2O Direito.
Nos termos do preceituado nos arts.º 608.º nº 2, 635.º nº 3 e 690.º nº 1 do Código de Processo Civil, e sem prejuízo das questões cujo conhecimento oficioso se imponha, as conclusões da alegação de recurso delimitam os poderes de cognição deste Tribunal. Nesta conformidade e considerando também a natureza jurídica da matéria versada, cumpre focar os seguintes pontos:
- Os pressupostos do reconhecimento do direito de propriedade da Autora previstos no art. 15.º, nº 5, al. c), da Lei nº 54/2005, de 15-11, na redacção dada pela Lei n.º 34/2014, de 19-06, estão preenchidos?
- a)A localização dos prédios objecto da acção;
- b)O domínio público marítimo e a propriedade privada;
- c)Os pressupostos legais do reconhecimento do direito de propriedade da autora à luz do art. 15.º, n.º 5, al. c) da Lei n.º 54/2005;
- A verificação desses pressupostos em face dos factos provados.
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2.2.1. Os pressupostos do reconhecimento do direito de propriedade da autora previstos no art. 15.º, nº 5, al. c), da Lei nº 54/2005, de 15-11, na redacção dada pela Lei n.º 34/2014, de 19-06, estão preenchidos?
a) A localização dos prédios objecto da acção;
A Autora pede o reconhecimento do direito de propriedade sobre três prédios urbanos (descritos sob os números 10761, 10762 e 10763) – factos provados 1 a 4, cujo limite sul (das construções neles erigidas e, como tal, dos próprios prédios) situa-se a 25 metros da zona atingida, na maré alta, pela água salgada (do mar) de um braço da Ria Formosa, navegável (somente) na maré alta e sujeito à jurisdição da autoridade marítima – facto provado 17.
A acção foi proposta em 2015 e tem natureza constitutiva – art. 10.º, n.º 3, al. c), do CPC - pelo que à titularidade dos recursos hídricos aplica-se a (então) vigente Lei n.º 54/2005, de 15 de Novembro, que veio estabelecer a titularidade dos recursos hídricos, na versão alterada pela Declaração de Rectificação n.º 4/2006, de 11/01 e pelas Leis n.º 78/2013, de 21-11 e 34/2014, de 19-06, diploma a que nos reportaremos daqui por diante.
De acordo com esta Lei, os recursos hídricos, em função da titularidade, compreendem os recursos dominiais, ou pertencentes ao domínio público, e os recursos patrimoniais, ou pertencentes a entidades públicas ou particulares – art. 1.º, n.º 2;
O domínio público hídrico abarca o domínio público marítimo, o domínio público lacustre e fluvial e o domínio público das restantes águas – art. 2.º, n.º 1;
O domínio público marítimo compreende, por sua vez e entre outros, as margens das águas costeiras e das águas interiores sujeitas às influências das marés – art. 3.º, al. e);
A margem é a faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que limita o leito das águas – art. 11.º, n.º 1 – que, quando referente a águas do mar ou águas navegáveis sujeitas à jurisdição dos órgãos locais da Direcção-Geral da Autoridade Marítima, tem a largura de 50 metros – art. 11.º, n.º 2; o leito é o terreno coberto pelas águas quando não influenciadas por cheias extraordinárias, inundações ou tempestades – art. 10.º, n.º 1.
O limite sul dos prédios urbanos dista, como se disse, a 25 metros de um braço de água do mar da Ria Formosa atingido por água apenas na maré alta, portanto não coberto permanentemente por água, e sob jurisdição da autoridade marítima, o que, no confronto com os conceitos legais acabados de expor, sustenta a conclusão de que os prédios localizam-se na margem da Ria Formosa integrada no domínio público marítimo.
Esta asserção, factual e normativa, tem-se nesta instância recursiva por adquirida, ainda que tenha sido antecedida de discussão sobre se as águas eram ou não eram navegáveis ou flutuáveis naquela zona, em face do que a largura da margem oscilaria entre os 50 e os 10 metros, com repercussão necessária sobre o domínio, público ou privado, dos prédios – cf. art. 11.º, n.ºs 2 e 4.
b) O domínio público marítimo e a propriedade privada.
O domínio público marítimo pertence ao Estado – art. 4.º, mercê da importância e afectação públicas das águas, que devem situar-se fora do comércio jurídico privado e devam ser inalienáveis, impenhoráveis e imprescritíveis.
