IVFundamentação
1. Contraditando os termos em que o demandado se pronunciou na resposta à impugnação, veio o demandante suscitar, em sede de alegações, questão prévia relativa à natureza do presente meio processual.
Vejamos.
A questão da qualificação do presente meio processual como “recurso contencioso de anulação” ou antes como “acção de impugnação de acto administrativo” tem sido apreciada na jurisprudência mais recente da Secção do Contencioso deste Supremo Tribunal nos termos que encontramos, entre outros, no acórdão de 09/04/2019 (processo nº 75/18.6YFLSB), consultável em www.dgsi.pt:
“A) - Recurso contencioso de anulação/Ação de impugnação de ato administrativo
Segundo o Autor, depois da alteração ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos - [CPTA] e ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - [ETAF], efetuado pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, as remissões feitas por lei especial em processos entrados em Juízo a partir de 01 de dezembro de 2015 [data da sua entrada em vigor], para o regime do recurso do contencioso de anulação de atos administrativos consideram-se feitas, agora, para o regime da ação administrativa – artigo 191º, do CPTA -, que corresponde ao processo declarativo comum em processo administrativo.
Na verdade, resulta quer da sua resposta quer das suas alegações que o CSM apenas se refere ao recurso contencioso de anulação e por se tratar de um processo impugnatório de um ato administrativo o seu objeto, circunscreve-se, nos termos do artigo 50º, n.º 1, do CPTA, à anulação ou declaração de nulidade desse ato.
Ora, determina o artigo 168º, n.º 5, do EMJ, que “constituem fundamentos do recurso [das deliberações do Conselho Superior da Magistratura para o Supremo Tribunal de Justiça] os previstos na lei para os recursos a interpor dos atos do Governo”.
De acordo com o artigo 178º, do CSM, são subsidiariamente aplicáveis as normas que regem os trâmites processuais dos recursos de contencioso administrativo interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo.
Por sua vez, estabelece o artigo 191º, do CPTA, que as remissões feitas por lei especial para o regime do recurso do contencioso de anulação de atos administrativos consideram-se feitas para o regime da ação administrativa.
O artigo 192º, do mesmo Código, dispõe que “sem prejuízo do disposto em lei especial, os processos em matéria jurídico-administrativa cuja competência seja atribuída a tribunais pertencentes a outra ordem jurisdicional regem-se pelo disposto no presente Código, com as necessárias adaptações”.
Ora, o artigo 191º, do CPTA, esclarece que as remissões feitas em disposições avulsas para o regime do Código Administrativo, do Regulamento do STA e da LFTA, que regulavam, conjugadamente, o processo de recurso contencioso de anulação de atos administrativos, se consideram agora efetuadas para a forma que corresponde no CPTA.
Essa forma de processo, na sequência da eliminação, pela revisão de 2015, da antiga distinção entre ação de administrativa comum e a ação administrativa especial, é agora a ação administrativa, cuja tramitação está regulada nos artigos 37º e seguintes, e que corresponde ao processo declarativo comum em contencioso administrativo.
Assim sendo, a remissão efetuada pelos artigos 168º, n.º 5, e 178º, do EMJ, é agora feita para a ação administrativa, como decorrência necessária de terem sido revogados pelo artigo 6º, da Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, a Parte IV, do Código Administrativo, que se reportava ao contencioso administrativo, bem como o Decreto-Lei n.º 41.234, de 20 de agosto de 1957, que aprovara o Regulamento do STA e a LPTA.
Na verdade, o artigo 191º, do CPTA, transformou as referências feitas em legislação extravagante em remissões dinâmicas para a nova ação administrativa [nota 1: Neste sentido, os acórdãos de 25.10.2018, proferido no Processo n.º 7/18.1YFLSB, e de 22.01.2019, proferido no Processo n.º 65/18.0YFLSB, ambos desta Secção do Contencioso].
Neste sentido se pronunciaram Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha [nota 2: Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017 – 4ª edição, Almedina, páginas 1346/1347] quando referem que “assim sucede, designadamente com a norma do artigo 168º, do EMJ, que manda aplicar subsidiariamente ao processo de recurso contencioso das deliberações do CSM, impugnáveis perante o STJ, as normas que regem os trâmites processuais dos recursos contenciosos interpostos para o STA […]”.
Quanto à extensão de aplicabilidade do CPTA, prevista no artigo 192º, dizem os mesmos Comentadores [nota 3: Obra citada, páginas 1347/1348], que “este artigo torna extensivo o regime do CPTA aos litígios relativos a relações jurídico-‑administrativas que sejam da competência de tribunais não administrativos, desde que não exista lei especial a regular a respetiva tramitação.
[….]
Importa, todavia, ter presente que a extensão de aplicabilidade do CPTA só tem lugar se a lei avulsa que atribui competência em matéria administrativa a outra ordem jurisdicional não contiver, ela própria, normas específicas que regulem a respetiva tramitação. É o que decorre com toda a evidência da ressalva contida no segmento inicial do preceito («sem prejuízo do disposto em lei especial»). Sucede, por outro lado, que a normação específica tanto pode ser constituída por preceitos que regulem diretamente os trâmites a seguir, como preceitos que se limitem a remeter ou mandar aplicar subsidiariamente uma outra lei.
É o que, designadamente, acontece com o EMJ, que regula, nos artigos 168º e seguintes, os termos dos recursos contenciosos das deliberações do CSM, cujo conhecimento pertence ao STJ. Estas disposições estabelecem uma regulamentação própria, que naturalmente se sobrepõe ao disposto no presente artigo 192º. Entre essas disposições encontra-se a norma do artigo 178º, do Estatuto, que prevê a aplicação subsidiária do regime dos recursos contenciosos interpostos perante o STA, e que deve ser lida, em sintonia com o disposto no artigo 191º, do CPTA, como constituindo uma remissão dinâmica parra o regime deste Código. Essa norma remissiva não deixa, porém, de integrar a regulamentação própria dos recursos contenciosos das deliberações do CSM, o que significa que estes recursos se regem pelo disposto nos artigos 168º a 177º e, nos aspetos não expressamente regulados, pelo CPTA, aplicável subsidiariamente” […]
Em conformidade, o “recurso” das deliberações do CSM [que se devem ter como atos formalmente administrativos] é, em particular, regulado pelas normas contidas nos artigos 168º a 177ª, do EMJ, e subsidiariamente pelos artigos 37º, n.º 1, alínea a), 50º e seguintes, do CPTA, que disciplinam a ação administrativa de impugnação de ato administrativo, e, ainda supletivamente, pelo Código de Processo Civil [CPC] “ex vi” do artigo 1º, do CPTA.” [negritos nossos]
Em consonância com este entendimento, que sufragamos, a remissão dos artigos 168º, nº 5 e 178º do EMJ para o regime dos recursos contenciosos interpostos perante o Supremo Tribunal Administrativo deve ser entendida, de forma actualizada, como sendo feita para o regime da acção administrativa dos artigos 37º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
Assinale-se que a Lei nº 67/2019, de 27 de Agosto, que alterou o EMJ, e que entrará em vigor em 01/01/2020, veio adoptar expressamente tal posição, ao prever, no respectivo artigo 169º, nº 1, o seguinte:
“Os meios de impugnação jurisdicional de normas ou atos administrativos do Conselho Superior da Magistratura, ou de reação jurisdicional contra a omissão ilegal dos mesmos, seguem a forma da ação administrativa prevista no Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.
Passando o artigo 173º do EMJ, na sua nova redacção, a dispor:
“À ação administrativa regulada neste capítulo aplicam-se subsidiariamente as regras previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.
Conclui-se assim, quanto à invocada questão prévia, assistir razão ao demandante, ainda que, afigura-se, sem consequências para o desfecho da presente lide.
