da autoridade pública de certo bem de que este fruía.
Só que, a tal respeito, crê-se que já se disse o suficiente para considerar infundada uma tal invocação: não tendo o acto impugnado excluído, antes havendo contemplado, a necessidade de eventualmente se indemnizar a recorrente, sendo apenas de diferir o direito de indemnização para o momento em que cessar efectivamente a licença concedida (o que no caso não sucedera ainda, como se disse), não pode falar-se em violação da propriedade da recorrente.
Improcedem, deste modo, todos os fundamentos do recurso.