Esta titularidade não é, porém, absoluta, importando fazer, para melhor compreensão do tema da causa e do objecto do recurso, uma brevíssima excursão histórica/legislativa sobre a consagração dos direitos de propriedade privada de terrenos inseridos no domínio do Estado.
Os Decretos de 31 de Dezembro de 1864 e de 5 de Dezembro de 1892, o Regulamento dos Serviços Hidráulicos de 19 de Dezembro de 1892, o Decreto 5.787 - III, de 10 de Maio de 1919 ("Lei das Águas"), e o Decreto-Lei 12445, de 29 de Setembro de 1926, não tratavam especificamente o tema do reconhecimento de propriedade privada sobre margens de águas públicas.
O Decreto-Lei n.º 468/71, de 05 de Novembro, previu o reconhecimento de direito de propriedade privada sobre parcelas de leitos ou margens de águas públicas pertencentes ao domínio público hídrico, mas estabeleceu uma presunção ilidível de dominialidade – cf. preâmbulo e art. 8.º.
No respectivo preâmbulo pode ler-se:
“Já quanto ao reconhecimento da propriedade privada sobre parcelas de leitos ou margens públicas se tocou num aspecto mais relevante, que, sem envolver modificação profunda do direito vigente, beneficia contudo num ponto importante, aliás, com inteira justiça, os proprietários particulares: quando se mostre terem ficado destruídos por causas naturais os documentos anteriores a 1864 ou a 1868 existentes em arquivos ou registos públicos, presumir-se-ão particulares os terrenos em que relação aos quais se prove que, antes de 1 de Dezembro de 1892, eram objecto de propriedade ou posse privadas. Aliviando deste modo o peso do ónus da prova imposto aos interessados, vai-se ao encontro da opinião que se tem generalizado no seio da Comissão do Domínio Público Marítimo, dada a grande dificuldade, em certos casos, de encontrar documentos que inequivocamente fundamentem as pretensões formuladas à Administração Dominial. Não pode, no entanto, esquecer-se que esta orientação, baseada em princípios gerais firmemente assentes na nossa ordem jurídica - o princípio da não retroactividade das leis e o princípio do respeito pelos direitos adquiridos - não deverá prejudicar, na prática, os interesses gerais da colectividade, em razão dos quais, precisamente, se foi criando e se mantém na titularidade do Estado o domínio público hídrico. (…)”.
Em consonância, consagrou-se no art. 8.º:
“1 - As pessoas que pretendam obter o reconhecimento da sua propriedade sobre parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis devem provar documentalmente que tais terrenos eram, por título legítimo, objecto de propriedade particular, ou comum antes de 31 de Dezembro de 1864 ou, se se tratar de arribas alcantiladas, antes de 22 de Março de 1862.
2 - Na falta de documentos susceptíveis de comprovar a propriedade dos terrenos nos termos do n.º 1 deste artigo, presumir-se-ão particulares, sem prejuízo dos direitos de terceiros, os terrenos em relação aos quais se prove que, naquelas datas, estavam na posse em nome próprio de particulares ou na fruição conjunta de indivíduos compreendidos em certa circunscrição administrativa.
3 - Quando se mostre que os documentos particulares anteriores a 1864 ou a 1868, conforme os casos, se tornaram ilegíveis ou foram destruídos por incêndio ou facto semelhante ocorrido na conservatória ou registo competente, presumir-se-ão particulares, sem prejuízo dos direitos de terceiros, os terrenos em relação aos quais se prove que, antes de 1 de Dezembro de 1892, eram objecto de propriedade ou posse privadas.
4 - Não ficam sujeitos ao regime de prova estabelecido nos números anteriores os terrenos que, nos termos da lei, hajam sido objecto de um acto de desafectação”
Por fim, a Lei 54/2005, de 15 de Novembro, que revogou este último diploma, na versão alterada pela Declaração de Rectificação n.º 4/2006, de 11/01 e pelas Leis n.º 78/2013, de 21-11 e 34/2014, de 19-06, regulou a matéria no art. 15.º – Reconhecimento de direitos adquiridos por particulares sobre parcelas de leitos e margens públicos –, aquele que importa à procedência da acção, nos seguintes termos:
“1 - Compete aos tribunais comuns decidir sobre a propriedade ou posse de parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis, cabendo ao Ministério Público, quando esteja em causa a defesa de interesses colectivos públicos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais, contestar as respectivas acções, agindo em nome próprio.