2. Invoca o demandante que os factos provados não correspondem à realidade, no sentido de demonstrarem a sua intenção de provocar o arrastamento do processo judicial nº 68/06.....
Em conformidade com o afirmado no ponto anterior acerca da natureza do presente meio contencioso, tem a jurisprudência desta Secção do Contencioso do STJ aceitado que – dentro dos limites traçados pelos artigos 3º, nº 1, 50º e 95º, nº 3, todos do CPTA, aplicáveis ex vi artigos 168º, nº 5, e 178º do EMJ – é possível suscitar a apreciação por este Tribunal de determinados pontos da fundamentação factual da decisão do CSM, desde que devidamente identificados e desde que o interessado demonstre a justificação e a necessidade da impugnação deduzida. Cfr., neste sentido, entre outros, o acórdão de 22/01/2019 (processo nº 65/18.0YFLSB), consultável em www.dgsi.pt; e os acórdãos de 28/02/2018 (processo nº 69/17.9YFLSB) e de 22/03/2018 (processo nº 72/17.9YFLSB), cujos sumários estão disponíveis em www.stj.pt.
Ora, tanto pelos termos em que a questão vem colocada (“os factos dados como provados pela deliberação impugnada não correspondem à realidade, pelo menos no sentido vertido na deliberação impugnada”) como pela circunstância de o demandante não concretizar o ponto ou pontos da factualidade relevante(s) nem pretender a produção de novo meio de prova, considera-se não estar em causa qualquer questão relativa aos factos assentes, mas apenas a manifestação da discordância do demandante.
Concluindo-se pela inexistência de uma verdadeira pretensão do demandante relativamente à factualidade assente, não cumpre tomar posição.
3. Quanto à questão da alegada prescrição do procedimento disciplinar, alega o demandante que a mesma se verifica, uma vez que, à data da instauração do processo de inquérito, já havia decorrido o prazo de 60 dias, a contar do conhecimento da infracção, para instauração do referido processo disciplinar, previsto no artigo 178º, nº 2, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP).
Vejamos.
3.1. O instituto da prescrição dos direitos sancionatórios penal e disciplinar, tal como se refere no acórdão desta Secção do Contencioso do STJ de 19/09/2013 (processo nº 16/13.7YFSLB.S1), in www.dgsi.pt, visa “acelerar a atividade do Estado no exercício da ação penal ou disciplinar e, ao mesmo tempo, assegurar aos arguidos um tempo certo durante o qual podem ser sujeitos a sanção pelos ilícitos cometidos, a partir do qual ficarão libertos da respetiva responsabilidade ”.
A prescrição ocorre, assim, perante o não exercício do direito punitivo durante o lapso de tempo estipulado na lei e constitui causa de extinção da responsabilidade criminal e da responsabilidade disciplinar, pois que com a sua superveniência se extingue o ius puniendi do Estado.
O processo disciplinar relativo a juízes rege-se pelo Estatuto dos Magistrados Judiciais. Porém, não existindo norma expressa relativa à prescrição do procedimento disciplinar, por via do artigo 131º do EMJ, é de aplicar subsidiariamente o regime do artigo 178º da Lei nº 35/2014, de 20 de Junho (que, revogando a Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP)).
Dispõe o referido artigo 178º da LGTFP:
“1 - A infração disciplinar prescreve no prazo de um ano sobre a respetiva prática, salvo quando consubstancie também infração penal, caso em que se sujeita aos prazos de prescrição estabelecidos na lei penal à data da prática dos factos.
2 - O direito de instaurar o procedimento disciplinar prescreve no prazo de 60 dias sobre o conhecimento da infração por qualquer superior hierárquico.
3 - Suspendem os prazos prescricionais referidos nos números anteriores, por um período até seis meses, a instauração de processo de sindicância aos órgãos ou serviços, ou de processo de inquérito ou disciplinar, mesmo que não dirigidos contra o trabalhador a quem a prescrição aproveite, quando em qualquer deles venham a apurar-se infrações por que seja responsável.
4 - A suspensão do prazo prescricional da infração disciplinar opera quando, cumulativamente:
- a)Os processos referidos no número anterior tenham sido instaurados nos 30 dias seguintes à suspeita da prática de factos disciplinarmente puníveis;
- b)O procedimento disciplinar subsequente tenha sido instaurado nos 30 dias seguintes à receção daqueles processos, para decisão, pela entidade competente;
- c)À data da instauração dos processos e procedimento referidos nas alíneas anteriores, não se encontre já prescrito o direito de instaurar procedimento disciplinar.
5 - O procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses, a contar da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o trabalhador não tenha sido notificado da decisão final.
6 - A prescrição do procedimento disciplinar referida no número anterior suspende-se durante o tempo em que, por força de decisão ou de apreciação judicial de qualquer questão, a marcha do correspondente processo não possa começar ou continuar a ter lugar.
7 - A prescrição volta a correr a partir do dia em que cesse a causa da suspensão.”
Da leitura do preceito resulta que, sob a epígrafe “Prescrição da infração disciplinar e do procedimento disciplinar”, o artigo 178º da LGTFP consagra, na verdade, três prazos distintos de prescrição:
- -Um prazo de prescrição da infracção disciplinar (nº 1);
- -Um prazo de prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar (nº 2);
- -Um prazo de prescrição do procedimento disciplinar (nº 5).
O prazo que está em causa na presente lide é o prazo de prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar previsto no nº 2 do indicado artigo 178º.
3.2. Invoca o demandante que, tendo sido punido disciplinarmente por ter causado um “retardamento” indevido na realização do julgamento do processo nº 68/06....[1], a infracção há muito que era conhecida do CSM, na medida em que o relatório resultante da inspecção extraordinária ao seu serviço, respeitante ao período compreendido entre 17/03/2015 e 28/04/2017, continha já referência à sua actuação desacertada naqueles autos. Concretamente salienta o demandante que, em tal relatório, se afirma:
“(…) no processo 68/06...., atuou [o ora demandante] de forma tecnicamente desacertada, quando, no despacho de recebimento da acusação se declarou incompetente sem ter atentado na questão relativa à sucessão de leis no tempo, provocando com isso conflito negativo de competência que acabou por determinar o atraso no julgamento superior a 1 ano”.
Posteriormente, em sede de alegações, afirma o mesmo demandante que o CSM teve conhecimento da infracção em …, razão pela qual quando foi instaurado o inquérito, em ..., há muito que havia decorrido o prazo de 60 dias para instauração do procedimento disciplinar.
Assim, tendo o demandante aceitado que, pelo menos até …, o CSM não tomou conhecimento da infracção, consideraremos que prescindiu da posição inicialmente assumida (no sentido de que a infracção era conhecida do CSM desde o relatório resultante da inspecção extraordinária ao seu serviço, respeitante ao período compreendido entre … e …).
3.3. Em sede de resposta (cfr. artigo 174º, nº 1, do EMJ), pronunciou-se o CSM pela não verificação da invocada prescrição.
Para tanto alega, no essencial, que não é todo o atraso na prolação de decisão judicial que é objecto de repreensão disciplinar, sendo que, no caso concreto, apenas a partir de … – data em que o ora demandante proferiu despacho sem atender à decisão do acórdão do Tribunal da Relação ... de 23/11/2016 – o comportamento omissivo daquele assumiu relevância disciplinar.
De qualquer forma, acrescenta o demandado que, estando em causa uma conduta omissiva que se prolonga no tempo, o momento relevante a ter em conta para efeitos de contagem do prazo de prescrição é o da data da cessação de tal conduta, isto é, …, correspondente ao momento do último acto de execução do comportamento ilícito.