2 - Quem pretenda obter o reconhecimento da sua propriedade sobre parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis deve provar documentalmente que tais terrenos eram, por título legítimo, objecto de propriedade particular ou comum antes de 31 de Dezembro de 1864 ou, se se tratar de arribas alcantiladas, antes de 22 de Março de 1868.
3 - Na falta de documentos susceptíveis de comprovar a propriedade nos termos do número anterior, deve ser provado que, antes das datas ali referidas, os terrenos estavam na posse em nome próprio de particulares ou na fruição conjunta de indivíduos compreendidos em certa circunscrição administrativa.
4 - Quando se mostre que os documentos anteriores a 1864 ou a 1868, conforme os casos, se tornaram ilegíveis ou foram destruídos, por incêndio ou facto de efeito equivalente ocorrido na conservatória ou registo competente, presumir-se-ão particulares, sem prejuízo dos direitos de terceiros, os terrenos em relação aos quais se prove que, antes de 1 de Dezembro de 1892, eram objecto de propriedade ou posse privadas.
5 - O reconhecimento da propriedade privada sobre parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de águas navegáveis ou flutuáveis pode ser obtido sem sujeição ao regime de prova estabelecido nos números anteriores nos casos de terrenos que:
- a)Hajam sido objecto de um acto de desafectação do domínio público hídrico, nos termos da lei;
- b)Ocupem as margens dos cursos de água previstos na alínea a) do n.º 1 do artigo 5.º, não sujeitas à jurisdição dos órgãos locais da Direção-Geral da Autoridade Marítima ou das autoridades portuárias;
- c)Estejam integrados em zona urbana consolidada como tal definida no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, fora da zona de risco de erosão ou de invasão do mar, e se encontrem ocupados por construção anterior a 1951, documentalmente comprovado.
O confronto deste diploma com o diploma antecedente revela que (I) se manteve a presunção de propriedade do Estado sobre o domínio público marítimo e (II) se alargaram os casos de ilisão dessa presunção e reconhecimento da propriedade privada sobre terrenos inseridos nesse domínio, sem recurso a probatio diabolica da propriedade anterior a 1864 ou 1868.
c) Os pressupostos legais do reconhecimento do direito de propriedade da Autora à luz do art. 15.º, n.º 5, al. c) da Lei n.º 54/2005.
Chegados ao referido art. 15.º, dos vários casos nele previstos de reconhecimento do direito de propriedade dos particulares sobre parcelas de leitos e margens públicos, interessa-nos somente o visado no n.º 5 al. c), por a tanto se reconduzir a causa de pedir da acção.
A sua leitura evidencia serem pressupostos do reconhecimento desse direito que os respectivos terrenos:
(1) Estejam integrados em zona urbana consolidada como tal definida no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação;
(2) Fora da zona de risco de erosão ou de invasão; e,
(3) Se encontrem ocupados por construção anterior a 1951.
Passemos à análise de cada uma desses pressupostos.
(1) Integração em zona urbana consolidada.
A norma enuncia expressamente que a definição do conceito de zona urbana consolidada deve ser a acolhida no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE).
O RJUE foi aprovado pelo D.L. n.º 555/99, de 16 de Dezembro, e o D.L. n.º 60/2007, de 04 de Setembro, introduziu o conceito de zona urbana consolidada no art. 2.º, al. o), como “a zona caracterizada por uma densidade de ocupação que permite identificar uma malha ou estrutura urbana já definida, onde existem as infra-estruturas essenciais e onde se encontram definidos os alinhamentos dos planos marginais por edificações em continuidade”.
A leitura do conceito ressalta a tríplice exigência que a densidade de ocupação da zona urbana consolidada deve satisfazer:
- -malha ou estrutura urbana já definida;
- -infra-estruturas essenciais; e definição dos alinhamentos dos planos marginais por edificações em continuidade.
O particular que pretenda ver reconhecido o seu direito de propriedade sobre terrenos incidentes sobre leitos e margens públicos à luz deste art. 15.º, n.º 5, al. c), tem de alegar e provar – art. 342.º, n.º 1, do Código Civil, pois, que o seu terreno (1) está inserido numa zona com estas características (zona urbana consolidada), (2) fora da zona de risco de erosão ou de invasão; e, (3) se encontrem ocupados por construção anterior a 1951.