Por fim, conclui que a instauração do inquérito, em ..., ocasionou a suspensão do prazo de 60 dias para a instauração do processo disciplinar, conforme previsto no nº 3 do supra transcrito artigo 178º da LGTFP, razão pela qual, quando, em …, foi determinada a instauração do processo disciplinar (decisão que foi ratificada, em …, por deliberação do Plenário do CSM), ainda não tinha decorrido o prazo de prescrição do nº 2 do artigo 178º da LGTFP.
3.4. Importa ter presentes os seguintes momentos temporais relevantes:
- -…. [facto provado 19]: data do despacho do demandante no qual o demandante não atendeu ao decidido pelo acórdão da Relação de 23/11/2016;
- -… [facto provado 29]: data da realização da diligência para acerto de agendas em cuja acta o demandante proferiu despacho, dando sem efeito a diligência;
- -...[facto provado 57]: data em que o Vice-Presidente concordou que fosse dado conhecimento do relatório do Inspector Judicial para futura inspecção;
- -... [facto provado 58]: data do despacho do Vice-Presidente do CSM a determinar a instauração do inquérito disciplinar;
- -… [facto provado 61]: data do despacho do Vice-Presidente do CSM a determinar a instauração do processo disciplinar;
- -… [facto provado 61]: data da deliberação do Plenário do CSM que ratificou a decisão do Vice-Presidente de instauração do processo disciplinar.
Uma vez que a pena disciplinar aplicada ao demandante, pela prática de infracção disciplinar por violação dos deveres funcionais de prossecução do interesse público e de zelo, se funda na tramitação que o mesmo demandante adoptou no processo comum singular nº 68/06...., do Juízo Local de ..., com a qual ocasionou um retardamento na realização do respectivo julgamento, impõe-se considerar, antes de mais, a questão da contagem do prazo de prescrição numa infracção disciplinar permanente.
Para o efeito, e tendo em conta que a LGTFP é omissa a este respeito, importa determinar o regime aplicável. A este propósito refiram-se as seguintes decisões desta Secção do Contencioso do STJ:
- -Acórdão de 09/07/2015 (processo nº 52/14.6YFLSB), disponível em www.dgsi.pt: Dado que o “Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas” [tal como a LGTFP que lhe sucedeu] “é omisso quanto à contagem do prazo prescricional do procedimento disciplinar público quando esteja em causa uma falta disciplinar permanente ou continuada é, subsidiariamente, de aplicar o art. 119.º, n.º 2, al. a) e b) do CP [Código Penal]”;
- -Acórdão de 10/04/2014 (processo nº 37/13.0YFLSB) cujo sumário é consultável em www.stj.pt:
A infracção disciplinar permanente “caracteriza-se por ser uma única conduta ativa ou omissiva que se protela no tempo ao passo que a infração disciplinar continuada consiste numa série de atos ou omissões, com resoluções diversas, que, reunidos os pressupostos legais, são tidas como uma só infração.
Por força da aplicação subsidiária do disposto no art. 119.º, n.º 2, als. a) e b), do CP, o prazo de prescrição, nas infrações disciplinares continuadas ou permanentes, apenas inicia o seu curso na data em que estas cessam, sendo irrelevante a data em que delas teve conhecimento o CSM ”.
Refira-se também o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 03/11/2016 (processo nº 0548/16), in www.dgsi.pt, de cujo sumário consta o seguinte:
“A prescrição do procedimento disciplinar relativamente a infrações duradoras só corre a partir do dia em que cessar a consumação da última violação dos deveres disciplinares”.
Temos assim que: (i) nos termos do artigo 119º, nº 2, alíneas a) e b), do Código Penal, o prazo de prescrição do procedimento criminal só corre, nos crimes permanentes, desde o dia em que cessar a consumação, e nos crimes continuados e nos crimes habituais, desde o dia da prática do último acto; (ii) sendo a LGTFP omissa a este respeito, tal regime é aplicável às infracções disciplinares permanentes dos magistrados judiciais ex vi artigo 131º do EMJ.
3.5. No caso dos autos, compulsada a acusação do processo disciplinar e, posteriormente, a matéria de facto dada como assente no presente acórdão, constata-se que ao demandante é imputada apenas uma omissão, traduzida na prática de actos processuais sucessivos que impediram a realização atempada do julgamento no processo nº 68/06..... Resulta também que tal omissão se prolongou no tempo desde, pelo menos, …. (data em que, ao proferir despacho, o demandante desatendeu ao que havia sido decidido no acórdão do Tribunal da Relação ... de 23/11/2016) até … (quando ocorreu o último acto de execução do ilícito disciplinar, com a prolação de mais um despacho que impediu a realização do julgamento no referido processo).
Como conclusão intercalar, entende-se que o comportamento omissivo do demandante constitui uma infracção permanente, a qual para efeitos de contagem do prazo prescricional se considera ter sido cometida em ….
3.6. Prosseguindo na tarefa de apuramento do respeito pelo prazo de 60 dias previsto no nº 2 do artigo 178º da LGTFP, saliente-se que, de acordo com o expressamente determinado pela norma, não oferece dúvidas que tal prazo se conta a partir da data do “conhecimento da infracção” e não a partir da data da prática da infracção.
Não pode também confundir-se a data da prática da infracção (que, no caso de infracção permanente, é, como se afirmou, a data da prática do último acto do ilícito), nem a data a partir da qual o comportamento do demandante começa a assumir relevo disciplinar, com a data em que o “superior hierárquico” tem conhecimento da infracção.
A este propósito, refira-se o acórdão desta Secção de Contencioso do STJ de 21/03/2019 (processo nº 30/18.6YFLSB), consultável em www.dgsi.pt, em cujo sumário se pode ler:
“Para efeitos do início do cômputo do prazo de prescrição de 30 dias do direito de instaurar o procedimento disciplinar, estabelecido no artigo 6.º, n.º 2, do EDTEFP, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09/09, aplicável, subsidiariamente aos funcionários de justiça, por via do artigo 123.º do EFJ, aprovado pelo Dec.-Lei n.º 343/99, de 26-08, o que releva não é o conhecimento do mero facto naturalístico, mas sim da infração indiciada como materialidade juridicamente significante na perspetiva do ilícito disciplinar, ou seja, com uma corporeidade ou envolvência suscetível de assim ser qualificada”.
E, segundo o acórdão desta Secção de Contencioso do STJ de 30/04/2015 (processo nº 117/14.4YFLSB), consultável em www.dgsi.pt, assim sumariado:
“O prazo de prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar a que se refere o n.º 2 do art. 6.º do EDTEFP apenas se inicia quando o superior hierárquico tiver real e efetivo conhecimento do facto e do circunstancialismo que o rodeia, de molde a poder fazer o seu enquadramento como ilícito disciplinar, sendo, pois, insuficiente uma mera participação ou denúncia não suficientemente concretizada”.
No mesmo sentido, ver o acórdão de 09/07/2015, desta Secção do Contencioso do STJ, proferido no processo nº 52/14.6YFLSB, consultável em www.dgsi.pt, em cujo sumário se pode ler:
“Para efeito de contagem de prazo de prescrição no que à instauração do procedimento disciplinar diz respeito, o que releva é o conhecimento da infração e não a suspeita da mesma”.
3.7. Importa, pois, considerar em que momento se deu o conhecimento da infracção, tendo presente que, sendo o demandante Juiz de Direito e não estando os juízes sujeitos a qualquer superior hierárquico, o poder disciplinar pertence ao Conselho Superior da Magistratura, nos termos dos artigos 111º e 149º, alínea a), do EMJ.
De acordo com o artigo 150º, nº 1, do EMJ, o Conselho Superior da Magistratura funciona em Plenário e em Conselho Permanente. Ao Plenário compete o exercício da acção disciplinar relativamente a juízes do Supremo Tribunal de Justiça e a juízes dos Tribunais da Relação (artigo 149º, alínea a) e artigo 151º, alínea a), do EMJ). Ao Conselho Permanente incumbe o desempenho dessa competência relativamente aos Juízes de Direito (artigo 152º, nº 1, do EMJ).