Como se pode ver, o legislador não aligeirou neste caso o reconhecimento do direito de propriedade dos particulares ainda que se tenha motivado, como consta do projecto de lei da Lei n.º 34/2008, no seguinte: “constata-se que a exigência de prova de propriedade privada reportada às datas atrás referidas pode revelar-se, em certos casos, excessiva. Trata-se, nomeadamente do caso de terrenos situados em zonas urbanas consolidadas com construção anterior a 1951 (data a partir da qual passou a ser genericamente exigido, pelo Regulamento Geral das Edificações Urbanas, o licenciamento municipal de construções dentro dos perímetros urbanos e nas zonas rurais de proteção) quando situados fora de zona de risco, que constitui a preocupação fundamental deste regime, ou das margens de águas interiores não sujeitas à jurisdição marítima, pois é nestas últimas que incidem com maior acuidade os valores da segurança de pessoas e bens e da proteção da natureza e do ambiente, subjacentes à tutela da dominialidade: nestes casos, mostra-se adequada a dispensa de prova da propriedade anterior a 1864 ou 1868.”
Deslinda-se o contexto legislativo da previsão normativa em análise: por um lado, dispensa o particular da prova da aquisição anterior a 1864 ou 1868, não raras vezes de acentuada dificuldade; por outro lado, acautela o reconhecimento da propriedade, que subordina a requisitos cumulativos apertados e cujo ónus probatório aquele deve satisfazer.
Neste contexto, surge desfasado e desprovido de sentido, à luz dos cânones da hermenêutica jurídica – art. 9.º do CC, não encontrando a nosso ver qualquer fundamento literal (e aqui considerando que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados e não fez qualquer referência, directa ou por via do conceito do RJUE para que remete, aos planos directores municipais) ou racional, o apelo do recorrente à assimilação da zona urbana consolidada aos espaços urbanos classificados como tais pelos planos directores municipais (do que vem a extrair a conclusão da exclusão dos terrenos em causa por classificados como espaços urbanizáveis).
Como assertivamente se observou no acórdão recorrido no rebate deste argumento, com o que se concorda:
“Por isso, não sendo o conceito de zona urbana consolidada um conceito do ordenamento do território, o mesmo não é, nem nunca foi utilizado pelos instrumentos de gestão territorial, maxime pelos planos diretores municipais, aos quais cabe a tarefa da classificação e qualificação do solo, cfr. art.ºs 9.º e 10.º do Dec. Lei n.º 69/90, de 2 de Março, e 71.º, 72.º e 73.º do Dec. Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro e art.ºs 70.º, 71.º e 74.º do Dec. Lei 80/2015, de 14 de Maio, donde não resulta dos PDM que os municípios, designadamente o de Olhão, tenham procedido à classificação das áreas incluídas dentro dos perímetros urbanos, in casu do perímetro urbano da Vila da Fuseta, de acordo com um conceito que, à data, até era inexistente”.
Assim, o que releva para a subsunção ao conceito de zona urbana consolidada são as características urbanísticas, física e materialmente existentes no local (no caso concreto referenciadas no acervo factual dado como provado, designadamente, o constante nos pontos 18 a 20) e não uma classificação dos solos constante do PDM que foi aprovado há muitos anos, quando até não havia definição legal para a realidade aludida na Lei 54/2015”.
Será, antes, do confronto da realidade geográfica dos terrenos, colhida dos factos provados, com os pressupostos previstos expressis verbis na citada al. c) do art. 15.º e no art. 2.º, al. o), do RJUE, sem outra intermediação, mormente do plano director municipal, que se concluirá pela verificação da previsão da norma e, nesse caso, pela estatuição do reconhecimento da propriedade.
(2) Fora da zona de risco de erosão ou de invasão.
A localização do terreno cujo direito de propriedade o particular reivindica terá de se localizar fora da zona de risco de erosão ou de invasão das águas por razões de segurança e protecção públicas.
Incluem-se nessas zonas, pelo menos, as “zonas ameaçadas pelo mar”, previstas na Lei, algumas das zonas tidas por faixas e áreas de risco nos Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC), regulados no D.L. n.º 159/2002, de 24-07, sem prejuízo das demais situações em que se comprove facticamente a existência de algum dos previstos riscos.
(3) Se encontrem ocupados por construção anterior a 1951.
Em 1951 foi publicado do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, que passou a exigir o licenciamento municipal das construções.