Ora, segundo o sumariado no acórdão desta Secção do Contencioso do STJ de 22/02/2017 (processo nº 17/16.3.YLSB), consultável em www.dgsi.pt:
“O prazo de 60 dias, referido no n.º 2 do art. 178.º da LGTFP, apenas se pode contar a partir do momento em que o conselho permanente, por intermédio de deliberação, aprecie a factualidade com potencial ressonância disciplinar. Só tem sentido e cabimento sancionar a inação do CSM se a infração foi conhecida pelo órgão a quem, internamente, compete instaurar a respetiva ação disciplinar”
Assim, segundo esta orientação jurisprudencial consolidada, deve entender-se que o direito de instaurar o procedimento disciplinar a Juiz de Direito prescreve no prazo de 60 dias após o conhecimento da infracção pelo Conselho Permanente do CSM (artigos 149º, alínea a), e 151º, alínea a), ambos do EMJ, e artigo 178º, nº 2, da LGTFP).
A mesma orientação foi seguida – a respeito de infracção disciplinar cometida por Juiz Desembargador pelo que o respectivo conhecimento se reporta ao Plenário do CSM – no acórdão desta Secção do Contencioso do STJ de 05/07/2012 (processo nº 5/12.9YFLSB), consultável em www.dgsi.pt, de cujo sumário consta o seguinte:
“Envolvendo o início do decurso do invocado prazo de prescrição o conhecimento, pelo superior hierárquico dos factos suscetíveis de procedimento disciplinar, nunca se poderá sustentar ser relevante para a contagem do prazo prescricional, o conhecimento pelo Vice-presidente do CSM dos factos que determinaram a abertura de inquérito. Ao invés, a ação disciplinar cabe, em exclusivo, ao Plenário do CSM, pelo que só a partir do conhecimento dos factos referenciados por este órgão é que o prazo de prescrição pode iniciar-se ”.
No mesmo sentido, ver também o acórdão de 25/09/2019 (processo nº 91/98.8YFLSB), ainda não publicado, no qual – a propósito do exercício do poder disciplinar relativamente a Juiz Desembargador – se afirma o seguinte:
“(…) só quando o Plenário do CSM teve a informação de que os factos praticados pelo demandante (…) tinham potencial ressonância disciplinar, ou seja, só quando teve conhecimento da “infracção indicada como materialidade juridicamente significante na perspetiva do ilícito disciplinar” é que se iniciou o prazo de contagem da prescrição do exercício do poder disciplinar sobre aquele.
Esse reconhecimento, respeita à infracção e não a factos, pois exige-se um juízo fundado sobre a relevância jurídico-disciplinar do “facto” e não o mero conhecimento do mesmo, só foi obtido com a deliberação de (…) que ratificou o despacho do Vice-Presidente do CSM, de (…).”
3.8. No caso sub judice, o demandante alegou inicialmente que a infracção em causa há muito que era conhecida do CSM, por via do relatório resultante da inspecção extraordinária ao seu serviço, que incidiu sobre o período compreendido entre … e …, relatório no qual se fazia referência à sua actuação desacertada no Processo nº 68/06.....
Quanto a este argumento entendemos que, conforme refere o demandado em sede de resposta à impugnação, nem todo o atraso na prolação de decisão judicial é objecto de repreensão disciplinar, sendo que o excerto do relatório de inspecção extraordinária, mencionado pelo demandante, não permite, por si só, obter um real e efectivo conhecimento do facto e do circunstancialismo que o rodeia, de forma a poder fazer-se, naquele momento, a sua qualificação como ilícito disciplinar.
Porém, e como se referiu supra (ponto 3.2.), posteriormente, em sede de alegações, o próprio demandante deixou cair tal argumentação, aceitando que, pelo menos até …2017 (data do despacho do demandante no qual se desatende ao decidido pelo acórdão da Relação de 23/11/2016), não tomou o CSM conhecimento da infracção.
Deste modo, o diferendo entre as partes centra-se na relevância a atribuir à data de …2017.
Vejamos.
Ainda que se entendesse ter sido nessa data de …2017 que o comportamento omissivo do demandante começou a assumir relevância disciplinar, certo é que estamos perante uma infracção permanente que, tendo-se prolongado até …2018 (data da realização da diligência de acerto de agendas em cuja acta foi proferido despacho, dando sem efeito a mesma diligência), se considera (cfr. supra, ponto 3.5.) cometida nesta data.
Conclui-se pois, à luz de tudo quanto ficou dito, que apenas após a elaboração pelo Inspector Judicial, em …2018, do relatório intercalar (nº 1) [facto provado 56] (no âmbito do acompanhamento do processo comum singular nº 68/06.9...) podia o CSM tomar conhecimento real e efectivo de que a conduta processual que o ora demandante vinha a desenvolver seria susceptível de integrar uma infracção disciplinar, tal como sugerido no mesmo relatório.
Daquele relatório veio o Vice-Presidente do CSM a tomar conhecimento, pelo menos, em ...(data em que concordou que fosse dado conhecimento do relatório para futura inspecção), tendo determinado a instauração de inquérito ao ora demandante por despacho de ....
Posteriormente, por decisão de …2018, o Vice-Presidente do CSM determinou a instauração de processo disciplinar ao ora demandante, decisão que veio a ser ratificada pelo Plenário do CSM, por deliberação de …2018.
Tendo presente que, segundo a orientação da jurisprudência desta Secção do Contencioso do STJ supra referida (ponto 3.7.), o conhecimento da infracção disciplinar pelo CSM consiste – no caso de Juízes … – no conhecimento pelo respectivo Conselho Permanente (ou pelo Plenário – cfr. artigos 149º, alínea a) e 152º, nº 2, do EMJ), verifica-se que o conhecimento da infracção disciplinar ocorreu apenas em …2018.
Assim sendo, conclui-se que o conhecimento da infracção disciplinar pelo CSM e a decisão de instaurar o procedimento disciplinar ocorreram na mesma data, não tendo, por definição, decorrido o prazo de prescrição de 60 dias.
Ainda que se defendesse que o conhecimento da infracção pelo Vice-Presidente do CSM (ocorrido entre …2018 e …2018) relevaria como conhecimento pelo Conselho Permanente (ou pelo Plenário) do CSM, sempre se teria de entender que – na medida em que, como vimos, segundo o nº 3 do artigo 178º da LGTFP, a instauração de “processo de inquérito” suspende o prazo prescricional de 60 dias (previsto no nº 2 deste artigo) por um período até seis meses –, com a decisão do Vice-Presidente (em ...) de determinar a instauração de inquérito ao ora demandante, a contagem do prazo de 60 dias ficara suspensa na data da mesma decisão.
Deste modo, na hipótese ora considerada, a encontrar-se o prazo prescricional suspenso desde a data da instauração do inquérito (em ...), quando em …2018 foi determinada a instauração do processo disciplinar, ainda não teria decorrido o prazo de 60 dias para o efeito.
Assinale-se também que mesmo que se considerasse relevante, para efeitos de contagem do prazo prescricional, a data da prática do último acto de execução do ilícito disciplinar (…2018) e não a data do conhecimento da infracção pelo CSM, sempre se concluiria que, quando foi determinada a instauração de inquérito (em ...), não tinha ainda decorrido o prazo de 60 dias.
Em conclusão, considera-se ter sido respeitado o prazo previsto no artigo 178º, nº 2, da LGTFP, não tendo, em consequência, ocorrido prescrição do procedimento disciplinar.