Como referem José Miguel Júdice e José Miguel Figueiredo [1]“Desta forma, pode dizer-se que a escolha deste marco temporal se prende com o facto de, após 1951, as construções que existem já terem sido licenciadas, pelo que, a propriedade a elas relativa, em princípio, se encontrará regularizada”.
2.2.
2. A verificação desses pressupostos em concreto.
Deslindado o sentido de cada um dos pressupostos legais do reconhecimento do direito do autor, é tempo de questionar a sua verificação em face dos factos provados.
Respiga-se da factologia provada que, primeiro, os prédios em questão situam-se dentro do perímetro urbano da Vila da Fuzeta, confrontando a Sul com via pública (Rua Nossa Senhora do Carmo) e a Norte com via-férrea, e estão integrados em zona com uma estrutura urbana definida e assistida de infraestruturas essenciais – água, esgotos e electricidade, e com alinhamentos dos planos marginais definidos por edificações em continuidade/contiguidade – factos provados 18. a 20.
Encontra-se necessariamente preenchido o primeiro pressuposto, a integração dos prédios em zona urbana consolidada, tal como definida no art. 2.º, al. o), do RJUE.
Segue-se, segundo, que os prédios não se situam em zona de risco de erosão ou de invasão de mar, bem como não se encontra classificada nem como área ameaçada pelo avanço do mar, nem como zona ameaçada pelas cheias – facto provado 21.
Tal permite dar por verificado o segundo pressuposto, os prédios situarem-se fora de zona de risco de erosão ou de invasão da água.
Por fim, terceiro, a parte urbana do prédio misto descrito sob o n.º 8635 era constituída por edifício construído anteriormente a 1951 que foi demolido com a devida autorização do Município de … para dar lugar às novas construções que aí foram edificadas – facto provado 5. –, sendo que a Câmara Municipal de … emitiu, em 16 de Agosto de 2007, certidão da qual resulta que, não foi passada licença de habitabilidade por estar em causa prédio construído anteriormente a 1951.
Este facto também nos leva a crer verificado o terceiro pressuposto, sendo que dele resulta a identidade do espaço antes ocupado pela construção anterior a 1951 e depois pelas edificações sequentes ao loteamento do prédio.
Obtemperou a recorrente quanto à verificação deste terceiro pressuposto que a área de implantação das novas construções extravasa a área da construção anterior a 1951.
Este argumento não tem alicerce nos factos provados, antes decorrendo da redacção do facto 5. – “era constituída por edifício construído anteriormente a 1951 que foi demolido com a devida autorização do Município de … para dar lugar às novas construções que aí foram edificadas” (sublinhado nosso) – que as áreas têm-se por idênticas, por isso se diz que o edifício demolido deu lugar às novas construções aí edificadas.
De resto, a supressão da área da edificação originária pelas novas construções, constituiria, no contexto recursório, um facto impeditivo ao reconhecimento do direito do autor, ou seja, uma excepção peremptória – art. 576.º, n.º 3, do CPC, que o réu devia ter invocado na contestação, o que não fez, mostrando-se precludida a sua invocação apenas em sede de revista – arts. 573.º, n.º1 e 139.º, n.º3, ambos do CPC.
E a alteração do facto provado referido, o n.º 5, do qual se extrai o facto contrário, está subtraído aos poderes do STJ, tribunal de revista que apenas pode modificar a matéria de facto nos casos excepcionais previstos no art. 674.º, n.º 3, do CPC, que a recorrente não explora e se não verificam.
Nesta conformidade a revista terá que improceder.
Poderá assim assentar à guisa de sumário e conclusões.
- 1)O domínio público marítimo pertence ao Estado – artigo 4º da Lei 54/2005, mercê da importância e afectação pública das águas, que devem situar-se fora do comércio jurídico privado devendo ser inalienáveis, impenhoráveis e imprescritíveis.
- 2)No entanto, o artigo 15º nº 5 alínea c) se manteve a presunção de propriedade do Estado sobre o domínio público marítimo alargou, todavia, os casos de ilisão de tal presunção e reconhecimento da propriedade do Estado sobre terrenos inseridos nesse domínio, sem recurso à probatio diabolica da propriedade anterior a 1864 ou 1868.
- 3)São assim pressupostos legais do reconhecimento de propriedade da Autora a integração em zona urbanizada consolidada; que o terreno se situe fora da zona de risco de erosão ou de invasão; e se encontre ocupado por construção anterior a 1951.