4. Quanto ao alegado vício de fundamentação, formula o demandante considerações de desacordo com o teor da deliberação impugnada, invocando vício de fundamentação a respeito do elemento subjectivo, e considerando que o conjunto dos factos provados não revela, nem permite concluir, que o demandante tenha tido intenção de provocar qualquer “arrastamento” do processo judicial nº 68/06.... e, muito menos, que tal “arrastamento” seja fruto de uma tramitação “fragmentada e dilatória”.
Conclui que a deliberação impugnada, ao fundamentar a pena disciplinar com uma errada subsunção dos factos ao direito, viola o dever de fundamentação ínsito nos artigos 152º e 153º do Código de Procedimento Administrativo, acrescentando, por fim, que a deliberação não tomou em consideração todas as circunstâncias e factos, por si trazidos, que nortearam o exercício das suas funções no processo judicial em apreço.
Diversamente, o demandado defende não existir vício de fundamentação, invocando que a fundamentação da deliberação se encontra alicerçada em factualidade sólida, clara e objectiva.
4.1. Nas palavras de Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 3ª ed., Almedina, Coimbra, 2016, pág. 314), “A fundamentação de um ato administrativo consiste na enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse ato ou a dotá-lo de certo conteúdo”.
O dever de fundamentação dos actos administrativos encontra-se consagrado no nº 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, no qual se dispõe:
“Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos”.
É entendimento comum que o dever de fundamentação, que se encontra regulado nos artigos 152º a 154º do Código do Procedimento Administrativo, constitui uma das mais relevantes garantias dos particulares, facilitando o controlo da legalidade dos actos.
Na lição de Gomes Canotilho/Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, anotação ao artigo 268º, págs. 825-826):
“Os cidadãos têm direito à fundamentação expressa e acessível dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses protegidos (n.º 3, 2ª parte). A fundamentação é aqui entendida não só como motivação, traduzida na indicação das razões que estão na base da escolha operada pela Administração, mas também como justificação, traduzida na exposição dos pressupostos de facto e de direito que conduziram à decisão tomada.
Trata-se de um princípio fundamental da administração do Estado de direito, pois a fundamentação não só permite captar claramente a actividade administrativa (princípio da transparência da acção administrativa) e a sua correcção (princípio da boa administração), mas também, e principalmente, possibilita um controlo contencioso mais eficaz do ato administrativo, sobretudo quanto aos vícios resultantes da ilegalidade dos pressupostos e do desvio do poder. Em relação aos actos praticados no exercício de poderes discricionários, a fundamentação é mesmo um requisito essencial, visto que sem ela ficaria substancialmente frustrada a possibilidade de impugnar com êxito os seus vícios mais típicos”.
Segundo Luiz Cabral de Moncada (Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª ed., Quid Iuris, Lisboa, 2019, págs. 497-498):
“O que se pretende com a fundamentação é levar ao conhecimento do destinatário o percurso cognoscitivo e valorativo que o autor do ato percorreu para decidir de modo a permitir que um destinatário normal, colocado na posição do real destinatário do ato, possa compreender por que razão o autor do ato decidiu assim. O critério é o da compreensibilidade por um destinatário normal do ato colocado na posição do destinatário real”.
4.2. Importa considerar os termos em que a lei regula o dever de fundamentação dos actos administrativos.
O nº 1 do artigo 152º do CPA elenca os casos em que existe esse dever:
“Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os atos administrativos que, total ou parcialmente:
- a)Neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções;
- b)Decidam reclamação ou recurso;
- c)Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
- d)Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
- e)Impliquem declaração de nulidade, anulação, revogação, modificação ou suspensão de ato administrativo anterior.
(…)”.
A exigência de fundamentação vigora assim para todos os actos dominados “pela matriz dos actos ‘gravame’, ou seja lesivos dos interesses de terceiros” (Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/João Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed., Almedina, Coimbra, 2007, pág. 592).
Os requisitos da fundamentação estão previstos nos nºs 2 e 3 do artigo 153º do CPC:
“1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato.
2 - Equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.
(…)”.
4.3. Na jurisprudência desta Secção do Contencioso do STJ tais requisitos têm vindo a ser assim interpretados:
- Acórdão de 30/3/2017 (processo nº 62/16.9YFLSB), cujo sumário é consultável em www.stj.pt:
“A fundamentação consiste assim na expressão dos motivos que encaminharam a decisão para um determinado sentido e na exposição dos pressupostos de facto e de direito que conduziram ao pronunciamento e, como emerge do nº 2 do artº 153º do CPA, deve ser clara, suficiente e coerente.
Sendo, em consequência, ilegal a fundamentação «obscura» - que não permite apurar o sentido das razões apresentadas -, «contraditória» - que não se harmoniza os fundamentos logicamente entre si ou não se conforma aqueles com a decisão final -, ou «insuficiente» - que não explica por completo a decisão tomada.
Apenas releva, como vício do ato, a insuficiência da fundamentação que seja manifesta, dado que se tem como suficiente a exposição sucinta dos fundamentos e dos elementos necessários à expressão das razões do ato, apreensíveis por um destinatário normal e razoável ”;
- Acórdão de 22/01/2019 (processo nº 77/18.2YFLSB), disponível em www.dgsi.pt:
“O acto administrativo, que afecte direitos ou interesses legalmente protegidos, deve compreender a exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão acessível, percecionável por qualquer pessoa sem os conhecimentos do agente da Administração e de modo a poder convencer da lisura e legalidade do resultado dessa sua actividade a generalidade dos cidadãos e não apenas o respectivo destinatário.
É de concluir pela suficiência da fundamentação quanto ao elemento subjectivo da infracção disciplinar imputada ao A. se a exposição das razões da decisão permite, claramente, a um destinatário razoável e normal a apreensão da dedução da verificação daquele elemento, posto que, preenchido o conhecimento da totalidade dos elementos objectivos, estes exteriorizem, na perspectiva da generalidade dos cidadãos, a vontade da prática dos factos ”.
Em sentido próximo, cfr., entre muitos outros, os acórdãos desta Secção do Contencioso do STJ de 28/02/2018 (processo nº 67/17.2YFLSB) e de 04/07/2019 (processo nº 18/18.7YFLSB), consultáveis em www.dgsi.pt.
Com relevo para a apreciação da questão que ora nos ocupa, há ainda que ter em conta o parâmetro da variabilidade da densidade da fundamentação que encontramos expresso, a título exemplificativo, no acórdão desta Secção do Contencioso do STJ de 04/07/2019 (processo nº 18/18.7YFLSB), consultável em www.dgsi.pt, em cujo sumário se pode ler o seguinte:
“A densidade de fundamentação dos atos administrativos à luz do disposto no artigo 268.º, n.º 3, 2.ª parte, da Constituição e em conformidade com os artigos 151.º, n.º 1, alínea d), 152.º, n.º 1, alínea a), e 153.º, n.ºs 1 e 2, do CPA, deverá ser de teor variável em função das exigências inerentes a cada tipo de ato ou mesmo a cada caso singular, devendo nortear-se sempre pelo desiderato de proporcionar “a um destinatário normal, colocado na posição do real destinatário do ato”, a compreensão das razões que conduziram o órgão decisor à decisão proferida.”
4.4. Aplicando o direito definido nos pontos anteriores ao caso sub judice, considera-se que, analisada a deliberação impugnada, e conforme referido nas alegações do Ministério Público, a mesma está alicerçada em sólida, clara e objectiva factualidade, que inclui não apenas os factos apurados pelo Inspector Judicial, como também os que foram alegados pelo demandante (cfr., a respeito destes últimos, os pontos 35 a 54 dos factos assentes).
Quanto ao teor da fundamentação de direito da deliberação impugnada, assinale-se que aí se começa por referir a necessidade de precaver os prazos de prescrição, reconhecendo-se a manifesta “complexidade” do “volumoso” processo nº 68/08....; concluindo-se nos seguintes termos:
“(…) decidido, em …, o conflito de competência suscitado entre o Juízo Local de Competência Genérica ...(despacho de … do Exmo. Sr. Juiz arguido a que já aludimos) e o Juízo Central Criminal ...(despacho de … do Exmo. Sr. Juiz Dr. BB), os autos foram recebidos, em …, no Juízo Local de ....
Nessa ocasião, o Exmo. Sr. Juiz arguido, por despacho de ….17, ordenou novamente a remessa do processo ao Tribunal da Relação ... para decidir do recurso que sobre a questão da competência havia sido interposto antes de decidido o conflito de competência.
No entanto, o Tribunal da Relação ..., no acórdão de 23.11.16, tinha já decidido não conhecer desse aludido recurso anterior, por ter considerado que as decisões de competência não eram objeto de recurso.
Ou seja, o Exmo, Sr. Juiz arguido, ao proferir o despacho de ….17, parece ter ignorado a existência daquele acórdão de 23.11.16 ou, na melhor das hipóteses, dele terá feito uma leitura apressada.
Tratando-se, como vimos, de um processo complexo, volumoso e em que se impõe precaver os prazos de prescrição, a prudência e a diligência exigiam uma atenção e cuidado acrescidos na análise de toda a anterior tramitação processual.
Essa medida de atenção e cuidado não foi observada pelo Exmo. Sr. Juiz arguido. Prosseguindo, remetido, após o acórdão de 10.01.18 do Tribunal da Relação ..., o processo ao Juízo Local de ..., o Exmo. Sr. Juiz arguido ordenou, por despacho de ….18, que fosse dado conhecimento à Sra. Juíza Presidente da Comarca ...da chegada dos autos a fim de "ser agilizado o julgamento" e, posteriormente, a ….18, não acatando a sugestão da Sra. Juíza Presidente no sentido de ser agendada a 1ª sessão de julgamento, apenas para interrogatório dos arguidos, para data incluída na 1ª semana que se seguiria ao términus do prazo legal para apresentação das contestações, relegando-se para momento posterior a calendarização das demais sessões necessárias para a produção da restante prova, o Exmo., Sr. Juiz optou por agendar para o dia ….18 uma diligência com vista ao “agendamento da audiência".
Nessa diligência, o Exmo. Sr. Juiz arguido, argumentando que, pressupondo os crimes imputados aos arguidos a existência de uma matéria coletável definida, os factos objeto da acusação tinham dado origem a liquidações adicionais de impostos, as quais por sua vez, tinham sido sujeitas a impugnações tributárias, decidiu determinar a suspensão do processo ao abrigo do disposto no artigo 47º do RGIT (Lei 15/2001).
(…) logo no despacho de ….16, o primeiro que proferiu no processo, o Exmo. Sr. Juiz arguido deixou antever que entendia poder existir fundamento para suspensão do processo ao abrigo do citado artigo 47º do RGIT, uma vez que nesse despacho ordenou a notificação dos arguidos para, no prazo de 20 dias, informarem se tinha havido ou não impugnação das liquidações tributárias e, em caso afirmativo, em que fase se encontravam, identificando os processos em causa.
E, depois de prestadas as informações solicitadas, o que ocorreu em data anterior a ...16, foram vários os momentos processuais em que o Ex.mo, Sr. Juiz arguido podia ter manifestado esse seu entendimento (por exemplo: em ...17, quando, indevidamente, ordenou novamente a remessa dos autos ao Tribunal da Relação ...; em ...2018, quando ordenou que fosse dado conhecimento à Exma. Presidente da Comarca da chegada dos autos a fim de ser agilizado o julgamento, e em …2018, quando designou para o dia ...18 uma diligência para agendamento da audiência)
(…)
E também em relação ao elemento subjetivo do tipo temos o mesmo como verificado, na medida em que o Sr. Juiz arguido sabia que, ao não atuar com o cuidado e a diligência que o caso exigia, nomeadamente, não atendendo, aquando da prolação do despacho referido no ponto 19, ao acórdão de 23.11.16 do Tribunal da Relação ... referido no ponto 11 e protelando, desde pelo menos ...17, a decisão que veio a proferir a ….18, impedia a concretização do julgamento com as inerentes consequências ao nível da prescrição do procedimento criminal, abalando, com isso, a confiança dos cidadãos quanto à oportunidade na administração da justiça pelos tribunais, causando-lhes desprestígio, resultado com o qual se conformou”.
Entende-se que a decisão impugnada, não só efectuou um relato objectivo dos actos processuais praticados pelo demandante desde o momento em que os autos lhe foram conclusos pela primeira vez (em … 2016), como também os analisou criticamente, sendo perfeitamente inteligível para qualquer destinatário normal a razão pela qual se concluiu na deliberação que o “arrastamento” do processo nº 68/08...., é fruto de uma tramitação processual fragmentada, dilatória e desatenta que foi sendo adoptada pelo demandante, em resultado da qual foi impedindo a concretização do julgamento.
O mesmo vale para o elemento subjectivo da infracção, na medida em que a exposição das razões da deliberação supra transcritas permitem a um “destinatário razoável e normal” de forma inequívoca, apreender a dedução da verificação daquele elemento.
Conclui-se, assim, não padecer a deliberação do alegado vício de fundamentação.
- 5.Por fim, consideremos o alegado erro na apreciação dos pressupostos jurídico-factuais: (i) por não se verificar o tipo objectivo de ilícito; (ii) por ser inexigível ao demandante outro comportamento.
- 5.1.Em relação à distinção entre erro nos pressupostos de facto e erro de direito, refira-se o acórdão desta Secção do Contencioso do STJ de 04/07/2019 (processo nº 69/18.1YFLSB), em cujo sumário se pode ler:
“XI - O erro nos pressupostos de facto consubstancia um vício de violação da lei e consiste na divergência entre os pressupostos de que o autor do acto partiu para prolatar a decisão administrativa final e a sua efectiva verificação no caso concreto, resultando no facto de se terem considerado na decisão administrativa factos não provados ou desconformes com a realidade.
XII - O erro de direito pode respeitar à lei a aplicar, ao sentido da lei aplicada ou à qualificação jurídica dos factos: no primeiro caso, aplicou-se por engano ou por ignorância uma norma quando era outra a aplicável (erro na aplicação); no segundo caso, aplicou-se a lei correcta, mas interpretou-se mal (erro na interpretação); no terceiro caso, qualificaram-se certos factos, numa figura jurídica quando deviam sê-lo noutra (erro na qualificação).”
Ainda acerca do erro nos pressupostos de facto, da fundamentação deste mesmo acórdão consta o seguinte:
“Integrado no entendimento já sedimentado nesta Secção do Contencioso, dir-se-á, acompanhando os acórdãos de 23-02-2016, proferidos nos processos n.º 126/14.3YFLSB) e n.º 104/15.5YFLSB), que (…) Para que proceda a invocação de tal vício, o impugnante tem o ónus de invocar os factos que compõem a realidade que tem como verdadeira e demonstrar que os factos nos quais a administração se baseou não existiam ou não tinham a dimensão por ela suposta, não sendo subsumível ao erro nos pressupostos de facto a pretensa falta de consideração de factos tidos como relevantes pela recorrente”.
Esclareça-se também que o vício de erro nos pressupostos de facto não é susceptível de ser confundido com a diferente perspectiva que o demandante tenha acerca dos factos indiscutivelmente comprovados. Neste sentido, cfr. o acórdão desta Secção do Contencioso do STJ de 27/04/2016 (processo nº 118/15.5YFLSB), cujo sumário é consultável em www.stj.pt.
Com efeito, nas palavras de Fernanda Oliveira/José Eduardo Figueiredo Dias (Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 4ª ed., Almedina, Coimbra, 2016, pág. 141), “Os atos praticados ao abrigo de poderes discricionários podem ser anulados com base em erro de facto, se a Administração baseou a sua decisão em factos inexistentes ou falseados, ou em erro manifesto de apreciação, quando se torna evidente que a Administração avaliou ou qualificou mal a realidade (aqui está em causa um “juízo valorativo”), embora se tenha baseado em factos verdadeiros, correspondentes à realidade. Não compete aos tribunais substituírem-se à Administração na avaliação da situação, mas compete-lhes anular o ato quando verificarem que a avaliação feita pela Administração é manifestamente desacertada e inaceitável, quando o erro é ostensivo e notório, percetível a uma pessoa sem os conhecimentos da Administração”.
5.2. De acordo com o artigo 82º do EMJ, constituem infracção disciplinar os factos, ainda que meramente culposos, praticados pelos magistrados judiciais com violação dos deveres profissionais.
Os deveres profissionais dos juízes encontram-se previstos nos artigos 8º e seguintes do EMJ e, também, por via da norma do artigo 131º do mesmo EMJ, no artigo 73º da LGTFP.
Nos termos do nº 2, alíneas a) e e), desse artigo 73º, são deveres gerais dos trabalhadores o dever de prossecução do interesse público e o dever de zelo.
O nº 3 do mesmo artigo 73º declara que “O dever de prossecução do interesse público consiste na sua defesa, no respeito pela Constituição, pelas leis e pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”.
Este dever é “entendido como o dever de defender esse mesmo interesse público, o que aponta para a obrigação de o funcionário nortear toda a sua atuação no sentido de prosseguir aquele interesse, adotando os comportamentos que sejam exigíveis a esse fim e abstendo-se de toda e qualquer atuação que comprometa a sua realização” (Paulo Veiga e Moura/Cátia Arrimar, Comentários à Lei Geral do Trabalhador em Funções Públicas, 1º Vol., Coimbra Editora, Coimbra, 2014, pág. 294).
No domínio do exercício da função judicial há que ter presente que o artigo 20º da Constituição da República Portuguesa prescreve que todos têm direito a que uma causa em que intervenham seja objecto de decisão em prazo razoável e mediante processo equitativo.
Nas palavras do acórdão desta Secção do Contencioso do STJ de 04/07/2019 (processo nº 69/18.1YFLSB), in www.dgsi.pt, “tendo presente que a função primordial da judicatura se traduz na administração da justiça – artigo 3.º, n.º 1, do EMJ – impõe-se que o juiz se assegure que a confiança dos cidadãos no funcionamento dos tribunais e a imagem global do poder judicial não seja afectada pelo seu desempenho ou comportamento”.
Quanto ao dever de zelo, de acordo com o nº 7 do artigo 78º da LGTFP, “consiste em conhecer e aplicar as normas legais e regulamentares e as ordens e instruções dos superiores hierárquicos, bem como exercer as funções de acordo com os objetivos que tenham sido fixados e utilizando as competências que tenham sido consideradas adequadas”.
Na lição de Marcello Caetano “não basta... saber fazer: é preciso fazer bem, com diligência, com exactidão, com empenho, isto é, torna-se necessário que o funcionário, além de sabedor do seu ofício («profissionalmente competente», como se costuma dizer), seja zeloso.” (Manual de Direito Administrativo, Vol. II, 10ª ed. (5ª reimp.) Almedina, Coimbra, pág. 743).
E, ainda de acordo como mesmo autor:
“(...) Também o dever de zelo abrange uma vasta zona de obrigações. Em primeiro lugar, o funcionário deve ter em dia o serviço que lhe é distribuído, isto é, há-de ser diligente no trabalho, evitando as demasiadas delongas, os atrasos que tanto prejudicam a Administração e o público. Embora deva ponderar com cuidado e atenção o que faz, não lhe é lícito demorar os assuntos em que intervém, mais do que o estritamente necessário.
O funcionário deve de ser escrupuloso para evitar erros de ofício, quer nas decisões tomadas, quer nas informações prestadas aos seus superiores ou ao público. Além desses erros correspondentes à divergência entre a realidade e aquilo que se toma por verdadeiro, há os próprios erros materiais nas tarefas de execução - os erros de cálculo ou de escrita que, quando repetidos ou reveladores de falta de cuidado na revisão dos trabalhos realizados, igualmente demonstram negligência profissional.” (cit., págs. 742-743).
Nas palavras do acórdão desta Secção do Contencioso do STJ de 25/10/2018 (processo nº 5/18.3YFLSB), in www.dgsi.pt, “a sujeição às regras disciplinares parte do pressuposto da violação dos deveres profissionais e o estabelecimento da culpabilidade do agente (dolo ou negligência): no mínimo, que este deixe de actuar com o cuidado devido, apesar de saber que devia agir de outro modo e ter capacidade para o fazer, ou seja, que deixe de colocar as suas capacidades próprias (naturais e adquiridas) ao serviço da função em que foi investido”.
5.3. Retornando ao caso sub judice, consideremos o teor da deliberação impugnada (fls. 26):
“impõe-se concluir no sentido de razoavelmente se poder exigir do Exmo. Sr. Juiz arguido outro cuidado, atenção e diligência na tramitação do processo, que evitasse o protelamento na concretização do julgamento com as inerentes consequências ao nível da prescrição.
Consequentemente, ao atuar do modo descrito, o Sr. Juiz arguido violou o dever de zelo e também o dever de prossecução do interesse público, pois com a sua conduta abalou a confiança dos cidadãos quanto à oportunidade na administração da justiça pelos tribunais”.
Considera-se que a avaliação da matéria de facto, efectuada pelo Plenário do CSM, é suficientemente perceptível a qualquer destinatário no que respeita à desadequação da conduta do demandante aos parâmetros que, globalmente, presidem à tramitação dos autos com vista à realização do julgamento, especialmente em casos de urgência.
Como refere o demandado em sede de alegações, entende-se que os factos, concretos e objectivos, foram integralmente considerados e devidamente ponderados na fundamentação da deliberação, procedendo-se, igualmente, a uma adequada subsunção dos mesmos, sendo perceptível a razão pela qual se concluiu que a conduta do demandante - ainda que por referência a um único processo - viola os deveres profissionais de prossecução do interesse público (na vertente da necessidade de actuação no sentido de criar no público a confiança que a justiça reclama) e de zelo.
Tais factos, pela sua sucessão, afiguram-se conscientemente desajustados no quadro da tramitação tendente à aguardada realização do julgamento. O referido desajustamento ocorreu, em particular, ao ter o ora demandante proferido despacho que contrariava o que havia sido decidido por acórdão da Relação ... e ao ter, na diligência designada para acerto de agendas, ordenado inesperadamente a suspensão dos autos.
5.4. Ponderemos a alegação do demandante da insindicabilidade das decisões judiciais em sede disciplinar.
Consideremos os termos em que a questão tem sido apreciada na jurisprudência desta Secção do Contencioso do STJ, socorrendo-nos da fundamentação do acórdão de 22/01/2019 (processo nº 77/18.2YFLSB), in www.dgsi.pt:
Sendo certo que o STJ “tem o poder de controlo da juridicidade legalmente vinculada das atuações administrativas do Órgão incumbido da gestão e da disciplina relativas aos juízes, está-lhe vedado o conhecimento do mérito não vinculado (discricionário) dessas atuações para o substituir por outro: como pensamos ser consensual, quando estejam em causa os critérios de mérito, conveniência e oportunidade, as valorações efetuadas pelo CSM que se insiram no plano da chamada “discricionariedade técnica”, conceito que implica uma margem de livre decisão, serão, à partida, judicialmente insindicáveis se o impugnante apenas suscitar a bondade do juízo valorativo quanto ao respetivo desempenho funcional”.
Consta, ainda, daquela decisão o seguinte:
“A independência externa (ou institucional) do juiz é assegurada pelo CSM, como órgão de autogoverno do poder judicial, e pelos agentes que com o mesmo cooperam nessa sua incumbência e a independência interna (ou funcional) do juiz manifesta-se na função de julgar e na direção da marcha do processo, ou seja, na direção de todos os atos processuais orientados para a obtenção da decisão.
Ora, a essencialidade do princípio estruturante da independência do poder judicial subordina, enforma e delimita a atuação de todos os elementos que concorrem para alcançar a adequação e a eficiência do exercício de tal poder, como sucede com a gestão dos tribunais, nela abarcadas as competências administrativas atinentes aos poderes de gestão processual do juiz presidente de comarca.
É certo que a direção da marcha do processo é concretizada por atos do juiz que, na sua larga maioria, se revestem de natureza meramente administrativa, e não jurisdicional, e, como tais, o Órgão de gestão e disciplina tem competência para apreciar a sua validade, bem como para proceder ao respetivo exame para a avaliação do mérito profissional do juiz ou, até, para aferir da sua eventual repercussão disciplinar.”
No mesmo sentido, cfr. os acórdãos desta Secção do Contencioso do STJ de 25/10/2018 (processo nº 5/18.3YFLSB) e de 22/01/2019 (processo nº 65/18.9YFLSB), cujos sumários podem ser consultáveis em www.stj.pt.
Temos portanto que, de acordo com a jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal, o CSM tem competência para apreciar da relevância disciplinar dos actos de gestão processual praticados pelos juízes.
Ora, no caso dos autos, estão em causa actos referentes à marcha do processo que, afigura-se, se situam nesse domínio, excedendo o âmbito da mera discricionariedade técnica.
Tais actos respeitam a questões processuais que se traduzem, além do mais e objectivamente, por um lado, na desconsideração de uma decisão que já havia sido tomada no acórdão de 23/11/2016 do Tribunal da Relação ...; e, por outro lado, na determinação da suspensão dos autos com base em fundamento que, tendo já sido aflorado em momento anterior (cfr. facto assente 8), poderia e deveria ter sido previamente considerado e decidido.
5.5. Nos termos do artigo 190º, nº 1, alínea d), da LGTFP, a não exigibilidade de conduta diversa constitui circunstância dirimente da responsabilidade disciplinar.
Como se decidiu no acórdão desta Secção do Contencioso do STJ de 17/11/2015 (processo nº 69/15.3YFLSB, disponível em www.dgsi.pt:
“A inexigibilidade de conduta diversa é uma circunstância dirimente da responsabilidade disciplinar que afasta a culpa e se funda na falta de liberdade para o agente se comportar de modo diferente. Essa falta de liberdade é ocasionada pela pressão de circunstâncias externas à pessoa cuja premência permita afirmar que a generalidade dos homens fiéis ao direito teria provavelmente agido da mesma forma”.
Da matéria de facto provada resulta que o demandante podia e devia ter agido de outra forma, designadamente atendendo: (i) à data da prática dos factos; (ii) ao que já havia sido decidido no acórdão da Relação ... de 23/11/2016; (iii) e à circunstância de a questão que determinou a suspensão dos autos, no dia …2018 (data para a qual havia agendado diligência para acerto de agendas com os mandatários), ter já sido antevista em despacho por si proferido em 25/02/2016.
Conclui-se assim pela inexistência do alegado erro na apreciação dos pressupostos de facto.
6. Alega ainda o demandante que, em face da factualidade provada, a pena disciplinar aplicada viola o princípio da proporcionalidade, devendo ser especialmente atenuada.
O princípio da proporcionalidade, enquanto critério fundamental de toda a actividade jurídica, encontra consagração constitucional no artigo 266º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa:
“Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.”
Nos termos do nº 2 do artigo 7º do CPA:
“As decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realizar”.
A este propósito decidiu-se no Acórdão desta Secção do Contencioso do STJ de 22/01/2019 (processo nº 77/18.2YFLSB), disponível em www.dgsi.pt:
“Na avaliação da conduta do A. importa essencialmente uma apreciação global dos fatores que são relevantes de acordo com o que resulta da lei, nomeadamente do EMJ, ponderados de acordo com critérios de conveniência e de oportunidade, a que alude o art. 3º nº 1 do CPTA, dentro da vasta margem de discricionariedade técnica do CSM.
A fundamentação gizada pelo CSM para a avaliação de tais parâmetros, à luz dos princípios fundamentais da adequação, da razoabilidade e da proporcionalidade, emerge como suficiente, transparente, inteligível e congruente. Neste âmbito, «tem este STJ uniformemente entendido que a sua intervenção se confina às situações em que se detete uma ofensa clamorosa aos princípios que regem a atividade administrativa, um erro grosseiro ou o emprego de critérios manifestamente desajustados, pois trata-se de um domínio em que o CSM atua no campo da chamada “discricionariedade técnica”, sendo certo que a adoção de solução diversa equivaleria à apropriação de prerrogativas exclusivamente conferidas àquela entidade e à substituição à mesma na prossecução de funções próprias que lhe estão legalmente confiadas» (ac. desta Secção de 30-03-2017, p. 73/16.4YFLSB, na linha dos já referenciados na nota 14).
A ponderação efetuada pelo CSM sobre a escolha e determinação da medida da sanção disciplinar – extensível à apreciação das circunstâncias atenuantes e agravantes – atende às exigências ético-deontológicas privativas do exercício da judicatura e aos contornos do caso e «insere-se na ampla margem de apreciação e avaliação de que dispõe, pelo que o STJ só deve intervir na determinação da sanção disciplinar quando se trate de um evidente erro manifesto, crasso ou grosseiro ou ainda quando haja assentado em critérios ostensivamente desajustados ou violadores de princípios, como seja o da proporcionalidade» (ac. desta Secção de 22-02-2017, p. 10/16.6YFLSB)”.
Na situação em apreço, afigura-se que o demandante se limita a discordar da ponderação efectuada pelo CSM sobre a escolha e determinação da medida da sanção disciplinar, não apontando qualquer erro grosseiro, nem identificando o emprego de critérios manifestamente desajustados.
Por outro lado, aludindo às exigências constantes do artigo 96º do EMJ, levando em conta a moldura fixada no artigo 87º do EMJ e acolhendo as razões constantes do relatório final, o CSM considerou as circunstâncias do caso concreto, efectuando uma ponderação não arbitrária e conforme com os princípios da proporcionalidade, de onde resulta claro o motivo pelo qual optou pela aplicação de uma pena de multa: a infracção em causa “não pode ser qualificada como leve” por “revelar negligência e desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais”.
Para além disso, justificou também a razão pela qual não determinava a suspensão da execução da pena disciplinar, aludindo, para o efeito, aos antecedentes disciplinares do ora demandante.
Conclui-se pela improcedência da pretensão de atenuação especial da pena disciplinar aplicada.
7. Pelo exposto, julga-se improcedente a impugnação da deliberação.
Custas a cargo do Demandante (artigo 527º, nº 1, do CPC).
Valor da acção € 30.000,01 (artigo 34º, nº 2, do CPTA), fixando-se a taxa de justiça em 6 unidades de conta, de acordo com a Tabela I-A, anexa ao Regulamento das Custas Processuais e artigo 7º, nº 1, do mesmo diploma.
Lisboa, 10 de Dezembro de 2019
Maria da Graça Trigo (Relatora)
Manuel Augusto de Matos
Chambel Mourisco
Helena Moniz
Graça Amaral
Oliveira Abreu
Pedro de Lima Gonçalves
Maria dos Prazeres Pizarro Beleza (Presidente da Secção)
[1] A indicação do processo nº 66/06.6… (artigo 17º do requerimento) resulta de manifesto lapso de escrita.
